LegalizeDecreto Regulamentar n.º 3/88
TEXTO :
Decreto Regulamentar n.º 3/88
de 22 de Janeiro
As décadas de 70 e 80 são marcadas, no quadro da gestão dos sistemas de saúde, por particular e profunda evolução do conceito de unidade hospitalar.
Primeiro, a universalização do direito de acesso à protecção da saúde e as novas aquisições nos domínios da ciência, da tecnologia e da pedagogia - que permitiram aumentar a longevidade dos homens - constituíram poderosos factores de expansão do sector hospitalar, acompanhada por extraordinário aumento do peso relativo das respectivas despesas no cômputo geral dos gastos com a saúde.
Segundo, a institucionalização de redes gerais de prestação de cuidados primários e o desenvolvimento dado aos tratamentos ambulatório e domiciliário contribuíram também para redefinir, racionalizando-o, o lugar do hospital no conjunto de uma estrutura diversificada de prestação de cuidados de saúde, fazendo acentuar ainda mais o seu pendor já marcadamente especializado na prestação de cuidados diferenciados.
Terceiro, a reorientação sofrida pelo sector hospitalar foi marcada ainda por assinalável esforço no sentido de promoção de verdadeira e autêntica humanização da assistência prestada ao cidadão-utente, assegurando às populações o acesso a cuidados de saúde de alta qualidade, garantindo serviços rendíveis e medicamente eficazes.
Quarto, a explosão das despesas hospitalares, associada à especialização e complexidade da estrutura hospitalar, veio exigir que fossem introduzidos critérios de rendibilidade social, associados a maior selectividade das despesas e a indicadores de eficiência económica.
Quinto, os hospitais pertencentes a entidades de direito público foram, por via de regra, sujeitos a formas de tutela mais apertadas, tendo sido multiplicados os controles, designadamente no que respeita à execução orçamental, estatuto do pessoal, organização interna e aquisições de equipamento médico-hospitalar pesado.
Sexto, ao nível da gestão hospitalar detecta-se ainda tendência para acréscimo das responsabilidades conferidas aos órgãos gestionários para adopção de modelos empresariais de gestão da estrutura complexa de produção de bens e de prestação de serviços que o hospital representa e, ainda, clara identificação e imputação de responsabilidades dos órgãos de tipo executivo e técnico.
No quadro da evolução do conceito de unidade hospitalar assistiu-se e assiste-se, em toda a Europa, à reformulação do regime jurídico do hospital público.
2.1. Em Inglaterra, e com base no Relatório Griffiths, elaborado em 1983, procedeu-se à completa reformulação do sistema de gestão do Serviço Nacional de Saúde britânico, fortemente centralizado e baseado no princípio da solidariedade.
Os quatro níveis de gestão que o sistema comporta (nacional, regional, distrital e unidades hospitalares) passaram a ser assegurados e exercidos por um general manager, por via de regra não funcionário público, com o qual o Estado celebra um contrato especial de gestão por quatro anos. Nas 612 unidades hospitalares que o sistema integra, um gestor profissional constitui o único centro de imputação de responsabilidades executivas, revestido de poderes de direcção e controle sobre os corpos clínico, de enfermagem e administrativo.
O novo sistema de gestão veio substituir o tradicional modelo tripartido (um médico, um enfermeiro e um administrativo), tendo a fase da sua aplicação terminado em 1985.
2.2. A Bélgica, cujo sistema hospitalar público é fortemente descentralizado ao nível das regiões e dos municípios, adoptou, primeiro em 1985 e depois em 1986, regras especiais sobre o regime de tutela e sobre o tipo de gestão exercidos nos hospitais públicos, respectivamente.
Assim, e relativamente às formas de tutela, prevê-se que o Governo possa impor planos de saneamento financeiro aos hospitais públicos (dependentes dos municípios) e, em caso de não observância, designar um ou mais comissários governamentais. Igualmente se prevê, no quadro do saneamento financeiro, a possibilidade de aplicação pelos órgãos de gestão de modificações unilaterais ao regime contratualmente estabelecido em matéria de prestação de trabalho, designadamente em matéria pecuniária.
