Lei n.º 64-A/2011

TEXTO :

Lei n.º 64-A/2011

de 30 de Dezembro

Aprova as Grandes Opções do Plano para 2012-2015

A Assembleia da República decreta, nos termos da alínea g) do artigo 161.º da Constituição, o seguinte:

Artigo 1.º

Objecto

São aprovadas as Grandes Opções do Plano para 2012-2015, que integram as medidas de política e de investimentos que contribuem para as concretizar.

Artigo 2.º

Enquadramento estratégico

As Grandes Opções do Plano para 2012-2015 inserem-se nas estratégias de consolidação orçamental e de desenvolvimento da sociedade e da economia portuguesas apresentadas no Programa do XIX Governo Constitucional e no relatório do Orçamento do Estado para 2012, incorporados no anexo à presente lei, da qual fazem parte integrante.

Artigo 3.º

Grandes Opções do Plano

1 - As Grandes Opções do Plano para 2012-2015 definidas pelo Governo no início da presente legislatura são as seguintes:

2 - As prioridades de investimento constantes das Grandes Opções do Plano para 2012-2015 são contempladas e compatibilizadas no âmbito do Orçamento do Estado para 2012 e devidamente articuladas com o Programa de Assistência Económica e Financeira e em particular com as medidas de consolidação orçamental.

Artigo 4.º

Programa de Assistência Económica e Financeira

1 - O cumprimento dos objectivos e das medidas previstas no Programa de Assistência Económica e Financeira acordado com a União Europeia e com o Fundo Monetário Internacional prevalece sobre quaisquer outros objectivos programáticos ou medidas específicas, incluindo apoios financeiros, benefícios, isenções ou outro tipo de vantagens fiscais ou parafiscais cuja execução se revele impossível até que a sustentabilidade orçamental esteja assegurada.

2 - O Governo adopta como princípio prioritário para a condução das políticas que nenhuma medida com implicações financeiras seja decidida sem uma análise quantificada das suas consequências no curto, médio e longo prazos e sem a verificação expressa e inequívoca da sua compatibilidade com os compromissos internacionais da República Portuguesa.

Artigo 5.º

Disposição final

É publicado em anexo à presente lei, da qual faz parte integrante, o documento das Grandes Opções do Plano para 2012 -2015.

Aprovada em 30 de Novembro de 2011.

A Presidente da Assembleia da República, Maria da Assunção A. Esteves.

Promulgada em 30 de Dezembro de 2011.

Publique-se.

O Presidente da República, Aníbal Cavaco Silva.

Referendada em 30 de Dezembro de 2011.

O Primeiro-Ministro, Pedro Passos Coelho.

ANEXO

GRANDES OPÇÕES DO PLANO PARA 2012-2015

Índice

1 - 1.ª Opção - O desafio da mudança: a transformação estrutural da economia portuguesa

1.1 - Enquadramento

1.1.1 - Crescimento económico anémico e baixa produtividade

1.1.2 - As finanças públicas numa trajectória insustentável

1.1.3 - O endividamento externo da economia portuguesa

1.2 - Agenda de transformação estrutural da economia portuguesa

1.3 - Cenário macroeconómico

1.3.1 - Hipóteses externas para 2012

1.3.2 - Cenário macroeconómico para 2012

2 - 2.ª Opção - Finanças públicas e crescimento: a estratégia orçamental

2.1 - Introdução

2.2 - Finanças públicas em 2011

2.3 - Estratégia de consolidação orçamental

2.3.1 - Finanças e Administração Pública

2.3.2 - Políticas sociais

2.3.3 - Funções económicas

2.4 - Medidas fiscais para 2012

2.4.1 - Alargamento da base tributável

2.4.2 - Reforço do combate à fraude e evasão fiscais

2.4.3 - Simplificação, incremento do recurso às novas tecnologias de formação e garantias dos contribuintes

2.4.4 - Consolidação das condições de competitividade da economia portuguesa

2.4.5 - Imposto sobre o rendimento das pessoas singulares

2.4.6 - Imposto sobre o rendimento das pessoas colectivas

2.4.7 - Imposto sobre o valor acrescentado

2.4.8 - Impostos especiais de consumo

2.4.9 - Imposto único de circulação

2.4.10 - Impostos locais

2.4.11 - Benefícios fiscais

2.4.12 - Combate à fraude e evasão fiscais

2.4.13 - Emissão e transmissão electrónica de facturas

2.4.14 - Direitos e garantias dos contribuintes

2.5 - Implementação da lei de enquadramento orçamental

2.5.1 - Apresentação

2.5.2 - Regras orçamentais

2.5.3 - Quadro plurianual de programação orçamental

2.5.4 - Orçamento por programas

2.5.5 - Procedimentos contabilísticos e prestação de contas

2.5.6 - Conselho das Finanças Públicas

2.5.7 - Questões operacionais e calendarização

3 - 3.ª Opção - Cidadania, solidariedade, justiça e segurança

3.1 - Administração interna

3.2 - Justiça

3.3 - Solidariedade e segurança social

3.3.1 - Programa de Emergência Social (PES)

