Lei n.º 24-C/2022

Lei n.º 24-C/2022

de 30 de dezembro

Sumário: Lei das Grandes Opções para 2022-2026.

Lei das Grandes Opções para 2022-2026

A Assembleia da República decreta, nos termos da alínea g) do artigo 161.º da Constituição, o seguinte:

Artigo 1.º

Objeto

É aprovada a Lei das Grandes Opções para 2022-2026 em matéria de planeamento e da programação orçamental plurianual (Lei das Grandes Opções), que integram as medidas de política e os investimentos que as permitem concretizar.

Artigo 2.º

Enquadramento estratégico

A Lei das Grandes Opções tem presente os impactos negativos a nível económico e social resultantes do conflito armado na Ucrânia e da crise pandémica originada pela doença COVID-19, as medidas que procuram relançar o crescimento económico a médio prazo na sequência da estratégia de combate aos efeitos do conflito armado e da pandemia, bem como o desenvolvimento económico-social e territorial consagrado no Programa do XXIII Governo Constitucional.

Artigo 3.º

Âmbito

1 - A Lei das Grandes Opções integra a:

2 - A Lei das Grandes Opções integra cinco áreas de atuação estruturadas em torno de um desafio transversal e quatro desafios estratégicos:

Artigo 4.º

Enquadramento orçamental

As prioridades de investimento constantes da Lei das Grandes Opções são compatibilizadas no âmbito do Orçamento do Estado para 2023.

Aprovada em 25 de novembro de 2022.

O Presidente da Assembleia da República, Augusto Santos Silva.

Promulgada em 28 de dezembro de 2022.

Publique-se.

O Presidente da República, Marcelo Rebelo de Sousa.

Referendada em 29 de dezembro de 2022.

O Primeiro-Ministro, António Luís Santos da Costa.

ANEXO I

[a que se refere a alínea a) do n.º 1 do artigo 3.º]

Grandes Opções 2022-2026

1 - As Grandes Opções

A proposta de Lei das Grandes Opções para 2022-2026 apresentada pelo XXIII Governo Constitucional corresponde às Grandes Opções de política económica, social e territorial para os anos de 2022 a 2026. A estratégia de ação política que orienta as Grandes Opções desenvolve-se em duas dimensões intrinsecamente ligadas:

. A resposta no curto prazo a desafios imediatos, através da implementação de um pacote integrado de medidas que visa a preservação da capacidade produtiva do País, a ajuda às empresas com dificuldades de tesouraria e às famílias vulneráveis na defesa contra os aumentos do preço da energia e dos bens alimentares.

. A resposta, focada em objetivos de médio e longo prazo, com vista a acelerar a mudança de modelo de desenvolvimento económico do País, baseado cada vez mais no conhecimento e na inovação tecnológica.

Assim, a resposta conjunta a estes objetivos desenvolve-se em quatro grandes desafios estratégicos que estruturam a ação governativa:

. Alterações climáticas.

. Demografia.

. Desigualdades.

. Sociedade digital, da criatividade e da inovação.

A boa governação assume-se enquanto um desafio adicional de natureza transversal, que concorre para a efetiva concretização dos objetivos assumidos, estabelecendo as condições para que o XXIII Governo Constitucional enfrente e resolva quer os desafios imediatos, quer os de médio e longo prazo.

As opções de política económica, social e territorial reconhecem os avanços significativos verificados na economia, sociedade e territórios portugueses, tomando como base de sustentação os desenvolvimentos recentes nas seguintes dimensões:

. Crescimento económico, tendo em conta a trajetória de convergência sustentada com a média da União Europeia (UE) verificada desde 2016 e a melhoria dos indicadores relacionados com a investigação e desenvolvimento (I&D) e a evolução do perfil do tecido produtivo.

. Mercado de trabalho, destacando a redução do desemprego, o aumento da qualidade de emprego e o aumento sustentado dos rendimentos do trabalho.

. Combate à exclusão social e desigualdade, evidenciado na melhoria estrutural dos indicadores que medem a desigualdade, a pobreza e a privação material.

. Qualificações, com a evolução significativa na redução da taxa de abandono escolar e da proporção de população com ensino superior concluído.

