Decreto Regulamentar Regional n.º 18/82/A

Decreto Regulamentar Regional n.º 18/82/A

I - Objectivos da política orçamental

1 - Nos termos do disposto no artigo 9.º, n.º 1, do Decreto Regional n.º 3/78/A, de 18 de Janeiro, e no cumprimento de um propósito firme assumido nos primeiros dias de funcionamento dos órgãos regionais, o Governo submeteu atempadamente à Assembleia Regional o Orçamento da Região para 1982.

Importa registar que nos últimos 5 anos, e tomado o País no seu todo, apenas no caso da Região Autónoma dos Açores foram integralmente respeitados os prazos para a aprovação e entrada em vigor do orçamento. Com efeito, o orçamento regional sempre foi discutido e aprovado no ano anterior àquele a que dizia respeito, possibilitando-se assim uma análise cuidada do mesmo e a sua execução no decurso do período económico, em vista do que tinha sido concebido. Essa regularidade contribuiu positivamente para assegurar a estabilidade financeira regional, cujos benefícios mais evidentes se fizeram sentir no início da concretização do plano de desenvolvimento, do lançamento da nova administração regional e da execução do próprio plano financeiro.

A adopção de tal procedimento, que foi mantido não obstante as vicissitudes por que passou a actividade financeira do Estado no período considerado, contribuiu ainda para consolidar, na prática, o princípio consagrado na lei (Lei n.º 64/77, de 26 de Agosto), segundo o qual o orçamento regional é independente na sua elaboração, aprovação e execução, regra fundamental para a concepção e concretização de uma política orçamental própria que tem vindo a tomar forma ao longo destes primeiros 5 anos de autonomia financeira.

Foi igualmente possível, no decurso destes primeiros anos, proceder à integração progressiva no orçamento regional dos encargos com os denominados serviços periféricos do Estado, em conformidade com as regras clássicas de unidade e de universalidade e com o duplo objectivo de concretizar a autonomia de gestão dos serviços públicos, de se obter flexibilidade, maior transparência e maior facilidade na sua fiscalização.

Também ao longo dos 5 primeiros anos de regime de autonomia política, administrativa e financeira procurou-se observar a regra do equilíbrio entre as receitas e as despesas da Região, desde logo se entendendo que ela deveria ser compensada por parte do Estado pelos sobrecustos financeiros decorrentes do seu isolamento e dispersão geográfica, e sujeita a um plano de investimentos que lhe permitisse vencer o atraso económico que ostenta relativamente ao nível médio nacional.

Constituiu um propósito firme a procura de equilíbrio entre um orçamento operacional que era necessário concretizar e o orçamento ortodoxo, em que o recurso ao crédito é uma medida de carácter excepcional que deve ser evitada. De facto, nos 4 primeiros orçamentos não se verificou o recurso ao crédito nem se deixaram de lançar os investimentos ou os programas considerados prioritários.

Apesar dessa preocupação fundamental, os objectivos de um orçamento operacional foram, progressivamente, assumindo maior relevância, tal o atraso económico verificado e a urgência e conveniência de o ultrapassar.

2 - Evidenciando o circunstancialismo descrito, o efectivo esforço de contenção dos encargos orçamentais, sobretudo nos gastos correntes, assume a natureza de uma preocupação fundamental do Governo. É imperioso garantir a austeridade nos consumos públicos não produtivos e consequentemente uma maior eficácia dos serviços existentes. A desaceleração do consumo público e, concomitantemente, a obtenção de acréscimos de produtividade são no domínio do orçamento de funcionamento o objectivo primordial a atingir.

Para 1982 prevê-se que as despesas de funcionamento - correntes e de capital - aumentem relativamente ao ano anterior cerca de 15%, o que significa, em termos reais, uma taxa de crescimento negativa do consumo público.

No domínio das receitas, e dado que a Região não dispõe de poderes em matéria tributária que lhe permitam influenciar decisivamente a distribuição e o peso da carga fiscal, apenas lhe resta, para estimular o investimento produtivo e o trabalho, proceder a reajustamentos no sistema de incentivos fiscais, e para melhorar as receitas e distribuir mais equitativamente a carga fiscal, aumentar a eficácia do combate à fraude e à evasão fiscais.

Procurar-se-á ao longo do período incentivar o investimento privado em sectores de actividade essenciais para o desenvolvimento da nossa economia através da adopção e execução de uma política de incentivos financeiros e fiscais integrados, baseada na rentabilidade do investimento, no objectivo de criação de postos de trabalho e no aproveitamento e valorização dos recursos regionais.

A distribuição do crédito, de acordo com as necessidades da economia regional, assume uma importância fundamental e reclama dos órgãos regionais uma atenção constante. A extensibilidade do IFADAP à Região e a definição de adequadas medidas no sentido de promover a selectividade do crédito a conceder na Região são orientações assentes e que visam a concretização de investimentos produtivos.

