Decreto Regulamentar Regional n.º 31/79/A

Decreto Regulamentar Regional n.º 31/79/A

I - Introdução

1 - O orçamento da Região Autónoma dos Açores para 1980 evidência ainda as características mais notáveis dos orçamentos dos anos precedentes: crescimento acentuado das despesas correntes, derivado, na sua maior parte, da inevitável assunção dos encargos com os denominados serviços periféricos do Estado transferidos para a Região, bem como da criação de novas unidades funcionais de serviços, exigência directa do pleno exercício das atribuições que, no âmbito da autonomia regional, foram cometidas à jovem administração insular; elevada concentração de meios financeiros na realização de infra-estruturas básicas de desenvolvimento, nomeadamente na construção de portos e aeroportos e no aumento da capacidade local de produção de energia; por fim, as enormes limitações existentes em redor da concretização de uma política financeira própria e adequada aos objectivos do plano de desenvolvimento económico por carência de instrumentos de intervenção fundamentais, concretamente a composição e distribuição da carga fiscal, bem como a orientação do crédito para as actividades económicas consideradas prioritárias.

Convém frisar estes aspectos, cuja importância é por todos reconhecida, para que a política orçamental que o presente documento corporiza seja estritamente perceptível nas suas condicionantes e no seu escopo.

É bem verdade que o notório crescimento das despesas correntes da Administração Regional que os sucessivos orçamentos da Região têm patenteado encontra a sua origem na inscrição em globo de avultadas verbas destinadas a suportar as despesas com serviços e programas que antes estavam a cargo do Orçamento Geral do Estado, como em capítulo próprio se quantificará, e não do crescimento dos quadros de pessoal ou da realização de gastos supérfluos em bens e serviços. Todavia, repare-se que a descontinuidade geográfica do território da Região, o seu enorme atraso económico e a escassez de recursos humanos e técnicos acabam por ter os seus reflexos no nível das despesas correntes, exigindo elevados dispêndios, uma vez que em cada uma das nove ilhas têm de ser exercidas com eficácia e eficiência as funções que incumbem aos órgãos de governo próprio da Região.

O orçamento, em cada ano, não pode assim deixar de reflectir o condicionalismo referido, ou seja, de evidenciar os custos financeiros de um integral e geograficamente adequado exercício da função governativa e, bem assim, dos serviços estatais que o prosseguimento de uma vida político-económica própria recomenda. Mas se as condições de atraso económico em que os Açores se encontram e a sua dispersão geográfica se projectam nas designadas despesas correntes, é no campo das despesas de capital que assumem a sua expressão mais significativa. Contudo, importa reconhecer que as elevadas despesas com a construção de portos, aeroportos e rede de estradas irão sendo objecto de progressiva redução, na medida em que tais obras e projectos, aliás indispensáveis, forem sendo concluídos. Trata-se de um considerável esforço de investimento, cujos montantes mais expressivos se localizam nos primeiros anos, considerando até a própria recuperabilidade e rendibilidade desses investimentos.

Como é sabido, a actividade económica levada a cabo pelos órgãos de governo próprio da Região tem contribuído para manter a taxa de desemprego a um nível inferior a 3%, para um aproveitamento e valorização crescentes das potencialidades e recursos regionais e para uma melhoria das condições de vida das populações do arquipélago.

É evidente que a acção do Governo tem sido exercida no quadro de um condicionalismo político e económico adverso. São as sucessivas crises políticas no continente que atrasam o processo de concretização da autonomia regional, é o agravamento progressivo da situação económica do País e as suas múltiplas repercussões na economia insular que quase inviabilizam o esforço de desenvolvimento em que os órgãos regionais se têm empenhado.

Acresce que não foi ainda possível dar no decurso de 1979 passos decisivos na clarificação dos poderes dos órgãos regionais em redor da autonomia económico-financeira que está constitucionalmente reconhecida às regiões. Não basta que a Região detenha a superintendência nos serviços periféricos do Estado, não basta que a Região detenha a administração de portos e aeroportos, não basta que a Região possa dizer a que tipo de desenvolvimento aspira, é necessário que ela possa dispor dos instrumentos adequados, e estes respeitam às políticas fiscal e monetária, no âmbito das quais importa criar incentivos ao investimento produtivo que compensem os custos adicionais derivados de condições geográficas existentes e estimulem o aproveitamento e valorização dos recursos naturais.

As propostas concretas tendentes à concretização da autonomia nas áreas económica, financeira e cambial encontram-se formuladas há cerca de dois anos, aguardando que uma maior serenidade política dos Órgãos de Soberania permita considerá-las. Contudo, o referido lapso de tempo foi aproveitado para nas propostas serem introduzidos alguns melhoramentos ditados pela experiência governativa obtida.

