Decreto Legislativo Regional n.º 28-B/99/M

Decreto Legislativo Regional n.º 28-B/99/M

Cria o Sistema Regional de Gestão e Abastecimento de Água da Região Autónoma da Madeira e transforma o Instituto de Gestão da Água, criado pelo Decreto Legislativo Regional n.º 19/91/M, de 30 de Julho, em sociedade anónima de capitais exclusivamente públicos denominada «IGA - Investimentos e Gestão da Água, S. A.».

A água constitui, desde sempre, um bem essencial, eminentemente associado à vida e à subsistência das diversas espécies.

A evolução do planeta e as profundas modificações climáticas que se vêm registando e que, segundo dados científicos, se vão intensificar nas próximas décadas tendem a acentuar a desertificação e, consequentemente, a tornar a água um bem cada vez mais escasso.

Não admira, pois, que se vaticine já que o próximo século será dominado por preocupações universais relativamente à água, tanto em termos de quantidade como de qualidade.

Como não admira que, face aos sinais referidos, se venham adoptando, por todo o lado, novas formas mais adequadas a uma gestão racional da água, ao seu melhor aproveitamento e à preservação da sua qualidade, de modo a proporcionar às populações o necessário abastecimento, que concilie, de forma prudente, o trinómio quantidade, qualidade e custo.

Naturalmente que a Madeira e os seus órgãos de governo próprio e a administração pública regional não se podiam alhear das preocupações que, neste domínio, começam a ser universalmente convergentes.

Além do mais, trata-se de um sector em que a Região, tanto no passado como em períodos mais recentes, tem uma história e uma experiência riquíssimas, que não poderão deixar de constituir um alicerce sólido para as reformas e inovações que se pretendem agora adoptar.

Curiosamente, os Madeirenses têm mantido com a água uma relação que, por vezes, se afigura, pelo menos aparentemente, um tanto paradoxal.

Na verdade, consta dos nossos anais que os litígios e pleitos mais aguerridos (e também dos mais complexos), em particular nas zonas rurais do interior da Madeira, respeitam exactamente a questões de água.

Mas, por outro lado, e quiçá pela errada ideia de abundância provocada pelas quedas de água que caracterizam vários pontos da nossa paisagem, são frequentes as atitudes de desperdício, de não poupança e de subvalorização da água.

Por isso, importa que as alterações e inovações a introduzir na gestão do domínio hídrico tragam também alguma pedagogia que leve a despertar na consciência individual de todos e de cada um um profundo sentimento de defesa e valorização da água e de preservação da sua qualidade, como bem colectivo, que deve constituir um dos mais importantes patrimónios a legar às futuras gerações.

As soluções que se pretendem adoptar e que adiante se apresentam com mais detalhe não se afastam, de forma sensível ou relevante, de modelos já adoptados, no mesmo domínio, no âmbito nacional.

Está, pois, assegurado, a nosso ver, o correcto enquadramento legal e constitucional do presente decreto legislativo regional, no âmbito das competências da Assembleia Legislativa Regional.

Acresce que, pela revisão constitucional de 1997, incluiu-se no artigo 228.º da Constituição da República Portuguesa, entre as matérias de interesse específico das Regiões Autónomas, quer «os recursos hídricos» [alínea f)] quer a «protecção de recursos naturais» [alínea d)].

A par disso, e em tais matérias, a legislação regional passou a estar subordinada tão-só aos princípios fundamentais das leis gerais da República, cuja filosofia e preocupações, neste caso, coincidem com as veiculadas pelo presente diploma.

Aliás, se há matérias que desde sempre obrigaram, ao longo dos séculos, o legislador nacional a contemplar, de forma específica, a Região, com providências e instrumentos legislativos próprios, o sector da água é exactamente aquele em que tal aconteceu, de forma ímpar e inigualável.

Já D. João II, ciente do que representava a água, numa região com o acidentado da nossa orografia e no difícil desbravar das terras pelos colonos, por cartas provisão de 7 e 8 de Maio de 1493, vedou a apropriação individual e particular da água na Madeira.