Importa mobilizar, para além dos recursos formados através da cobrança dos impostos, os recursos monetários e financeiros existentes sob a forma de poupanças.

3 - Os valores das receitas e das despesas efectivas previstas para 1982 conduzem à formação de um défice orçamental de 7096000 contos, o que, relativamente ao Orçamento para 1981, revela um crescimento de 1624000 contos, ou seja, mais 30%, cujo financiamento será abordado em capítulo próprio.

O montante total das despesas previstas é fixado em 12600000 contos, sendo 6278000 contos (50%) de despesas correntes, 302000 contos (2%) de despesas de capital, 5400000 contos respeitantes ao plano e 620000 contos (5%) a contas de ordem.

O acréscimo registado em relação ao orçamento anterior, não considerando os encargos com a dívida pública regional, situa-se em 210000 contos, ou seja, mais 21%.

As despesas do plano constantes do presente orçamento destinam-se a infra-estruturas económicas (1967000 contos - 36%), aos sectores produtivos (1695000 contos - 32%), aos sectores sociais (1473000 contos - 27%), aos sectores de apoio (185000 contos - 3%) e a investimentos intermunicipais (80000 contos - 2%).

Por seu turno, as receitas previstas cifram-se em 12600000 contos, dos quais 6278000 contos (50%) de receitas correntes, 5702000 contos (45%) de receitas de capital e 620000 contos (5%) respeitam às contas de ordem.

MAPA I

Síntese do orçamento da Região Autónoma dos Açores

(ver documento original)

II - Execução orçamental no período de Janeiro a Junho de 1981

1 - A análise da evolução das receitas e das despesas orçamentais, registada entre 1 de Janeiro e 30 de Junho de 1981, permite-nos ter uma ideia da forma como decorreu a execução do orçamento regional para o mesmo ano.

Contudo, convém ter presente que o ritmo de realização de dispêndios não é uniforme ao longo do ano. Com efeito, analisando os resultados obtidos em anos económicos anteriores, verifica-se que a execução do orçamento de capital, principalmente no que respeita às despesas do plano, sofre considerável aceleração no decurso do 2.º semestre, a qual encontra explicação no aumento do próprio nível de execução de certas obras e projectos iniciados no começo do ano.

2 - O resultado da execução do orçamento nos primeiros 6 meses de 1981 revela um excedente das receitas arrecadadas sobre as despesas autorizadas de 269000 contos, contra 582000 contos em idêntico período do ano anterior.

A diminuição registada explica-se pelo nível das despesas autorizadas, que aumentou 70% em relação ao mesmo período do ano anterior, enquanto a expansão das receitas não ultrapassou os 44%.

Excluindo as contas de ordem, verifica-se que, pela primeira vez, o montante total das despesas autorizadas excedeu o montante das receitas arrecadadas. A este propósito convém referir que, nos termos do n.º 1 do artigo 87.º da Lei n.º 39/80, de 5 de Agosto, a Região, para fazer face a dificuldades de tesouraria, pode movimentar junto do Banco de Portugal, sem quaisquer encargos de juros, uma conta até 10% do valor correspondente ao das receitas cobradas no penúltimo ano.

As receitas arrecadadas no 1.º semestre de 1981, incluindo as contas de ordem, ascenderam a 3956000 contos, o que representa cerca de 40% do total orçamentado.

Para o montante da cobrança efectuada concorrem essencialmente o produto das transferências do Orçamento Geral do Estado destinadas à cobertura do défice do orçamento regional (1195000 contos), a cobrança dos impostos indirectos (702000 contos), a cobrança dos impostos directos (584000 contos) e as contas de ordem (1254000 contos).

A diferença apurada nas importâncias agrupadas no capítulo das outras receitas de capital (-243000 contos), deriva do facto de a Região, contrariamente ao sucedido em 1980, não ter recebido no decurso do 1.º semestre de 1981 adiantamentos do Estado por conta dos fundos provenientes do acordo celebrado com o Governo dos Estados Unidos da América sobre a utilização da Base das Lajes.

Para o montante total das receitas contabilizadas em contas de ordem concorrem principalmente o produto das verbas destinadas à reconstrução das zonas atingidas pelo sismo de 1 de Janeiro de 1980 (500000 contos) e o produto das transferências efectuadas pelo Estado destinadas às autarquias locais da Região, em cumprimento da Lei das Finanças Locais (483000 contos).

3 - Em relação às despesas orçamentais constata-se que as autorizações de pagamento atingiram o montante de 3687000 contos, contra 2167000 contos em idêntico período do ano anterior, o que traduz um acréscimo de 70%.

