Lei n.º 26/78

TEXTO :

Lei n.º 26/78

de 8 de Junho

Aprova as grandes opções do Plano para 1978

A Assembleia da República decreta, nos termos dos artigos 164.º, alínea g), e 169.º, n.º 2, da Constituição, o seguinte:

ARTIGO 1.º

(Aprovação do Plano e Orçamento)

1 - São aprovadas pela presente lei as grandes opções correspondentes ao Plano para 1978, constantes do documento anexo à presente lei e que dela faz parte integrante.

2 - As bases do Orçamento Geral do Estado, a fixar na Lei do Orçamento para 1978, subordinar-se-ão às grandes opções do Plano aprovadas pela presente lei.

ARTIGO 2.º

(Elaboração e execução do Plano)

1 - O Governo promoverá a elaboração e a execução do Plano de harmonia com a presente lei e demais legislação aplicável.

2 - O Governo fica autorizado a publicar, por decreto-lei, até 30 de Abril, o Plano para 1978, no qual serão indicadas as medidas de política e as acções a desenvolver para garantir a prossecução dos objectivos decorrentes das grandes opções aprovadas pela presente lei.

ARTIGO 3.º

(Execução do Plano e seu relatório)

O Governo promoverá a execução do Plano e elaborará o respectivo relatório de execução, o qual será submetido à apreciação da Assembleia da República, acompanhado do parecer do Conselho Nacional do Plano, até 31 de Outubro de 1979.

Aprovada em 13 de Abril de 1978.

O Presidente da Assembleia da República, Vasco da Gama Fernandes.

Promulgada em 17 de Maio de 1978.

Publique-se.

O Presidente da República, ANTÓNIO RAMALHO EANES. - O Primeiro-Ministro, Mário Soares.

GRANDES OPÇÕES DO PLANO PARA 1978

I - INTRODUÇÃO

1 - A economia e a sociedade portuguesas atravessam uma crise que não pode ser ocultada ou menosprezada. Ela traduz-se não somente nas dificuldades económicas e financeiras que experimentamos, mas também nos efeitos projectados na contextura e nos comportamentos sociais e psicológicos, afectando padrões tradicionais e desenvolvendo tensões artificialmente contidas pelos mecanismos da opressão e que hoje surgem com a clareza que só a democracia permite. Salvaguardar e defender os direitos e deveres fundamentais reconhecidos aos cidadãos no quadro do ordenamento jurídico-político da Constituição é, pois, preocupação fundamental para a qual se torna indispensável sair da crise económica e social em que o País vive. Por isso o Governo, no Programa que submeteu à Assembleia da República, se propunha, como objectivos e políticas, a consolidação do Estado democrático, a superação da crise, pela via de um programa económico de estabilização para 1978 devidamente articulado com uma política de desenvolvimento económico e social a médio prazo que garanta condições de estabilidade e expansão às diferentes formações sócio-económicas existentes na organização da economia e, ainda, a satisfação das necessidades básicas e a melhoria da qualidade de vida da população.

Para um tal esforço é, no entanto, indispensável assegurar a mobilização colectiva dos diferentes parceiros sociais, com vista à indispensável coexistência em torno dos objectivos de curto prazo que se revelem vitais para a superação da crise e para a consolidação do Estado democrático.

Qualquer estratégia para a saída de uma crise económica e social como a que Portugal atravessa, sem pôr em causa o regime democrático, depende em larga medida da capacidade mobilizadora de consensos sociais mínimos sobre questões essenciais a que é necessário dar resposta imediata, já que não é possível continuar a adiar por mais tempo as decisões fundamentais que só aos Portugueses compete adoptar. É neste quadro de dificuldades do momento presente, mas igualmente de confiança na recuperação a médio prazo da economia portuguesa, à luz das perspectivas de desenvolvimento e de integração europeia que se deparam, que o Governo considera dever apresentar as grandes opções da política económica e social para 1978 que constam deste documento.

A escolha dos objectivos a prosseguir assenta assim numa profunda reflexão sobre as condicionantes e as alternativas que se deparam à economia portuguesa no corrente ano, avultando, no imediato, a necessidade de reduzir o deficit externo, sob risco de esta condicionante se transformar em preocupação única que sobreleve todos os demais objectivos. Por outro lado, a análise dos resultados alcançados com a política económica prosseguida no ano transacto foi também um factor importante para a concepção das grandes opções a estabelecer para 1978.