Referia-se na provisão daquele monarca, de 7 de Maio, na parte relativa a águas:

«Hei por bem, e me apraz, e mando, que particular algum tenha direito, domínio, nem acção nas fontes, olhos e tornos de água, que em suas terras nascerem jamais em tempo algum possam ter, nem adquirir, posto que sejam senhores das terras com as quais as fontes lhes não passarão, nem ainda por suas terras mudar, nem divertir, e correrão de modo, guisa, e maneira, que tomarão seu caminho, e corrente até darem, e se meterem nos rios, e ribeiras, nos quais juntas as ditas águas, que das fontes correrem se tirarão as levadas para que todos possam viver, e as ditas águas sejam repartidas por todos, conforme o aproveitamento que for necessário, e o capitão e oficiais de câmara e almoxarife façam a dita repartição.»

Os mesmos princípios foram reafirmados, quer pelas provisões de 5 de Março de 1770, quer pela Lei de 12 de Novembro de 1841.

Só quando o legislador da República esqueceu o regime especial das águas na Madeira é que cometeu falhas ou erros que tiveram, mais tarde, de ser corrigidos.

Assim aconteceu com o Código Civil de 1867, que não acautelou, de forma clara, o regime especial das águas da Madeira.

Tal foi fonte de frequentes litígios que deram lugar a diversa jurisprudência dos tribunais superiores da época, obrigando mesmo à publicação, já depois da implantação da República, da Lei n.º 141, de 20 de Abril de 1914, em cujo artigo 1.º se preceitua:

«São mantidas às entidades jurídicas - levadas na Ilha da Madeira - os direitos por elas adquiridos à data da publicação do código civil, sobre certas e determinadas águas que derivam das nascentes existentes em prédios alheios.»

Mas passados escassos quatro anos, de novo o legislador nacional, ainda na I República, ao aprovar o célebre Decreto n.º 5787-IIII, de 10 de Maio de 1919, voltou a esquecer o regime específico das águas da Madeira.

Tal falha obrigou a que, mais uma vez, pelo Decreto n.º 19357, de 14 de Fevereiro de 1931, se reafirmassem os direitos das levadas da Madeira, cuja personalidade jurídica fora já reconhecida pela Lei de 12 de Novembro de 1841 e pela Lei de 26 de Julho de 1888.

Vale a pena registar algumas passagens do preâmbulo do Decreto n.º 19357, por constituir um verdadeiro acto de contrição do legislador da República, quanto a erros e omissões, por esquecimento do regime específico das águas da Madeira:

«Destas circunstâncias locais peculiares resultou para os primeiros povoadores da Madeira a necessidade de derivarem das ribeiras, a montante dos terrenos por eles ocupados, e conduzirem até estes terrenos, em aquedutos adequados, as águas indispensáveis para a fertilização deles e para usos domésticos.

Foi esta a origem das 'Levadas da Madeira', e porque elas foram assim uma resultante das imutáveis condições naturais da região, evidente é que a mesma necessidade que determinou a primitiva fundação destas instituições impôs no decorrer do tempo, e exige na actualidade, a conservação delas, como elemento essencial para assegurar a continuidade da vida económica local, que toda se prende com a prosperidade da agricultura.

O reconhecimento claro desta verdade provocou da parte do Estado, ainda no início da povoação da Madeira, e por diversas vezes, posteriormente, providências de carácter legislativo e administrativo destinadas a garantir às levadas a integridade dos respectivos caudais, derivadas, como ficou apontado, das correntes dos numerosos regatos e ribeiras que são uma feição característica da região, e acrescidos ainda dos fluxos das nascentes que directamente afluem aos aquedutos em diversos pontos do seu percurso.

Graças à Lei de 20 de Abril de 1914, ficou em grande parte conjurado o perigo que ameaçava tão gravemente os grandes e multíplices interesses que andam ligados às levadas da Madeira.

O Decreto-Lei n.º 5787, de 10 de Maio de 1919, porém, que precipitadamente substituiu um novo regime das águas ao que fora estabelecido no Código Civil, veio novamente pôr em risco aqueles interesses.

Considerando pois que, a bem dos interesses da agricultura madeirense, convém reafirmar e manter os direitos adquiridos pelas levadas, nos termos do regime secular à sombra do qual foram adquiridos.»