Do total das despesas autorizadas 1933000 contos (52%) correspondem a despesas correntes, 53000 contos (2%) a despesas de capital, 801000 contos (22%) a despesas do plano e 900000 contos (24%) a contas de ordem.

Analisando o comportamento das despesas correntes, em termos de classificação orgânica, observa-se que os valores mais acentuados pertencem às Secretarias Regionais dos Assuntos Sociais (747000 contos), da Educação e Cultura (713000 contos), da Agricultura e Pescas (139000 contos) e do Equipamento Social (95000 contos), que no conjunto perfazem 88% do total despendido.

O acréscimo ocorrido na Secretaria Regional dos Assuntos Sociais (+720000 contos) é consequência da inclusão no orçamento daquele departamento dos encargos com os serviços de saúde da Região, os quais, em anos anteriores, eram suportados directamente por dotações inscritas no Orçamento Geral do Estado.

No domínio das despesas de capital verifica-se que os valores mais expressivos pertencem às Secretarias Regionais da Educação e Cultura (18000 contos), do Comércio e Indústria (17000 contos) e dos Transportes e Turismo (9000 contos).

Quanto às despesas do plano constata-se que as mesmas ascendem a 800000 contos, o que, relativamente a 1980, revela um crescimento de 13%. À semelhança do sucedido em anos anteriores, os dispêndios mais significativos respeitam às Secretarias Regionais do Equipamento Social (291000 contos), dos Transportes e Turismo (247000 contos) e do Comércio e Indústria (116000 contos), que no seu conjunto representam cerca de 82% da execução do plano regional no período que tem vindo a ser considerado.

O decréscimo ocorrido na Presidência do Governo Regional e nas Secretarias Regionais da Agricultura e Pescas e do Trabalho resulta fundamentalmente da redução em 1981 das dotações globais do plano afectas àqueles departamentos governamentais.

Na óptica de classificação económica, a análise da execução orçamental do período de Janeiro a Junho de 1981 revela que no domínio das despesas correntes 876000 contos (45%) respeitam a encargos com o pessoal, 862000 contos (45%) constituem transferências para o sector público e 69000 (4%) correspondem a aquisições com bens e serviços.

Nas transferências para o sector público incluem-se os subsídios atribuídos aos serviços de saúde e a instituições de assistência (719000 contos) destinados a suportar parte das suas despesas de funcionamento, bem como a compensação entregue ao Estado (73000 contos) para fazer face aos encargos com os serviços aduaneiros e de finanças existentes na Região e que ainda se encontram dependentes do Ministério das Finanças e do Plano.

Por fim, e no que respeita às despesas de capital, regista-se que 94% dos dispêndios efectuados correspondem a investimentos do plano.

Do MAPA II ao MAPA VII

(ver documento original)

III - Previsão de receitas

1 - Como tem sido salientado nos orçamentos dos anos anteriores, a Região, pelo facto de ainda não dispor de poderes em matéria de política fiscal que lhe permitam orientar a distribuição e o peso da carga fiscal, encontra-se impossibilitada de compatibilizar o crescimento das receitas com o crescimento das despesas, limitando-se apenas a estimar os seus recursos financeiros de acordo com métodos geralmente utilizados para o efeito.

Nas estimativas das receitas fiscais que conduziram às previsões fixadas no presente orçamento utilizaram-se, com as necessárias adaptações, critérios semelhantes aos seguidos nos anos anteriores, tendo-se procurado, de acordo com a experiência adquirida no passado, aperfeiçoar as técnicas de previsão adoptadas.

Por outro lado, a determinação da comparticipação do Estado no financiamento das despesas correntes da Região foi efectuada com base na metodologia utilizada em 1980, a qual, na sequência das conclusões das reuniões conjuntas entre os Governos Central e Regional efectuadas em Julho de 1981, deverá ser revista por forma a ser adaptada ao disposto nos artigos 80.º e 85.º do Estatuto Político-Administrativo da Região Autónoma dos Açores. Com efeito, verifica-se que, com a aplicação do referido critério, as dotações que são inscritas no Orçamento Geral do Estado destinadas ao orçamento regional apenas suportam parte das despesas de funcionamento dos serviços periféricos da administração central que foram transferidos para a Região no decurso dos últimos anos. Assim, pode afirmar-se que o esforço de investimento em que o Governo se encontra empenhado por forma a dotar o arquipélago de infra-estruturas básicas de desenvolvimento tem sido financiado exclusivamente pelos recursos próprios da Região.

2 - As receitas para 1982, não considerando o capítulo das contas de ordem, que engloba os recursos orçamentais dos serviços com autonomia administrativa e financeira, bem como as receitas cobradas com finalidades específicas, foram avaliadas em cerca de 12 milhões de contos, o que, relativamente à previsão efectuada para o corrente ano económico, reflecte um acréscimo de 2 milhões de contos, ou seja, mais 21%.

