Lei n.º 64-C/2011

TEXTO :

Lei n.º 64-C/2011

de 30 de Dezembro

Aprova a estratégia e os procedimentos a adoptar no âmbito da lei de enquadramento orçamental, bem como a calendarização para a respectiva implementação até 2015

A Assembleia da República decreta, nos termos da alínea c) do artigo 161.º da Constituição, o seguinte:

Artigo 1.º

Objecto

A presente lei dá cumprimento ao disposto no artigo 6.º da Lei n.º 52/2011, de 13 de Outubro, que alterou a lei de enquadramento orçamental (LEO), aprovada pela Lei n.º 91/2001, de 20 de Agosto, e alterada e republicada pela Lei n.º 52/2011, de 13 de Outubro, aprovando a estratégia e calendarizando os procedimentos a adoptar no âmbito da LEO, nos termos do disposto no anexo i que dela faz parte integrante.

Artigo 2.º

Revisão da calendarização

O calendário referido no artigo anterior, que substitui, nomeadamente, o disposto no n.º 2 do artigo 12.º-D da LEO, é o constante do anexo ii à presente lei que dela faz parte integrante, e será objecto da revisão semestral, a enviar à Assembleia da República, mediante portaria do membro do Governo responsável pela área das finanças.

Artigo 3.º

Entrada em vigor

A presente lei entra em vigor no dia seguinte ao da sua publicação.

Aprovada em 30 de Novembro de 2011.

A Presidente da Assembleia da República, Maria da Assunção A. Esteves.

Promulgada em 30 de Dezembro de 2011.

Publique-se.

O Presidente da República, Aníbal Cavaco Silva.

Referendada em 30 de Dezembro de 2011.

O Primeiro-Ministro, Pedro Passos Coelho.

ANEXO I

(a que se refere o artigo 1.º)

Estratégia e procedimentos a adoptar no âmbito da lei de enquadramento orçamental

1 - Introdução

O processo orçamental compreende o conjunto de regras e procedimentos, de carácter formal ou informal, que regem a elaboração, aprovação, execução, monitorização, controlo e correcção do orçamento, bem como a prestação de contas. Pela sua dimensão, pelo número de actores envolvidos, pela sua complexidade e pela natureza dos incentivos presentes, o processo orçamental coloca importantes desafios de coordenação e de responsabilização dos diferentes intervenientes.

É hoje amplamente reconhecido que as características do processo orçamental são determinantes para o desempenho das contas públicas. Neste sentido, a alteração profunda das regras, procedimentos e práticas no domínio orçamental constitui um pilar fundamental da estratégia de ajustamento financeiro e macroeconómico em Portugal. Pretende-se um quadro orçamental que promova a estabilidade e sustentabilidade duradoura das contas públicas, bem como a qualidade, eficácia e eficiência da despesa pública.

As linhas orientadoras deste processo de mudança, enunciadas no Programa do Governo e no Programa de Assistência Económica e Financeira (PAEF), decorrem, em larga medida, das profundas alterações à lei de enquadramento orçamental (LEO) aprovadas pela Assembleia da República em Abril de 2011. A execução destas alterações terá de reflectir a evolução em curso no plano europeu, designadamente no que se refere ao reforço da governação económica na União Europeia e à definição de requisitos mínimos que os quadros orçamentais nacionais deverão respeitar.

Descrevem-se seguidamente as principais fragilidades do actual processo orçamental, enunciam-se os princípios e características de um novo modelo orçamental alinhado com as melhores práticas internacionais e apresentam-se a estratégia e o plano de concretização da reforma orçamental. As prioridades imediatas são a melhoria da qualidade da informação orçamental, o reforço do controlo dos compromissos assumidos pelas diversas entidades públicas, a reforma do Ministério das Finanças e a operacionalização do quadro plurianual de programação orçamental.

2 - Fragilidades do processo orçamental português

O processo orçamental português padece de importantes fragilidades, que são conhecidas e se encontram amplamente documentadas. Em termos genéricos, o processo orçamental português é caracterizado por mecanismos de planeamento assentes numa lógica de fluxos de caixa, anualidade e ausência de enfoque nos resultados a alcançar. Por seu turno, os mecanismos de controlo e prestação de contas são muito detalhados, baseados na legalidade e regularidade da despesa, com excessiva carga burocrática.

As mais importantes fragilidades do sistema são a elevada fragmentação do orçamento, a ausência de um quadro orçamental plurianual para ancorar a despesa e a ausência de um sistema contabilístico completo e de informação crítica para avaliação do desempenho.

2.1 - Fragmentação do processo orçamental

A fragmentação do processo orçamental manifesta-se em diferentes planos.

No plano metodológico, há a considerar as diferenças entre a óptica da contabilidade nacional e a óptica da contabilidade pública. A contabilidade nacional - óptica relevante para o apuramento das contas no quadro europeu e, designadamente, para aferir o cumprimento dos requisitos no âmbito do Pacto de Estabilidade e Crescimento - assenta num princípio de especialização do exercício (accrual), considerando por esta via os compromissos assumidos no exercício. Assenta igualmente numa classificação das entidades em função da natureza das actividades que exercem (mercantis ou não mercantis). Por seu turno, a contabilidade pública, utilizada na elaboração do Orçamento do Estado, na execução orçamental e na prestação de contas por parte das diferentes entidades públicas, tem assentado numa óptica de fluxos de caixa e de classificação das entidades em função do seu regime jurídico, excluindo assim do universo do sector público as entidades públicas empresariais, empresas públicas e outras como as fundações.

