Decreto Regulamentar Regional n.º 51/83/A

Decreto Regulamentar Regional n.º 51/83/A

I - Orientações e objectivos da política orçamental

1 - A evolução das finanças públicas regionais durante os primeiros anos de funcionamento dos órgãos de governo próprio da Região foi já suficientemente caracterizada ao longo dos vários orçamentos que precederam o presente, com especial destaque para a assunção de competências, funções e serviços que o Estado mantinha e correspondente impacte orçamental.

Conseguiu-se construir, através de adequada política de consumos e investimentos públicos, uma estrutura orçamental sustentada na capacidade financeira da Região e no apoio do Estado concedido por força das obrigações constitucionais e estatutárias que sobre ele impendem.

Deve ser realçado o facto de ter sido concretizada ao longo dos 7 primeiros anos de regime autonómico uma política orçamental marcada por assinalável regularidade na sua elaboração e execução, estabilidade esta que possibilitou circunscrever o recurso a empréstimos rigorosamente à necessidade de concretizar investimentos produtivos prioritários.

Importa ainda salientar que no orçamento para 1983 se verificou já uma inversão na tendência de crescimento das despesas e receitas, uma vez que estas passaram a aumentar mais depressa do que aquelas, contribuindo, assim, para uma diminuição das necessidades de financiamento evidenciadas pelo confronto entre as receitas geradas na Região (fiscais, patrimoniais, benefícios de acordos e tratados internacionais) e as despesas a realizar.

Porém, nem todas as componentes do orçamento regional estão sob o domínio dos órgãos de governo próprio da Região. É designadamente o caso, como tem sido várias vezes afirmado, das receitas provenientes das contribuições e impostos, as quais são determinadas pela política fiscal definida para todo o espaço nacional pelo Governo da República em função das necessidades de financiamento do Orçamento do Estado.

Trata-se de uma limitação importante que condiciona a formulação de uma política orçamental verdadeiramente autónoma.

O novo texto constitucional confere à Região a possibilidade de promover alterações sensíveis neste domínio que permitam adequar progressivamente a política fiscal à realidade económica e social insular.

Dispõe já o Governo de trabalhos preparatórios que respeitam ao anunciado imposto sobre o valor acrescentado, bem como ao conjunto dos impostos directos. Os estudos finais relativos a essa matéria, que são obviamente complexos e demorados, prosseguirão de modo a estarem concluídos antes da aprovação da revisão do Estatuto da Região.

2 - O orçamento regional para o próximo ano foi elaborado tendo em consideração a difícil situação económica portuguesa e atendeu à necessidade de reduzir de forma significativa a diferença entre as despesas e as receitas correntes, cujo valor é inferior ao constante do orçamento regional para 1982. O acréscimo verificado em relação ao orçamento para 1983 fica a dever-se exclusivamente ao serviço da dívida, à necessária provisão para aumento de vencimentos do funcionalismo público - que é decretado pelo Governo da República -, bem como ao acréscimo da compensação devida ao Estado por encargos de cobrança das contribuições e impostos pertencentes à Região.

No domínio das despesas de capital e apesar do esforço de investimento que tem vindo a ser concretizado e que o presente orçamento regional mantém, foi possível obter relativamente a 1983 uma redução na diferença entre essas despesas e as correspondentes receitas.

A contenção de despesas que decorre do presente orçamento é ainda mais nítida se se tiver em conta que os encargos com o serviço da dívida crescem cerca de 58% de 1983 para 1984.

Por conseguinte, o orçamento regional para 1984 assenta no propósito de levar a efeito, no quadro definido pelos poderes efectivos dos órgãos de governo próprio, uma política orçamental restritiva, a qual privilegia como instrumento fundamental a contenção das despesas correntes.

O objectivo imediato é o de melhorar a estrutura do orçamento e o de canalizar uma parte mais elevada dos recursos financeiros estimados para as despesas de desenvolvimento económico e social compreendidas no plano para 1984.

Visando a promoção do referido objectivo, foram fortemente restringidas as verbas destinadas ao funcionamento dos serviços, mantendo-se os respectivos valores ao nível dos inscritos no orçamento para 1983, do que resulta o assinalado decréscimo em termos nominais da diferença entre as despesas e receitas correntes.

Nesse sentido, dar-se-á ainda continuidade às acções tendentes a um maior acompanhamento e controle das despesas realizadas por todo o sector público administrativo e empresarial com base em critérios de rigor, racionalidade económica e utilidade social.

A estrutura do orçamento para 1984, para além de se basear no quadro dos valores em referência, assenta também no pressuposto de que sobre o Estado recaem especiais obrigações, aliás constitucionais, no que respeita à recuperação do atraso económico estrutural em que os Açores se encontram devido à ausência ancestral de qualquer política séria de desenvolvimento regional da iniciativa do poder central.