Naturalmente que esta incursão histórica pelo passado permite compreender mais facilmente o presente e preparar o futuro das várias e complexas questões que se colocam no domínio da água na Região.

Foi, aliás, já com estas preocupações que se criou o Instituto de Gestão da Água (IGA), através do Decreto Legislativo Regional n.º 18/81/M, de 30 de Julho, o qual nasceu, porém, como uma estrutura eminentemente pública e com atribuições de gestão global do domínio público hídrico regional da Madeira.

Sucede que diversas e significativas modificações verificadas desde a data da publicação daquele diploma e a alteração dos condicionalismos internos e externos em que a instituição exerce a sua actividade recomendam a sua profunda revisão.

Para essa reforma concorrem sobretudo a necessidade de garantir o acesso universal das populações à água aos menores custos possíveis e os deveres da Administração, quer de preservação dos recursos quer da oferta de água em quantidades necessárias ao desenvolvimento económico e social desejável para a Região.

A teia de procedimentos burocráticos a que o actual Instituto está obrigado - típica da Administração Pública - tem-se mostrado inadequada a um serviço de laboração contínua em todas as horas do dia, durante todo o ano, e tem obstaculizado a implementação de novas formas de gestão que permitam melhores respostas aos crescentes anseios e necessidades das populações.

Considera-se assim que, para assegurar serviços de melhor qualidade, é necessário conferir à gestão da água um figurino empresarial livre dos espartilhos do sector público administrativo, de modo a poder-se atingir quer a sustentabilidade da política de investimentos quer a viabilidade económico-financeira da exploração. Para o efeito será necessário dispensar o redundante e oferecer maior operacionalidade e eficácia através de formas mais expeditas de realização de empreitadas, aquisição de equipamento, contratação de serviços e de pessoal, e de intervenção que a correcta gestão da água, em todas as suas vertentes, crescentemente exige, tanto do sector público como privado.

No presente diploma teve-se em consideração o valor estratégico dos bens públicos envolvidos, assegurando-se a sua titularidade pela Região através da adopção de um modelo de sociedade anónima de capitais exclusivamente públicos com competência delegada de poderes de autoridade e acção limitada à gestão.

Efectivamente, a Região deterá sempre a maioria do capital social da sociedade. A IGA, S. A., fará uso do património edificado que lhe é facultado - e de todas as novas infra-estruturas que naturalmente construirá - como meros activos sob sua gestão, que terão de ser restituídos ou transmitidos para a Região no termo da respectiva concessão.

As exigências sobre o equilíbrio dos exercícios financeiros da IGA, S. A., acentuar-se-ão com a próxima aprovação da Directiva Quadro da União Europeia que virá estabelecer as novas bases da acção comunitária no domínio da política da água, determinando que os Estados membros - e dentro deles as regiões - deverão garantir a recuperação tendencial da totalidade dos custos de todos os serviços de utilização da água a nível global e por sector de actividade económica, incluindo os custos dos recursos e os custos ambientais. Impõe-se, assim, portanto, também a conformação das normas regionais de gestão de água às referidas regras comunitárias.

Só assim é possível criar condições para um acréscimo de eficácia no abastecimento da água, na Região, e na gestão de tão precioso recurso.

Optou-se por um regime de concessão pelo prazo de 25 anos, por ser o prazo mínimo compatível com a realização de investimentos vultuosos na renovação de infra-estruturas e de redes fixas e com a garantia da estabilidade temporal necessária a uma nova política da água, que se pretende implementar.

Nesta viragem de século não podíamos deixar de acertar o passo pela Europa em que nos integramos e em que a gestão dos recursos hídricos, sem perder de vista as componentes sociais que o abastecimento de água necessariamente envolve, não deixa de encarar a água como um importante factor de produção e recurso estruturante do desenvolvimento.

Por assim ser, não se pode deixar de ter uma perspectiva de racionalidade económica, como imperativo da necessidade de garantir a adequada disponibilidade de água e assegurar a sua qualidade.

A adopção de um modelo orgânico-funcional mais evoluído, de matriz eminentemente empresarial, é ainda a via mais adequada para a Região - entendida como uma bacia hidrográfica unitária portuguesa - poder proceder à análise económica da utilização das suas águas de forma que os Estados membros da União Europeia têm de passar a fazê-lo por exigência comunitária.