3.3.2 - Combate à pobreza e reforço da inclusão e coesão sociais

3.3.3 - Economia social

3.3.4 - Família e natalidade

3.3.5 - Promover a sustentabilidade da segurança social

3.4 - Administração local e reforma administrativa

3.5 - Comunicação social

3.6 - Igualdade de género, violência doméstica e integração de populações imigrantes e das comunidades ciganas

3.7 - Plano para a Integração dos Imigrantes e das Comunidades Ciganas

3.8 - Desporto e juventude

4 - 4.ª Opção - Política externa e de defesa nacional

4.1 - Reforçar a diplomacia económica

4.2 - Evoluir nas relações bilaterais e multilaterais

4.3 - Valorizar a lusofonia e as comunidades portuguesas

4.4 - Política de defesa nacional

5 - 5.ª Opção - O desafio do futuro: medidas sectoriais prioritárias

5.1 - Economia e emprego

5.1.1 - Apoio à internacionalização e à captação de investimento

5.1.2 - Revitalização da actividade económica

5.1.3 - Programa Estratégico para o Empreendedorismo e Inovação

5.1.4 - Valorização da oferta nacional e aprofundamento do mercado interno, incluindo concorrência

5.1.5 - Emprego e mercado de trabalho

5.1.6 - Desenvolvimento regional e fundos comunitários

5.1.7 - Transporte, infra-estruturas e comunicações

5.1.8 - Mercado de energia e política energética

5.1.9 - Turismo

5.2 - Mercado de arrendamento

5.3 - Agricultura e florestas

5.4 - Mar

5.5 - Ambiente e ordenamento do território

5.6 - Saúde

5.6.1 - Objectivos estratégicos

5.6.2 - Medidas

5.7 - Educação e ciência

5.8 - Ensino básico e secundário e administração escolar

5.9 - Ensino superior

5.10 - Ciência

5.10.1 - Investigação científica

5.10.2 - Investigação aplicada e transferência tecnológica para o tecido empresarial

5.10.3 - Formação de recursos altamente qualificados e aumento de emprego científico

5.10.4 - Avaliação independente das políticas de ciência

5.10.5 - Criação do Conselho Nacional de Ciência e Tecnologia

5.11 - Cultura

5.11.1 - Património

5.11.2 - Livro, leitura e uma política da língua

5.11.3 - Libertar as artes da tutela do Estado

5.11.4 - Crescimento das indústrias criativas em ambiente digital

5.11.5 - Uma educação para a cultura e para a arte

5.11.6 - Paisagem e cultura

5.11.7 - Medidas

1 - 1.ª Opção - O desafio da mudança: a transformação estrutural da economia portuguesa

1.1 - Enquadramento

Portugal enfrenta actualmente uma das maiores crises económicas e financeiras da sua história. A crise que hoje vivemos é o resultado da acumulação de desequilíbrios macroeconómicos e de debilidades estruturais durante mais de uma década. Estes desequilíbrios e debilidades tornaram-se visíveis, em toda a sua extensão, no contexto da crise global e europeia, que começou em 2007.

A economia portuguesa é uma das mais afectadas pela crise soberana da área do euro. A percepção de risco de crédito relativamente à dívida portuguesa deteriorou-se progressivamente desde o final de 2009, num quadro de receio crescente, por parte dos investidores internacionais, sobre a sustentabilidade das finanças públicas e do endividamento externo, em associação com um baixo crescimento do produto potencial. Deste modo, observou-se um agravamento significativo das condições de financiamento da economia, quer em termos de custo quer de acesso ao crédito, tornando inadiável o pedido de assistência financeira internacional, que se concretizou, finalmente, em Abril de 2011.

As actuais dificuldades, não obstante graves, devem ser avaliadas numa perspectiva histórica. Os períodos de crise fazem parte da dinâmica económica e tipicamente dão lugar a transformações que são essenciais para novos progressos e avanços das economias. Vale a pena ter presente que na segunda metade do século xx Portugal foi um caso de sucesso. A actividade económica cresceu rapidamente e Portugal juntou-se ao grupo dos países desenvolvidos, não apenas em matéria de alteração estrutural relativa aos principais motores de crescimento económico, como também a nível da educação, da saúde e da protecção social.