3 - Confrontando a estrutura dos orçamentos para 1984 e para 1983, verifica-se que as despesas correntes crescem nominalmente 16,9% contra um aumento de 22% entre 1982 e 1983.

Por seu turno, as despesas inscritas no plano aumentam cerca de 25%, mantendo-se assim o crescimento em termos nominais que tem vindo a ser verificado no decurso da execução do plano a médio prazo de 1981-1984, o qual se revela indispensável à prossecução dos respectivos objectivos.

Os valores constantes do orçamento para 1984, com exclusão do apoio financeiro do Estado a que a Região tem direito de harmonia com o princípio de solidariedade nacional e que constitui receita própria da mesma, nos termos da alínea f) do artigo 82.º do Estatuto, revelam necessidades de financiamento de 7752000 contos. Este valor representa um decréscimo significativo da ordem de 1400000 contos, ou seja, menos 15,3%, e constitui a expressão concreta da orientação definida no sentido de melhorar apreciavelmente a estrutura do orçamento regional.

O valor de 7752000 contos que o mapa síntese revela não pode ser entendido tecnicamente como défice orçamental. Rigorosamente e tendo em consideração as receitas próprias da Região, quer as respeitantes a rendimentos nela gerados ou à administração do seu património quer as provenientes do apoio financeiro do Estado, o défice orçamental há-de ser sempre a medida do endividamento que o conjunto do orçamento determina.

Quanto aos valores do conjunto da receita, salienta-se que ascendem a 19745000 contos, dos quais 8906000 contos (45%) correspondem a receitas correntes e 9564000 contos (48%) a receita de capital, atingindo as contas de ordem o montante de 1275000 contos (7%).

Referir-se-á por fim que as receitas de natureza fiscal foram previstas de acordo com os valores de cobrança efectiva verificada em 1982 e no decurso de 1983, sem contar com futuros agravamentos da carga fiscal e com as medidas de excepção decretadas no 2.º semestre do presente ano.

MAPA I

Síntese do orçamento da Região Autónoma dos Açores

(ver documento original)

II - Execução do orçamento da Região Autónoma dos Açores no período de Janeiro a Junho de 1983

1 - Com o objectivo de possibilitar uma melhor compreensão da política orçamental considera-se conveniente analisar o comportamento das receitas e das despesas orçamentais entre 1 de Janeiro e 30 de Junho de 1983 e fazer uma comparação com a situação registada em idêntico período do ano anterior.

Contudo, convém ter presente que da análise efectuada não podem ser extraídas conclusões definitivas sobre a capacidade de execução do orçamento regional em vigor. Na realidade, a experiência colhida nos últimos anos demonstra que a realização de despesas sofre considerável incremento no decurso do 2.º semestre em consequência do aumento do grau de execução de determinados programas incluídos no plano, bem como da conclusão de certas obras e projectos iniciados no começo do ano.

2 - O resultado da execução do orçamento no período compreendido entre 1 de Janeiro e 30 de Junho de 1983 revela um excedente da despesa autorizada sobre a receita arrecadada de 483000 contos, contra 163000 contos em igual período do ano anterior.

O acréscimo registado resulta do nível das despesas autorizadas, que aumentou 23% em relação ao mesmo período de 1982, enquanto a expansão das receitas não ultrapassou 18%.

Durante o período em análise as necessidades de financiamento da tesouraria da Região foram supridas através do recurso à conta gratuita que o Governo pode movimentar no Banco de Portugal, nos termos do disposto no n.º 1 do artigo 87.º da Lei n.º 39/80, de 5 de Agosto.

As receitas arrecadadas no 1.º semestre de 1983, incluindo as contas de ordem, atingiram o montante global de 6087000 contos, o que representa cerca de 38% do total orçamentado.

Para o montante da cobrança efectuada contribuíram essencialmente o produto das transferências do Orçamento do Estado destinadas a financiar despesas regionais (1300000 contos), as receitas provenientes de impostos indirectos (1176000 contos) e directos (1027000 contos) e as contas de ordem (2187000 contos).

As receitas contabilizadas em contas de ordem são na sua maior parte constituídas pelas transferências efectuadas pelo Estado nos termos do n.º 2 do artigo 35.º do Decreto-Lei n.º 119-A/83, de 28 de Fevereiro (757000 contos), pelos fundos destinados à reconstrução das zonas atingidas pelo sismo de 1 de Janeiro de 1980 (674000 contos) e pelo produto das receitas destinadas aos serviços dotados de autonomia financeiro (480000 contos).

