Lei n.º 43/83

TEXTO :

Lei n.º 43/83

de 31 de Dezembro

Grandes opções de Plano para 1984

A Assembleia da República decreta, nos termos dos artigos 94.º, n.º 1, 164.º, alínea g), e 169.º, n.º 2, da Constituição, ouvido o Conselho Nacional do Plano, o seguinte:

ARTIGO 1.º

São aprovadas as grandes opções do Plano para 1984, cujo texto anexo faz parte integrante desta lei.

ARTIGO 2.º

1 - Nos termos da presente lei e demais legislação aplicável, fica o Governo autorizado a elaborar o plano anual para 1984.

2 - O Governo fará publicar, por decreto-lei, o plano a que se refere o número anterior.

ARTIGO 3.º

O Governo promoverá a execução do Plano para 1984 e elaborará o respectivo relatório de execução até 30 de Junho de 1985.

Aprovada em 14 de Dezembro de 1983.

O Presidente da Assembleia da República, Manuel Alfredo Tito de Morais.

Promulgada em 14 de Janeiro de 1984.

Publique-se.

O Presidente da República, ANTÓNIO RAMALHO EANES.

Referendada em 17 de Janeiro de 1984.

O Primeiro-Ministro, Mário Soares.

Anexo a que se refere o artigo 1.º

AS GRANDES OPÇÕES DO PLANO PARA 1984

I - Enquadramento internacional

A economia mundial tem atravessado, desde meados dos anos setenta, um período de profunda recessão, em que a produção e o comércio mundial estagnaram ou apresentaram quebras. A recuperação foi sucessivamente prevista e adiada; a política económica manteve uma atitude geralmente restritiva face à necessidade, para a grande maioria dos países industrializados, de combater a inflação.

Presentemente, a recuperação parece clara na economia norte-americana, apresentando a Europa alguns sinais de dinamismo, porém mais moderados. As taxas de inflação atingem níveis semelhantes aos dos anos sessenta, embora subsistam disparidades entre países e permaneçam expectativas inflacionistas; não é de excluir, aliás, a possibilidade de ocorrência de nova escalada inflacionista engendrada pela recuperação.

Com efeito, a previsão recentemente apresentada para os Estados Unidas da América pela OME aponta para um crescimento do PIB de 3% no corrente ano e de 4,5% em 1984. Quanto à Europa, a previsão é bastante mais moderada, apontando para um crescimento modesto, da ordem dos 1% a 2%.

Em resposta a tal evolução, o emprego nos Estados Unidos da América deverá expandir-se fortemente, enquanto os países europeus, em geral, deverão sofrer nova deterioração no mercado de trabalho, com sistemático crescimento do desemprego. A inflação tenderá a sustentar o seu comportamento descendente, devendo o crescimento dos preços em 1983 ser nitidamente inferior ao de 1982.

As perspectivas económicas que se anunciam, embora permitam ultrapassar a situação recessiva que o mundo e, em especial, os países industrializados têm apresentado, tornam claro, no entanto, que a recuperação não implicará taxas de crescimento idênticas às anteriores à crise, nem se fará da mesma forma. As condições são diferentes, a política económica, em geral, e a política monetária e orçamental, em particular, actuarão de forma distinta. As taxas de juro a longo prazo continuam muito elevadas, sustentando taxas reais muito superiores às praticadas noutros períodos de recuperação, com as inevitáveis consequências sobre o investimento, em particular, e sobre a procura, em geral.

Em todo o caso é de admitir que, no conjunto, o contexto internacional em 1984 tenha um impacte relativamente mais favorável sobre a economia portuguesa.

QUADRO I

Taxas de crescimento em volume e índices de preços do produto e do comércio externo da zona da OCDE e balanças de transacções correntes

(Taxas anuais dessazonalizadas; percentagem de variação em relação ao período anterior para as evoluções de volume e preços; balanças de transacções correntes, em biliões de dólares)

(ver documento original)

II - Evolução da economia portuguesa

1 - Principais linhas de evolução no período de 1977-1982

O carácter essencialmente conjuntural da política económica prosseguida no período de 1977-1982 não permitiu que se atenuassem os principais desequilíbrios estruturais da economia portuguesa. Neste contexto, a evolução desfavorável do enquadramento internacional - numa economia em que o grau de abertura atingia em 1982 os 56% - e as más condições climáticas dos últimos anos intensificaram a amplitude desses desajustamentos, revelando, em particular, a insuficiência da oferta interna nalguns sectores de actividade. A não satisfação dos níveis atingidos pela procura repercutiu-se num agravamento significativo do desequilíbrio externo e numa maior pressão sobre os preços internos, o que veio a ter reflexos negativos sobre a repartição dos rendimentos.