O contexto destas Grandes Opções é, de igual forma, marcado de forma significativa pelas consequências da agressão da Rússia à Ucrânia e pela resposta à crise provocada pela pandemia da doença COVID-19. Em particular, a guerra intensificou a disrupção das cadeias de distribuição em todo o mundo, empurrando os preços para máximos históricos. Estes efeitos derivam do papel estratégico que quer a Rússia, quer a Ucrânia, têm nos mercados internacionais de commodities, matérias-primas e energia. Assim, antecipa-se que os mercados continuem a apresentar extrema volatilidade com possíveis impactos significativos nas economias mundiais, que se encontram ainda frágeis e a recuperar dos efeitos decorrentes da pandemia da doença COVID-19.

Portugal não está imune a estes choques, sobretudo por via indireta, nomeadamente a alta de preços, a dificuldade no abastecimento de certos produtos e incerteza quanto à evolução da procura à escala global. Os impactos macroeconómicos dos efeitos da invasão Russa da Ucrânia têm-se traduzido, em particular, pela revisão em alta, para 7,4 %, da taxa média de inflação prevista para o ano de 2022 (1).

No âmbito das consequências do aumento da inflação em produtos como a gasolina, o gasóleo, a eletricidade, o gás, os fertilizantes, os cereais e os produtos alimentares, sempre que tal o justificar, o Governo continuará a adotar medidas de emergência direcionadas para os segmentos sociais e para os setores de atividade mais vulneráveis, como o apoio extraordinário às famílias mais carenciadas, nomeadamente para suportar os acréscimos com os custos de alimentação e do gás, o apoio à redução dos custos do setor da agricultura ou o apoio a empresas muito afetadas pelo aumento dos preços da energia, como os têxteis, o vidro ou a siderurgia, suportando 30 % do seu aumento de custos com gás.

Para além destas medidas direcionadas, o Governo também adotou medidas de caráter mais geral de contenção da inflação como a redução do imposto sobre os produtos petrolíferos (equivalente à redução do IVA para 13 %) ou o mecanismo excecional e temporário de ajuste dos custos de produção de energia elétrica, limitando o papel das centrais termoelétricas a gás natural na formação de preço, no âmbito do Mercado Ibérico de Eletricidade (MIBEL), até 31 de maio de 2023 (2). O seu objetivo é limitar a escalada dos preços, protegendo quem está mais vulnerável às subidas de preço. Esta iniciativa, tomada em articulação com Espanha, acordada no Conselho Europeu e negociada com a Comissão Europeia, só é possível, em parte, pela elevada produção de energia elétrica a partir de fontes renováveis em Portugal.

Apesar da pressão inflacionista que tem existido e se mantém neste momento nas economias europeias e norte-americana, a inflação média dos últimos doze meses observada nos preços da energia de Portugal em agosto de 2022 foi de 20,3 %, enquanto em Espanha, país vizinho, foi de 38,8 %, e no conjunto da UE, foi de 31,7 % (3). A reduzida dependência energética da Rússia, o acesso a fontes alternativas para o aprovisionamento de energia e o elevado peso das energias renováveis colocam Portugal numa posição privilegiada para contribuir para o reforço da resiliência energética da UE face à Rússia e contribuem para uma menor inflação energética comparativamente com outros países.

Deste modo, apesar do nível de incerteza associado ao perdurar da guerra na Ucrânia, as projeções continuam a apontar para um crescimento robusto da economia portuguesa, impulsionado pela retoma de atividade resultante da atenuação dos impactos na economia provocados pela pandemia da doença COVID-19 e consequência da adoção de medidas de controlo de transmissão da doença.

Depois de uma quebra de 8,3 % (4) do PIB em 2020, causada pela pandemia da COVID-19, em 2021 a economia portuguesa teve um aumento de 5,5 % (5), que atesta a forte recuperação da atividade económica. Já durante o ano de 2022, o crescimento do PIB, em termos homólogos, fixou-se em 12 % no 1.º trimestre, e em 7,4 % (6) no 2.º trimestre, tendo sido este valor o sexto mais alto da UE. Para o conjunto do ano de 2022, e tendo por base as últimas previsões publicadas pela Comissão Europeia, Portugal deverá ser o País que mais vai crescer com uma taxa de variação homóloga de 6,5 %, bem acima dos 2,7 % previstos para a UE e dos 2,6 % estimados para o conjunto da Zona Euro.

Para a evolução positiva registada do PIB no 1.º semestre de 2022 contribuíram positivamente a procura interna, dinamizada pelo consumo privado, e a procura externa, com a recuperação das exportações de bens e serviços. Esta recuperação das exportações é explicada pela notável resiliência das exportações de bens e pela retoma da atividade turística para os níveis pré-pandemia (7), apesar da limitação da capacidade aeroportuária ser, de forma cada vez mais evidente, um constrangimento ao pleno aproveitamento do potencial turístico do País. Isto num contexto em que se deu o levantamento gradual das medidas restritivas de confinamento, em paralelo com a elevada taxa de vacinação contra a doença COVID-19, a relativa baixa exposição ao conflito na Europa, os programas de estímulo económico, tanto a nível nacional como europeu, e o sucesso dos programas de proteção dos rendimentos das famílias e de proteção da capacidade produtiva do País durante os constrangimentos colocados pela crise sanitária.

Para o ano de 2022, prevê-se nestas Grandes Opções a continuação de uma trajetória de recuperação da economia portuguesa, com um crescimento de 6,5 %, prevendo-se ainda que no final deste ano a economia se situe 3 % acima do nível pré-pandemia registado no conjunto do ano de 2019 (8). As projeções atuais apontam também para que no período compreendido entre 2019 e 2023, Portugal venha a ter um crescimento superior à Zona Euro, refletindo assim um processo de renovada convergência.

Em consonância, as últimas previsões da Comissão Europeia, realizadas em julho de 2022, apontam para que Portugal registe este ano o crescimento do PIB mais elevado na zona Euro e a quarta menor taxa de inflação. Na matriz de vulnerabilidade que consta no relatório das previsões de maio, Portugal e Malta são identificados como os Estados-Membros menos expostos aos efeitos da guerra na Ucrânia.

Tendo em conta o contexto de guerra, o Governo continuará a apoiar a Ucrânia em vários domínios, desde logo do ponto de vista humanitário, através da aceitação dos pedidos de proteção temporária de cidadãos ucranianos ou outro tipo de ajuda monitorizada via plataforma Portugal for Ukraine. Considerando as decisões tomadas no seio da UE e da Organização do Tratado do Atlântico Norte (NATO), Portugal prosseguirá o caminho de assistência direta à Ucrânia, quer a nível financeiro, quer no que diz respeito à disponibilização de ajuda humanitária ou de equipamento militar.

Em paralelo, a Comissão Europeia lançou o Plano REPowerEU para reduzir ou anular a dependência energética da UE relativamente à Rússia. Nesse âmbito, Portugal acelerará também a implementação de medidas direcionadas à transição verde e energética, uma área que já era prioritária para o País e que agora exige esforços redobrados a nível nacional e europeu.

O plano REPowerEU da Comissão Europeia tem como finalidade reduzir rapidamente a dependência dos combustíveis fósseis russos, reorientando rapidamente a transição para as energias limpas e unindo esforços a fim de alcançar um sistema energético mais resiliente e uma verdadeira União da Energia. Agindo em União e de acordo com uma série de medidas, esse objetivo pode ser atingido mais rapidamente e em simultâneo com a aceleração da transição verde, permitindo o aumento da resiliência do sistema energético da UE, e com o reforço das ligações transfronteiriças, a fim de construir um mercado integrado da energia que garanta o aprovisionamento num espírito de solidariedade. A proposta inicial da Comissão Europeia pressupõe o financiamento destas iniciativas através do Mecanismo de Recuperação e Resiliência (MRR) em que os Estados-Membros podem usar os empréstimos restantes do MRR (cerca de 225 mil milhões de euros) assim como novas subvenções no valor de 20 mil milhões de euros. o. Propõe igualmente que os Estados-Membros beneficiem de uma maior flexibilidade para transferir os recursos que lhes são atribuídos através de outros instrumentos, como os fundos de política de coesão e a Política Agrícola Comum. O REPowerEU sustenta-se em três eixos:

. Diversificação - a UE desenvolverá em conjunto com parceiros internacionais a procura de fornecimentos de energia alternativos, assegurando no curto prazo fornecimentos de gás natural, petróleo e carvão noutros países que não a Rússia e, no futuro, passar a utilizar hidrogénio verde.

. Poupança - será fomentada a eficiência energética em todos os setores assim como a adoção de mudanças no comportamento de cidadãos, empresas e demais organizações que poderão fazer uma diferença substancial em termos de poupança de energia. Adicionalmente, serão adotadas medidas de contingência para fazer face a interrupções de fornecimento (cenário especialmente crítico para países muito dependentes da energia russa).

. Aceleração da utilização de energias limpas - Sendo as energias renováveis disponíveis as mais limpas, as mais baratas no médio prazo e que contribuem de forma mais cabal para a redução das importações de energia, o REPowerEU acelerará a transição verde e promoverá um investimento substancial em energias renováveis, em todos os setores desde a indústria, aos edifícios e transportes.

Os Estados-Membros devem acrescentar um capítulo REPowerEU aos seus PRR para canalizar investimentos para as áreas prioritárias do REPowerEU e fazer as reformas necessárias para acelerar a independência dos combustíveis fósseis. Esta prioridade é reforçada nas recomendações específicas por país (REP) de 2022 emitidas no âmbito do Semestre Europeu.

Fonte: https://ec.europa.eu/info/strategy/priorities-2019-2024/european-green-deal/repowereu-affordable-secure-and-sustainable-energy-europe_en

As opções de política económica, social e territorial, além de responderem às consequências do conflito na Ucrânia, estão em linha com as medidas que foram tomadas para enfrentar a crise sanitária e amortecer os seus efeitos, desde o surgimento do primeiro caso de COVID-19 em Portugal, em março de 2020.

A contenção da propagação do vírus SARS-CoV-2, em função do contexto epidemiológico, obrigou à declaração sucessiva de estados de emergência, muitos deles associados à definição de períodos de restrição à circulação da população, com impactos sem precedentes sobre a atividade económica e sobre o bem-estar dos cidadãos.

O sentido cívico dos Portugueses, o empenho dos profissionais de saúde e, numa segunda fase, o sucesso da campanha de vacinação foram determinantes para a boa resposta à crise sanitária. Igualmente determinantes foram o reforço de recursos materiais e humanos no Serviço Nacional de Saúde (SNS) e as medidas extraordinárias de apoio à proteção de empregos e rendimentos das famílias e à manutenção da capacidade produtiva das empresas, com resultados bastante positivos para mitigar o efeito económico adverso gerado pela pandemia.

O intenso choque introduzido nas cadeias económicas, quer do lado da oferta, quer do lado da procura, acelerou alguns dos desafios que já se faziam sentir, como o climático e o digital, e demonstrou a importância de o País estar dotado de serviços públicos fortes e capacitados, designadamente ao nível do SNS, mas também ao nível da prestação de respostas sociais, para garantir a resiliência necessária e a capacidade de reação face a eventos contingentes.

1.1 - Opções de política económica, social e territorial

A Grandes Opções 2022-2026 dividem-se por cinco áreas de atuação, nomeadamente um desafio que é transversal e quatro desafios estratégicos, a saber:

. Boa governação - orientada para as contas públicas equilibradas e sustentáveis, para a manutenção de uma reputação de credibilidade e de estabilidade, para a transparência, para o planeamento e avaliação das políticas, para a capacitação dos trabalhadores em funções públicas e serviços públicos de qualidade, para o SNS, para a literacia democrática, melhor cidadania, para as funções de soberania e para a descentralização;

. Primeiro desafio estratégico: «Alterações climáticas» - abrange a redução das emissões de gases com efeito de estufa, o aumento da capacidade de sequestro de CO(índice 2), o aumento da produção de energia de fontes renováveis, a sustentabilidade dos recursos, a mobilidade sustentável, as paisagens mais resilientes ao risco de incêndio, a adaptação dos territórios e da sociedade e a promoção da economia circular nos modelos de negócio e no comportamento da população;

. Segundo desafio estratégico: «Demografia» - pretende alcançar um maior equilíbrio demográfico, aumentar a natalidade, promover o envelhecimento ativo e saudável, criar emprego sustentável e de qualidade em especial para os mais vulneráveis, possibilitar o acesso a habitação adequada a preços acessíveis, conciliar a vida pessoal e familiar, acolher e integrar imigrantes e refugiados, continuar a promover a regularidade dos trajetos migratórios;

. Terceiro desafio estratégico: «Desigualdades» - visa o combate às desigualdades pela não discriminação, pela igualdade de género nos salários e emprego, pela promoção de maior justiça fiscal e equidade na distribuição dos rendimentos, pelo acesso igual à educação e formação profissional, pela autonomia das escolas, pela atualização das prestações, respostas e equipamentos sociais, pela descentralização, pelo desenvolvimento regional e pela coesão territorial;

. Quarto desafio estratégico: «Sociedade digital, da criatividade e inovação» - visa aumentar a incorporação de valor acrescentado nacional e melhorar a participação nas cadeias de valor. Inclui a digitalização da economia, o investimento na melhoria das qualificações e no reforço das competências, nomeadamente digitais, em áreas tecnológicas, na economia verde, no setor social e cultural, quebrando igualmente ciclos de subqualificação pela (re)qualificação e reconversão profissional dos jovens e adultos, incluindo os trabalhadores.