No que se refere ao quadro da gestão hospitalar, reforça-se o papel do conselho de administração como «responsável geral e final pela actividade hospitalar sob o plano da organização e funcionamento» e do director do hospital como «director geral da actividade corrente do hospital».
O director do hospital, por via de regra, não é profissional de medicina e, tal como o director clínico e os chefes de serviço da unidade hospitalar, é nomeado pelo conselho de administração.
2.3. Na República Federal da Alemanha, o sistema de gestão hospitalar encontra-se descentralizado em Estados federados e, dentro destes, desconcentrado ao nível regional e municipal.
Não existe sistema-tipo comum a todos os Estados federados, podendo, no entanto, tipificar-se a gestão em dois grandes grupos.
No primeiro, existe um director de hospital directamente responsável perante o Estado federado e designado por este, sendo, a título consultivo, ouvida a comissão médica.
No segundo verifica-se o modelo tradicional de gestão tripartida: um médico, um enfermeiro e um administrativo, nomeados pelo Estado federado ou pelo município.
Num e noutro casos, o controle de gestão dos hospitais públicos é rigorosamente efectuado de acordo com o orçamento anual, funcionando a regra de dedução do montante dos défices de execução orçamental nas dotações orçamentais do ano seguinte.
2.4. Na Dinamarca, o sistema público hospitalar encontra-se desencentralizado nos níveis provincial e municipal, achando-se os poderes de gestão centrados na figura do director do hospital, funcionário administrativo designado pelo município. Apenas na cidade de Copenhaga foi adoptado o modelo de gestão de tipo tripartido: um médico, um enfermeiro e um administrativo, designados pela respectiva municipalidade.
2.5. Igualmente em França, cujo sistema hospitalar público é fortemente centralizado, se introduziram, em 1986 e 1987, alterações ao regime de funcionamento dos hospitais públicos. O director de cada hospital, funcionário público, é nomeado pelo Ministro da Saúde; o representante do Estado no conselho geral do hospital é investido do poder de suprimir ou modificar previsões de despesas e o Ministro da Saúde goza da faculdade de intervenção directa na gestão dos hospitais públicos (tutela substitutiva) para a fixação de programas, criação ou supressão de serviços, número de camas e aquisição de equipamento médico-hospitalar pesado.
2.6. Em Itália foi recentemente introduzido no Parlamento um projecto de lei apresentado pelo Governo no sentido de retirar aos municípios as responsabilidades que detêm na gestão dos estabelecimentos hospitalares. Trata-se apenas dos hospitais de média e de grande dimensão, cuja responsabilidade de gestão se preconiza seja directametne transferida para a dependência dos governos regionais.
2.7. A Espanha procedeu este ano à reformulação do regime de gestão dos hospitais públicos dependentes do Estado, tendo sido acolhido o modelo de concentração de responsabilidades de chefia na figura do director gerente, designado mediante concurso público entre licenciados dotados de capacidade e de experiência para desempenho do cargo, vinculados ou não à função pública.
É igualmente prevista uma comissão de direcção de tipo tripartido, à qual são cometidas responsabilidades de estudo e acompanhamento, ao lado de uma única função executiva: «estabelecer quantas medidas forem necessárias para a humanização da assistência».
Em todos os Estados europeus que recentemente operaram modificações importantes ao regime jurídico da gestão dos hospitais públicos se detectam as seguintes linhas de força:
Reforço das competências dos órgãos de gestão;
Abandono das direcções de tipo colegial;
Designação pela tutela (Governo, região ou município) dos titulares dos órgãos de gestão;
Perfil de gestor para o exercício da função de chefe executivo;
Introdução de métodos de gestão empresarial;
Reforço e multiplicação dos controles de natureza tutelar.
O presente diploma substitui o Decreto Regulamentar n.º 30/77, de 20 de Maio, e dá execução ao Decreto-Lei n.º 19/88, de 21 de Janeiro, com ele formando um conjunto sequencial e complementar, que introduz na legislação portuguesa preocupações semelhantes às referidas para outras legislações.