Os baixos níveis apresentados pela produção agrícola, que envolve 26,5% dos trabalhadores portugueses, implicaram uma procura acrescida de bens importados e não permitiram taxas de produtividade e de rentabilidade desejadas. O montante de subsidiação dos produtos alimentares atingiu, assim, níveis bastante elevados. Entretanto, o aumento da zona económica exclusiva para 200 milhas não foi acompanhado por um maior contributo da pesca para a evolução do sector primário.

A produção industrial não evidenciou, entretanto, significativas alterações de estrutura - as indústrias tradicionais (ver nota 1) representavam, ainda em 1981, cerca de 50% da produção industrial -, embora no final do período tenham arrancado novos e importantes projectos industriais, em particular nos sectores das químicas e do material de transporte terrestre, cujos resultados começaram a ser mais nítidos a partir de 1982.

(nota 1) No sentido da sua tradicional importância relativa: «alimentares, bebidas e tabaco»; «têxteis, vestuário e calçado», e «madeira, cortiça e mobiliário».

O ritmo de crescimento do produto interno bruto entre 1977 e 1982 - 3,7% em termos de média anual - permitiu, mesmo assim, sustentar o nível de emprego e assegurar um aumento da produtividade de cerca de 2% ao ano.

Em termos da procura, a componente mais dinâmica foi a das exportações, apoiada por uma política cambial que se veio a traduzir numa forte depreciação do escudo entre 1977 e 1982: 45% em termos de taxa efectiva e 51,8% em relação ao dólar norte-americano. Esta política, que visava repor níveis de competitividade, dados os diferenciais significativos de inflação que penalizam a economia portuguesa, coincidiu, além disso, nos últimos anos, com um movimento de forte apreciação do dólar norte-americano. Neste contexto, a acentuada deterioração das razões de troca não permitiu que o elevado ritmo de crescimento, em volume, das nossas exportações tivesse como contrapartida uma melhoria da situação comercial com o exterior. As exportações de mercadorias continuam a apresentar, por outro lado, uma forte componente importada, arrastando o seu forte dinamismo um agravamento da factura importada.

A formação bruta de capital fixo registou também um ritmo assinalável neste período, embora não seja certo que a orientação do investimento tenha sido a mais desejável. O forte crescimento do FBCF contribuiu para o agravamento do desequilíbrio das relações comerciais com o exterior, dada a proporção de bens de equipamento importados.

Foi, em contrapartida, o consumo privado a componente da procura interna que registou a evolução mais moderada (taxa média de 1,6% ao ano), em consonância com a política de contenção dos rendimentos, em particular dos rendimentos salariais. A massa salarial viu reduzido o respectivo peso no total do rendimento nacional, enquanto o salário médio anual apresentou uma queda em termos reais da ordem de - 0,5% ao ano.

Entretanto, os principais desequilíbrios com que a economia portuguesa se defrontava em 1977, e que vieram a justificar a política de estabilização prosseguida em 1977-1978, voltavam a registar-se, agravados, em 1982. Em particular, o desequilíbrio externo e o défice das contas do sector público administrativo assumiam neste ano níveis extremamente elevados. Simultaneamente, o ritmo de crescimento dos preços internos manteve-se alto ao longo de todo o período (21% em média anual).

A deterioração que se constata em 1982, após algumas melhorias conseguidas a meio do período em análise, é, em grande medida, imputável ao facto de o combate a estes desequilíbrios ter sido essencialmente de tipo conjuntural, manipulando predominantemente as políticas monetária e cambial. Verificou-se, além disso, uma insuficiente coordenação, destas políticas, nomeadamente com a política orçamental e com as políticas de rendimentos e preços.

Aquele padrão de políticas, justificado pelo nível elevado dos desequilíbrios atingidos, não foi, assim, acompanhado por políticas de reestruturação, necessariamente de médio e longo prazo, que assegurassem, em particular, um menor grau de dependência externa em bens essenciais, como continua a suceder relativamente a produtos agrícolas, energéticos e bens de equipamento. Por outro lado, a manutenção da concentração das exportações em produtos sujeitos a fortes proteccionismos (caso dos têxteis), ou em que os preços do comércio internacional se têm mostrado desfavoráveis (químicos, pasta de papel), não tem permitido, para além de factores de outra ordem, que a elevados volumes de exportação correspondam receitas proporcionais.

2 - Evolução da economia portuguesa em 1983

A definição, no final de 1982 e primeiros meses de 1983, da política económica para o corrente ano, inseriu-se num contexto concreto de instabilidade política, com a aprovação de um orçamento do Estado provisório enquadrando a política orçamental e fiscal.