Com efeito, em 1977, não obstante os progressos reais verificados e os resultados positivos alcançados no que se refere ao relançamento da actividade económica, designadamente quanto ao produto interno bruto, cujo crescimento está estimado em 6,9% (ver nota 1) - com forte incremento dos sectores da indústria e da construção -, quanto ao sensível aumento do investimento, com um acréscimo verificado na formação bruta do capital fixo de 12%, e quanto à retoma apreciável das receitas do turismo e das remessas de emigrantes, não foi possível alcançar os objectivos fixados para a balança de transacções correntes e para a inflação.

(nota 1) Excluída a Administração Pública para melhor compatibilizar as séries, devido ao valor anormal verificado em 1976 com a inclusão do quadro geral de adidos.

Daí que tenha necessariamente de existir uma grande preocupação relativamente à melhor conjugação das medidas a tomar com os objectivos fixados, tornando-se por isso indispensável manter ao longo do ano um apertado acompanhamento dos resultados. De facto, em situações de crise, nomeadamente quando coexistem situações inflacionistas e de desequilíbrio externo com níveis elevados de desemprego, o efeito das expectativas dos agentes económicos, particularmente sobre a evolução dos preços e a distribuição do rendimento, e a sua correspondência sobre certas variáveis da despesa, com particular ênfase para as autónomas, podem sempre provocar alterações às previsões iniciais, que importará corrigir em face dos objectivos fundamentais.

2 - Como objectivo fundamental da política a prosseguir encontra-se a redução do deficit da balança de transacções correntes. Com efeito, o desequilíbrio externo só é possível de manter graças ao financiamento por utilização das reservas cambiais ou pelo recurso crescente ao endividamento externo, sendo qualquer deles base efémera para sustentar o desenvolvimento de qualquer país, antes constituindo via indiscutível para maior dependência perante o exterior.

Aliás, o grau de abertura da economia portuguesa perante os espaços externos em que se integra impõe por si só condicionalismos a ter em consideração na fixação dos objectivos económicos, quer a curto, quer a médio ou a longo prazos, sendo evidente que o clima de recessão em que vive a economia mundial, as limitações da nossa capacidade de endividamento externo, a excessiva concentração das exportações portuguesas e a total dependência do País quanto à importação de petróleo e outras matérias-primas estratégicas são factores exógenos que limitam e condicionam as decisões que será possível adoptar em matéria de política económica.

Uma política de curto prazo que vise diminuir significativamente o deficit da balança de transacções correntes é hoje unanimemente reconhecida como indispensável, já que é bem forte a consciência dos Portugueses quanto às consequências que a breve trecho adviriam para o País de uma política que, hipoteticamente, pudesse ser baseada no desconhecimento das realidades resultantes do desequilíbrio externo e da necessidade de assegurar adequado financiamento externo nos períodos em que se preveja ser ainda necessário manter deficits, embora controlados e em regressão.

É óbvio que num país que viu o seu desenvolvimento económico sacrificado a uma concepção financista de acumulação de reservas e cerceadas as justas aspirações de justiça social em benefício de um modelo de crescimento que não conseguiu auto-sustentar-se e modernizar-se, é lógica e legítima a expectativa de que à instauração do regime democrático se siga o lançamento das bases de um processo de desenvolvimento que tenha por objectivos a criação de riqueza nacional, a satisfação das necessidades básicas da população, a melhoria da repartição do rendimento e a atenuação das assimetrias regionais.

A economia portuguesa é, porém, ainda hoje caracterizada por um sector primário descapitalizado e de baixa produtividade, onde trabalha cerca de um terço da população, por um sector secundário onde, não obstante as "ilhas» de modernidade tecnológica existentes nalguns sectores básicos ou mais voltados para a exportação, é ainda excessivo o peso representado por pequenas e médias empresas de muito reduzida dimensão e por um sector terciário onde avulta uma estrutura comercial demasiado pulverizada. Não é, pois, possível esperar, a curto prazo, as alterações estruturais indispensáveis a uma rápida dinamização da produção interna que possibilite a elevação substancial dos níveis globais de produtividade e permita aumentar significativamente o rendimento nacional e a consequente formação da poupança interna.

A necessidade de diminuir o recurso complementar à poupança externa, ou seja os deficits das transacções correntes com o exterior, para manter o nível da despesa interna, é, pois, condição indispensável a prosseguir em 1978, sendo por isso considerado fundamental alcançar o objectivo fixado neste domínio, sob risco de se comprometer o esforço que é necessário desenvolver para diminuir o desequilíbrio externo e consequente dependência perante o exterior.