3 - Em relação às despesas orçamentais verifica-se que as autorizações de pagamento ascenderam a 6571000 contos, contra 5323000 contos em idêntico período do ano anterior, o que revela um acréscimo de cerca de 23%.

De acordo com a natureza das despesas públicas, constata-se que do montante total autorizado, 3270000 contos (50%) correspondem a despesas correntes, 91000 contos (1%) respeitam a despesas de capital, 1697000 contos (26%), a despesas do plano e 1513000 contos (23%), a contas de ordem.

Analisando o comportamento das despesas correntes em termos de classificação orgânica, observa-se que os dispêndios mais acentuados respeitam às Secretarias Regionais dos Assuntos Sociais (1209000 contos), da Educação e Cultura (1083000 contos), das Finanças (395000 contos) e da Agricultura e Pescas (206009 contos), que, no conjunto, perfazem 88% do total despendido.

O acréscimo ocorrido na Secretaria Regional das Finanças, mais 266000 contos, resulta na sua quase totalidade dos encargos adicionais suportados pelo orçamento daquele departamento com o pagamento da primeira prestação de juros relativa ao empréstimo obrigacionista emitido pela Região ao abrigo da Resolução da Assembleia Regional n.º 1/82/A, de 7 de Janeiro.

Quanto às despesas de capital, verifica-se que os valores mais significativos pertencem às Secretarias Regionais das Finanças (32000 contos), dos Transportes e Turismo (23000 contos), da Educação e Cultura (15000 contos) e do Comércio e Indústria (9000 contos).

No domínio das despesas do plano, regista-se que as mesmas atingiram 1696000 contos, o que, relativamente a idêntico período de 1982, revela um crescimento de 27%.

À semelhança do ano anterior constata-se que os montantes mais expressivos correspondem às Secretarias Regionais do Equipamento Social (668000 contos), dos Transportes e Turismo (464000 contos), do Comércio e Indústria (194000 contos) e dos Assuntos Sociais (167000 contos), que, no seu conjunto, representam cerca de 88% da execução do plano regional no período em análise.

Na óptica da classificação económica, a execução orçamental no 1.º semestre do corrente ano revela, quanto às despesas correntes, que 1362000 contos (41%) correspondem a despesas com pessoal, 1383000 contos (42%) respeitam a transferências para o sector público e apenas 86000 contos (2%) correspondem a aquisições de bens e serviços.

As transferências para o sector público são na sua maior parte constituídas pelos subsídios atribuídos ao Serviço Regional de Saúde e a instituições de assistência (1162000 contos) e pela compensação paga ao Estado (136000 contos) para fazer face aos custos dos serviços aduaneiros e de finanças existentes no arquipélago e que ainda se encontram dependentes do Ministério das Finanças e do Plano.

No que respeita às despesas de investimento, salienta-se que 94% dos dispêndios efectuados correspondem a despesas do plano.

MAPA II

Receitas cobradas

(De Janeiro a Junho)

(ver documento original)

MAPA III

Execução orçamental

(De Janeiro a Junho)

Despesas correntes

(Classificação orgânica)

(ver documento original)

MAPA IV

Execução orçamental

(De Janeiro a Junho)

Despesas de capital

(Classificação orgânica)

(ver documento original)

MAPA V

Execução orçamental

(De Janeiro a Junho)

Despesas do plano

(Classificação orgânica)

(ver documento original)

MAPA VI

Execução orçamental

(De Janeiro a Junho)

Despesa total

(Classificação orgânica)

(ver documento original)

MAPA VII

Execução orçamental

(De Janeiro a Junho)

(Classificação económica)

(ver documento original)

III - Previsão de receitas

1 - Como tem sido afirmado em orçamentos anteriores, a unidade do sistema fiscal e da execução da política tributária determina que a composição, distribuição e peso da carga fiscal sejam um dado para a Região. No entanto, a revisão do texto constitucional parece vir abrir novas perspectivas nesta matéria, possibilitando uma maior intervenção por parte dos órgãos de governo próprio da Região no domínio da política fiscal, através de medidas que podem ir para além da simples aplicação de sistemas de benefícios ou de incentivos ao investimento previstos em leis gerais.

A previsão de receitas constante da presente proposta foi efectuada com base nos elementos respeitantes à cobrança das contribuições e dos impostos de 1982, bem como na estimativa da cobrança do ano em curso. O critério seguido permitiu obter uma previsão realista das receitas. De resto, uma análise da evolução das receitas tributárias que a Região arrecadou entre 1980 e 1983 evidencia um crescimento anual médio de 29%, superior ao aumento considerado na presente proposta em relação à estimativa de cobrança do corrente ano, 19%.

Para a previsão de receitas fiscais não se entrou em linha de conta com eventuais agravamentos da carga fiscal, dado o elevado peso que os impostos representam já na economia em geral, sobretudo depois das medidas tributárias decretadas no 2.º semestre de 1983.

2 - O valor total das receitas efectivas foi estimado em 18,5 milhões de contos, o que representa um aumento de 3,3 milhões de contos em relação à previsão inicial para o corrente ano económico, ou seja, mais 22%.

O referido valor não engloba o capítulo «Contas de ordem», no qual são contabilizados os recursos orçamentais dos serviços dotados de autonomia administrativa e financeira, bem como as receitas consignadas a diversas entidades, cujo montante global ascende a 1,3 milhões de contos.

As receitas orçamentais incluem, para além das receitas fiscais e patrimoniais, as transferências efectuadas pelo Estado para financiamento dos custos resultantes das desigualdades derivadas da insularidade e de investimentos incluídos no plano regional, bem como os benefícios decorrentes de tratados e acordos internacionais que dizem directamente respeito à Região, designadamente os acordos celebrados com os governos dos Estados Unidos da América e da França, respectivamente sobre a utilização da Base das Lajes e sobre as facilidades concedidas no arquipélago para observação e medida das trajectórias de engenhos balísticos sem ogiva nuclear.

De acordo com as estimativas efectuadas, prevê-se que as receitas correntes atinjam 8906000 contos, o que representa cerca de 45% do total dos recursos orçamentais e significa um aumento de 17% relativamente ao valor inicial estimado para 1983.

Para aquele montante concorrem essencialmente as receitas fiscais - conjunto de impostos directos, indirectos, taxas, multas e outras penalidades -, as quais ascendem a 5603000 contos, o que traduz um aumento de 1967000 contos relativamente à estimativa considerada no orçamento anterior. Repare-se, contudo, que em relação ao valor efectivo de cobranças estimado para o corrente ano o acéscimo registado não ultrapassa os 19%.

Ainda no domínio das receitas fiscais destacam-se os impostos de transacções e sobre a venda de veículos automóveis cobrados no continente, mas pertencentes à Região, os quais deverão atingir no próximo ano a importância global de 850000 contos.

No que respeita às receitas de capital, salienta-se a importância considerada na rubrica «Transferências», que engloba o produto da comparticipação do Estado no financiamento de investimentos incluídos no plano regional, de acordo com o que dispõe o artigo 85.º do Estatuto Administrativo da Região, bem como o auxílio financeiro dos Estados Unidos da América, no montante de 40 milhões de dólares, no âmbito das negociações entre os governos português e americano sobre facilidades concedidas nos Açores.

As importâncias incluídas em «Contas de ordem» são na sua quase totalidade constituídas por quotizações para o Fundo de Desemprego (407000 contos), por receitas destinadas às juntas autónomas dos portos (206000 contos) e ao Fundo Regional de Abastecimentos (175000 contos), bem como por receitas consignadas para diversas entidades (430000 contos).

À semelhança do procedimento adoptado em anos anteriores, e dado que de momento não são conhecidas com rigor as verbas que serão atribuídas em 1984 às autarquias locais da Região ao abrigo da Lei n.º 1/79, de 2 de Janeiro, não foi considerada qualquer receita com aquela finalidade.

Logo que os montantes a atribuir aos municípios da Região sejam conhecidos, os mesmos serão orçamentados no capítulo «Contas de ordem», nos termos do n.º 3 do artigo 19.º do Decreto Regional no 3/77/A, de 18 de Janeiro.

3 - Comparando as previsões para 1984 e para o corrente ano, verifica-se que a estrutura das receitas fiscais não sofre alteração significativa. Com efeito, o concurso das tributações directa e indirecta para o total das receitas fiscais situa-se em 43% e 54%, respectivamente.

A previsão dos impostos directos ascende a 2460000 contos, o que, relativamente à estimativa inicial efectuada para o ano em curso, representa um crescimento de 813000 contos, que se explica essencialmente pelos aumentos verificados nos impostos de capitais (mais 400000 contos) e profissional (mais 180000 contos) e na contribuição industrial (mais 145000 contos).

As receitas dos impostos indirectos a cobrar no próximo ano cifram-se em 3047000 contos, o que significa um acréscimo de 1117000 contos relativamente ao valor considerado no orçamento para 1983.

Para a estimativa efectuada contribuem principalmente os impostos de transacções (1200000 contos), do selo (660000 contos) e de consumo sobre o tabaco (370000 contos), os quais, no conjunto, representam cerca de 73% da estimativa de cobrança da tributação indirecta.