O referido montante inclui, para além das receitas fiscais e patrimoniais, o produto da comparticipação do Estado no financiamento do orçamento regional e os benefícios decorrentes de tratados e acordos internacionais que respeitam ao arquipélago.

A previsão das receitas correntes foi fixada em 6,3 milhões de contos, o que representa cerca de 52% da totalidade dos recursos orçamentais estimados para 1982. No conjunto das referidas receitas destacam-se as cobranças de receitas fiscais - impostos directos, indirectos, taxas, multas e outras penalidades -, as quais deverão ascender a 3,2 milhões de contos, o que traduz um aumento de 973000 contos (+44%) relativamente à previsão efectuada para 1981.

Ainda no domínio das receitas fiscais verifica-se que o produto dos impostos de transacções e sobre a venda de veículos automóveis cobrado no continente, mas pertencente à Região, calculado em conformidade com o método utilizado nos anos anteriores, atingirá o montante de cerca de 230000 contos.

No que respeita às despesas de capital destaca-se o produto da comparticipação do Estado no financiamento dos investimentos do plano regional, 4,3 milhões de contos, e as verbas resultantes da última prestação proveniente do acordo celebrado com o Governo dos Estados Unidos da América, em Junho de 1979, sobre a utilização da Base das Lajes, 1,4 milhões de contos.

As importâncias contabilizadas em contas de ordem são na sua quase totalidade constituídas por quotizações destinadas ao Fundo de Desemprego (180000 contos), por receitas destinadas ao Fundo Regional de Abastecimentos (100000 contos) e a outros serviços autónomos (176000 contos), bem como as receitas consignadas para diversas entidades (163000 contos).

Como consequência do atraso verificado na elaboração da proposta de Orçamento Geral do Estado para 1982, desconhece-se, ainda, o montante exacto das verbas que nele serão incluídas destinadas às autarquias locais da Região ao abrigo da Lei das Finanças Locais. Assim, não é possível considerar no presente orçamento qualquer receita com aquela finalidade. Logo que os montantes a atribuir aos municípios da Região sejam conhecidos, os mesmos serão orçamentados em contas de ordem, em conformidade com o que dispõe o n.º 3 do artigo 19.º do Decreto Regional n.º 3/78/A, de 18 de Janeiro.

3 - Os valores das previsões das receitas fiscais que se encontram influenciados pelo ritmo de crescimento económico, pela situação inflacionista em que o País tem vivido, bem como pelos efeitos resultantes das medidas fiscais tomadas no decurso do corrente ano, foram determinados com base nos elementos estatísticos disponíveis sobre as cobranças realizadas nos últimos anos e nos 8 primeiros meses do corrente ano.

Comparando a estrutura das receitas fiscais para 1982 e para o corrente ano verifica-se que a mesma não sofre alteração, situando-se a participação das tributações directa e indirecta no montante total previsto em 43% e 56%, respectivamente.

No domínio dos impostos directos, as estimativas de cobrança para 1982 atingem 1381000 contos, o que reflecte um aumento de 430000 contos (+45%) em comparação com os valores previstos para 1981. Neste tipo de receitas destacam-se os valores respeitantes à contribuição industrial e ao imposto de capitais, ambos com 430000 contos, e ao imposto profissional, 262000 contos.

4 - A previsão das receitas resultantes dos impostos indirectos eleva-se a 1800000 contos, o que significa um acréscimo de 537000 contos (+44%) relativamente às estimativas para 1981.

Os valores mais significativos das previsões efectuadas, à semelhança dos anos anteriores, respeitam aos impostos de transacções (843000 contos), do selo (360000 contos) e de consumo sobre o tabaco (213000 contos), que no conjunto perfazem 79% do total previsto.

5 - No capítulo das transferências correntes figuram na sua totalidade as receitas provenientes da comparticipação do Estado no financiamento do orçamento corrente, 2800000 contos.

A referida comparticipação, cujo produto é inferior aos encargos que a Região tem de suportar com os serviços periféricos do Estado, que foram transferidos para a administração regional no decurso da sua curta existência e que antes eram suportados na íntegra pelo Orçamento Geral do Estado, foi determinada com base no critério utilizado no ano findo. Contudo, importa ter presente que a estimativa efectuada deverá sofrer alteração em consequência da revisão do critério sobre o financiamento do orçamento regional a qual, como anteriormente foi dito, mereceu já o acordo do Governo Central.

6 - O decréscimo verificado no capítulo das outras receitas correntes resulta essencialmente da diferente classificação atribuída às receitas pertencentes ao Fundo de Desemprego, as quais em 1982 deverão ser contabilizadas em contas de ordem, em virtude de o referido organismo passar a constituir um serviço dotado de autonomia administrativa e financeira.