Lei n.º 2/2024

Lei n.º 2/2024

de 5 de janeiro

Sumário: Programa Nacional de Habitação 2022-2026.

Programa Nacional de Habitação 2022-2026

A Assembleia da República decreta, nos termos da alínea c) do artigo 161.º da Constituição, o seguinte:

Artigo 1.º

Objeto

É aprovado, como anexo à presente lei e da qual faz parte integrante, o Programa Nacional de Habitação (PNH) 2022-2026, que estabelece os objetivos, prioridades, programas e medidas da política nacional de habitação.

Artigo 2.º

Âmbito temporal e geográfico

1 - O PNH tem natureza plurianual, devendo ser revisto de cinco em cinco anos, sem prejuízo das atualizações extraordinárias que se venham a mostrar necessárias, a concretizar por proposta de lei do Governo.

2 - O PNH aplica-se ao território nacional, sem prejuízo das competências próprias das regiões autónomas e dos municípios.

Artigo 3.º

Políticas públicas de habitação

1 - A execução das políticas públicas de habitação deve ter em consideração os objetivos e prioridades definidos na presente lei, sem prejuízo da sua revisão, nos termos previstos no n.º 1 do artigo anterior.

2 - A concretização das medidas preconizadas no PNH é assegurada através de financiamento público, com recurso a fundos nacionais e europeus, dentro das dotações orçamentais disponíveis, sem prejuízo do recurso a outras fontes adicionais de financiamento.

Artigo 4.º

Promotores do Programa Nacional de Habitação

1 - Incumbe ao Governo o acompanhamento e execução dos eixos de intervenção inscritos no PNH, nomeadamente através do Instituto da Habitação e da Reabilitação Urbana, I. P. (IHRU, I. P.).

2 - Sem prejuízo do disposto no número anterior, e no que respeita ao aumento das respostas habitacionais previstas nos eixos de intervenção inscritos no PNH, as entidades promotoras são:

3 - O disposto nos números anteriores não prejudica as competências próprias das autarquias locais e das regiões autónomas.

Artigo 5.º

Acompanhamento, monitorização e avaliação do Programa Nacional de Habitação

1 - O Governo garante o acompanhamento, a monitorização e a avaliação permanente da concretização do PNH, nomeadamente junto do Conselho Nacional de Habitação e do Observatório da Habitação, do Arrendamento e da Reabilitação Urbana (OHARU).

2 - Para efeitos do disposto no número anterior e no artigo 18.º da Lei de Bases da Habitação, aprovada pela Lei n.º 83/2019, de 3 de setembro, o IHRU, I. P., solicita a informação relevante sobre a execução do PNH, até dia 15 de dezembro, às entidades referidas no n.º 4, que a remetem até dia 31 de janeiro seguinte, com vista à elaboração, pelo OHARU, do relatório anual da habitação, a apresentar ao Governo, e por este à Assembleia da República, até ao fim do primeiro semestre do ano a que respeita.

3 - O relatório anual da habitação deve conter informação relativa ao peso do investimento público em habitação, incluindo a habitação a custos acessíveis, com base em dois indicadores distintos:

4 - Para cumprimento das obrigações legais de acompanhamento, produção e reporte da informação em matéria de habitação, arrendamento habitacional e reabilitação urbana, e considerando o disposto na Lei n.º 58/2019, de 8 de agosto, que assegura a execução, na ordem jurídica nacional, do Regulamento (UE) 2016/679 do Parlamento e do Conselho, de 27 de abril de 2016, relativo à proteção das pessoas singulares no que diz respeito ao tratamento de dados pessoais e à livre circulação desses dados, no Regulamento Geral de Proteção de Dados e na demais legislação aplicável, o IHRU, I. P., pode, em relação às matérias referidas:

5 - Os protocolos previstos no número anterior devem ser concretizados no prazo de 60 dias após a entrada em vigor da presente lei.

6 - O primeiro relatório anual da habitação é entregue no primeiro semestre de 2025.

Artigo 6.º

Norma revogatória

É revogada a Resolução do Conselho de Ministros n.º 48/2015, de 15 de julho.

Artigo 7.º

Entrada em vigor

A presente lei entra em vigor no dia seguinte ao da sua publicação.

Aprovada em 13 de outubro de 2023.

O Presidente da Assembleia da República, Augusto Santos Silva.

Promulgada em 22 de dezembro de 2023.

Publique-se.

O Presidente da República, Marcelo Rebelo de Sousa.

Referendada em 28 de dezembro de 2023.

Pelo Primeiro-Ministro, Mariana Guimarães Vieira da Silva, Ministra da Presidência.

ANEXO

(a que se refere o artigo 1.º)

Programa Nacional de Habitação

Introdução

O Programa Nacional de Habitação (PNH), no seguimento da aprovação da Nova Geração de Políticas de Habitação (NGPH), pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 50-A/2018, de 2 de maio, e da Lei de Bases da Habitação (LBH), pela Lei n.º 83/2019, de 3 de setembro, é o instrumento que congrega, num único documento e numa perspetiva plurianual, o quadro de políticas para o setor da habitação, em desenvolvimento nos últimos anos, identificando as principais carências, bem como os instrumentos e objetivos para a sua progressiva eliminação, substituindo, nestes termos, a Estratégia Nacional para a Habitação, aprovada pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 48/2015, de 15 de julho.

Enquadrando o trabalho em curso, que parte de um diagnóstico de terreno, plasmado no levantamento de necessidades e na identificação quantitativa e qualitativa dos problemas em matéria de habitação, o PNH assume-se como um instrumento de valorização deste setor no quadro das políticas sociais em Portugal, reconhecendo as efetivas prioridades da política habitacional pública, no quadro plurianual 2022-2026.

De facto, até à aprovação da NGPH, e apenas com a exceção das soluções específicas e geograficamente delimitadas do Programa Especial de Realojamento nas Áreas Metropolitanas de Lisboa e do Porto, a promoção de habitação em Portugal assentou num conjunto reduzido, episódico e disperso de programas de apoio, com uma atuação desarticulada dos vários atores públicos, em resultado da ausência de uma orientação política clara e de um modelo de governação integrado e consistente.

Em paralelo, assistimos a uma liberalização do arrendamento que veio acentuar ainda mais a desregulação do mercado e o desajustamento entre os valores de renda praticados e os rendimentos médios das famílias.

A recuperação registada no mercado imobiliário, na sequência da crise financeira internacional e do processo de «ajustamento», foi maioritariamente orientada para os segmentos mais elevados de preço e centrou-se essencialmente no escoamento da oferta habitacional privada disponível e, quando relacionada com nova oferta, resultante da reabilitação de edifícios ou frações, nem sempre acautelando as necessárias normas de qualidade construtiva e ambiental.

Foi com base nesta realidade, caracterizada por uma situação de crise habitacional grave e uma total ausência de instrumentos e medidas de política pública de habitação, e tendo ainda presente a necessidade de romper com a tradicional visão de direcionar as respostas apenas para a população mais carenciada, que se avançou, em 2018, com uma profunda reforma do setor da habitação em Portugal, através da aprovação da NGPH, pela referida Resolução do Conselho de Ministros n.º 50-A/2018, de 2 de maio.

A NGPH constitui, de facto, um documento estruturante e que estabelece o sentido estratégico, objetivos e instrumentos para a salvaguarda do direito à habitação, assumindo a importância de encontrar respostas diferenciadas e robustas através de um conjunto amplo e coerente de diplomas legais que procuram garantir que este domínio da política social pública não volta a ser negligenciado, tendo como desígnios fundamentais a garantia do acesso de todos a uma habitação adequada, entendida no sentido amplo de habitat, de comunidade.

A NGPH assume, pois, esse caráter inovador, desde logo na ambição de construir uma política pública de habitação de vocação universalista, concretizando um direito que é de todos e rompendo com lógicas de apoio do Estado que se limitam a respostas para os mais carenciados, de índole assistencialista.

A NGPH é por isso uma escolha política. E por essa razão assume como objetivo primordial o reforço progressivo do parque habitacional público (incluindo a habitação com apoio público), de 2 % para 5 %, tendo em vista uma aproximação gradual à média europeia e invertendo, desta forma, o ciclo de desinvestimento registado nas últimas décadas, marcado não só pelo declínio da promoção pública, mas também pela alienação e redução do parque habitacional existente, colocando à disposição da Administração Pública, central e local, instrumentos concretos de defesa do direito à habitação.

Foi, de facto, com a NGPH que o Governo rompeu com a visão minimalista da promoção habitacional direta e assumiu, claramente, que uma política pública de vocação universal não se faz sem a existência de um parque público de dimensão adequada, que garanta a resposta às necessidades mais prementes de habitação, mas também o acesso ao arrendamento público acessível e que, nessa medida, reforce a capacidade de regulação do mercado, pelo peso relativo que a oferta passa a deter, no conjunto do parque habitacional.

É neste quadro de mudança das políticas de habitação que foi igualmente aprovada a LBH, que representa, antes de mais, um avanço importante na construção dos alicerces de uma política pública de habitação que seja estável, duradoura e capaz de subsistir às diferentes conjunturas, aprofundando o ciclo de progressivas conquistas sociais, iniciado em abril de 1974, nomeadamente nas áreas da saúde, da segurança social e da educação.

Com a LBH e a NGPH estão criadas as condições para assumir, efetivamente, a habitação como um direito universal, de todos, no quadro de um Estado social pleno, garantindo-se a equidade e igualdade de acesso em todo o território nacional e não deixando ninguém para trás.

A NGPH consubstancia, além disso, uma política pública com competências claramente definidas entre os diferentes níveis de governação e que, por isso, responsabiliza cada um deles e estabelece condições para o empenho de todos os atores públicos neste domínio, incentivando a cooperação e articulação entre o setor público e o setor social, cooperativo e privado e a sociedade em geral. Trata-se, assim, de uma política que passa a ter maiores garantias na dotação de recursos e de meios de intervenção adequados para a sua persecução.

Com a aprovação do PNH estabelece-se um quadro de referência universal estável para o desenvolvimento das políticas públicas de habitação, garantindo que esta área fundamental não volta a ser secundarizada no quadro das políticas sociais públicas, consagrando o direito de todos a uma habitação digna e adequada. Para além disso, o enquadramento do PNH permitirá o melhor desenvolvimento das Cartas Municipais de Habitação, enquanto instrumento municipal de planeamento e ordenamento territorial em matéria de habitação que, em articulação com o plano diretor municipal e os restantes instrumentos de gestão do território, garantirão a correlação entre as carências de habitação de cada município e as respostas e recursos locais, nomeadamente de solo urbanizado.

I - Dinâmicas recentes da habitação em Portugal

Quando comparado com a generalidade dos países europeus, e face à génese tardia e imperfeita do Estado social português (que relegou para segundo plano a concretização do pilar relativo ao direito à habitação no quadro dos direitos sociais), o nosso país enquadra-se nos modelos de política habitacional focados em públicos-alvo específicos e, nesse âmbito, no conjunto de países com políticas de promoção direta residuais (que, entre outros critérios, detém um parque público inferior a 5 % do total). (1)

Este perfil minimalista da política habitacional, seguido durante décadas, teve como exceção relativa apenas dois momentos. Ao nível da promoção direta, no período do pós-25 de abril de 1974, em que se atingiram os valores mais relevantes de promoção pública direta de alojamentos (a que se junta, mais tarde, a promoção associada ao Programa Especial de Realojamento nas Áreas Metropolitanas de Lisboa e do Porto). Ao nível da promoção indireta, com a generalização do acesso à aquisição de casa própria (essencialmente orientada para segmentos da classe média), a partir de finais dos anos 80. Aliás, é sobretudo no decurso desta política de promoção indireta (mediante apoios públicos à aquisição de casa própria), que se foi instalando na sociedade portuguesa a ideia de que o problema da habitação - no sentido da capacidade das famílias para aceder a um alojamento - estava, no essencial, ultrapassado.

Esta noção, que perdurou até há relativamente pouco tempo, encontra suporte em diversos indicadores, sendo de destacar, entre eles, a elevação do rácio de alojamentos por família, que em 20 anos (1991 a 2011) passou de 1,3 para 1,5, mantendo-se sensivelmente neste patamar em 2021.

Por outro lado, no mesmo período, a percentagem de agregados familiares a residir em casa própria registava um aumento de quase 10 pontos percentuais (passando de 65 % para 73 %), com uma ligeira descida para os 70 % em 2021, que não coloca em causa a clara prevalência desta forma de ocupação no total de alojamentos.

Podendo igualmente ser interpretado como um indício de melhoria generalizada da situação habitacional do País a partir dos anos 90, pelo maior volume da oferta de habitação, o número de fogos devolutos registava um acréscimo de 67 % entre 1991 e 2011 (passando de cerca de 440 000 para 735 000, e para cerca de 723 000 em 2021) e o número de alojamentos precários (barracas e outros) reduzia-se em cerca de 76 % (de 27 300 para 6600) no mesmo período, a que acresce uma nova redução, em 2021, para cerca de 4000 fogos.

A ideia de superação da situação estrutural de crise habitacional viria, porém, a esbater-se nos anos mais recentes, sensivelmente a partir de meados da segunda década do século xxi. Isto é, num contexto marcado por três processos essenciais: o impacto económico e social da crise financeira de 2008; as reorientações políticas no setor da habitação, nomeadamente no quadro do processo de «ajustamento» estrutural (2011-2015); e, por último, a relevância de novas dinâmicas habitacionais nas principais cidades, como as que se associam ao aumento do investimento imobiliário estrangeiro e à intensificação da procura turística.

QUADRO 1

Principais indicadores da habitação em Portugal (1970-2021)

	1970	1981	1991	2001	2011	2021
Alojamentos por família...	1,17	1,16	1,32	1,37	1,45	1,44
Casa própria...	49,3 %	56,6 %	64,7 %	75,7 %	73,2 %	70,0 %
Fogos devolutos...	373 950	190 331	440 271	543 777	735 128	723 214
Habitações precárias (barracas e outras)	34 860	46 391	27 642	27 319	6 612	4 042

Fonte: INE, I. P.

No seu conjunto, estes processos contribuiriam para uma tendência de subida dos valores de aquisição e arrendamento, sobretudo a partir de 2013, tendência essa que se tem vindo a acentuar nos últimos anos e que nem durante a crise pandémica se inverteu, sem que o Estado fosse capaz de dar resposta cabal às necessidades com o escasso parque público existente.

Por isso, e dado o quadro de crescente dificuldade de acesso das famílias a uma habitação digna e a preços compatíveis com os seus rendimentos, num contexto particularmente complexo como o atual, importa refletir sobre as respostas necessárias e delinear uma política habitacional consistente e duradoura, capaz de enfrentar de forma estratégica as questões habitacionais com que o País se confronta.

1 - O paradigma dos apoios públicos à aquisição de casa própria

Com a liberalização do sistema bancário e a descida das taxas de juro, a par dos benefícios fiscais e da bonificação do crédito, a aquisição de casa própria converteu-se, sobretudo a partir dos anos 90, no principal eixo das políticas de habitação e na opção preferencial de acesso ao alojamento por parte das famílias.

Na génese deste processo, e a par da relativa debilidade das políticas habitacionais seguidas até então, encontram-se fatores de natureza externa, associados à integração europeia e à crescente influência dos mercados financeiros na atividade das famílias, das empresas e do próprio Estado (2).

No caso da habitação, as dinâmicas de financeirização económica e social traduziram-se num impulso muito expressivo das políticas com incidência na procura, suportadas por crédito a baixo custo e abundante e reforçadas pelos apoios públicos à aquisição, nomeadamente com as bonificações de juros.