3 - Na lógica de qualquer programa de estabilização encontra-se como objectivo igualmente importante a redução do nível de inflação. Com efeito, a inflação é não só um processo socialmente injusto que afecta predominantemente as classes de mais baixos rendimentos, como igualmente prejudica a acumulação produtiva essencial ao crescimento, perturba o cálculo económico necessário à preparação das decisões de investimento e põe em risco a competitividade externa do sector exportador, obrigando à introdução de medidas de correcção frequente da paridade externa da moeda.

Daí que se pretenda actuar no sentido de conter a taxa de inflação ao redor de 20%, por forma a atingir uma estabilização relativa dos preços a alcançar a médio prazo, utilizando para tanto os instrumentos de actuação directa ou indirecta que adiante se enunciam.

Contudo, é necessário salientar que nem sempre os níveis de preços verificados nos últimos anos traduziram o papel que o sistema de preços deveria ter no ajustamento da oferta à procura efectiva. Importa particularmente realçar que a utilização nos últimos anos de métodos de contenção administrativa dos preços prejudicou sobretudo as empresas públicas e nacionalizadas, que viram protelados os respectivos pedidos de ajustamento de preços e tarifas à evolução verificada nos custos, afectando dessa forma o seu equilíbrio económico e financeiro.

A urgência em regularizar gradualmente tais situações, que objectivamente afectam a dinamização do sector empresarial do Estado, implica a imperiosa necessidade de se proceder imediatamente a diversos ajustamentos de preços, corrigindo distorções patentes na lógica da afectação de recursos indispensável ao incentivo à produção nacional e assegurando capacidade de autofinanciamento às empresas mais directamente ligadas ao investimento e, consequentemente, à criação de emprego.

Ao proceder-se a estes ajustamentos correctivos de preços artificialmente contidos, é de esperar que possa verificar-se um certo acréscimo no ritmo de aumento do índice de preços nos meses mais próximos, do mesmo tipo verificado em Março e Abril do ano transacto. Todavia, é de realçar que esta elevação deverá ser momentânea, já que são simultaneamente adoptadas medidas que visam retirar possibilidade de auto-sustentação ao processo inflacionista e que deverão provocar alguma inversão nas expectativas dos agentes económicos.

A estabilização do nível real do consumo privado, a estagnação do consumo público, acompanhada da redução do deficit do orçamento público corrente (redução que só não será maior devido ao atraso verificado na entrada em execução do Orçamento Geral do Estado, após aprovação da proposta de lei do Orçamento agora submetida à Assembleia da República), a contenção da expansão da liquidez da economia, a moderação que se pretende na evolução dos rendimentos e o aperfeiçoamento da política de preços pelo estabelecimento do código de preços a publicar são algumas das medidas que serão prosseguidas e adoptadas com vista a alcançar-se o objectivo de controlar o nível da inflação. Importa, aliás, realçar que a política monetária a levar a cabo em 1978, ao controlar mais de perto a liquidez da economia, não irá alimentar a subida de preços, como se verificou nos 2.º e 3.º trimestres do ano transacto, constituindo-se assim em factor decisivo da política de estabilização.

Daí que, ao pretender-se estabelecer como objectivo a atingir um nível de inflação próximo de 20%, o que pode desde já considerar-se como exigente, não poderá perder-se de vista o facto de que o nível efectivo será o resultante de um conjunto de factores, alguns dos quais exógenos, que poderão actuar no sentido de dificultar a prossecução daquele objectivo. Importa, contudo, salientar que, para além de medidas que visam contrariar a auto-sustentação do processo inflacionista, serão igualmente adoptados, conforme, aliás, consta do Programa do Governo, mecanismos de correcção da política salarial para garantia da defesa do poder de compra dos trabalhadores contra imprevistas alterações significativas no ritmo da subida de preços.

4 - O emprego é outro aspecto sobre o qual se fará incidir grande atenção. Apesar de os recentes apuramentos, ainda provisórios, do Inquérito Permanente ao Emprego virem de certo modo apontar para um menor nível de desemprego, mais próximo dos valores internacionalmente comparáveis e porventura mais ajustado à realidade social patente no País, a dimensão do problema não pode de forma alguma ser minimizada, tanto mais que a composição do desemprego detectado revela características que só uma perspectiva de desenvolvimento permitirá ultrapassar. Importa, pois, minorar desde já os efeitos depressivos que possam resultar das medidas de estabilização a adoptar para solucionar os problemas da balança de pagamentos e da inflação, pois que, sendo embora objectivo fundamental a criação de empregos indispensáveis para, pelo menos, não permitir o agravamento do actual volume de desemprego, é de admitir que a contenção do ritmo da expansão do crédito bancário e a estagnação real da procura interna constituam factor de alguma perturbação para certas empresas cuja situação económica e financeira se poderá agravar porventura irremediavelmente.