Teve-se presente que a doutrina discute a possibilidade da delegação de poderes e prerrogativas de autoridade em sociedades anónimas, ainda que de capitais exclusivamente públicos.

Porém, já não se discute essa questão, que é aceite e pacífica relativamente às concessionárias de serviços públicos, muito embora se entenda que se trata de uma delegação de poderes, ou mesmo de competências, paralela à própria concessão, constituindo, em certa medida, instrumento dela.

Tal delegação na IGA, S. A., opera-se, pois, enquanto concessionária do Sistema Regional de Gestão e Abastecimento de Água da Madeira.

Exigência doutrinária é também a da precariedade dessa delegação de poderes, o que se verifica no presente caso, pois ocorre apenas no âmbito da concessão e durante o prazo da sua vigência.

Afigura-se-nos, pois, plenamente justificado criar, por via do presente diploma, o Sistema Regional de Gestão e Abastecimento de Água da Madeira, transformar o Instituto de Gestão da Água em sociedade anónima de capitais exclusivamente públicos, denominada «IGA, S. A.», de que a Região detém a totalidade do capital, e aprovar em anexo I os seus estatutos e em anexo II as bases de concessão.

Para efeitos de salvaguarda da exigência do artigo 28.º do Código das Sociedades Comerciais, teve-se o cuidado de, relativamente ao capital da sociedade a realizar em espécie, proceder à avaliação do imóvel que o integra, através de relatório elaborado por revisor oficial de contas e de parecer da Direcção Regional do Património.

Assim:

A Assembleia Legislativa Regional da Madeira decreta, ao abrigo da alínea a) do n.º 1 do artigo 227.º, com referência à alínea f) do artigo 228.º, ambos da Constituição da República Portuguesa e da alínea c) do n.º 1 do artigo 37.º e da alínea j) do artigo 40.º do Estatuto Político-Administrativo da Região Autónoma da Madeira revisto pela Lei n.º 130/99, de 21 de Agosto, o seguinte:

CAPÍTULO I

Disposições gerais

Artigo 1.º

Criação do sistema

1 - Tendo em vista uma melhor e mais eficiente gestão dos recursos hídricos doces, é criado o Sistema Regional de Gestão e Abastecimento de Água da Madeira, doravante, no presente diploma e seus anexos, abreviadamente designado por Sistema, o qual compreende as seguintes áreas e actividades:

2 - A exploração e gestão do Sistema pode ser directamente efectuada pela Região ou atribuída em regime de concessão a entidade pública de natureza empresarial ou a empresa que resulte da associação de entidades públicas, em que a Região terá posição obrigatoriamente maioritária no capital social.

Artigo 2.º

Transformação e denominação

1 - O Instituto de Gestão da Água, criado pelo Decreto Legislativo Regional n.º 19/91/M, de 30 de Julho, é transformado em sociedade anónima de capitais exclusivamente públicos, passando a denominar-se IGA - Investimentos e Gestão de Água, S. A., adiante abreviadamente designada IGA, S. A.

2 - Na IGA, S. A., são ainda integrados o pessoal e os meios afectos aos seguintes serviços:

Artigo 3.º

Regime aplicável

1 - A IGA, S. A., rege-se pelo presente decreto legislativo regional, pelos seus estatutos, pelas normas que regem as sociedades de tipo anónimo e demais legislação cuja aplicação decorra do objecto da sociedade.

2 - A actuação da IGA, S. A., no uso de poderes e prerrogativas de autoridade conferidos pelo presente diploma, rege-se pelas normas de direito público aplicáveis.

Artigo 4.º

Continuação da personalidade jurídica

1 - A IGA, S. A., sucede automática e globalmente ao Instituto de Gestão da Água e continua a personalidade jurídica deste, conservando, sem prejuízo de ressalva ou exclusão expressa neste diploma, a universalidade dos direitos e obrigações, incluindo os relativos aos bens de domínio público integrantes da sua esfera jurídica à data da transformação.

2 - As competências e atribuições conferidas aos serviços referidos no n.º 2 do artigo 2.º passam a pertencer à sociedade.