Não obstante a conjuntura continuar a manter-se desfavorável, entende-se ser economicamente vantajoso e socialmente necessário o prosseguimento de uma política orçamental voltada para os investimentos prioritários e urgentes em grandes trabalhos de infra-estruturas, de maneira a ultrapassar os atrasos existentes. Tal política terá, é certo, consequências semelhantes às de uma política expansionista, sem todavia o pretender ser. Continuar-se-á, assim, na esteira dos anos anteriores, com ponderação de algumas restrições, que terão, no entanto, de ser impostas aos serviços no domínio dos seus gastos de funcionamento: contenção das despesas com a aquisição de bens e serviços de carácter não essencial; preenchimento dos quadros de pessoal apenas com o número de unidades estritamente indispensável ao seu normal funcionamento.

Ao abrigo da segunda parte da alínea b) do artigo 33.º do Estatuto Provisório da Região Autónoma dos Açores, e no decurso da execução orçamental, serão tomadas medidas regulamentares tendentes à prossecução destes objectivos de eliminação de gastos supérfluos.

2 - O presente orçamento, relativamente aos dos anos anteriores, apresenta algumas alterações, a que importa fazer referência, ainda que sucinta.

É esse o caso da inclusão em contas de ordem dos orçamentos das juntas autónomas dos poros dos Açores, serviços recentemente regionalizados, dando-se assim cumprimento ao que dispõe o artigo 3.º do Decreto Regional n.º 3/78/A, de 18 de Janeiro.

É ainda o caso das despesas com os vencimentos de pessoal de ensino, que nas propostas anteriores eram inscritas em contas de ordem e que na presente são já integradas no orçamento da respectiva Secretaria Regional, em obediência ao diploma que regionaliza os serviços de ensino (Decreto-Lei n.º 338/79, de 25 de Agosto). Tal circunstância aumenta em 690000 contos o orçamento corrente para 1980, constituindo mesmo o principal factor de elevação da respectiva taxa de crescimento, a qual, de outro modo e sem contar com a provisão para a criação de novos serviços derivada da transferência de poderes, não teria ido além dos 25% Acresce ainda que da inclusão da aludida verba, que se destina a suportar o pagamento dos vencimentos do pessoal de ensino, resulta a formação de um deficit do orçamento corrente de 151000 contos, cujo financiamento merecerá, em capítulo próprio, referência detalhada.

Por outro lado, a entrada em vigor da Lei das Finanças Locais veio determinar algumas modificações orçamentais De acordo com o preceituado na referida lei, passa a constituir receita exclusiva das autarquias locais o produto da cobrança da contribuição predial e do imposto sobre veículos, pelo que não foram tidos em conta no presente orçamento. Para além das receias mencionadas, as autarquias locais ainda arrecadarão outras com origem no Orçamento Geral do Estado, que a citada lei lhes atribui, as quais figuram no orçamento regional em contas de ordem. Dado que no presente momento se desconhece o valor exacto das verbas que o Orçamento Geral do Estado consignará às autarquias locais da Região, não é possível considerar qualquer verba com aquela finalidade. Logo que os montantes a atribuir às autarquias locais da Região sejam conhecidos, os mesmos serão orçamentados na mencionada rubrica, em obediência ao que dispõe o n.º 3 do artigo 19.º do Decreto Regional n.º 3/78/A, de 18 de Janeiro, procurando-se assim atingir o objectivo sempre presente de que o orçamento da Região deve reflectir a actividade financeira de todo o sector público regional.

3 - O montante global das despesas previstas atinge 6450000 contos, sendo 2252000 contos de despesas correntes (35%), 3977000 contos de despesas de capital (62%) e 225000 contos o valor das contas de ordem (3%).

Confrontando a estrutura do Presente orçamento com a do orçamento para 1979 nota-se que as despesas de capital mantêm a mesma proporção relativamente ao total das despesas previstas, enquanto as despesas correntes vêem aumentada a sua participação no total em cerca de 7%, percentagem esta que corresponde à diminuição ocorrida no capítulo das contas de ordem. A causa dessa alteração na estrutura do orçamento de despesas encontra-se na regionalização dos serviços de ensino, como já foi referido anteriormente.

As despesas do Plano constantes do presente orçamento elevam-se a 3851000 contos, ou seja, 60% do total previsto. As referidas despesas destinam-se a infra-estruturas económicas, 1454000 contos (37,8%), aos sectores produtivos, 1143000 contos (29,7%), aos sectores sociais, 1140000 contos (29,6%), e, finalmente, aos sectores de apoio, 114000 contos (2,9%).

Relativamente ao presente orçamento, as alterações mais significativas ocorrem no domínio dos sectores sociais e produtivos, notando-se que os sectores produtivos apresentam uma participação no total das despesas do Plano superior à verificada na proposta do ano anterior, ou seja, mais 4%, percentagem esta que se justifica pelas diminuições operadas nos sectores sociais e de apoio.

O valor das receitas previstas ascende a 6454000 contos, sendo 2252000 contos (35%) de receitas correntes, 3977000 contos (62%) de receitas de capital e 225000 contos (3%) o valor global das contas de ordem.

As receitas próprias da Região, incluindo as contas de ordem, deverão atingir o montante de 3330000 contos, obtendo-se assim uma taxa de cobertura das despesas totais pelas referidas receitas de 52%.

As necessidades de financiamento para 1980 elevar-se-ão a 3124000 contos, o que traduz um agravamento de 20% relativamente ao orçamento para 1979. Apesar de tudo, o agravamento verificado é inferior em 15% ao ocorrido em 1979 relativamente ao orçamento de 1978.

Síntese do orçamento da Região Autónoma dos Açores

(ver documento original)

II - Execução do orçamento da Região Autónoma dos Açores no período de Janeiro a Junho de 1979

1 - Muito embora se saiba que é no decurso do 2.º semestre que o ritmo de realização das despesas sofre considerável incremento, cujo factor principal poderá sem dúvida ser encontrado no facto de o começo da execução e conclusão da maior parte das obras públicas se verificar no referido período, crê-se ser conveniente, para uma melhor compreensão da política orçamental, tecer algumas considerações em redor do comportamento das receitas e despesas ao longo dos primeiros seis meses de 1979. Ainda que da mesma não possam ser extraídas conclusões definitivas, trata-se de apresentar uma visão do modo como tem sido executado o orçamento em vigor, comparando-o com a execução verificada em idêntico período do ano precedente, pretendendo-se com isso sobretudo demonstrar a evolução operada na forma de execução do orçamento regional.

2 - O resultado da execução orçamental no período em análise revela um excedente das receitas arrecadadas sobre as despesas autorizadas de 193000 contos contra 392000 contos em igual período do ano anterior. A diminuição registada resulta da circunstância de o montante das receitas cobradas se ter mantido num nível sensivelmente idêntico ao verificado em 1978, pouco mais de 1 milhão de contos, enquanto as despesas sofreram um aumento de 29,5%, ou seja, cerca de 200000 contos.

Para a manutenção do nível das cobranças contribuiu decisivamente o atraso verificado na entrada em vigor do Orçamento Geral do Estado para 1979, que comportou o adiamento na cobrança de alguns impostos.

Para o montante das receitas arrecadadas no período considerado concorreu essencialmente o produto da cobrança dos impostos indirectos, 433000 contos, e directos, 310000 contos, e o produto das receitas consignadas, 285000 contos.

A diferença registada nas importâncias agrupadas no capítulo "Outras receitas correntes», menos 210000 contos, deriva do facto de no referido período não terem sido determinadas com rigor as importâncias que a Região deveria arrecadar em 1979 a título de impostos cobrados no continente, mas incidentes em mercadorias consumidas nos Açores designadamente impostos de transacções e sobre a venda de veículos automóveis.

Por fim, convém esclarecer que as receitas consignadas para diversas entidades são na sua maior parte constituídas pelas receitas destinadas ao Fundo Regional de Abastecimentos.

3 - Quanto à despesa verifica-se que os pagamentos efectuados ascenderam a 880000 contos, enquanto em 1978 não ultrapassaram os 686000 contos. Relativamente ao mesmo período do ano anterior nota-se que as despesas aumentaram em 29,5%, o que representa uma taxa de crescimento normal.

Se se decompuser o montante global das autorizações liquidadas de acordo com a sua natureza, obtém-se que 350000 contos (40%) correspondem a despesas correntes, 242000 contos (27%) respeitam a despesas de capital e 296000 contos (33%) a pagamentos a diversas entidades por consignação de receitas.

No mesmo período de 1978 as despesas correntes atingiram 250000 contos, as de capital 227000 contos e os pagamentos por consignação de receitas 209000 contos.

Na óptica da classificação administrativa constata-se que os valores de despesas correntes mais acentuados correspondem às Secretarias Regionais da Agricultura e Pescas, 79000 contos, das Finanças, 64000 contos, do Equipamento Social, 55000 contos, e da Administração Pública, 38000 contos, que no conjunto perfazem 67% do total das referidas despesas realizadas no período que tem vindo a ser considerado. De resto, tal situação em quase nada altera a verificada em anos anteriores.

No domínio das despesas de capital os valores mais elevados pertencem, como em igual período dos anos anteriores, aos departamentos técnicos, ou seja, às Secretarias Regionais do Equipamento Social, com 118000 contos, do Comércio e Indústria, com 66000 contos, e da Agricultura e Pescas, com 34000 contos.

Refira-se que são aqueles departamentos que apresentam as variações mais significativas, atingindo no seu conjunto uma taxa de crescimento de 22% relativamente a idêntico período de 1978.

Por outro lado, as despesas de capital realizadas por aquelas Secretarias Regionais representam 90% do total autorizado.

4 - Na óptica da classificação económica das despesas públicas, o período de Janeiro a Junho de 1979, no domínio das despesas correntes, mostra que 199000 contos (57%) correspondem a remunerações do pessoal da Administração Regional, 84000 contos (24%) constituem as transferências para o sector público e 37000 contos (11%) correspondem a aquisições com bens e serviços. Convém sublinhar que, enquanto os dispêndios com pessoal cresceram 81% - o que fica a dever-se em grande parte aos aumentos de vencimentos e aos encargos decorrentes da transferência de serviços periféricos do Estado -, os gastos com bens e serviços apenas aumentaram em 23% traduzindo assim o esforço de contenção das despesas correntes. A rubrica "Transferências - Sector público» integra, como nos anos anteriores, os fundos destinados às autarquias locais para satisfazerem os respectivos encargos com os seus servidores, 30000 contos, e a verba entregue ao Estado, 39000 contos, como compensação pela cobrança das contribuições e impostos pertencentes à Região.

No que concerne às despesas de capital e ainda no quadro da óptica da classificação económica, 96% respeitam a investimentos do Plano, o que relativamente a 1978 denota um acréscimo de 21%, ou seja, mais 41000 contos.

(ver documento original)

III - Previsão de receitas

1 - Em matéria de receitas fiscais, e como tem sido sublinhado nas sucessivas propostas de orçamento regional, os órgãos de governo próprio da Região continuam sem dispor de quaisquer poderes; quer isto dizer que praticamente se limitam a prever o produto dos impostos a arrecadar, não interferindo nem no peso nem na composição da carga fiscal. A Região dispõe, assim, de uma capacidade orçamental limitada, na medida em que a natureza e o montante das suas receitas fiscais constituem um dado que não pode alterar, do que resulta a impossibilidade de compatibilizar o crescimento das receitas ao crescimento das despesas.

É no contexto descrito que se estima que as receitas em 1980 venham a atingir o montante global de 6454000 contos, o que, relativamente ao previsto para o ano anterior, traduz um acréscimo de 1537000 centos, cerca de mais 31%. O abrandamento verificado na taxa de crescimento das receitas da Região relativamente ao orçamento para 1979 pode encontrar explicação no facto de no referido orçamento, pela primeira vez, ter sido possível prever com rigor o montante dos impostos cobrados no continente, mas pertencentes à Região, circunstância que originou a verificação de um crescimento das receitas excepcional de 1978 para 1979 (+ 44,3%).

A previsão das receitas fiscais foi efectuada segundo um critério realista, tendo como base os valores cobrados em 1978 e 1979, para além de ter sido tido em linha de conta, como é razoável, o já elevado nível da carga fiscal.

Embora já no orçamento para 1979 se tenha feito referência e orçamentado a receita decorrente do acordo celebrado com o Governo dos Estados Unidos da América sobre a utilização da base das Lajes, não se pode deixar de realçar que será esta a primeira vez em que é possível quantificar com exactidão o montante do referido benefício, que é especialmente destinado à Região. De facto, no dia 18 do passado mês de Junho foram trocadas notas diplomáticas entre os Governos dos Estados Unidos da América e de Portugal, em conformidade com as quais os EUA concordaram em conceder uma ajuda não militar, destinada a fins de desenvolvimento económico e social nos Açores, no total de 80 milhões de dólares, repartidos pelos anos de 1979-1980, 1980-1981, 1981-1982 e 1982-1983. Deste modo, orçamenta-se como receita própria da Região a importância de 1 milhão de contos.

2 - As receitas fiscais - impostos directos e indirectos, taxas, multas e outras penalidades - atingem 1545000 contos, contra 1253000 contos, o que significa um crescimento da ordem dos 23% relativamente à estimativa inicial para 1979.

Acresce que se prevê que o produto dos impostos de transacções e sobre a venda de veículos automóveis cobrados no continente, mas atribuídos à Região nos termos do Decreto-Lei n.º 22/77, de 18 de Janeiro atinja o montante global de 540000 contos, mais 90000 contos do que a previsão para 1979.

As importâncias recebidas a título dos referidos impostos continuam a ser determinadas de acordo com o método que tem por base o poder de compra da população dos Açores.