Lei n.º 4-A/81

TEXTO :

Lei n.º 4-A/81

de 6 de Maio

Grandes opções do Plano para 1981-1984 e grandes opções do plano para 1981

A Assembleia da República decreta, nos termos do n.º 1 do artigo 94.º, da alínea g) do artigo 164.º e do n.º 2 do artigo 169.º da Constituição, ouvido o Conselho Nacional do Plano, o seguinte:

ARTIGO ÚNICO

1 - São aprovadas as Grandes Opções do Plano a Médio Prazo (1981-1984).

2 - São aprovadas as Grandes Opções do Plano Anual (1981).

3 - O texto anexo e seus apêndices informativos fazem parte integrante deste decreto.

Aprovada em 25 de Março de 1981.

O Presidente da Assembleia da República, Leonardo Eugénio Ramos Ribeiro de Almeida.

Promulgada em 28 de Abril de 1981.

Publique-se.

O Presidente da República, ANTÓNIO RAMALHO EANES. - O Primeiro-Ministro, Francisco José Pereira Pinto Balsemão.

ANEXOS

PARTE I

O quadro envolvente

CAPÍTULO 1.º

Economia internacional

1.1 - As transformações estruturais dos anos 70

1 - Os primeiros vinte e cinco anos do pós-guerra foram assinalados pelo ritmo rápido de expansão do produto, pelos avanços generalizados do progresso técnico e pelo elevado incremento das trocas internacionais, favorecido pela perda de confiança em políticas de proteccionismo económico e pela consequente realização de progressos substanciais na via da liberdade de comércio. A organização da produção foi baseada na facilidade de obtenção de matérias-primas e energia a baixo custo.

Em meados da década de 60, os economistas exprimiam o optimismo reinante, destacando um conjunto de aspectos que caracterizavam a evolução verificada: crescimento contínuo da produção e produtividade; maior intensidade em capital dos processos produtivos; estabilidade das taxas de lucro e das relações capital-produto; elevada correlação entre a taxa de investimento e a participação dos lucros no rendimento, e, finalmente, disparidade de país para país das taxas de crescimento do produto e das taxas de investimento, mas com estabilidade de situações em termos de cada país.

Durante todo este período, as políticas keynesianas surtiram efeitos muito positivos na regulação da economia; foi, pois, um período de optimismo, durante o qual a orientação do crescimento equilibrado foi feita pelo recurso a instrumentos de política monetária e orçamental, fundamentalmente.

Nos finais dos anos 60 começaram a aparecer os primeiros sinais de tensões sociais e políticas.

2 - O início dos anos 70 aparece marcado por acontecimentos importantes, tais como o abandono do sistema de taxas de câmbio fixas, a violenta subida de preços dos produtos de base e matérias-primas e o início da crise petrolífera. As políticas deflacionistas, surgidas como reacção a este conjunto de circunstâncias, conduziram ao eclodir de uma recessão acompanhada de inflação, que marcou a maior parte da década de 70. Apenas em 1976 se desenhou uma hesitante recuperação, que assumiu intensidade diferente de país para país, mas cujo carácter se revelou esporádico. O novo aumento de preços do petróleo ocorrido entre 1978 e 1979 veio repor a dificuldade dos processos de ajustamento, renovando as tensões inflacionistas.

Os indicadores do quadro seguinte mostram a situação vivida na década de 70. E o gráfico 1 denuncia o desvio negativo entre o crescimento efectivo e o crescimento tendencial que se seguiu, a partir de 1975, ao período de sinal contrário de 1967-1974.

QUADRO I

Indicadores macroeconómicos da zona OCDE

(ver documento original)

GRÁFICO 1

PIB - OCDE

(ver documento original)

Tal como se infere do quadro, o crescimento do PIB dos países da zona da OCDE entre 1969 e 1979 processou-se a uma taxa inferior (-1,4%) à do período 1959-1969. A comparação dos períodos supra-mencionados, no que se refere à taxa da inflação, permite verificar que a taxa média no período 1969-1979 foi quase três vezes superior à do período 1959-1969.

Um outro conjunto de dados que poderá explicar a clivagem registada na década de 70 é a comparação entre as previsões efectuadas para aquele período no início do ano de 1970 e os valores realmente verificados, no que concerne ao PIB, emprego e produtividade.

QUADRO II

Crescimento 1969-1979 - Projecção e resultados em sete grandes países da OCDE

(Taxa de variação média anual)

(ver documento original)

GRÁFICO 2

PIB - OCDE

(ver documento original)

GRÁFICO 3

COMÉRCIO MUNDIAL

Preços constantes

(ver documento original)

As projecções referidas foram elaboradas tomando por base as seguintes hipóteses:

3 - A instabilidade económica é, pois, a característica principal da evolução na década de 70. A nova situação energética, provocando desequilíbrios sobre os preços, os rendimentos reais e a balança de pagamentos, aparece como a principal causa. De facto, a amplitude das variações de preços e o seu carácter persistente fizeram do factor petróleo a principal explicação da crise económica que se produziu. Há, no entanto, que reconhecer ter o choque petrolífero apenas despoletado uma crise que já se adivinhava. Mesmo na ausência dos condicionalismos introduzidos pelo aumento do preço do petróleo, a economia dos países industrializados teria verificado variações no produto, no emprego e na taxa de inflação, conquanto em menor grau. De facto, o que se verificou foi a sobreposição de diversos choques numa situação económica já de si vulnerável; a quadruplicação do preço do petróleo bruto entre finais de 1973 e finais de 1974 veio apenas tornar evidente, amplificando-a, uma persistente configuração para o desequilíbrio, cuja manifestação vinha a ser diferida a coberto do próprio processo de expansão.

Assim, já a partir da segunda metade da década de 60 se vinham verificando curtas, mas frequentes, paragens de crescimento nas principais economias industrializadas. A regulação económica tornou-se cada vez mais difícil, evidenciando-se vários desequilíbrios, entre os quais uma inflação a taxas crescentes. Tratava-se, contudo, de manifestações superficiais de transformações mais profundas, ainda hoje em curso, nas condições de produção e repartição, marcando a evolução para um novo ordenamento económico.

Ao nível da produção apontam-se como mutações estruturais mais importantes da década de 70 o menor crescimento da produtividade e a queda de rentabilidade, o aumento do endividamento dos agentes económicos e, como resultante, a diminuição da vivacidade do investimento.

Também a nível do modelo de consumo se verificaram alterações, com o surgimento de novas reivindicações sociais e culturais, que trouxeram consigo alterações na distribuição social do rendimento. Face a este conjunto de circunstâncias, o sistema revelou uma cada vez menor flexibilidade de adaptação, não obstante as diferentes políticas macroeconómicas aplicadas.

Em paralelo, produzem-se modificações no conjunto de regras que presidiam à regulação dos factores de interdependência à escala mundial: trocas, energia e capitais. De entre as causas mais importantes dessas modificações aponte-se:

A crise de hegemonia económica, expressa na ascensão da Europa Ocidental e do Japão, em simultâneo com a perda de competitividade da economia norte-americana;

O surgimento e a consolidação de uma nova lógica de divisão de trabalho ao nível internacional, com a fragmentação dos processos produtivos entre países industrializados e não industrializados;

O surgimento de agentes económicos privados de grande dimensão, operando no mercado internacional de bens e moeda, fora do controle do Estado, quer do país de origem quer do de implantação, introduzindo a nova lógica do capital supranacional;

O alargamento do fosso de desenvolvimento, com um número crescente de países a encaminhar-se para zonas críticas de pobreza e endividamento externo.

Reflectindo todo este conjunto de mutações, o sistema monetário internacional apresenta forte instabilidade - o afundamento do acordo de Bretton Woods, com a supressão da convertibilidade do dólar a partir de 1971 e o início da sua flutuação a partir de 1973. O sentimento de instabilidade crescente face ao padrão dólar leva à criação da serpente monetária (1972), cujos resultados foram pouco satisfatórios no que concerne à estabilidade, uma vez que pouco depois da sua criação várias moedas abandonaram o sistema.

Esta experiência, aliada à necessidade cada vez maior de garantir a estabilidade das taxas de câmbio, viria a dar origem à criação, já no fim da década, do Sistema Monetário Europeu (Março de 1979), cuja eficácia se torna ainda difícil analisar.

4 - Resumindo, a crise internacional de 1974/1975 sobreveio no contexto de uma expansão generalizada, em particular aos principais países industrializados, quando menos aparentes se tornavam as debilidades do sistema. Estava-se em plena recuperação da crise de 1970-1971, promovida pela adopção de uma atitude expansionista em matéria de políticas monetária e fiscal e pelo acréscimo de massa monetária decorrente dos crescentes défices dos Estados Unidos.

É neste contexto que, em 1973, se produzem três acontecimentos de alcance diferenciado:

O estrangulamento na oferta de bens alimentares, em resultado da desadaptação entre uma procura em expansão e uma oferta reduzida, por força das calamidades naturais e da anterior política de redução dos stocks mundiais;

Maiores dificuldades no acesso a matérias-primas industriais, em resultado do esgotamento da capacidade não utilizada e da inelasticidade quer da oferta quer da procura à variação de preços;

Uma atitude de negociação intransigente e concertada dos países produtores de petróleo face aos países industrializados.

A consequência de tal conjunção de acontecimentos expressou-se no aumento acelerado dos preços e na verificação de fenómenos de tipo especulativo.

Só que a origem e natureza dos acontecimentos era diversa. A evolução dos preços dos bens alimentares desacelerou com o retorno das condições favoráveis à produção. Por sua vez, os preços das matérias-primas industriais inflectiram em consonância com a actividade económica. Em contrapartida, as tendências altistas do preço do petróleo persistiram.

Deste modo, a actual crise internacional veio a incluir uma alteração adicional aos pilares que estruturaram o crescimento do pós-guerra, nos domínios da organização internacional das trocas e do movimento de capitais. Isto porque a reactivação da OPEP representou, por um lado, o fim do crescimento apoiado na disponibilidade de energia barata e, por outro, a fixação de preços à margem das regras em vigor no mercado internacional de produtos primários.

5 - Para lá de agravar as dificuldades estruturais do sistema, o aumento do preço do petróleo introduziu elementos adicionais de perturbação.

Para tanto, torna-se necessário separar duas diferentes dimensões dos seus efeitos imediatos: o efeito recessivo correspondente à quebra da procura interna e o efeito inflacionista introduzido pelo aumento dos custos de produção, por um lado, e o efeito de transferência, relacionado com a punção do rendimento dos países importadores de petróleo a favor dos países exportadores, por outro.

GRÁFICO 4

Preço do petróleo e matérias-primas

(ver documento original)

GRÁFICO 5

Balança de transacções correntes

(ver documento original)

O défice originado pelo aumento do preço do petróleo não só não é identicamente partilhado (porque há países que beneficiam de um aumento das exportações) como não é identicamente financiado. Para os países menos desenvolvidos resta a limitação das importações e o recurso à desvalorização como modo de reequilíbrio externo. Em contrapartida, os países industrializados têm procurado deslocar o défice para outros ou preservar a margem conferida pelo excedente já alcançado. A resultante final tende a ser depressiva e está expressa na desaceleração do comércio mundial e no reavivar de práticas, directas e indirectas, de proteccionismo.

Como consequência, o quadro económico internacional encontra-se hoje subordinado à busca de reequilíbrios externos através de acções não concertadas. Como efeitos imediatos deste quadro, deparam-se-nos o declínio na taxa de crescimento do comércio internacional, o agravamento da taxa de inflação, sem correspondente relançamento das expectativas dos agentes investidores. Adicionalmente, persistem os sintomas de instabilidade na ordem económica internacional, reflexo da ausência de um novo centro ordenador das diferentes formas de relacionamento internacional ou da reposição do anterior.

O aumento de 73% no preço do petróleo registado entre o 4.º trimestre de 1978 e o 4.º trimestre de 1979 veio repor todos os problemas atrás enunciados, trazendo eventualmente à economia mundial um novo período de estagnação.

1.2 - Uma perspectivação quantitativa do médio prazo

6 - A economia internacional, para cuja evolução a longo prazo se apontam as análises sintetizadas em apêndice a estas Grandes Opções, deverá crescer moderadamente nos anos mais próximos. Esta a tendência para a qual apontam todos os estudos previsionais disponíveis nas várias fontes habitualmente consideradas em termos de economia mundial - OCDE, CEE, Banco Mundial e ONU.

A amplitude e a duração das crises económicas conjunturais dois últimos anos levantam várias interrogações, ainda sem resposta. Procura-se actualmente apreender quais foram as determinantes estruturais das flutuações de conjuntura dos últimos anos, para, através de uma política concertada, se garantir uma retoma durável da economia num quadro menos inflacionista.

A experiência recente tem mostrado que os mesmos aspectos permanecem em cada período de crise, agravados e agravando-a, esbatendo-se enganadoramente nos períodos de recuperação.

A situação actual é, em larga medida, um resultado das alterações estruturais que se forem produzindo ao longo dos anos 70, de entre as quais a questão energética assume uma relevância muito particular, como ficou referido em 1.1. O período de 1981 a 1985 corresponderá a uma etapa de reajustamento estrutural, que viabilizará ou não um sistema económico reconfigurado em novas bases e cujos contornos são ainda dificilmente previsíveis.

Assim, não se torna fácil estabelecer quantitativamente previsões para o período que medeia entre 1981 e 1985. Fazê-lo com alguma segurança implicaria dispor de hipóteses de evolução em campos como sejam os preços da energia, as condições a oferecer pelo mercado de matérias-primas em geral e a evolução da concorrência internacional, com o posicionamento de novas potências industriais fora da OCDE.

Seria ainda necessário prever a forma como o sistema monetário internacional se irá adaptar às mutações e, designadamente, qual o papel que o ouro nele irá desempenhar.

Consequentemente, é muito precário reter previsões quantitativas para além do ano próximo; e mesmo estas são baseadas em hipóteses com alguma fragilidade, como se verá adiante, no capítulo 6.º, ao tratar-se da evolução da conjuntura mundial em 1980 e perspectivações para 1981.

7 - Não obstante as dificuldades a que se acabou de fazer referência, a OCDE fez um esforço no sentido de estabelecer cenários de evolução económica a médio prazo, pressupondo a verificação de diferentes hipóteses.

Assim, dois cenários se afiguram possíveis para o período de 1981-1985, situando-se ambos num quadro de crescimento moderado. Mais do que a quantificação, interessará reter destas duas alternativas as tendências de evolução, face aos anos anteriores.

QUADRO III

OCDE - Sete principais países (ver nota *)

(ver documento original)

(nota *) EUA, Japão, RFA, França, Reino Unido, Itália e Canadá.

As metas correspondentes ao cenário de crescimento mais rápido (veja a hipótese H(índice 1), no quadro III) parece não serem fáceis de atingir. De facto, por um lado, aquela hipótese implicaria que a percentagem do investimento privado (excluindo habitação) no PIB aumentasse 3% entre 1978 e 1985. Por outro lado, a taxa de crescimento global do produto para a zona da OCDE implicaria que nos Estados Unidos, Japão e Alemanha se atingisse praticamente uma situação de pleno emprego, o que poderá ser demasiado ambicioso. Em contrapartida, as tensões inflacionistas intensificar-se-iam, em particular na parte final do período, devido às políticas e que seria necessário pôr em prática.

O cenário de crescimento mais lento (veja a hipótese H(índice 2), no quadro III) parece poder considerar-se, nas circunstâncias actuais, a evolução mais favorável das economias da zona da OCDE. Nesta hipótese, o PIB cresceria anualmente um pouco menos que no caso do primeiro cenário - cerca de 1,25% menos. O nível de investimento necessário para suportar o cenário parece compatível não só com a tendência passada, mas com as reais possibilidades dos países. Pressupõe-se a hipótese de uma melhoria gradual dos termos de troca a favor da zona da OCDE e a manutenção do preço (real) do petróleo, isto é, uma estabilidade da relação entre o preço do petróleo e os preços dos produtos manufacturados exportados pelos países industrializados da OCDE. Este cenário permitiria o crescimento da economia num quadro de menores tensões inflacionistas.

Sendo o cenário de crescimento lento aquele que se revela mais provável de atingir no médio prazo, convém sublinhar alguns dos seus aspectos negativos.

Refiram-se os casos do emprego (a OCDE continuará a verificar taxas de desemprego elevadas); do comércio externo (aspecto a desenvolver no parágrafo seguinte) e da posição financeira externa (os pequenos países poderão não estar em situação de ver melhorar os seus défices correntes, podendo assistir-se mesmo a uma deterioração neste domínio).

8 - Em matéria de relações comerciais à escala mundial, as previsões disponíveis para o período de 1980-1985 apontam para:

Crescimento das exportações superior ao das importações no caso dos países industrializados e em vias de desenvolvimento não produtores de petróleo;

Crescimento das importações superior ao das exportações no caso dos países de economia centralizada;