Decreto Regulamentar Regional n.º 41/86/A

Decreto Regulamentar Regional n.º 41/86/A

I - Evolução, condicionantes e objectivos da política orçamental

O orçamento da Região Autónoma dos Açores (RAA) para o ano de 1987, tal como os dois que imediatamente o precederam, respeita as grandes orientações do programa financeiro aprovado pela Assembleia Regional (ARA) para o quadriénio de 1985-1988. Quer isto dizer que este orçamento foi elaborado tendo presente a necessidade de aumentar a oferta de emprego na RAA, mediante o reforço do investimento produtivo, assim como o propósito de melhorar a qualidade de vida do povo açoriano, com prioridade para a elevação do nível da saúde e da educação.

A questão fulcral da política orçamental da RAA tem sido e continua a ser a de se conseguir realizar o esforço de investimento público necessário à recuperação do atraso económico e social com que os Açores se defrontavam em 1976 sem um crescimento desmesurado e incomportável da dívida.

A prossecução desse objectivo implicou um controle rigoroso da evolução das despesas correntes e a definição e execução de uma política de gastos globais. Estratégia prudente, porque contida na força das receitas próprias da RAA, e eficiente, porque prioritariamente dirigida para a realização de despesas de investimento.

Foram as próprias finanças do Estado que beneficiaram com o tipo de gestão financeira levado a cabo nos Açores. Sem dúvida que se trata também de uma forma de expressão de solidariedade nacional.

A análise da evolução recente das finanças públicas regionais permite não só avaliar os resultados alcançados no período sob observação, mas também perspectivar o comportamento da receita e despesa no ano a que respeita o presente orçamento.

1 - Evolução

1.1 - Encerrada a conta de 1985 e conhecidos os resultados da execução orçamental dos diferentes departamentos da administração regional referente ao 1.º semestre de 1986, é possível coligir elementos definitivos sobre a evolução recente das finanças regionais com a finalidade de permitir uma maior compreensão dos objectivos da política orçamental adoptada.

QUADRO I

Síntese da conta da RAA (sem incluir as contas de ordem)

(ver documento original)

Como se depreende da leitura do quadro I, constitui objectivo prioritário da administração regional manter equilibradas as finanças da RAA, ajustando a progressão anual das despesas públicas à evolução previsional das receitas próprias e procurando assegurar o financiamento das despesas correntes com receitas provenientes da cobrança de impostos e com o produto das transferências do Estado efectuadas para o mesmo fim.

1.2 - No decurso do quadriénio 1982-1985 as receitas fiscais e patrimoniais cresceram à taxa média anual de 33,3% e as emergentes de acordos e tratados internacionais à taxa média anual de 67,9%, ritmo que a desvalorização do escudo muito favoreceu. Por seu turno, as transferências do Estado evoluíram à taxa média anual de 16,1%, aumento percentual este influenciado pelo significativo crescimento verificado de 1984 para 1985, porquanto entre 1983 e 1984 a variação não foi além dos 6%, ou sejam, 25 pontos abaixo da taxa de inflação verificada em 1984.

As receitas fiscais/patrimoniais, juntamente com as receitas resultantes de acordos internacionais, representam uma importância cada vez maior relativamente à receita global (62% em 1982 para 75,7% em 1985). De novo se comprova a perda de peso relativo das transferências do Estado na estrutura do orçamento da RAA, que passaram de 38% em 1982 para 24,2% em 1985 das receitas arrecadadas nos anos em referência.

1.3 - No período de 1982-1985 foram afectos às despesas de investimento 35370 milhares de contos, o que corresponde a 53% dos recursos financeiros disponíveis, registando-se um crescimento médio anual de 39%, ao passo que em despesas correntes esse crescimento não foi além de 27%.

Em 1985, no âmbito das despesas correntes, os gastos mais relevantes respeitaram às transferências para o sector público, 4612 milhares de contos, e às despesas com pessoal, 4527 milhares de contos. O somatório destas duas rubricas representou 84% da globalidade das despesas correntes realizadas.

As despesas correntes que, pelo seu valor, mais influenciaram a estrutura das transferências para o sector público foram entregues ao:

... Contos

Estado (ver nota a) ... 510000

Fundo Regional de Acção Social Escolar ... 245000

Serviço Regional de Saúde (SRS) ... 3584000

(nota a) Compensação pela cobrança de contribuições e impostos, valor superior ao custo dos serviços periféricos encarregados da cobrança das receitas fiscais da RAA.

As transferências referidas representam, globalmente, 84% do valor contabilizado na rubrica em que se integram.