Dando conta, no essencial, das principais linhas de força que animam esta legislação, dir-se-á que com ela se procurou fazer corresponder melhor os órgãos e as suas competências às exigências funcionais e organizativas do hospital, bem como impedir, sobretudo no que se refere aos órgãos de administração e de direcção técnica, a diluição ou sobreposição de responsabilidades e a existência de conflitos de competência, positivos ou negativos.
Igualmente se procurou traduzir, na forma como passam a ser designados os titulares dos órgãos, a necessidade de estes actuarem de acordo com as directrizes essenciais de filosofia de cuidados de saúde superiormente delineadas e em função dos direitos e necessidades dos utentes dos hospitais, evitando conflitos e ambiguidades a que a anterior legislação não raras vezes conduzia.
Por outro lado, fazem-se exigências novas que possibilitem adequada profissionalização e disponibilidade de quem assume a responsabilidade de gerir unidades a um tempo tão nobres e tão complexas como são os hospitais. Estes terão agora mais autonomia e, correspondentemente, maior responsabilidade.
Como repetidamente se tem afirmado, a instituição hospitalar carece de uma significativa mudança de toda a sua actual organização interna - pondo mesmo em causa a concepção em que se fundamenta - e dos seus métodos e regras de funcionamento.
Introduzem-se, pelo presente diploma, alterações substanciais no domínio dos órgãos e do funcionamento global do hospital, bem como quanto à estrutura dos serviços. As modificações a este respeito estabelecidas - e, por ora, perspectivadas mais no plano funcional - serão susceptíveis de facilitar um trabalho futuro, que da experiência recolhida retirará, certamente, significativo proveito. É o caso do que se afirma nas disposições gerais quanto aos centros de responsabilidade, que podem constituir a primeira aproximação a um novo quadro legal - quer orgânico, quer funcional - dos estabelecimentos hospitalares, muito mais compatível com a sua natureza e exigências de funcionamento.
Assim:
O Governo decreta, em cumprimento do disposto no artigo 20.º do Decreto-Lei n.º 19/88, e nos termos da alínea c) do artigo 202.º da Constituição, o seguinte:
CAPÍTULO I
Enumeração, natureza e competência dos órgãos
Artigo 1.º
Enumeração e natureza dos órgãos
1 - O hospital compreende os seguintes órgãos:
De administração:
Conselho de administração;
Presidente do conselho de administração ou director;
Administrador-delegado;
De direcção técnica:
Director clínico;
Enfermeiro director de serviço de enfermagem;
De apoio técnico:
Conselho técnico;
Comissão médica;
Comissão de enfermagem;
Comissão de farmácia e terapêutica;
De participação e consulta:
Conselho geral.
2 - Nos hospitais com 500 ou mais camas existe ainda uma auditor, que é um órgão de fiscalização.
3 - Nos hospitais não referidos no número anterior poderá igualmente existir um auditor, sempre que o Ministro da Saúde o entenda por conveniente.
Artigo 2.º
Competências genéricas dos órgãos
1 - Aos órgãos de administração compete planear, dirigir, coordenar e controlar o funcionamento do hospital, bem como promover a criação de estruturas orgânicas adequadas e a sua constante actualização.
2 - Aos órgãos de direcção técnica compete orientar os serviços ou grupos de serviços do hospital, visando garantir uma actuação técnica e deontologicamente correcta e obter dos meios disponíveis o máximo de resultados, em qualidade e em quantidade.
3 - Aos órgãos de apoio técnico cabe coadjuvar os órgãos de administração e direcção técnica, pronunciando-se por sua iniciativa ou a pedido daqueles órgãos sobre as matérias que forem da sua competência.
4 - Ao conselho geral compete acompanhar a actividade do hospital, avaliando-a e formulando as recomendações necessárias para a sua melhoria.
5 - Ao auditor cabe verificar a correcção, a pertinência e a eficácia das receitas e das despesas do hospital.
