Decreto Regulamentar Regional n.º 12/85/A

Decreto Regulamentar Regional n.º 12/85/A

A realização de eleições para a Assembleia Regional, que ocorreram em 14 de Outubro de 1984, o tempo que mediou entre elas e a investidura do Governo, cujo programa foi aprovado em 16 de Novembro passado, assim como a indubitável conveniência de assegurar aos deputados, aos parceiros sociais, aos órgãos autárquicos e demais interessados um período de reflexão e diálogo sobre um importante documento para a Região, como é o plano de médio prazo, constituem as razões que justificam material e logicamente que a apresentação, apreciação e votação do orçamento para 1985 não tenha sido efectuada no decurso de 1984, conforme determina a lei aplicável, por forma que pudesse entrar em execução no início do respectivo ano económico.

Enquanto o orçamento para 1985 não foi aprovado pela Assembleia Regional, aplicou-se, imperativamente, o regime jurídico-orçamental previsto no artigo 12.º do Decreto Regional n.º 3/78/A, de 18 de Janeiro.

I - Evolução, tendências e condicionantes das finanças regionais

1 - A execução rigorosa de uma política orçamental prudente e ajustada a uma conjuntura depressiva, como a que se viveu nos últimos anos, tornou possível a situação de equilíbrio financeiro que a Região hoje desfruta.

Apesar de a Região ter assumido num curto espaço de tempo a quase totalidade dos encargos que o Estado tinha nos Açores com o funcionamento de serviços e com o programa de investimentos públicos, as despesas públicas regionais não cresceram mais depressa do que as receitas e o recurso ao crédito foi evitado ao máximo.

O equilíbrio e a regularidade da política orçamental caracterizaram a vida financeira da Região nos últimos oito anos. Notar-se-á, porém, que o auxílio financeiro prestado pelo Estado, por força das obrigações constitucionais e estatutárias que sobre ele impendem, desde 1982 que é sensivelmente o mesmo, sendo inferior ao custo dos serviços periféricos transferidos para a Região, caso dos serviços de saúde e da educação. Aliás, a comparação entre o valor das transferências em numerário do Estado para a Região, nos últimos anos, com as dotações de despesa do Orçamento do Estado a favor dos vários departamentos do Governo da República demonstram que a Região tem vindo a constituir um peso cada vez menor para o Estado, em nada tendo agravado o desequilíbrio das contas públicas portuguesas, muito pelo contrário.

MAPA I

Transferências do Orçamento do Estado para o orçamento da Região Autónoma dos Açores

(ver documento original)

Evolução bem diferente das transferências do Orçamento do Estado para o Orçamento da Região Autónoma dos Açores tiveram as receitas fiscais e patrimoniais, bem como as emergentes de tratados e acordos internacionais que dizem respeito à Região.

MAPA II

Estrutura das receitas da Região

(Sem incluir as contas de ordem)

(ver documento original)

A leitura do quadro anterior permite concluir que uma parcela importante das receitas da Região (mais de metade) provém de fontes externas e verificar que o auxílio financeiro do Estado tem vindo a perder importância relativamente às outras duas componentes. A evolução positiva das receitas fiscais, patrimoniais e decorrentes de acordos e tratados, aliada à concretização de uma política racional de consumos e investimentos públicos, possibilitaram uma diminuição das necessidades de financiamento evidenciadas pelo confronto entre as receitas geradas na Região (fiscais, patrimoniais, benefícios de acordos e tratados internacionais) e as despesas realizadas.

Nunca será de mais frisar que são significativas as limitações da Região em matéria de política orçamental, pois que muitas despesas há cujo aparecimento ou crescimento resultam das leis gerais da República automaticamente aplicadas no território da Região, sem que esta seja disto compensada.

A Região também não detém o controle sobre os meios de pagamento em circulação nem gere o sistema fiscal, cujo peso na economia local, eficiência e estímulo ao desenvolvimento são determinados por condições e problemas com os quais a economia regional pouco tem a ver.

Acresce que nem todas as receitas fiscais geradas na Região, quer dizer, originadas por actividades económicas nela exercidas, financiam despesas públicas realizadas nos Açores; muitos agentes económicos há (empresas, sucursais, agências e outras formas de representação) que liquidam e entregam no continente os impostos decorrentes da actividade económica exercida nos Açores.

Dos instrumentos de política orçamental poucos são, por conseguinte, os que a Região pode utilizar, Fica-lhe o poder de distribuir os recursos financeiros de que anualmente dispõe pelos diversos fins que prossegue; como lhe resta a possibilidade de conseguir uma aplicação racional e eficaz dos recursos: como tem feito, mediante uma adequada política de dispêndios públicos sustentada na capacidade financeira da Região, mas dinamizadora da economia e indispensável ao lançamento das condições básicas de desenvolvimento.