A outra rubrica que apresenta uma realização volumosa é a respeitante a despesas com pessoal no sector da educação, 2688 milhares de contos, que, com as despesas de pessoal no sector da saúde, atingem cerca de 85% do total das despesas com pessoal efectuadas na RAA.

No âmbito dos sectores económicos, os valores de execução mais expressivos respeitam à Secretaria Regional da Agricultura e Pescas (SRAP), 600885 milhares de contos, seguindo-se a Secretaria Regional do Equipamento Social (SRES), 410413 milhares de contos, o que evidencia a relevância do sector primário na nossa economia, assim como da preponderância do sector das obras públicas na estrutura do sector secundário.

As despesas de capital representaram 2,2% das despesas totais da RAA, sem contas de ordem, o que comprova a independência relativamente às fontes de financiamento exteriores, em termos de dívida pública regional. Com efeito, o valor dos encargos com amortizações não é relevante no conjunto da despesa, visto não ultrapassar 1,1% da mesma.

Quanto às despesas do Plano, saliente-se que foi conseguida a preconizada inflexão na estrutura das despesas, passando as despesas do Plano a representar 54,3% contra 43,4% das despesas correntes.

Ascendeu a 13604 milhares de contos o montante do investimento contabilizado em despesas do Plano, detendo as realizações mais significativas os sectores dos transportes e comunicações, 37,5%, da habitação, urbanismo e ambiente, 9,6%, da energia, 9,0%, da agricultura, silvicultura e pecuária, 8,6%, e da educação, 8,5%.

Verifica-se, outrossim, através da leitura do quadro I, que as despesas correntes foram financiadas com receitas provenientes de impostos e com transferências do Estado para o mesmo fim, em proporções muito diferentes - 97% contra 3%. Atingiu-se, assim, o objectivo de não desequilibrar as finanças regionais, nem de agravar a dependência de fontes de financiamento exteriores à RAA quanto ao orçamento corrente.

2 - Condicionantes

Os órgãos de governo próprio da RAA, como tem sido repetidamente salientado nos orçamentos anteriores, continuam impossibilitados de definirem uma política orçamental verdadeiramente autónoma. A política orçamental abrange a receita e a despesa e pressupõe disponibilidade de decisão sobre estes instrumentos financeiros, o que na prática não acontece, embora potencialmente deva ser assim. Com efeito, se o processo autonómico se desenvolveu consideravelmente no domínio dos serviços geradores da despesa, podendo os órgãos regionais orientar, segundo critérios seus, a aplicação dos recursos de que dispõem, a verdade é que no campo das receitas/impostos não há poder de decisão regional. A regionalização das despesas deveria ter sido acompanhada da transferência de competência em matéria da receita, porque «sem política regional de receitas não há decisão financeira regional».

Embora a Constituição e o Estatuto Político-Administrativo (EPARAA) atribuam à RAA a faculdade de dispor das receitas nela geradas, a de adaptar o sistema fiscal nacional às suas realidades sociais e às necessidades do seu desenvolvimento, assim como a de exercer poder tributário próprio, na realidade a concretização dessas prerrogativas não teve ainda a adequada expressão prática, a não ser no caso do imposto sobre o valor acrescentado (IVA). Nem sequer existe ainda, apesar dos múltiplos esforços e determinação, uma política autónoma de gestão dos serviços tributários, dos prazos e formas processuais e dos benefícios fiscais.

Acresce que a RAA não arrecada toda a receita fiscal e patrimonial gerada no seu território, o que não está em correspondência com a grande regionalização operada no domínio da despesa.

Mas as limitações ou condicionantes de política orçamental, que, pela sua rigidez, se transformam em autênticos pressupostos, não se circunscrevem às enumeradas. Também no campo da despesa se nos deparam factores exógenos que condicionam a definição e execução de uma política orçamental autónoma e adequada:

Sobrecarga não prevista de despesas orçamentais determinadas por medidas de política de âmbito nacional;

Alterações da receita fiscal determinadas por necessidades de financiamento do OE ou por razões respeitantes à evolução da economia continental;

Alterações negativas do nível da receita regional por modificações do sistema de liquidação de impostos.

Afirmou-se em orçamentos anteriores, mas repete-se para que se compreendam as limitações do presente orçamento, que o facto de a RAA não gerir as receitas fiscais, nem sequer conhecer antecipadamente as orientações que em sede desta matéria são fixadas no seio dos órgãos de soberania segundo critérios e pressupostos válidos para a economia nacional, enfraquece significativamente a segurança da previsão da receita.

