Decreto Regulamentar Regional n.º 20/85/A

Decreto Regulamentar Regional n.º 20/85/A

I - Evolução, limites e objectivos da política orçamental

1 - Considera o Governo não existirem razões suficientes que justifiquem, quanto ao ano de 1986, uma alteração radical dos objectivos da política orçamental fixados para os últimos dois anos.

O orçamento para 1986 integra-se no programa financeiro do Governo definido para o quadriénio de 1985-1988 e foi elaborado tendo em conta a necessidade de criar condições favoráveis ao aumento da oferta de emprego na Região e um melhor aproveitamento das potencialidades endógenas, em ordem a um crescimento económico sustentado e harmónico.

No orçamento para 1985 incluíram-se já vários elementos e informações sobre a evolução recente das finanças regionais com o propósito de possibilitar uma análise rigorosa da situação financeira da Região, bem como dos resultados alcançados.

Encerrada a conta respeitante ao ano de 1984, é possível apresentar os elementos definitivos referentes à actividade financeira da administração regional no quadriénio de 1981-1984.

QUADRO I

Síntese da conta da Região Autónoma dos Açores

(Sem incluir as contas de ordem)

(ver documento original)

No decurso do referido quadriénio as receitas fiscais cresceram à taxa média anual de 28%, as emergentes de acordos e tratados internacionais à taxa média anual de 71% (verificando-se que os maiores aumentos ocorreram nos últimos dois anos do período); o auxílio do Estado progrediu à taxa média anual de 31%, determinada esta pelo acentuado crescimento ocorrido entre os anos de 1981 e 1982; por seu turno, as despesas correntes cresceram à taxa média de 28%, as de capital à taxa média anual de 19% e, por fim, as respeitantes ao Plano revelaram um aumento médio anual de 30%.

O quadro I apresentado permite concluir que durante o período em análise foram dedicados a despesas de investimento cerca de metade dos recursos financeiros disponíveis (25322000 contos). O crescimento médio anual das despesas correntes correspondeu ao verificado em idêntico período quanto às receitas fiscais e patrimoniais.

Só em 1981, para financiamento das despesas orçamentais, foi contraído um empréstimo, ano em que os encargos decorrentes da regionalização dos serviços de saúde passaram a ser suportados pelo orçamento regional. A não contracção do referido empréstimo teria obrigado a uma abrupta redução do ritmo do investimento, com consideráveis consequências negativas para a política de desenvolvimento da Região.

Os restantes empréstimos, no montante de 3414000 contos, contraídos pela Região visaram satisfazer despesas com a reconstrução das zonas atingidas pelo sismo de 1980.

Verifica-se também, através da leitura do quadro I, que as despesas correntes foram financiadas com as receitas provenientes de impostos e com transferências do Estado para o mesmo fim, em proporções muito diferentes, 80% contra 20%. Visou-se o objectivo de não desequilibrar as finanças regionais nem de agravar a dependência de fontes de financiamento exteriores à Região quanto ao orçamento corrente.

Importa ainda frisar que o auxílio financeiro prestado pelo Estado, o qual reveste a natureza de suporte de custos da insularidade e de financiamento dos investimentos constantes do plano regional, é inferior ao custo dos serviços periféricos cujos encargos foram transferidos para o orçamento da Região (saúde e educação) e é substancialmente menos do que a receita que a Região gera para o conjunto do País a título de contrapartida das facilidades que nos Açores são concedidas a países estrangeiros, designadamente Estados Unidos da América e França. Só uma pequena parte das contrapartidas percebidas pelo Estado têm expressão no orçamento regional. Atente-se em que o orçamento dos Estados Unidos para o ano fiscal de 1985-1986 prevê uma ajuda financeira a Portugal no montante de 218 milhões de dólares, como contrapartida pelo conjunto de facilidades concedidas nos Açores. Da referida ajuda a Região apenas receberá 40 milhões de dólares.

Acresce que nos últimos três anos o auxílio financeiro prestado pelo Estado - que em mais de 63% foi afecto a despesas de investimento - cresceu a uma taxa média anual de 7,6%, do que resulta ter diminuído o peso das transferências do Estado para a Região no total das despesas do Orçamento do Estado, visto que estas terão registado em igual período um aumento global da ordem dos 27%.

2 - A política orçamental de Região, amputada numa das suas componentes essenciais - gestão do sistema fiscal -, é ainda condicionada pela acção conjunta de factores de ordem geográfica (dimensão, localização, dispersão), que agravam o custo dos bens e serviços fornecidos pela Administração no que já é comum denominar-se de sobrecustos derivados da insularidade. De facto, as mesmas necessidades têm diferentes custos de satisfação, de acordo com as diferentes localizações das comunidades onde são sentidas.

Mas outros factores condicionam a definição de uma política orçamental autónoma e adequada:

Sobrecarga de despesas orçamentais determinada por leis gerais da República, sem que a Região seja disso compensada;

Alterações da receita fiscal determinadas por necessidades de financiamento do Orçamento do Estado ou por razões respeitantes à evolução da economia continental;

Alterações negativas do nível da receita fiscal regional por modificações do sistema da liquidação de impostos;

Conhecimento a posteriori das linhas de orientação e medidas concretas da política financeira e económica do Estado com impacte regional.

Por isso experimentam-se acrescidas dificuldades na previsão do comportamento de certas variáveis fundamentais: receitas fiscais, vencimentos do funcionalismo público, transferências, factos que enfraquecem a segurança das previsões orçamentais, obrigando a uma maior flexibilidade do que a que seria necessária em circunstâncias normais.

3 - Na elaboração do orçamento para 1986 enfrentaram-se ainda essas dificuldades ou incertezas. No entanto, os indicadores económicos permitem admitir que em 1986, a nível nacional, a inflação irá baixar e a economia, no seu conjunto, irá conhecer uma certa melhoria decorrente da esperada retoma de uma taxa de crescimento positiva.

Entendeu-se, contudo, seguir a orientação de manter as necessidades de financiamento sensivelmente ao nível do ano de 1985, sobretudo através da contenção das necessidades de financiamento correntes, e manter, quanto a 1986, os objectivos da política orçamental dos últimos anos, cuja consecução tem assegurado o equilíbrio das contas públicas regionais e, consequentemente, o não agravamento das dependências exteriores.

Assim, mantêm-se os objectivos de destinar a investimento a maior parte dos recursos disponíveis, não deixando que as necessidades de financiamento do orçamento corrente excedam os 2800000 contos, valor idêntico ao de 1985.

Em conformidade com esta orientação, o orçamento para 1986 mantém o quadro de contenção das dotações para consumos públicos.

As despesas correntes, incluindo o serviço da dívida, crescem cerca de 22% relativamente ao orçamento revisto para 1985.

O serviço da dívida para 1986 engloba os encargos financeiros respeitantes aos seguintes empréstimos:

Fonds de Rétablissement du Conseil de l'Europe;

Obrigacionista, emitido ao abrigo da Resolução da Assembleia Regional n.º 1/82, de 7 de Janeiro;

Kreditanstalt für Wiederaufbau.

Os encargos com os mencionados empréstimos representam 8% das despesas correntes, contra 14% no orçamento precedente.

Quanto às despesas de investimento (capital e plano), considera-se um crescimento de 24%, mantendo-se as necessidades de financiamento do orçamento de capital em valor sensivelmente idêntico às do orçamento para 1985.

O orçamento para 1986 visa, como se disse anteriormente, manter o equilíbrio das contas do sector público regional, o que, todavia, não dispensa o auxílio prestado pelo Estado, em cumprimento das obrigações constitucionais a que se vinculou.

Mantém-se a estratégia de evitar o crescimento exponencial dos encargos com a dívida pública, sobretudo pelos efeitos perversos que esse caminho teria quanto à autonomia da política regional de investimentos públicos.

A desaceleração do movimento inflacionário já verificada e a esperada para 1986 fundamentam a previsão efectuada das despesas de investimento e explicam o crescimento que evidencia relativamente ao orçamento precedente.

O orçamento de capital consubstancia, com realismo, a segunda etapa do programa de investimentos públicos de médio prazo 1985-1988, considerando todos os programas, projectos e acções incluídos no mesmo e com o ritmo de execução preconizado.

Sectorialmente, as despesas de capital repartem-se pelas seguintes categorias de investimento:

Investimentos nos sectores económicos (agricultura, pescas, indústria, turismo e outros serviços): 4,4 milhões de contos;

Investimentos em infra-estruturas produtivas (estradas, portos, aeroportos, abastecimento de água, energia, comunicações): 6,8 milhões de contos;

Investimentos em infra-estruturas sociais (educação, saúde, habitação, formação profissional, protecção civil), pressuposto do desenvolvimento económico e de segurança da população: 5,8 milhões de contos.

Elaborado com realismo, o plano para 1986 mantém, num contexto inflacionário mais moderado, um crescimento próximo do verificado no decurso do PMP 1981-1984.

O esforço de investimento a realizar em 1986 visa reforçar as condições necessárias ao crescimento das oportunidades de emprego, manter o nível das prestações de bens e serviços no sector social, de que resultará a melhoria da segurança das populações, e prosseguir com maior intensidade a preparação da economia açoriana para o grande desafio da integração europeia.

Confrontando a estrutura do presente orçamento com a do ano anterior conclui-se que, em termos percentuais, o crescimento das despesas correntes é inferior ao orçamento das receitas correntes, antes de computado a apoio financeiro do Estado. As despesas do plano, relativamente às inscritas no orçamento para 1985, crescem 24%, mas, quanto ao valor da execução do plano apurado em 1984, aumentam 87%.

Daí tratar-se de uma previsão que permitirá manter o esforço de investimento numa perspectiva realista.

A estrutura do orçamento para 1986 evidencia ainda o propósito de manter a orientação, sempre concretizada, de dedicar às despesas de investimento pelo menos metade dos recursos financeiros disponíveis.

As estimativas efectuadas para 1986, antes de contabilizado o apoio financeiro do Estado a que a Região tem direito de harmonia com o princípio de solidariedade nacional e porque para o País contribui com um fluxo de receitas superior ao auxílio financeiro que do Estado recebe, revelam necessidades de financiamento da ordem dos 9606000 contos, valor este próximo do que o orçamento para 1985 apresentou.

A proporção das despesas de investimento no total do orçamento eleva-se a 54%, querendo dizer que, nas necessidades de financiamento, como nos anos anteriores, resultam essencialmente das despesas de investimento e menos do agravamento das despesas correntes, as quais, já se disse, crescem 22%.

QUADRO II

Síntese do orçamento da Região Autónoma dos Açores

(Sem incluir as contas de ordem)

(ver documento original)

III - Execução orçamental no período de Janeiro a Junho de 1985

1 - Com a finalidade de permitir uma maior compreensão dos objectos da política orçamental, tem sido hábito apresentar os elementos disponíveis sobre o comportamento das receitas e despesas orçamentais no decurso do 1.º semestre do ano em que a proposta de orçamento é presente à Assembleia Regional e compará-la com a situação registada em idêntico período do ano anterior.

Esses elementos são acompanhados de observações que recomendam necessárias cautelas relativamente a eventuais conclusões definitivas, uma vez que a experiência colhida ao longo dos anos demonstra que os dados relativos ao 1.º semestre não reflectem com fidelidade o movimento total das contas do ano em análise, dado que a realização das despesas sofre considerável aceleração de ritmo no decurso do 2.º semestre, em consequência de ser maior o grau de execução de determinados programas incluídos no plano, bem como da conclusão de certas obras e projectos iniciados no começo do ano.

No presente ano uma explicação adicional deve ser dada. É a que se prende com o facto de o orçamento para 1985 ter entrado em vigor em 1 de Maio, em consequência das eleições para a Assembleia Regional, que ocorreram no final de 1984, e da investidura do III Governo Regional, a qual apenas teve lugar em 16 de Novembro daquele ano.

Este circunstancialismo determinou o nível de execução da despesa, apurado no final do 1.º semestre, que foi, em termos globais, de 35%, sendo:

43% para as despesas correntes;

29% para as despesas de capital;

28% para as despesas do plano.

A referida explicação não se aplica quanto à execução das receitas fiscais, uma vez que o ritmo de cobrança destas depende da entrada em vigor da lei que aprova o Orçamento do Estado, e não do começo de execução do orçamento regional.

2 - O resultado da execução do orçamento no período compreendido entre 1 de Janeiro e 30 de Junho de 1985 revela um excedente da receita arrecadada sobre a despesa autorizada de 1459000 contos, contrariamente à situação verificada em idêntico período do ano anterior, em que se registou um saldo negativo de cerca de 1005000 contos.

Esta evolução resulta do facto de as despesas autorizadas terem sofrido um acréscimo de 36,4%, enquanto nas receitas o aumento observado ter sido de 76,6%.

As receitas arrecadadas nos primeiros 6 meses de 1985, incluindo as contas de ordem, atingiram o montante global de 12439000 contos, o que corresponde a cerca de 46% do total orçamentado.

As receitas fiscais - impostos directos, indirectos, taxas, multas e outras penalidades - atingiram 3704000 contos, o que representa cerca de mais de 25% em relação à cobrança efectuada no 1.º semestre de 1984. O crescimento nominal foi mais acentuado nos impostos directos, mais 27%, do que nos indirectos, mais 23%.

No comportamento das receitas correntes tiveram especial influência as transferências efectuadas pelo Estado destinadas a financiar os custos resultantes das desigualdades derivadas da insularidade, que no período em análise atingiram o montante global de 1738000 contos, revelando um acréscimo de 1238000 contos em relação ao ano anterior.

De entre as receitas de capital destacam-se as transferências, que acusam um aumento de 2888000 contos em relação às importâncias arrecadadas no 1.º semestre de 1984.

Para o total das receitas contabilizadas na mencionada rubrica concorreram, essencialmente, o produto das verbas provenientes do acordo celebrado com os Estados Unidos da América sobre facilidades concedidas nos Açores, 3448000 contos, as transferências efectuadas pelo Estado para financiar investimentos do plano regional, 763000 contos, bem como uma parcela das verbas previstas no Acordo Luso-Francês, no montante de 42000 contos.

As contas de ordem atingiram no período em análise o valor global de 2463000 contos, salientando-se o produto das transferências efectuadas pelo Estado destinadas às autarquias locais da Região, 1240000 contos, bem como as receitas pertencentes a organismos e serviços dotados de autonomia administrativa e financeira, 646000 contos.

3 - As despesas orçamentais autorizadas no 1.º semestre de 1985 elevaram-se a 10979000 contos, contra 8048000 contos em idêntico período do ano anterior, o que revela um acréscimo de 2931000 contos, ou seja, mais 36%.

De acordo com a natureza das despesas públicas, verifica-se que 5066000 contos, 46%, correspondem a despesas correntes, 203000 contos, 2%, respeitam a despesas de capital, 3632000 contos, 33%, a despesas do plano e 2078000 contos, 19%, a contas de ordem.

Em termos de classificação orgânica, observa-se que os dispêndios mais significativos no âmbito das despesas correntes correspondem às Secretarias Regionais da Educação e Cultura, 1813000 contos, dos Assuntos Sociais, 1801000 contos, das Finanças, 565000 contos, e da Agricultura e Pescas, 319000 contos, que, no conjunto, perfazem 89% do total despendido, situação semelhante à que pode ser observada no ano de 1984.

Quanto às despesas de capital, regista-se que os valores mais significativos pertencem à Secretaria Regional das Finanças, 158000 contos, à Assembleia Regional, 19000 contos, e à Secretaria Regional da Educação e Cultura, 12000 contos.

O acréscimo que a Secretaria Regional das Finanças revela em relação a 1984, mais 118000 contos, resulta da amortização, em Janeiro de 1985, da segunda prestação semestral do empréstimo obrigacionista de 2500000 contos, emitido pela Região em 1981.

A primeira prestação do referido empréstimo venceu-se e foi amortizada em Julho do ano anterior.

No domínio das despesas do plano, verifica-se que as mesmas atingiram 3632000 contos, o que, relativamente a idêntico período do ano anterior, revela um aumento de cerca de 70%.

Na óptica da classificação orgânica e ainda no âmbito das despesas do plano, verifica-se que os valores mais expressivos pertencem às Secretarias Regionais dos Transportes e Turismo, 1476000 contos, do Equipamento Social, 1029000 contos, do Comércio e Indústria, 624000 contos, e da Agricultura e Pescas, 275000 contos, que, no conjunto, representam cerca de 94% da execução do plano regional no período em análise.

Na óptica da classificação económica, a execução orçamental no 1.º semestre de 1985 revela que, quanto às despesas correntes, 2189000 contos, 43%, correspondem a despesas com pessoal, 2130000 contos, 42%, respeitam a transferências para o sector público, 284000 contos, 6%, respeitam a juros da dívida pública e apenas 172000 contos, 3%, correspondem a aquisições de bens e serviços.

As transferências para entidades do sector são na sua maior parte constituídas pelos subsídios atribuídos pela Secretaria Regional dos Assuntos Sociais aos serviços e estabelecimentos que integram o Serviço Regional de Saúde e a instituições de assistência, 1719000 contos, com o objectivo financiar parte das suas despesas de funcionamento, bem como pela compensação paga ao Estado, 221000 contos, para fazer face aos custos dos serviços aduaneiros e de finanças existentes no arquipélago e que ainda dependem do Ministério das Finanças e do Plano.

No que respeita às despesas de investimento, regista-se que 95% dos dispêndios efectuados correspondem a despesas do plano.

QUADRO III

Receitas cobradas

(De Janeiro a Junho)

(ver documento original)

QUADRO IV

Execução orçamental

(De Janeiro a Junho)

Despesas correntes

(Classificação orgânica)

(ver documento original)

QUADRO V

Execução orçamental

(De Janeiro a Junho)

Despesas de capital

(Classificação orgânica)

(ver documento original)

QUADRO VI

Execução orçamental

(De Janeiro a Junho)

Despesas do plano

(Classificação orgânica)

(ver documento original)

QUADRO VII

Execução orçamental

(De Janeiro a Junho)

Despesa total

(ver documento original)

QUADRO VIII

Execução orçamental

(De Janeiro a Junho)

(Classificação económica)

(ver documento original)

IV - Previsão de receitas

Introdução