Posteriormente à aprovação deste instrumento de política anual vários ajustamentos foram feitos no sentido de prosseguir uma maior restrição da actividade económica, em virtude do continuado agravamento das contas externas e das dificuldades de financiamento internacional entretanto sentidas.

O desequilíbrio externo em 1982, que atingiu os 13,2% do PIB, culminou uma sucessão de elevados e crescentes défices externos, originando um endividamento externo superior a 13,5 mil milhões de dólares americanos no final de 1982.

Face a esta situação claramente insustentável, o Governo, desde a sua entrada em funções, procedeu a um novo ajustamento no sentido de uma maior restrição na política económica, de molde a conduzir o défice externo corrente a um montante inferior a 2 mil milhões de dólares americanos - objectivo cuja consecução é absolutamente indispensável para se poder travar, ainda este ano, o crescimento descontrolado da dívida externa ou, em alternativa, um rápido esgotamento das reservas de ouro disponíveis.

No quadro de política cambial, e após a desvalorização discreta de 12%, manteve-se o ajustamento mensal das taxas de câmbio, correspondente a uma desvalorização efectiva de 1%; procurou-se assim salvaguardar a competitividade externa das nossas exportações, bem como cortar cerce movimentos especulativos contra o escudo. A política monetária, através da subida nas taxas de juro e de desconto e da revisão dos sistemas preferenciais de crédito, irá moderar a procura interna e, consequentemente, as pressões sobre a balança e sobre a inflação.

Também no domínio dos preços várias medidas têm sido tomadas no sentido de uma prática mais realista e flexível, com redução da subsidiação e com aproximação aos preços de produção. A política orçamental e fiscal está a ser rigorosamente seguida, de maneira a reduzir o défice público, quer pela introdução de novos instrumentos de tributação, quer pela redução de despesas.

A actividade económica em 1983 deverá, pois, sofrer uma desaceleração em relação aos anos recentes, nomeadamente na procura interna e, em especial, no investimento.

Pode, assim, prever-se um crescimento moderado do PIB (veja-se quadro 2), inferior a 1%, em contraste com os 3,5% verificados em 1982. Contudo, esta desaceleração advém exclusivamente da procura interna, que se prevê decresça cerca de 2%, enquanto em 1982 terá crescido próximo dos 4%. Por outro lado, a procura externa explicará o crescimento, pois, face aos resultados já conhecidos, é possível prever um crescimento em volume da ordem dos 9% para a exportação de bens e serviços.

O carácter restritivo da política económica e os elevados níveis de stocks constituídos em 1982 explicam a previsão do decréscimo de cerca de 3% para as importações, consistente com a falta de dinamismo da actividade económica.

A redução da procura interna dever-se-á, sobretudo, ao comportamento da formação bruta de capital fixo e à redução de stocks. O custo do capital, a restrição da política económica, nomeadamente a política de taxas de juro e a incerteza de contexto internacional, explicam as fracas perspectivas para o investimento. A necessidade de conter o défice da balança de pagamentos levou a uma revisão dos programas de investimento público, que contribuirá também para o decréscimo da formação de capital.

Quanto ao consumo privado, face à evolução previsível dos rendimentos e preços e ao andamento já verificado, parece confirmar-se uma tendência para a desaceleração, podendo, pois, estagnar ou crescer muito moderadamente ao longo de 1983.

Os dados disponíveis relativos ao 1.º semestre permitem prever para o ano, no seu conjunto, uma evolução relativamente favorável do comércio externo, com consequente redução do défice das transacções correntes (quadro 3), devendo este ficar abaixo dos 2 mil milhões de dólares, dos quais 1,3 milhões correspondem a pagamentos de juros da dívida externa.

Esta evolução dever-se-á à conjugação do crescimento das exportações com o decréscimo das importações, em virtude da desaceleração da actividade económica e dos elevados stocks existentes.

Prevê-se, assim, um crescimento das exportações em volume da ordem dos 9%, mas com decréscimo de preço médio, quando avaliado em dólares (-2,5%), devido à apreciação da moeda americana. Quanto às importações prevê-se um decréscimo, em volume, da ordem dos 3% e uma redução do seu preço médio em dólares relativamente significativa (-7%), devido à evolução do preço do petróleo e à depreciação das moedas europeias em relação ao dólar, moedas em que são denominadas grande parte das nossas importações, excluindo os combustíveis e os produtos agrícolas.

A evolução das remessas dos emigrantes reflectirá certamente a degradação do poder de compra de alguns países de residência dos nossos emigrantes, nomeadamente a França, e a depreciação já referida das moedas europeias, o que leva a prever uma ligeira descida no montante de remessas de emigrantes medidas em dólares, quando comparadas com as do ano de 1982.