O mapa III mostra como foram aplicados os recursos financeiros de que a Região dispôs nos anos de 1981, 1982, 1983 e 1984.

MAPA III

Estrutura das despesas da Região

(Sem incluir as contas de ordem)

(ver documento original)

2 - Efectuada a integração da administração regional sem sobressaltos de funcionamento ou desequilíbrios financeiros, importa agora prosseguir e aprofundar o programa de racionalização das despesas públicas e de modernização de toda a administração, diminuindo progressivamente o seu peso na economia e melhorando ainda mais a estrutura orçamental.

Progressos mais rápidos poderão ser conseguidos se a economia e a situação política nacional conhecerem melhorias ou se definitivamente se enveredar por uma verdadeira política de reforma da Administração Pública Portuguesa, no sentido da simplificação de procedimentos administrativos.

MAPA IV

Variação das despesas correntes

(ver documento original)

II - Orientação e objectivos da política orçamental

1 - Na elaboração do orçamento para 1985 houve a preocupação de assegurar a continuação da política orçamental de equilíbrio levada a cabo nos últimos quatro anos. Trata-se de uma orientação fundamental adoptada pelo Governo, de harmonia com o respectivo programa, recentemente aprovado pela Assembleia Regional, tendo em vista não aumentar as dependências externas da Região, conter ou mesmo reduzir o peso do sector público na economia, libertar para aplicação em investimentos a maior parte possível dos recursos orçamentais.

Em conformidade com essa orientação, o presente orçamento define um quadro significativo de contenção das dotações para consumos públicos, mantendo-se, todavia, o esforço de investimento público autónomo e induzido realizado no quadriénio que findou.

As despesas correntes, incluindo o serviço da dívida, crescem 22%, taxa que é inferior à inflação estimada para 1984.

Deve ter-se em conta que o serviço da dívida previsto para 1985 inclui já os encargos financeiros respeitantes aos empréstimos de 2,4 e 0,98 milhões de contos contraídos junto do Fonds de Réétablissement du Conseil de l'Europe (FRCE) e destinados a fazer face às despesas com as obras de reconstrução nas ilhas atingidas pelo sismo de 1980.

Assim, o acréscimo verificado nas despesas correntes em relação ao orçamento para 1984 é essencialmente consequência do agravamento do serviço da dívida, da necessária provisão para o aumento de vencimentos do funcionalismo público, bem como do acréscimo da compensação devida ao Estado por encargos de cobrança, nos termos do artigo 3.º do Decreto-Lei n.º 22/77, de 18 de Janeiro.

Quanto às despesas de investimento (capital e plano), considerou-se um crescimento de 42%, situando-se a diferença entre elas e as receitas de capital em 6520000 contos, cerca de 20% mais do que o valor correspondente ao orçamento para 1984. Para o crescimento verificado contribuem 810000 contos respeitantes a despesas residuais com a reconstrução do sismo de 1980, que transitam do plano do GAR.

2 - O orçamento para 1985 foi elaborado tendo em atenção a difícil situação económica em que se encontra o País e visa, sublinha-se, manter o equilíbrio das contas do sector público regional. Embora registe um aumento nominal de 473000 contos relativamente ao orçamento do ano transacto, a diferença entre as receitas correntes e as despesas correntes, antes de contabilizado o auxílio financeiro do Estado, fica ainda aquém do valor verificado em 1983.

No conjunto, as receitas cresceram 32% e as despesas, sem o valor respeitante às despesas com a reconstrução que antes constavam de contas de ordem, elevam-se de 28%.

O orçamento de capital é a expressão concreta do esforço de investimento público que o Governo propõe realizar com a finalidade de satisfazer necessidades básicas da população, estimular a economia e criar as condições necessárias ao desenvolvimento harmónico dos Açores, fazendo-os recuperar do atraso económico em que se encontravam.

O esforço de contenção das despesas é ainda mais nítido se se tiver em conta que o serviço da dívida, que a partir de agora passa a incluir os encargos respeitantes aos empréstimos do Fonds de Réétablissement du Conseil de l'Europe, cresce cerca de 73%.

O orçamento para 1985, tal como já aconteceu com o orçamento para 1984, atento o quadro definido pelos poderes dos órgãos de governo próprio da Região, respeita os princípios da política orçamental de carácter restritivo que privilegia como instrumento fundamental a contenção das despesas correntes.

O objectivo intermédio é o de conseguir que o crescimento das despesas se contenha no aumento esperado das receitas, bem como o de melhorar ainda mais a estrutura do orçamento, destinando a maior parte dos recursos financeiros para investimentos. Tal estratégia permite evitar o crescimento exponencial dos encargos com a dívida da Região e assegurar um crescimento adequado da formação bruta de capital fixo.

Prosseguirão em 1985 as acções tendentes a um maior acompanhamento e controle das despesas realizadas por todo o sector público administrativo e empresarial com base em rigorosos critérios de racionalidade económica e utilidade social.

Tal como os que o precederam, o presente orçamento foi elaborado com base no quadro de valores a que se fez referência, bem como no pressuposto constitucional e estatutário de que sobre o Estado recaem obrigações especiais no sentido de em cooperação com os órgãos do Governo Regional assegurar o desenvolvimento económico e social dos Açores, corrigindo as desigualdades derivadas da insularidade.

A este propósito convirá referir que os princípios em que assentam as receitas da Região com origem no Orçamento do Estado ou na aplicação de impostos carecem já de uma revisão profunda: aquelas porque os métodos de cálculo em que assentam se encontram ultrapassados e são hoje totalmente desfavoráveis à Região, permitindo que o Estado, porque se agrava a sua dívida ou aumenta uma parte importante das suas despesas, sem que a Região para isso tenha contribuído, recuse aos Açores o crescimento que concede a todos os seus departamentos; o sistema fiscal, porquanto se encontra provado que o mesmo não serve o desenvolvimento da Região, agrava as desigualdades derivadas da insularidade, não é instrumento da política económica regional, está longe de produzir a receita a que tecnicamente devia dar origem - eficiência, adequação, justiça e simplicidade são objectivos para a necessária adaptação do sistema fiscal vigente.

3 - Confrontando a estrutura do presente orçamento com a do de 1984 verifica-se que, em termos percentuais, o crescimento das despesas correntes é inferior ao aumento das receitas correntes. Por seu turno, as despesas inscritas no plano, excluindo as despesas com a reconstrução que transitam do plano de actividades do GAR, aumentam cerca de 33%.

Os valores considerados, antes de computado o apoio financeiro do Estado a que a Região tem direito, de harmonia com o princípio da solidariedade nacional, revelam necessidades de financiamento próximas das de 1983, ou seja, 9320000 contos. Embora este valor seja superior ao constante do orçamento para 1984, que foi de 7752000 contos, propõe-se uma estrutura orçamental em que a aplicação de recursos melhora relativamente aos dois anos anteriores, porquanto a proporção das despesas de investimento no total considerado ultrapassa a média verificada nos últimos anos, elevando-se agora a cerca de 54%. Quer isto dizer que o acréscimo das necessidades de financiamento resulta essencialmente do aumento das despesas de investigamento e não do agravamento das despesas correntes.

MAPA V

Síntese do orçamento da Região Autónoma dos Açores

(Sem incluir as conta de ordem)

(ver documento original)

III - Execução orçamental no período de Janeiro a Setembro de 1984

1 - Em virtude do atraso verificado na apresentação da proposta de orçamento para 1985, cuja justificação foi já referida, foi possível inserir elementos relativos à execução orçamental no período compreendido entre 1 de Janeiro e 30 de Setembro de 1984. A apresentação dos mencionados elementos possibilita-nos uma melhor compreensão da política orçamental, designadamente através da análise do comportamento das receitas e despesas no decurso do período considerado e da comparação com a situação registada em idêntico período do ano anterior.

Contudo, importa ter presente que da análise efectuada não podem ser extraídas conclusões definitivas sobre a capacidade de execução do orçamento regional respeitante ao ano de 1984. Com efeito, a experiência colhida em anos anteriores evidencia que a realização de despesas sofre considerável aceleração no decurso do último trimestre, em consequência do aumento do grau de execução de determinados programas incluídos no plano, bem como da conclusão de certas obras e projectos iniciados no começo do ano.

2 - O resultado da execução orçamental apurado nos 9 primeiros meses de 1984 revela um excedente de despesa autorizada sobre a receita arrecadada de 2205000 contos, contra 1055000 contos em idêntico período do ano anterior. Repare-se que, embora tenham sido arrecadados mais 1578000 contos do que em 1983, a diferença apurada é superior à registada naquele ano porque as despesas autorizadas sofreram um acréscimo de 2777000 contos, isto é, mais 25%, enquanto as cobranças efectuadas cresceram a um ritmo inferior, ou seja, a 16%.

Durante o período em análise as necessidades de financiamento da tesouraria da Região foram supridas com o saldo que transitou da gerência anterior, bem como através do recurso à conta que o Governo está autorizado a movimentar junto do Banco de Portugal, sem quaisquer encargos de juros, ao abrigo do disposto no n.º 1 do artigo 87.º do Estatuto Político-Administrativo da Região.

As receitas arrecadadas no período considerado, incluindo as contabilizadas em «Contas de ordem», atingiram o montante global de 11463000 contos, o que representa cerca de 56% do total orçamentado.

Contribuíram essencialmente para o total arrecadado o produto das transferências do Orçamento do Estado destinadas a financiar despesas regionais, 2630000 contos, as receitas provenientes dos impostos indirectos, 2262000 contos, directos, 2199000 contos, e as «Contas de ordem», 2965000 contos.

Para o montante global das receitas incluídas no capítulo «Contas de ordem» concorreram essencialmente as transferências efectuadas pelo Estado destinadas às autarquias locais da Região, 1416000 contos, os fundos destinados à reconstrução das zonas atingidas pelo sismo de 1 de Janeiro de 1980, 445000 contos, e o produto das receitas pertencentes aos fundos e serviços autónomos, 838000 contos.

3 - No que se refere às despesas orçamentais verifica-se que as autorizações de pagamento atingiram o montante global de 13668000 contos, contra 10891000 contos em idêntico período do ano anterior, o que traduz um acréscimo nominal de cerca de 25%.

Atendendo à natureza das despesas públicas, verifica-se que do total das despesas autorizadas 6303000 contos, 46%, correspondem a despesas correntes, 285000 contos, 2%, respeitam a despesas de capital, 4370000 contos, 32%, a despesas do plano e 2710000 contos, 20%, a «Contas de ordem».

Na óptica da classificação orgânica constata-se que os valores mais expressivos, no domínio das despesas correntes, respeitam às Secretarias Regionais dos Assuntos Sociais, 2189000 contos, da Educação e Cultura, 1985000 contos, das Finanças, 983000 contos, e da Agricultura e Pescas, 350000 contos, que, no conjunto, perfazem 88% do total despendido, situação semelhante à que pôde ser observada no ano de 1983.

Ainda no âmbito das despesas correntes, importa salientar que, excluindo os juros da dívida pública e as transferências efectuadas para o Orçamento do Estado, designadamente as respeitantes à compensação atribuída ao Estado pelos encargos de cobrança das receitas fiscais pertencentes à Região, o aumento verificado no período em referência situou-se em cerca de 21%, o que representa uma diminuição em termos reais.

No que respeita às despesas de capital verifica-se que os valores mais expressivos pertencem às Secretarias Regionais das Finanças, 186000 contos, da Educação e Cultura, 44000 contos, e dos Transportes e Turismo, 15000 contos.

O acréscimo de 152000 contos que se nota na Secretaria Regional das Finanças corresponde na sua quase totalidade à amortização da primeira prestação do empréstimo obrigacionista de 2500000 contos contraído pela Região ao abrigo da Resolução da Assembleia Regional n.º 1/82/A, de 7 de Janeiro.

Quanto às despesas do plano verifica-se que as mesmas atingiram 4370000 contos, o que relativamente a idêntico período do ano anterior traduz um aumento de cerca de 35%.

Em termos de classificação orgânica e ainda no domínio das despesas do plano regista-se o facto de os valores mais acentuados corresponderem à execução orçamental das Secretarias Regionais do Equipamento Social, 1554000 contos, dos Transportes e Turismo, 1220000 contos, do Comércio e Indústria, 475000 contos, e da Agricultura e Pescas, 447000 contos, que, no conjunto, perfazem 85% da execução do plano regional no período em análise.

A estrutura das despesas realizadas de Janeiro a Setembro de 1984, consideradas segundo a sua natureza económica, revela que, no âmbito das despesas correntes, 2485000 contos, 39%, respeitam a encargos com pessoal, 2659000 contos, 42%, a transferências para o sector público, 575000 contos, 9%, a juros da dívida pública e 234000 contos, 4%, a aquisição de bens e serviços.

As transferências para o sector público são essencialmente constituídas pelos subsídios atribuídos aos serviços e estabelecimentos que integram o Serviço Regional de Saúde e a instituições de assistência, 2083000 contos, com a finalidade de suportar parte das suas despesas de funcionamento, bem como pela compensação entregue ao Estado, em cumprimento do n.º 2 do artigo 3.º do Decreto-Lei n.º 22/77, de 18 de Janeiro, 282000 contos, para fazer face nos encargos de cobrança das receitas fiscais pertencentes à Região.

Por fim, e no que respeita às despesas de capital, destaca-se que 94% dos dispêndios efectuados correspondem a investimentos do plano.

MAPA VI

Receitas cobradas

(De Janeiro a Setembro)

(ver documento original)

MAPA VII

Execução orçamental

(De Janeiro a Setembro)

Despesas correntes

(Classificação orgânica)

(ver documento original)

MAPA VIII

Execução orçamental

(De Janeiro a Setembro)

Despesas de capital

(Classificação orgânica)