Esta capacidade de transformação mostrou que com esforço e determinação a economia portuguesa emergirá da crise como uma economia diferente. No final deste processo teremos uma economia mais competitiva, isto é, uma localização atraente para investir, produzir e criar emprego.

1.1.1 - Crescimento económico anémico e baixa produtividade

Portugal registou ao longo da última década um baixo crescimento económico e um fraco desempenho no que se refere ao crescimento da produtividade. No período 1999-2010, o PIB cresceu a uma média anual de 1 %, o que compara com 1,4 % na área do euro. Neste conjunto de países, e durante o período acima referido, apenas a Itália verificou um crescimento mais baixo (gráfico n.º 1).

GRÁFICO N.º 1

PIB - Portugal e alguns dos seus parceiros europeus

(2000=100)

(ver documento original)

Fontes: EUROSTAT e Ministério das Finanças.

O baixo crescimento da produtividade é particularmente preocupante uma vez que, no longo prazo, o nível da produtividade condiciona o nível dos salários reais e, por conseguinte, o nível de bem-estar social. A desaceleração da produtividade é em grande parte explicada pelo abrandamento da acumulação de capital por trabalhador, num quadro de um modelo de desenvolvimento económico pouco eficaz na captação de investimento directo estrangeiro e relutante à tomada de posições de controlo, por parte de capital estrangeiro, através da aquisição de posições em empresas cotadas em bolsa.

Ao longo da década de 90, a perspectiva de participação na área do euro e a sua concretização posterior constituiu um alargamento de oportunidades para o desenvolvimento da economia portuguesa, que, a terem sido bem aproveitadas, teriam permitido significativos ganhos ao nível da eficiência e da produtividade. Por um lado, a estabilidade monetária e financeira contribuiria para condições de financiamento favoráveis, por outro lado, uma maior integração dos mercados de bens e serviços e do mercado de capitais geraria ganhos de eficiência, criando condições que promoveriam o crescimento económico. Porém, o pleno aproveitamento dos benefícios de uma maior integração europeia exigiria a adopção de políticas económicas que garantissem a estabilidade orçamental e financeira, por um lado, e favorecessem a concorrência e a abertura da economia, por outro.

A opção por proteger alguns sectores da entrada de novos operadores e de condicionar a aquisição e o controlo de empresas por capital estrangeiro traduziu-se na falta de concorrência e em baixos níveis de investimento e de inovação. Em termos de afectação de recursos, esta abordagem favoreceu a acumulação de capital no sector dos bens e serviços não transaccionáveis (como a construção e o comércio a retalho).

Comparativamente aos parceiros europeus, Portugal apresenta várias debilidades nas condições que oferece para o desenvolvimento da actividade empresarial, designadamente ao nível da rigidez e segmentação do mercado de trabalho, do deficiente funcionamento do sistema de justiça e do baixo nível de qualificações do seu capital humano. Estes factores têm debilitado a capacidade de atracção de capital estrangeiro e condicionado o investimento nacional dentro do país.

1.1.2 - As finanças públicas numa trajectória insustentável

Na última década, a política orçamental foi conduzida de forma imprudente.

Ao longo da última década, Portugal seguiu uma política orçamental imprudente que conduziu o sector público a uma situação de endividamento excessivo. O preocupante nível de dívida pública entretanto atingido deve-se fundamentalmente à acumulação sucessiva de défices orçamentais que resultaram em grande parte de uma deterioração estrutural das contas públicas.

Desde a entrada na área do euro, Portugal registou défices orçamentais quase sempre acima de 3 % do PIB. De facto, apenas em 1999 (2,7 %), 2000 (2,9 %) e 2002 (2,9 %) o défice orçamental se situou abaixo do valor de referência de 3,0 % estabelecido no Pacto de Estabilidade e Crescimento, que apenas pode ser ultrapassado em condições excepcionais e de forma temporária (gráfico n.º 2). Durante este período, o défice orçamental apresentou um valor médio de 4,6 % do PIB.

No período em análise, Portugal foi formalmente sujeito ao Procedimento dos Défices Excessivos por três vezes. O primeiro episódio decorreu entre 2002 e 2004. O segundo teve lugar entre 2005 e 2008. O terceiro, que continua aberto, começou em 2009. Adicionalmente, as finanças públicas portuguesas nunca estiveram numa posição superavitária ou próxima do equilíbrio, conforme previsto nas regras do Pacto de Estabilidade e Crescimento. Assim, a política orçamental conduzida nos últimos anos levou a que a dívida pública em percentagem do PIB evoluísse de aproximadamente 50 % em 1999 para cerca de 93 % em 2010.