Por outro lado, a circunstância de algumas despesas importantes poderem evoluir por decisões nacionais e terem estas de ser recebidas na ordem regional, sem mais, obriga a que se adoptem soluções de recurso orçamental (constituição de provisões), que, de outro modo, não teriam razão para existir, distorcendo-se, assim, a estrutura do orçamento. Condicionam ainda a política orçamental regional factores geográficos (isolamento, dispersão e vulnerabilidade a catástrofes), que exigem uma prestação de serviços públicos e equipamentos colectivos em muito superiores àqueles que se encontram em territórios geograficamente contínuos.

3 - Objectivos

3.1 - Em Outubro de 1986, em consequência de uma conjuntura económica favorável, são notórias as expectativas de crescimento da economia. De facto, o efeito conjugado da queda dos preços do petróleo, da descida do dólar, da redução das taxas de juro internacionais, do sucesso da política de combate à inflação (8%-9%, taxa prevista a nível nacional para 1987) e do ritmo de crescimento das exportações, associado a uma quase estagnação das importações, favoreceu o aparecimento de condições e de expectativas positivas ao relançamento do investimento.

As linhas concretas de orientação da política orçamental para 1987, no quadro dos limites que a moldam, assentam nos seguintes aspectos:

Contenção das despesas correntes (crescimento real diminuto);

Optimização na estrutura das despesas da componente do investimento (destinando-lhe a maior parte dos recursos orçamentais);

Não agravamento do nível máximo da dívida pública já atingido.

Em 1987 manter-se-á a exigência de rigor orçamental, especialmente na área das despesas que se revelem improdutivas, de modo a aperfeiçoar ainda mais a estrutura do orçamento.

Das orientações definidas resulta que o crescimento nominal das despesas correntes é moderado. As despesas correntes crescem 16,5%, incluindo a compensação do Estado pela cobrança de receitas.

Admite-se que a despesa a realizar possa apresentar crescimentos inferiores ao previsto no presente orçamento quando forem conhecidas com rigor as alterações da tabela de vencimentos da função pública.

É de realçar a importância que assumem as despesas de investimento do Plano, as quais representam mais de 50% do total.

O orçamento de capital, no montante de 20892 milhares de contos, consolida a política de desenvolvimento da RAA para o quadriénio 1985-1988, tendo sido considerados todos os programas, projectos e acções incluídos no plano de médio prazo para 1985-1988 e previsto manter o ritmo de execução dos anos precedentes.

Sectorialmente, as despesas de investimento do Plano repartem-se pelas seguintes categorias de investimentos:

... Milhares de contos

Sectores sociais ... 6480

Sectores económicos ... 12200

Autarquias ... 650

Reconstrução ... 662

Tal como nos anos precedentes, o esforço de investimento a realizar reforçará as condições que aumentam a oferta de emprego através do crescimento do investimento produtivo, assim como a manutenção do nível das prestações sociais.

A previsão das receitas correntes revela um crescimento com um ritmo inferior ao do ano precedente e as receitas de capital acusam mesmo um decréscimo nominal de 3,7%, quando comparadas com a previsão de 1986.

O facto fica a dever-se, no primeiro caso, ao esperado abrandamento da carga fiscal global, apesar da aplicação do IVA, e, no segundo caso, à desvalorização tendencial do dólar dos Estados Unidos (EUA), moeda em que é expressa a parte da receita emergente do acordo que Portugal mantém com aquele país sobre facilidades militares concedidas na RAA e que a esta é destinada, assim como ao decréscimo da receita, face ao ano anterior, decorrente do acordo com a França, também sobre facilidades concedidas nos Açores, cuja previsão orçamental para 1986 incluiu cerca de 400 milhares de contos de contrapartidas retroactivas à data da entrada em vigor do referido acordo.

Notar-se-á ainda que as receitas correntes apresentam um valor superior ao das despesas correntes, do que resulta a formação de uma poupança estimada em 308 milhares de contos. É esta a expressão concreta dos objectivos de rigor e equilíbrio orçamental prosseguidos na RAA.

As necessidades de financiamento, 10934 milhares de contos, respeitam apenas a despesas de capital e o aumento, em termos nominais, verificado é consequência da diminuição operada quanto aos recursos orçamentais com origem nos acordos com os EUA e a França, pelas razões atrás expostas.

QUADRO II

Síntese do orçamento da RAA (sem incluir as contas de ordem)

(ver documento original)

3.2 - O quadro III, sobre origem e aplicação de recursos, mostra que, relativamente às actividades da RAA, as dotações que evidenciam maiores proporções do total orçamentado são destinadas a:

... Percentagem

Obras públicas e transportes ... 18,9

Saúde ... 17,4

Educação e cultura ... 16,3

Agricultura e pescas ... 11,2

A principal fonte de recursos é constituída pelas receitas fiscais, que representam 45% do total, cabendo aos impostos directos 14% e aos impostos indirectos 30,4%.