CAPÍTULO II
Dos órgãos de administração
SECÇÃO I
Do conselho de administração
Artigo 3.º
Composição do conselho de administração
1 - O conselho de administração é composto pelos seguintes elementos:
O presidente, que é o director do hospital;
O administrador-delegado;
O director clínico;
O enfermeiro director de serviço de enfermagem.
2 - A composição do conselho de administração, referida no número anterior, poderá sofrer as adaptações que para cada caso se revelem convenientes, face à natureza e dimensão do hospital, de acordo com o que vier a ser fixado no regulamento interno, mas, com a limitação constante do n.º 3 do artigo 8.º, existirão sempre os elementos referidos no número anterior e não poderá haver mais de sete membros.
Artigo 4.º
Competência do conselho de administração
1 - O conselho de administração é o órgão responsável pela definição dos princípios fundamentais que devem enformar a organização e funcionamento do hospital, pelo acompanhamento da sua execução e pela respectiva avaliação periódica.
2 - Compete, em especial, ao conselho de administração:
Aprovar os planos de acção anuais e plurianuais, a submeter a despacho ministerial;
Propor as linhas de orientação a que deve obedecer a organização e funcionamento do hospital;
Estabelecer as directrizes necessárias ao melhor funcionamento dos serviços;
Propor a criação, a extinção ou a modificação de serviços e a alteração significativa e permanente da sua lotação;
Aprovar os orçamentos, a submeter a despacho ministerial, e as contas de gerência, a submeter ao Tribunal de Contas;
Aprovar os relatórios mensais, trimestrais e anuais do hospital;
Inspeccionar periodicamente a execução do orçamento;
Exercer a competência em matéria disciplinar contida nas alíneas b), c) e d) do n.º 1 do artigo 11.º do Decreto-Lei n.º 24/84, de 16 de Janeiro;
Autorizar despesas com aquisição de bens e serviços até ao valor máximo permitido aos órgãos dirigentes de organismos com autonomia administrativa e financeira;
Tomar conhecimento e determinar as medidas adequadas, se for caso disso, sobre as queixas e reclamações apresentadas pelos utentes.
3 - O presidente, com o parecer favorável do conselho, pode convocar para as reuniões os funcionários cujo parecer entenda vantajoso e, bem assim, determinar a constituição de grupos de trabalho para o estudo de problemas específicos.
Artigo 5.º
Funcionamento do conselho de administração
1 - O conselho de administração reunirá sempre que necessário, pelo menos quinzenalmente, e as suas deliberações são tomadas por maioria simples, tendo o presidente voto de qualidade.
2 - As regras de funcionamento do conselho de administração serão fixadas pelo próprio conselho na sua primeira reunião.
3 - Das reuniões do conselho de administração devem ser lavradas actas, a aprovar na reunião seguinte.
Artigo 6.º
Remuneração dos membros do conselho de administração
1 - A remuneração dos membros do conselho de administração é fixada por despacho dos Ministros das Finanças e da Saúde e varia em função do nível e da lotação do hospital.
2 - A remuneração dos membros do conselho de administração não pode ser inferior à remuneração mais elevada que, nos termos das respectivas carreiras profissionais, seja passível de ser abonada aos funcionários do quadro do hospital.
SECÇÃO II
Do director
Artigo 7.º
Nomeação e regime de trabalho do director
1 - O director é nomeado pelo Ministro da Saúde de entre individualidades de reconhecido mérito, experiência e perfil adequados às respectivas funções no hospital em causa.
2 - O provimento do cargo de director obedece às normas previstas no artigo 4.º do Decreto-Lei n.º 191-F/79, de 26 de Junho, sendo incompatível com o exercício de quaisquer outras funções, públicas ou privadas, para além das previstas no presente diploma.
Artigo 8.º
Competência do director
1 - Cabe ao director coordenar e dirigir as actividades do hospital.
2 - Compete, em especial, ao director:
Propor ao Ministro da Saúde a nomeação ou exoneração dos outros membros do conselho de administração;
Fazer cumprir as disposições legais e regulamentares aplicáveis;
Representar o hospital em juízo e fora dele.
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