Uma tal perspectiva, de que, afinal, não é possível encontrar sempre solução financeira para dificuldades de natureza estritamente económica no domínio da produção em termos viáveis, fornece mais uma justificação para uma profunda reavaliação da política de investimentos que vem sendo prosseguida e cujos projectos, para além de um elevado conteúdo importado, se caracterizam por um grau elevado de intensidade de capital, por forma a orientar o investimento para a criação de empregos, sem prejuízo da consideração dos efeitos cambiais directos, intensificando por esta forma a utilização dos recursos nacionais, quer em termos humanos, quer em termos de incorporação de bens e serviços que, indirectamente, representam também trabalho ou valor nacional.

As acções de produção que importa desencadear, compatibilizando o programa de estabilização com as perspectivas da política social e da política de desenvolvimento a médio prazo, terão assim que ponderar o capital humano disponível, particularmente no estrato etário que procura primeiro emprego e que, pelo nível de formação básica que possui e pelo potencial de modernidade social que apresenta, constitui certamente um factor de dinamização de novas actividades produtivas orientadas para o fomento das exportações ou da substituição das importações.

Não será, contudo, realista pensar que será possível a curto prazo aproximarmo-nos do pleno emprego, num contexto internacional de recessão que afecta economias muito mais poderosas, onde, de igual forma, o desemprego atinge níveis muito significativos. Nesta medida, pretende-se pela via das prestações sociais e pelos serviços colectivos assegurar um mínimo de condições que permita minorar as consequências depressivas de algumas das medidas que serão adoptadas, política que só terá algumas possibilidades de sucesso se forem moderadas as reivindicações salariais directas como forma de permitir mobilizar recursos para a criação de empregos ou para a minoração dos efeitos do desemprego. O dilema existe e terá de ser encarado de frente.

II - OS OBJECTIVOS DO PLANO PARA 1978

5 - Nestes termos, o Governo prosseguirá, no âmbito do Plano para 1978, os seguintes objectivos imediatos:

Redução do deficit de transacções correntes com o exterior para 45 milhões de contos;

Contrôle da inflação em nível próximo de 20%;

Criação de emprego por forma a, pelo menos, não permitir o agravamento do actual volume de desemprego.

5.1 - A prossecução destes objectivos imediatos, que constituem a essência do programa económico de estabilização para 1978, será, no entanto, devidamente perspectivada por forma a assegurar a sua compatibilização com a política social e com a estratégia de desenvolvimento a médio prazo, com o efectivo apoio ao desenvolvimento e dinâmica das diversas formações económicas nos seus limites próprios. Ao considerar-se como prioritário e fundamental o objectivo da redução do desequilíbrio externo no montante acima fixado, surgirão, por consequência das medidas que é necessário adoptar, e que são por natureza igualmente anti-inflacionistas, alguns reflexos no objectivo de contrôle da inflação em nível próximo de 20%.

5.2 - Considera-se, no entanto, que o objectivo relativo à criação de emprego por forma a, pelo menos, não permitir o agravamento do actual volume de desemprego terá de merecer uma elevada prioridade, pois só dessa forma será possível assegurar a compatibilização entre as medidas de estabilização económica e a perspectiva do desenvolvimento económico e da política social que deveria resultar do de médio prazo.

5.3 - Não se encontram ainda aprovadas as grandes opções correspondentes a um plano de médio prazo que melhor oriente, coordene e discipline a organização económica e social do País com vista ao desenvolvimento mais harmonioso dos sectores e regiões, garantindo a eficiente utilização das forças produtivas, a justa repartição individual e regional do produto nacional, a coordenação da política económica com a política social, educacional e cultural, a preservação do equilíbrio ecológico, a defesa do ambiente e a qualidade de vida do povo português, nos precisos termos da Constituição. Tal não significa, porém, que o Governo não procure concretizar uma política económica que articule a imperiosa estabilização com a indispensável recuperação da economia, numa visão do desenvolvimento decorrente de que o crescimento, em qualquer sistema social, tem de respeitar os equilíbrios económicos, encontra o seu sentido último na satisfação das necessidades sociais e na melhoria do nível de vida da população e pretende a modernização da sociedade portuguesa no quadro de abertura à Europa, no qual nos pretendemos integrar.

III - O PADRÃO DE CRESCIMENTO