As transferências do Estado para a RAA representam 28,8% e as receitas decorrentes de acordos e tratados internacionais 24,8%.

O serviço da dívida representa 2,8% do orçamento da RAA e engloba os encargos financeiros respeitantes aos seguintes empréstimos:

Obrigacionista emitido ao abrigo da Resolução n.º 1/82, de 7 de Janeiro;

Fonds de Réétablissement du Conseil de l'Europe;

Kreditanstalt für Wiederaufbau.

As amortizações atingirão o valor de 270 milhares de contos e os juros e demais encargos o montante de 800 milhares de contos.

QUADRO III

Orçamento da RAA

Mapa de origens e aplicações de recursos

(ver documento original)

II - Execução orçamental do período de Janeiro a Junho

A apresentação das informações e elementos disponíveis sobre o comportamento das receitas e despesas orçamentais no decurso do 1.º semestre de cada ano e o seu confronto com a respectiva situação apurada em idêntico período no ano anterior permitem apreciar o grau e a forma de execução do orçamento no ano a que respeita, mas também fundamentar, de algum modo, a previsão do comportamento das variáveis orçamentais para o ano seguinte.

É importante proceder à análise que as informações possibilitam, mas com cautela, relativamente a conclusões definitivas, uma vez que a experiência colhida ao longo dos anos demonstra que a execução orçamental do 1.º semestre não reflecte com fidelidade a realização efectiva, dado que o ritmo de execução orçamental sofre no decurso do 2.º semestre considerável aceleração, sobretudo no que respeita a despesas de investimento.

Os índices de execução registados em 30 de Junho de 1986 foram os seguintes:

39% para as receitas;

45% para as despesas correntes;

27% para as despesas de capital;

27% para as despesas do Plano.

Os resultados da execução orçamental revelam um excedente de 118 milhares de contos da receita arrecadada sobre os pagamentos autorizados.

As receitas arrecadadas nos primeiros seis meses, incluindo contas de ordem, atingiram o montante global de 12860 milhares de contos, o que corresponde a 39% do valor orçamentado, ascendendo as receitas correntes a 7375 milhares de contos, mais de 32% do que em igual período do ano anterior. Para este crescimento contribuíram os impostos directos, 21%, e os impostos indirectos, 89%, sendo o IVA o principal responsável pelo crescimento registado.

Relativamente às receitas de capital, as cobranças contabilizadas atingiram 3027 milhares de contos, o que corresponde a um índice de realização orçamental de 18%. As razões fundamentais de um tão baixo índice estão no atraso das transferências das verbas para a RAA resultante do acordo com os EUA sobre as facilidades concedidas nos Açores e no atraso das transferências das verbas do OE para financiamento das despesas efectuadas nos programas do Plano.

As contas de ordem atingiram o valor global de 2549 milhares de contos, representando as transferências do Estado destinadas às autarquias 59% do total das contas de ordem arrecadadas, pertencendo as restantes receitas a organismos e serviços dotados de autonomia administrativa e financeira.

Execução orçamental (até 30 de Junho)

(ver documento original)

As despesas orçamentais autorizadas no 1.º semestre elevaram-se a 11575 milhares de contos, mais 5% do que em igual período do ano anterior.

De acordo com a natureza das despesas públicas, verifica-se que correspondem 6431 milhares de contos, 50%, a despesas correntes, 220 milhares de contos, 1,7%, a despesas de capital, 4293 milhares de contos, 33%, a despesas do Plano e 1898 milhares de contos, 15%, às contas de ordem.

Em termos de classificação orgânica, os gastos mais significativos no âmbito das despesas correntes correspondem à Secretaria Regional dos Assuntos Sociais (SRAS), 2344 milhares de contos, à Secretaria Regional da Educação e Cultura (SREC), 2262 milhares de contos, e à Secretaria Regional das Finanças (SRF), 677 milhares de contos, que, no seu conjunto, representam 82% das despesas correntes.

Na óptica da classificação económica, a execução orçamental revela que são as transferências efectuadas para o sector público, 2924 milhares de contos, 57%, em termos de execução, e as despesas com pessoal, 2643 milhares de contos, 53%, em termos de execução, que, representando 87% dos pagamentos autorizados, determinam praticamente a estrutura das despesas correntes.

As transferências para entidades do sector público administrativo regional são, na sua maior parte, 2246 milhares de contos, constituídas pelos subsídios concedidos pela SRAS aos serviços e estabelecimentos que integram o SRS e às instituições de assistência.