GRÁFICO N.º 2

Défice e dívida pública

(em percentagem do PIB)

(ver documento original)

Fontes: INE, Banco de Portugal e Ministério das Finanças.

Ao longo da última década observou-se igualmente um forte incremento do peso do Estado na economia, prosseguindo a tendência crescente evidenciada desde a segunda metade da década de 80. A título de exemplo, o consumo público aumentou de cerca de 14 % do PIB, em 1985, para níveis ligeiramente acima de 21 % em 2010 (gráfico n.º 3). Até meados da década de 90, as despesas com o pessoal deram um forte contributo para o aumento do consumo público. Já na última década, em grande parte devido à empresarialização dos hospitais, as prestações sociais em espécie influenciaram decisivamente a tendência de subida, mais do que compensando a diminuição do peso das despesas com o pessoal.

GRÁFICO N.º 3

Evolução do consumo público

(em percentagem do PIB)

(ver documento original)

Fonte: INE.

Analisando a evolução da receita corrente estrutural e da despesa corrente primária estrutural é possível verificar que a política seguida por Portugal foi diferente da generalidade dos países da área do euro. De 1999 a 2008, ambas as variáveis cresceram significativamente em Portugal, com particular incidência na despesa (gráfico n.º 4). Deste modo, o saldo corrente primário estrutural reduziu-se de 3,3 % do PIB em 1999 para 1,8 % em 2008 (gráfico n.º 5). Na área do euro a receita permaneceu relativamente estável enquanto a despesa verificou um aumento significativo, o que se traduziu numa redução deste saldo de 5,5 % do PIB em 1999 para 3,9 % em 2008. Portugal apresentava assim uma posição de finanças públicas mais frágil do que a média da área do euro no início da crise.

(ver documento original)

Em 2009, o saldo corrente primário estrutural sofreu uma redução tanto em Portugal como na área do euro. A receita corrente primária caiu em 0,7 pontos percentuais do PIB em Portugal por oposição a um aumento de 1,6 pontos percentuais nos países europeus. Do lado da despesa verificou-se um aumento de 4,1 pontos percentuais do PIB, em Portugal. Na área do euro observou-se um aumento de 3,3 pontos percentuais Neste contexto, Portugal passou a apresentar um défice corrente primário estrutural das contas públicas de 3 % do PIB. No conjunto dos países da área do euro, o saldo também diminuiu mas permaneceu positivo em 2,2 % do PIB. De facto, tal desempenho só foi possível pois a maioria dos países participantes na área do euro dispunha de uma margem de segurança suficientemente grande para amortecer os efeitos da crise, sem colocar em perigo a situação financeira das administrações públicas. Pelo contrário, Portugal não tinha condições para reagir ao novo contexto sem que daí resultasse um grave desequilíbrio estrutural das contas públicas (v. caixa n.º 1).

As finanças públicas revelam um problema de disciplina orçamental.

O sector público tem revelado um grave problema de disciplina orçamental, o que tem fragilizado a confiança dos agentes económicos no desempenho das contas públicas portuguesas. Esta falta de disciplina contribuiu para que, entre 1999 e 2008, se verificassem desvios médios do défice orçamental de 0,8 % do PIB face aos valores previstos nas actualizações dos programas de estabilidade e crescimento (PEC), para os respectivos anos em que foram publicadas. Cumulativamente, este desvio representou um total de, aproximadamente, 8 % do PIB.

De igual modo, as previsões para o saldo orçamental foram tendencialmente optimistas (gráfico n.º 6). Com efeito, os objectivos a médio prazo para o saldo orçamental previstos nas actualizações dos PEC apontavam geralmente para situações próximas do equilíbrio para o período final coberto pelo Programa. Porém, o desempenho orçamental observado ficou tipicamente aquém das metas definidas, tendo Portugal falhado sucessivamente o cumprimento dos ajustamentos orçamentais previstos nos diferentes programas.

GRÁFICO N.º 6

Saldos orçamentais previstos e observados

(em percentagem do PIB)

(ver documento original)

Fonte: INE e Ministério das Finanças.

Nota. - Os valores apresentados para a previsão correspondem aos valores que foram reportados nas actualizações dos PEC.

Os sucessivos desvios verificados sugerem que as regras orçamentais não são suficientemente fortes para assegurar que as metas de médio prazo definidas sejam cumpridas. O problema reside sobretudo ao nível da capacidade de controlar a execução orçamental e de garantir a realização da estratégia de consolidação orçamental anunciada.

Existe um elevado nível de dívida não contabilizado nas contas públicas.