Pode pois concluir-se, com a informação disponível, que será possível cumprir o objectivo de que o défice externo corrente seja, este ano, inferior a 2 mil milhões de dólares americanos, ficando aquém dos 10% do PIB (comparados com 13,4% em 1982).

A evolução sectorial do PIB (quadro 4) deverá apresentar comportamentos bastante distintos, devendo os sectores agrícola e da construção civil apresentar decréscimos significativos.

A produção industrial, em consonância com a evolução das exportações, terá registado uma certa animação (comprovada pelo consumo de energia eléctrica), apesar de mais moderada do que em 1982, embora com retracção nos sectores produtivos de bens de equipamento, devido a queda do investimento.

A desaceleração do consumo privado e a contenção das despesas do sector público conduzirão à desaceleração do sector dos serviços, com consequentes efeitos no mercado de emprego, dada a maior flexibilidade do factor trabalho neste sector.

No domínio dos preços, é previsível uma aceleração da inflação ao longo do ano, devendo o acréscimo médio anual ser da ordem dos 24%. Este andamento reflecte a orientação da política no sentido da redução da subsidiação e do saneamento financeiro das empresas públicas.

Com efeito, a evolução mais recente do índice de preços no consumidor reflecte já alguma aceleração. Apenas a componente «Vestuário e calçado» cresce menos do que o índice global, enquanto a «Alimentação e bebidas» acompanha a variação do índice; as componentes «Despesas de habitação» e «Diversas», em reflexo dos recentes ajustamentos de preços, cresceram, respectivamente, 27% e 26% em relação a Julho de 1982.

A informação disponível sobre a evolução salarial confirma uma descida dos salários, em termos reais, o que, conjugado com a moderação dos mecanismos de transferências a favor das famílias e com a fiscalidade, explica a esperada estagnação do consumo privado.

QUADRO 2

Despesa interna

(Em milhões de contos)

(ver documento original)

QUADRO 3

Balança de transacções correntes (ver nota 1)

(ver documento original)

(nota 1) Os valores das explorações e importações de bens e serviços não coincidem com os do quadro da despesa interna por, este último caso, se referem apenas ao continente.

QUADRO 4

Produto interno bruto

(Em milhões de contos)

(ver documento original)

Nota. - O valor do PIBpm não pode ser obtido por soma das parcelas, uma vez que, de acordo com o novo sistema de contas nacionais, os valores dos produtos sectoriais não correspondem ao conceito de preços de mercado.

III - Grandes opções para 1984

1 - Objectivo final da política económica para 1984: a redução do défice externo

A evolução da economia portuguesa no futuro não poderá seguir o padrão da evolução que se verificou nos últimos anos.

Com efeito, a perda de razões de troca verificada desde 1974, conjugada com o peso crescente que os encargos com a dívida externa têm vindo a registar, e a previsível desaceleração, a prazo, das remessas dos emigrantes, levam a que a pressão sobre a balança de pagamentos de um crescimento económico, que não seja obtido com uma alteração profunda da estrutura produtiva, conduza rapidamente a uma situação insustentável do ponto de vista da dívida externa.

Para ilustrar esta afirmação basta extrapolar as componentes do comércio externo às taxas de crescimento verificadas nos últimos 6 anos. Poder-se-ia atingir facilmente em 1986 um montante para a dívida externa de cerca de 28 biliões de dólares (quase o dobro do verificado em 31 de Dezembro de 1982), obviamente insustentável pela nossa economia.

Neste enquadramento, o Plano para 1984 será orientado para a estabilização financeira, embora condicionada por um horizonte mais vasto de reformulação da estrutura produtiva no sentido de uma menor dependência do exterior.

Isto significa que se levará a cabo em 1984 uma política de rigorosa austeridade e de clara orientação dos escassos recursos disponíveis para as actividades económicas que melhores efeitos obtenham, no imediato ou a prazo, na reformulação da estrutura produtiva, no sentido indicado.

Apesar da ausência de um plano de médio prazo, que não poderia ter sido preparado no curto período de vigência do Governo, dar-se-ão em 1984 passos no sentido de lançar políticas estruturais destinadas a obter modificações programadas em domínios prioritários.

Procurar-se-á, por outro lado, que a estabilização financeira seja conseguida de modo a manter dentro de limites controlados a inevitável quebra das condições médias de vida dos Portugueses, e tem-se essa preocupação em mente ao fixar os objectivos da política económica para o próximo ano.

Assim, são objectivos prioritários para a política económica em 1984 a redução do défice da balança de transacções correntes para 1,25 mil milhões de dólares e a redução do défice do sector público administrativo para cerca de 6,5% do PIB. A realização destes objectivos será, porém, acompanhada: