Lei n.º 2-A/85

TEXTO :

Lei n.º 2-A/85

de 28 de Fevereiro

Grandes Opções do Plano para 1985

A Assembleia da República decreta, nos termos dos artigos 94.º, n.º 1, 164.º, alínea g), e 169.º, n.º 2, da Constituição, ouvido o Conselho Nacional do Plano, o seguinte:

ARTIGO 1.º

1 - São aprovadas as Grandes Opções do Plano para 1985.

2 - O texto anexo faz parte integrante desta lei.

ARTIGO 2.º

1 - Nos termos da presente lei, da Lei n.º 31/77, de 23 de Maio, e demais legislação aplicável, o Governo elaborará o plano anual para 1985.

2 - O Governo fará publicar, por decreto-lei, o plano a que se refere o número anterior.

ARTIGO 3.º

O Governo promoverá a execução do Plano para 1985 e elaborará o respectivo relatório de execução até 30 de Junho de 1986.

Aprovada em 15 de Fevereiro de 1985.

O Vice-Presidente da Assembleia da República, em exercício, Manuel Pereira.

Promulgada em 28 de Fevereiro de 1985.

Publique-se.

O Presidente da República, ANTÓNIO RAMALHO EANES.

Referendada em 28 de Fevereiro de 1985.

O Primeiro-Ministro, Mário Soares.

Anexo a que se refere o artigo 1.º

As Grandes Opções do Plano para 1985

SUMÁRIO

1 - Enquadramento internacional.

2 - Evolução da situação económica em 1984.

3 - Objectivos e condicionantes da política económica para 1985.

4 - Política de gestão conjuntural:

4.1 - Política orçamental.

4.2 - Política monetária.

4.3 - Política de rendimentos.

4.4 - Política de preços.

4.5 - Política de apoio à exportação.

5 - Políticas sectoriais.

6 -A integração de Portugal na CEE.

7 - Política de desenvolvimento regional.

8 - Sector empresarial do Estado.

9 - Programa de investimentos da Administração Pública.

Anexo I - Programa integrados de desenvolvimento regional - Desdobramento por ministérios.

Anexo II - Programas sectoriais - Desdobramento por sectores e programas.

1 - Enquadramento internacional

A economia internacional tem vindo a consolidar ao longo dos últimos 18 meses um processo complexo de recuperação.

Os factores de recessão remontam a 1979 em que a subida dos preços do petróleo e a consequente perda de rendimentos reais, nomeadamente do mundo industrializado e ocidental, conduziram a uma queda da actividade económica. Ao mesmo tempo os países da OPEP viram-se obrigados a ajustar a sua expansão, através de uma menor compra de bens e serviços aos países da zona OCDE. No conjunto, a procura mundial diminuiu.

A necessidade de conter a inflação levou à prática de uma política monetária restritiva ao mesmo tempo que a médio prazo se procurava a redução dos défices estruturais do sector público. Os efeitos destas políticas levaram necessariamente a uma redução da produção e da procura.

A redução das taxas de juro norte-americanas no 3.º trimestre de 1982 e a gradual descompressão das políticas monetárias nalguns países europeus, ao mesmo tempo que as tensões inflacionistas eram contrariadas, criaram condições para iniciar a recuperação económica. Após o alargamento à Europa da recuperação iniciada nos EUA, põe-se ainda a questão da sua duração e da sua capacidade de autoalimentação.

É neste contexto que a recuperação da zona OCDE (excluindo os EUA), mais lenta agora do que em ciclos anteriores, se manifestou em 1984, prevendo-se um crescimento do produto nacional bruto da zona, da ordem dos 4% a 5%. Permanecem, no entanto, algumas diferenciações entre os países: EUA (6,9%) versus Europa (2,3%) e mesmo dentro da própria Europa (CEE, 2,1%, Alemanha, 2,6% e França, 1,3%).

A recuperação agora alargada à generalidade dos países industrializados tenderá a continuar em 1985, apesar do previsível recuo do crescimento dos EUA (3%) levando a uma desaceleração do ritmo de crescimento do produto nacional bruto da zona para a ordem dos 3% em média anual.

Verificou-se uma significativa redução da inflação, particularmente sensível nalguns países. Assim, a inflação média em 1984 e 1985 deverá andar à volta dos 5% e os riscos de aceleração em virtude da recuperação não se traduzem por ora em sinais inflacionistas notórios.

Persistem no entanto significativas disparidades entre países, já que as previsões para o conjunto de pequenos países da Europa são de 12,5% em 1984 e cerca de 9,5% em 1985, enquanto para os 7 grandes países industrializados no seu conjunto (EUA, Japão, Alemanha, França, Reino Unido, Itália e Canadá) se prevê a estabilização da inflação em valores da ordem dos 4%.

Poder-se-á, pois, prever uma manutenção do ritmo de expansão dos preços à volta dos 5%, ou seja uma taxa de crescimento ligeiramente superior à média de longo prazo que antecedeu o primeiro choque petrolífero. Esta são é possível, quer pela moderação da retoma produtiva, quer por não se prever uma escalada de preços de bens de base, quer ainda pela moderação salarial esperada em função das perspectivas de evolução do desemprego.

O aspecto menos satisfatório da actual recuperação situa-se precisamente no mercado de trabalho, em que, na zona OCDE-Europa as taxas de desemprego se manterão elevadas, com eventual tendência para um ligeiro agravamento. Nos EUA, o emprego deverá continuar a crescer fortemente, pelo que tenderá a haver uma consolidação da descida das taxas de desemprego. É na Europa, onde o crescimento previsto da produção é mais fraco, que a situação se apresenta mais grave, tendendo a deteriorar-se ainda mais, quer em termos absolutos (o número de desempregados atingirá os 19,8 milhões no fim de 1985) quer em termos relativos (a taxa de desemprego de cerca de 11,1% em 1984 poderá passar a 11,5% em 1985).

No que se refere às contas externas, as balanças comerciais da zona, depois de terem exercido uma pressão negativa sobre o crescimento real da produção, tenderão, no futuro próximo, a exercer um efeito neutro face à previsão de um crescimento da mesma ordem para as exportações e para as importações. A previsão aponta para um défice externo corrente para a zona de cerca de 82,6 mil milhões de dólares em 1985, face aos 69,4 mil milhões de dólares em 1984. Os EUA deverão ver o seu défice externo continuar a agravar-se, em resultado da política de valorização do dólar e perda de competitividade, podendo ultrapassar os 120000 milhões de dólares. Este défice exercerá um efeito importante da procura sobre o resto do mundo. Por outro lado, as previsões de preços do comércio mundial apontam para uma estabilidade dos termos de troca.

O facto de incerteza e risco que ainda acompanha o actual ciclo expansivo relaciona-se com o investimento. O comportamento dos investidores dependerá, para além das condições estritamente económicas - pelo menos, em certos sectores económicos, a insuficiência da capacidade produtiva estimulará o investimento -, de factores menos tangíveis como as antecipações inflacionistas, a confiança na estabilidade das políticas monetária e orçamental e ainda das perspectivas de duração da recuperação. Persistem também riscos de inflexão da política monetária e de variações de taxas de câmbios.

QUADRO 1

Previsões da OCDE

(ver documento original)

2 - Evolução da situação económica em 1984

A formulação da política económica em 1984, na sequência das orientações anteriormente traçadas pelo programa de gestão conjuntural de emergência que o Governo implementou a partir de Junho de 1983, tinha como objectivos prioritários a continuação da redução do desequilíbrio das contas externas e a contenção do défice do sector público administrativo.

Estes objectivos exigiram o prosseguimento da adopção do padrão de política económica de carácter restritivo definido em meados de 1983 (enquadrado num programa de estabilização financeira baseado em acordo com o FMI), padrão esse indispensável face à gravidade dos desequilíbrios atingidos, nomeadamente no domínio externo, e à impossibilidade de sustentar o forte ritmo de agravamento da dívida externa.

Os resultados obtidos no final de 1983 - redução do défice da balança de transacções correntes aquém mesmo do estabelecido no acordo com o FMI, a travagem do ritmo do endividamento externo (+5% no final de 1983 contra +25% no final de 1982) e a diminuição das necessidades de financiamento do sector público administrativo (9% em 1983 e 12% em 1982) confirmaram a orientação seguida e levaram à consolidação dos referidos resultados positivos.

A informação disponível vem apontando no sentido de que a economia portuguesa deve registar também em 1984 uma melhoria significativa no défice da balança de transacções correntes (BTC), o qual deverá ser da ordem dos 700 milhões de dólares, representando cerca de 3% do PIB (em 1983 o défice foi de 1620 milhões de dólares, ou seja, 7,1% do PIB, o que já constituía uma substancial melhoria quando comparado com o de 1982 que foi de 3245 milhões de dólares, ou seja, 13,5% do PIB).

No plano das contas públicas estima-se que o défice do sector público administrativo atinja os 9% do PIB e que o do sector público alargado (em que se inclui o sector público administrativo e as empresas públicas não financeiras) se situe em cerca de 16,5% do PIB.

A evolução das contas externas resulta de diversos factores.

Um desses factores está relacionado com a política cambial prosseguida, com a fixação de uma taxa de desvalorização mensal do escudo de 1% a partir de Março de 1983. Esta desvalorização deslizante conjugada com a desvalorização discreta operada a meados desse ano vem permitindo assegurar a competitividade externa das nossas exportações. Há que referir, neste particular, que um dos indicadores da competitividade externa, o custo de trabalho por unidade produzida (isto é, a evolução salarial por trabalhador corrigida pela evolução da respectiva produtividade) vem evoluindo a ritmos anuais da ordem dos 15%, que a desvalorização mensal permite compensar.

Por outro lado, a recuperação dos mercados externos em resultado da recuperação económica mundial, vem propiciando a exploração destas condições de competitividade.

Assim, face aos indicadores disponíveis, é de esperar que as exportações de mercadorias cresçam em volume com taxa anual de 12% a 13%. No respeitante a serviços, os indicadores disponíveis apontam também para evoluções positivas da mesma ordem de grandeza, quer em volume (turismo), quer em termos monetários denominados em dólares.

A queda da actividade económica em consequência do padrão de política restritiva adoptado, no qual se insere a limitação da disponibilidade de meios de pagamento, levou a que as importações venham a apresentar uma quebra da ordem dos 4,4% em volume, quer em termos de bens finais (em especial bens de equipamento), quer em termos de matérias-primas e produtos intermédios.

Estes comportamentos levarão a uma atenuação quer do défice comercial quer de serviços, contribuindo para a redução do défice externo no presente ano.

Por seu lado, o valor em dólares das remessas de emigrantes registará uma quebra da ordem dos 3%, facto que se poderá compreender dada a apreciação do dólar face às restantes moedas, em particular as europeias com as inevitáveis consequências negativas sobre o rendimento disponível dos nossos emigrantes, quando aferido em dólares.

O padrão de política prosseguido teve efeitos negativos sobre o nível da procura interna, os quais decorriam necessariamente do processo de ajustamento da economia portuguesa. O ritmo de queda da procura interna deverá ter-se cifrado em cerca de 6,6% em termos reais.

A componente de procura interna em que esses efeitos mais se fizeram sentir foi a formação bruta de capital fixo, cuja taxa de evolução deverá andar próximo de -20%. As quebras registam-se em todos os sectores institucionais: no sector público, por contenção das despesas; no privado, por quebra de procura interna associada a uma política monetária restritiva.

A política de ajustamento prosseguida deverá ter desviado recursos para aumento de oferta orientada para a exportação; neste contexto, deverá ter sido apenas o sector exportador que teve condições favoráveis de investimento.

Prevê-se que o consumo privado registe uma quebra de cerca de 2%, a qual reflecte parcialmente a redução do poder de compra dos trabalhadores por conta de outrem, cujos rendimentos salariais terão registado decréscimo em termos reais, situação que não se terá verificado noutros tipos de rendimentos, que deverão ter mantido o seu valor real. Por outro lado, ter-se-á verificado, uma diminuição na taxa de poupança dos particulares.

A evolução dos rendimentos em termos reais, atrás referida, está intimamente relacionada com o andamento de inflação durante 1984. O índice de preços no consumidor (IPC) atingiu um nível médio anual que deverá ter-se situado cerca de 30% acima do de 1983. No entanto, no segundo semestre verificou-se uma desaceleração no crescimento do IPC, de modo que o seu nível em Dezembro será cerca de 24% superior ao de Dezembro de 1983. Esta situação traduziu-se numa redução do ritmo de aumento dos preços de cerca de 10% em relação ao ano anterior, em que o aumento de preços durante os 12 meses foi de 33,9%.

A conjugação de uma política monetária restritiva - na acepção de uma oferta de moeda negativa em termos reais e taxas de juro nominais fortemente elevadas e reais positivas - com a retracção do consumo privado e da FBCF deverá explicar a variação negativa de stocks que se prevê.

Os indicadores disponíveis sobre o nível da actividade económica do lado da oferta vêm reflectindo os comportamentos atrás referidos.

Embora na produção agrícola se verifique uma evolução positiva real - quer por via da ocorrência de condições climáticas favoráveis, quer pelo aumento de preços à produção a produção industrial indicia uma quebra (o IPI - índice de produção industrial - em 1984 deverá rondar os 2 a 4 pontos aquém do valor atingido em 1983; apenas os sectores orientados para a exportação deverão apresentar evolução algo diferente). O produto da construção deverá também cair e mais significativamente, reflectindo-se a evolução da FBCF atrás mencionada. No que se refere à energia, e dados os níveis de precipitação registados ao longo do ano, verifica-se um crescimento algo significativo do produto. Os serviços deverão apresentar também uma evolução real negativa, e aqui o comércio deverá reflectir o comportamento esperado do consumo privado.

No que respeita ao emprego, os dados mais recentes indicam que a taxa de desemprego (ver nota 1) não sofreu agravamento significativo desde finais de 1983. Assim, e não pondo em causa o seu significado social, a política de ajustamento não terá tido repercussões excessivamente gravosas no nível do emprego.

(ver documento original)

QUADRO 2

Despesa final

(ver documento original)

QUADRO 3

Balança de transacções correntes

(ver documento original)

(nota 1) O INE passou a apresentar 2 conceitos de desemprego (em sentido restrito e em sentido lato) consoante não se inclua ou se inclua o critério das diligências para encontrar emprego.

3 - Objectivos e condicionantes da política económica para 1985

A política económica para 1985 deverá assegurar o início de uma recuperação controlada, por forma a que a saída do programa de estabilização se processe sem excessiva aceleração, da qual resulte, a breve trecho, a necessidade de uma nova política de estabilização, seguramente mais restritiva que a actual.

Por outro lado, considera-se que o ritmo de inflação registado em 1984 (30% como já se referiu) é demasiado elevado, não só pelo que tem representado de quebra de rendimentos reais como por ser largamente superior ao crescimento dos preços dos nossos principais parceiros comerciais. A manter-se esta tendência, não se poderia encarar seriamente uma redução do ritmo de desvalorização do escudo e da taxa de juro.

Assim, serão os seguintes os objectivos prioritários da política económica em 1985:

1) Assegurar um crescimento económico moderado, que poderá situar-se em cerca de 3%;

2) Reduzir o ritmo de inflação para cerca de 22% em termos anuais, correspondendo a cerca de 20% entre Dezembro de 1984 e Dezembro de 1985.

A realização destes objectivos pressupõe o recurso a um conjunto de políticas de gestão conjuntural, cuja aplicação não pode ser feita sem ter em conta a necessidade de preservar alguns dos resultados positivos que a política da estabilização produziu. Neste sentido, estabeleceram-se as seguintes condicionantes à formulação das políticas conjunturais para 1985:

Condicionante da balança de pagamentos. - Apesar dos bons resultados obtidos pela política de estabilização seguida em 1983 e 1984 que, como se viu, reduziu o défice da balança de transacções correntes de 3245 milhões de dólares em 1982 para cerca de 700 milhões previstos para 1984, importa sublinhar que será ainda a condicionante externa a principal restrição ao crescimento económico durante os próximos anos. Acresce que o sistema de equilíbrio das contas com o exterior que vigorou na década de 60 não se poderá repetir integralmente no futuro. Com efeito, surgiu, no começo da presente década, uma situação nova que se traduz no facto de os juros da dívida externa terem começado a pesar significativamente na nossa conta com o exterior de tal forma que, em 1984, se poderia obter um superavit na BTC se os encargos com a dívida externa se situassem ao nível da década de 60. Por outro lado, existem indicações, embora ainda difíceis de confirmar, de que poderá acentuar-se no futuro um decréscimo das remessas dos emigrantes devido, quer à diminuição de emigração, quer ao aumento do retomo de emigrantes.

Estes 2 factos conjugados significam que, desde já e mais acentuadamente no futuro, um crescimento económico sustentado terá de ser obtido com um aumento da taxa de cobertura das importações pelas exportações, ou seja, que estas terão de apresentar um ritmo de crescimento superior ao das importações. Daqui resulta uma importante restrição para o crescimento máximo possível da procura interna, que estará, em última análise, condicionado pelo ritmo de crescimento possível das exportações - o que reforça, em consequência, a necessidade de uma saída equilibrada da política de estabilização.

Não deverá esquecer-se, por outro lado, que, tanto quanto as estimativas disponíveis para 1984 permitem concluir, terá sido determinante para a quebra das importações em 1984 a acentuada redução de existências ocasionadas pela quebra de procura interna. Ao iniciar o processo de recuperação também será a rubrica «Variações de existência» que terá, inevitavelmente, um mais forte crescimento, pelo que, se as restantes componentes da procura interna apresentassem simultaneamente evoluções rápidas se obteria a breve trecho uma situação de grande aumento das importações, insustentável do ponto de vista de endividamento externo. Desta forma, a restrição relativa à balança de pagamentos vai implicar em 1985 um controle estrito de procura interna, que irá aumentar, mas moderadamente.