Lei n.º 39/81

TEXTO :

Lei n.º 39/81

de 31 de Dezembro

Grandes opções do Plano para 1982

A Assembleia da República decreta, nos termos do n.º 1 do artigo 94.º, da alínea g) do artigo 164.º e do n.º 2 do artigo 169.º da Constituição, ouvido o Conselho Nacional do Plano, o seguinte:

ARTIGO 1.º

1 - São aprovadas as grandes opções do Plano para 1982.

2 - O texto anexo faz parte integrante desta lei.

ARTIGO 2.º

1 - Nos termos da presente lei, da Lei n.º 31/77, de 23 de Maio, e demais legislação aplicável, fica o Governo autorizado a elaborar o plano anual para 1982.

2 - O Governo fará publicar, por decreto-lei, o plano a que se refere o número anterior.

ARTIGO 3.º

O Governo promoverá a execução do Plano para 1982 e elaborará o respectivo relatório de execução até 30 de Junho de 1983.

Aprovada em 17 de Dezembro de 1981.

O Presidente da Assembleia da República, Francisco Manuel Lopes Vieira de Oliveira Dias.

Promulgada em 30 de Dezembro de 1981.

Publique-se.

O Presidente da República, ANTÓNIO RAMALHO EANES. - O Vice-Primeiro-Ministro, Diogo Pinto de Freitas do Amaral.

Anexo a que se refere o n.º 2 do artigo 1.º

AS GRANDES OPÇÕES DO PLANO PARA 1982

PARTE I

Previsão económica em 1981

A) Introdução

1 - A previsão económica para um qualquer ano n exige a admissão de certos pressupostos e hipóteses que actuarão sobre determinado referencial - normalmente o ano n - 1 - e os resultados serão tão mais próximos da realidade quanto o referencial de partida estiver perfeitamente delineado, definido e conhecido. Assim, uma primeira condição para uma previsão eficaz é a existência de informação minimamente consistente sobre o momento n - 1.

Trata-se de uma condição necessária, mas não suficiente. Ou seja, por muito completa e correcta que seja a informação, há sempre factores exógenos, que escapam ao controle e ao poder de intervenção do decisor e cuja superveniência terá também de ser tomada em conta. Simplesmente, porque são exógenos, tais factores podem vir a ter comportamentos inesperados, contrários ao inicialmente previsto, afectando mais ou menos profundamente os resultados estimados. É o caso dos factores de ordem natural (nomeadamente climáticos) e do enquadramento externo - a conjuntura política e económica internacional.

A dificultar ainda mais o trabalho de previsão, tem-se o facto de que aquela, para poder ser útil, tem de ser elaborada com alguma antecedência sobre o início do período a que se reporta: ou seja, muito antes de findar o período n - 1, terá de se estimar o período do n, o que é o mesmo que dizer que, antes de prever para n, terá de se ter uma ideia tão aproximada quanto possível de como será, de facto, n - 1. Noutros termos, para estimar o comportamento no período n precisamos de saber como se passam as coisas em n - 1, mas somos forçados a fazê-lo num momento em que a informação sobre n - 1 é ainda ex ante, é ela mesma uma previsão.

À luz deste esclarecimento, compreender-se-á melhor a evolução de perspectivas que se manifestou relativamente ao comportamento da economia em 1981.

B) Enquadramento internacional

1 - Evolução económica recente

1 - Não foi ainda em 1981 que se assistiu à passagem da fase recessiva à fase de expansão económica na área da OCDE. Este ano surge ainda como um período de prolongamento da crise ocorrida em 1979-1980, na sequência do segundo grande choque petrolífero, período esse em que permaneceram elevados os níveis de inflação e desemprego.

A valorização do dólar face às moedas europeias em geral e as sequelas da aplicação de medidas de política económica restritivas, adoptadas após o agravamento de preço do petróleo, são aspectos que não favoreceram a retoma da economia em 1981.

Apesar do clima geral desfavorável, no quadro económico mundial de 1980-1981 surgiram alguns aspectos positivos, quando se comparam os impactes que tiveram, nas economias ocidentais, os dois grandes choques petrolíferos, ocorridos em 1974 e 1979.

Um primeiro aspecto é que o ajustamento ao segundo grande choque petrolífero foi conseguido com menos sobressaltos que em 1973-1974, quer em termos de preços, quer da balança de pagamentos, quer da actividade económica em geral, o que traduz o êxito da política económica concertada levada a cabo pelos principais países industrializados.

Um segundo aspecto refere-se ao campo da energia. Alterou-se a relação, até então estreita, entre o crescimento da economia e os consumos de petróleo. Os consumos de energia dos países industrializados diminuíram, atingindo em 1980 praticamente os níveis de 1973, tendo-se paralelamente verificado no mesmo período um crescimento do PNB em termos reais.

2 - As últimas informações estatísticas disponíveis, relativas ao 1.º trimestre de 1981, mostram que em 2 dos países mais industrializados da OCDE foram repostos (caso dos Estados Unidos) ou ultrapassados (caso do Japão) os níveis de produção atingidos no mesmo período de 1980, enquanto nos restantes países a evolução era nitidamente mais desfavorável, pondo de lado o caso do Canadá, que já dava sinais de recuperação económica em fins de 1980.

(ver documento original)

O clima geral mantém-se assim desfavorável. Inquéritos conduzidos junto dos empresários na zona do Mercado Comum mostram que aqueles não prevêem sensíveis melhorias da produção, dados os níveis das carteiras de encomendas, e que o nível de stocks continua a ser considerado elevado.

A hipótese de uma recuperação económica poderá ainda verificar-se, mas apenas na parte final do ano, já sem significativos reflexos em 1981.

2 - Perspectivas para 1982

1 - As perspectivas formuladas para 1982 devem ser encaradas com as cautelas inerentes a qualquer processo de previsão. Mesmo os comportamentos de variáveis cuja regularidade parece bem estabelecida podem modificar-se subitamente e pôr em causa todo o quadro económico de conjunto previsto.

No que se refere às perspectivas para 1982, isto adquire particular acuidade. Reina uma certa incerteza quanto aos efeitos resultantes da elevação de níveis das taxas de juro, que se tem vindo a verificar recentemente. Por outro lado, o modelo de previsão usado pela OCDE assenta em três hipóteses de base, cuja não verificação condicionará o futuro de forma diferente.

São elas:

Não haver alterações da política económica em vigor ou anunciada já. Claro que as políticas orçamentais e monetárias podem ter que ajustar-se aos acontecimentos. Desde que as grandes linhas das disposições orçamentais não se alterem, as despesas e receitas não se afastarão sensivelmente das previsões. Em paralelo, mesmo se os objectivos monetários não se modificarem, as taxas de expressão monetária podem ser moduladas dentro de um leque compatível;

Não haver aliterações das taxas de câmbio. Neste campo tem-se verificado recentemente instabilidade, com reflexos em termos de produção e inflação;

Não haver modificações do preço nominal do petróleo até final de 1981 e, consequentemente, o preço real estabilizar. Neste momento parece haver uma certa acalmia no mercado do petróleo; não podem, contudo, esquecer-se experiências anteriores de aumentos imprevistos.

2 - Na base destas hipóteses, a evolução económica na zona da OCDE caracterizar-se-á por uma reanimação moderada em 1982. O ritmo de crescimento do PNB não deverá ultrapassar os 2% no conjunto do ano, sendo provável uma maior intensidade da actividade económica nos últimos 6 meses.

As taxas de crescimento serão sensivelmente diferentes na Europa, no Japão e nos Estados Unidos.

Na Europa, em virtude das alterações das taxas de câmbio e de um certo endurecimento das políticas deflacionistas, a produção dos grandes países poderá aumentar apenas 1,5% em 1982, ainda assim em resultado, fundamentalmente, da expansão das exportações favorecidas pela depreciação das moedas europeias.

No Japão, o ritmo de crescimento do PNB deverá ser o mais rápido dos países da zona, cerca de 4% em 1982.

Nos Estados Unidos, as incertezas que pesam sobre as previsões formuladas são maiores que o habitual. Segundo a OCDE, o crescimento do produto em 1982 pode situar-se entre 0,5% e 2,5%. Por um lado, a manutenção de elevadas taxas de juro não impulsiona uma retoma rápida; no entanto, se tiverem êxito as políticas anti-inflacionistas, a retoma pode ser mais viva. Ainda quanto aos Estados Unidos, as previsões publicadas por outras fontes vão desde taxas inferiores às da OCDE a taxas muito superiores, como seja a de 5% prevista pelo Governo daquele país.

3 - A reanimação da actividade económica que se espera para 1982 deverá afectar positivamente o nível de emprego na zona da OCDE, que deverá aumentar cerca de 1% em relação a 1981.

A tendência das economias europeias poderá, todavia, afastar-se da evolução global. O emprego, nesta zona, poderá ainda diminuir em 1982, sobretudo na primeira metade do ano, o que reflectirá situações como as da Alemanha Federal, Reino Unido e Espanha. Nestes dois últimos casos, os níveis previstos para o 1.º semestre de 1982 não repõem ainda os valores de há dois anos atrás.

Dado que a população activa da zona da OCDE aumentou em 1980 cerca de 1%, taxa semelhante à prevista para o crescimento do emprego, não é de esperar desagravamento da situação dos desempregos.

A taxa média de desemprego da OCDE pode atingir 7,5%, o que corresponde a 26 milhões de activos desempregados, ou seja, mais 2 milhões que no final de 1981.

4 - No que se refere à inflação, espera-se que em 1982 prossiga o movimento de desaceleração já verificado em 1981. No conjunto dos países da OCDE, o índice de preços implícito no consumo privado crescerá 9%, contra 10% em 1981 e 11% em 1980. Em termos dos principais países industrializados, o Reino Unido manterá a taxa de inflação mais elevada.

Este movimento de desaceleração, previsto em termos gerais pressupõe a verificação de condições que são, aliás, hipóteses de base para o cenário económico da OCDE para 1982: que não se alterem os preços do petróleo (nominais) e que não haja alterações das taxas de câmbio. A verificarem-se estas condições, os preços de importação - cujo ritmo de crescimento baixará de cerca de 23% em 1980 para cerca de 5% em 1982 - deverão exercer uma influência moderadora sobre o movimento inflacionista da zona da OCDE.

Acresce, ainda, que são moderados os aumentos salariais previstos para 1982.

5 - As previsões quanto à evolução do comércio externo da OCDE para 1982 apontam para uma evolução mais positiva que a verificada em 1981.

As exportações totais deverão aumentar 5,5%, esperando-se um incremento substancial das vendas (16%) aos países da OPEP.

A importação total também aumentará 4% em 1982. Contudo, haverá uma diferença de cerca de 1 ponto entre os preços da importação e da exportação, favorável à OCDE, pelo que se verificarão ganhos em termos de troca (3,25%). A atenuação do ritmo de crescimento dos preços de importação, que já se verificou no ano anterior, ficará a dever-se, em 1982, essencialmente ao comportamento dos preços esperados para o petróleo e para os produtos alimentares.

O défice da balança de transacções correntes da OCDE deverá reduzir-se de 65 milhões previstos para 1981 para cerca de 45 milhões de dólares. Neste domínio, a situação é bastante diferente consoante se trate de grandes ou pequenos países. De facto, a maior parte do défice da zona deverá ser suportada pelos pequenos países.

O excedente corrente dos países da OPEP deve baixar, em 1982, para cerca de 67 milhões de dólares (contra 110 biliões em 1981), montante ainda considerável.

Ao contrário, os restantes países em vias de desenvolvimento são produtores de petróleo deverão manter défices substanciais em 1982 (62 biliões de dólares).

Evolução do PIB/PNB, em volume

(Percentagem de variação relativamente ao período anterior)

(ver documento original)

Evolução da procura interna total

(Percentagem de variação, em volume, relativamente ao período anterior)

(ver documento original)

Texas de desemprego, em percentagem, da população activa total

(ver documento original)

Taxas de crescimento dos preços no consumidor (ver nota a)

(Índices em cadeia)

(ver documento original)

(nota a) As ponderações usadas para obter os índices baseiam-se no consumo privado e nas taxas de câmbio do ano precedente.

Taxas de crescimento (em volume) do PIBpm

(ver documento original)

Nota. - Agregados calculados com base nos valores do PIB de 1979, expresso em dólares.

Balanças de operações correntes (ver nota a)

(ver documento original)

(nota a) Bens e serviços.

Volume e preços do comércio externo da zona da OCDE e balanças de transacções correntes (ver nota a)

(ver documento original)

(nota a) Taxas anuais dessazonalizadas; percentagem de variação em relação ao período anterior para os volumes e preços, biliões de dólares para a balança de transacções correntes.

C) Preparação do Plano para 1981

1 - A preparação das linhas mestras e grandes opções de política económica para 1981 - e correspondentes previsões de comportamento macroeconómico - iniciou-se em Agosto de 1980. O que se pretendia era, a partir de certos objectivos de política económica preestabelecidos, determinar quais as possibilidades de os conjugar, ensaiar o seu grau de realização possível, garantir o controle de certos desequilíbrios existentes na economia portuguesa, não os deixando agravar-se e mesmo procurando diminuí-los gradativamente.

Para tal, consideram-se certas hipóteses de evolução para a economia internacional - tendo em conta, sobretudo, as facetas que mais impacte têm sobre a economia interna - a partir da informação de tipo ex post então disponível e das próprias previsões formuladas pelos vários países e instâncias internacionais (informação ex ante, geralmente cobrindo os 18 meses subsequentes); detectou-se então qual seria o cenário internacional mais plausível para os últimos meses de 1980 e para 1981 e também qual a margem de variação - para mais e para menos - admissível.

De igual modo, tomou-se em consideração a informação, então já existente, quanto ao comportamento interno no passado recente da economia e, face às tendências detectadas, estimou-se qual seria o andamento dessas variáveis até final do ano.

Desse trabalho resultou um enunciado de metas, de objectivos prioritários a prosseguir durante o ano de 1981 em relação às variáveis mais relevantes da política económica nacional (ver nota 1).

(nota 1) V. o § 6.2 do capítulo 6.º da Lei n.º 4-A/81, de 6 de Maio.

2 - Face à evolução registada na economia portuguesa em 1980 (admitia-se que o produto viesse a crescer 4,7%, o investimento produtivo 8% e a inflação se situasse em 16,6%, sem que o défice da balança de transacções correntes viesse a exceder significativamente 1 bilião de dólares) no quadro da economia internacional, justificava-se a fixação de metas para 1981 relativamente ambiciosas, tanto mais quanto elas deveriam servir de referencial ao esforço de investimento e de agressividade competitiva a realizar pelos sectores público e privado, com vista à modernização e viabilização das actividades produtivas, indispensáveis para um país que se perfila como candidato à adesão às comunidades europeias. As metas estabelecidas consistiam em assegurar um ritmo de crescimento do produto não inferior à média do período 1979-1980, fazer crescer o investimento produtivo a ritmo superior ao verificado em 1980, diminuir ligeiramente a taxa de inflação relativamente ao ano anterior, entre outras.

3 - Perante aquele enunciado de objectivos ensaiaram-se várias hipóteses de projecções macroeconómicas para 1981, admitindo como cenário base aquele que, por um lado, melhor correspondia ao voluntarismo inerente à definição de grandes opções para o plano anual e, por outro, o que se entendia como possível e plausível, em termos de adaptação à conjuntura envolvente, interna e internacional. Tal cenário base configurava-se do seguinte modo:

Produto: +4,8%;

Consumo: +3,5%;

FBCF: +10%;

Exportações: +7%;

Importações: +7%;

Défice da balança de transacções correntes: 1,3 biliões de dólares;

Inflação: 16%;

Emprego: +80000 postos de trabalho.

Sujeita como está a economia portuguesa aos condicionalismos de ordem externa, admitiu-se, contudo, a superveniência de influências exógenas capazes de provocar um crescimento mais moderado.

Admitiu-se, concretamente, uma evolução desfavorável no preço do petróleo: prevendo-se, na hipótese base, que esse preço cresceria 15%, ensaiou-se hipótese alternativa em que o aumento do custo do barril crescesse 25%. Uma tal evolução corresponderia a uma perca provável de 3 pontos percentuais nas razões de troca, ou seja, mais 200 milhões de dólares no défice da balança de pagamentos.

Para evitar a pressão que esse acréscimo de défice ocasionaria, seria indispensável adoptar medidas moderadoras do crescimento da actividade, de modo a desacelerar o ritmo de expansão real das importações e a restringir o crescimento da procura interna. Isso levaria a pôr em causa o objectivo de 10% para a evolução do investimento produtivo.

Um «choque petrolífero» como o admitido teria, igualmente, incidências de sentido depressivo na economia dos países nossos principais clientes, reflectindo-se nos níveis das despesas com bens e serviços e das remessas de emigrantes: haveria, pois, que ter em conta um comportamento menos favorável da procura externa.

A superveniência do choque petrolífero era hipótese bastante plausível, pelo que, desde logo, a lei das grandes opções admitiu também um cenário alternativo, de crescimento mais moderado, menos ambicioso:

Produto: +3,5%;

Consumo privado: +3%;

Consumo público: +2%;

FBCF: +8%;

Exportações: +5%;

Importações: +4,5%;

Défice da BTC: 1,2 biliões de dólares;

Inflação: 16%.

A inclusão deste cenário mais moderado não impedia, porém, a manutenção do cenário base como meta desejável.

Recorde-se que no período de discussão alargada das metas contidas nas GOPs forças políticas e sociais houve que criticaram o cenário base, por insuficientemente ambicioso. O realismo e o sentido de responsabilidade obrigavam, porém, a admitir como possível uma condicionante externa muito adversa e, consequentemente, a admitir, à partida, ritmos mais moderados de crescimento económico.

4 - O trabalho que conduziu ao delinear daqueles cenários iniciou-se em meados de 1980, portanto tendo como informações disponíveis, na ordem interna, dados parciais ex post relativos ao 1.º semestre e, com base neles, meras estimativas para o conjunto do ano.

Quando foi mister passar à fase de quantificação em termos de plano anual, o simples decorrer do tempo havia permitido obter importante informação adicional, que determinou a necessidade de definir objectivos e metas mais moderados do que os que constavam da lei das grandes opções. Convém esclarecer o conjunto de razões que estão por detrás dessa redução dos objectivos de partida.

5 - A partir de fins de 1980 começam a definir-se, com intensidade que se vai acentuando ao longo de 1981, circunstâncias de cariz nitidamente desfavorável para a nossa economia, quer de natureza interna, quer de natureza externa, umas e outras insusceptíveis de controle e limitando, necessariamente, o alcance dos propósitos e objectivos que, realisticamente, se podiam antes formular.