A coexistência destas duas ópticas traduz-se em diferenças, que nos últimos anos têm assumido particular expressão, quer ao nível do universo das entidades que fazem parte do sector público quer ao nível do apuramento da receita e despesa do ano. Estas diferentes abordagens afectam a transparência das contas públicas e dificultam o controlo orçamental em tempo real. A alteração da LEO, em Maio passado, inclui normas que promovem a convergência dos dois universos.

No plano organizacional, há a considerar a fragmentação orgânica dentro da própria contabilidade pública. A elaboração e execução do orçamento e a prestação de contas não são centralizados a nível dos ministérios. A administração central é constituída por quase 600 entidades repartidas em serviços integrados, sem autonomia financeira e financiados essencialmente pelo Orçamento do Estado, e em serviços e fundos autónomos (SFA), que detêm autonomia financeira e são financiados por transferências do Orçamento do Estado e por receitas próprias. Esta situação obriga o Ministério das Finanças a manter várias centenas de interlocutores, tornando também aqui difícil manter em tempo real uma visão global e analítica do orçamento e impedindo um controlo orçamental eficaz. A situação é agravada pelo facto de muitas entidades submeterem mais de um orçamento (por exemplo, os fundos e serviços autónomos submetem o chamado "orçamento privativo» e um orçamento relativo à aplicação em despesa da transferência que recebem do Orçamento do Estado). No total, são submetidos ao Ministério das Finanças mais de 750 orçamentos para análise e validação (quadro n.º 1).

QUADRO N.º 1

Administração central - Orçamentos submetidos à Direcção-Geral do Orçamento

(ver documento original)

No plano contabilístico, as regras relativas à elaboração e execução do orçamento assentam num detalhe e complexidade excessivos, dificultando o controlo por parte dos órgãos competentes e a gestão por parte dos organismos. Os classificadores da despesa e da receita são independentes e não assentam numa estrutura e terminologia comuns. A multiplicidade e nível de detalhe das classificações orçamentais tornam inevitáveis inúmeras alterações orçamentais durante a execução e prejudicam a gestão e o controlo orçamental. Com efeito, a orçamentação da despesa é feita por classificação orgânica, por classificação funcional, por programa orçamental, medidas e projecto ou actividade e ainda por classificação económica e por fonte de financiamento. A orçamentação da despesa por classificação económica pode conter até cinco níveis de desagregação. Por seu turno, a orçamentação da receita é feita distinguindo receitas consignadas e receitas gerais. No que respeita à classificação de despesa e receita, as chaves orçamentais de registo são constituídas respectivamente por 46 e 26 dígitos, para além da conta do Plano Oficial de Contabilidade Pública (POCP). Adicionalmente verifica-se que os classificadores orçamentais têm sido indevidamente utilizados para suprir diversas necessidades de informação, em detrimento da utilização generalizada da contabilidade económica (analítica ou de custos) e financeira, da evolução e integração dos sistemas de informação e da sistematização da legislação vigente e procedimentos inerentes.

Também ao nível dos sistemas de informação, a fragmentação é muito considerável (quadro n.º 2). Com efeito, os sistemas de informação orçamental são pouco integrados e falta uniformização de conceitos e de estruturas de dados entre sistemas. A informação contabilística dos serviços integrados tem sido centralizada numa óptica de caixa no sistema central de contabilidade, sendo possível acompanhar a informação orçamental numa base diária. Os SFA têm, em geral, sistemas de contabilidade próprios, baseados no POCP ou planos sectoriais, estando obrigados a reportar mensalmente ao Ministério das Finanças a informação contabilística (em base caixa e patrimonial). Este reporte é feito através do designado sistema de informação e gestão orçamental. A informação sobre compromissos encontra-se dispersa no sistema central de encargos plurianuais e nas bases de dados de encargos assumidos e não pagos. Refira-se, no entanto, que a informação das entidades que já utilizam o sistema de contabilidade patrimonial GeRFiP/RIGORE-Local (com disseminação em curso) é agregada e consolidada, quer do ponto de vista orçamental quer patrimonial, no designado sistema RIGORE-Central, verificando-se uma evolução significativa na qualidade da informação para gestão, que se irá aprofundar à medida que o universo de utilizadores aumente.

QUADRO N.º 2

Sistemas de informação orçamental

(ver documento original)

2.2 - Ausência de um quadro orçamental plurianual

O Programa de Estabilidade e Crescimento (PEC) tem sido o único instrumento de programação orçamental de médio prazo. O PEC apresenta as intenções de política orçamental do Governo e define objectivos orçamentais para um horizonte de quatro anos a um nível bastante agregado. Tipicamente as medidas apresentadas para atingir os objectivos orçamentais têm um carácter geral e, até, programático. A experiência passada revela que os objectivos definidos não são respeitados. A evidência sugere a ausência de qualquer mecanismo de correcção (gráfico infra).

Saldo Orçamental - Objectivos dos Programas de Estabilidade e Crescimento

(ver documento original)

2.3 - Sistema contabilístico incompleto e ausência de informação de desempenho

Os sistemas contabilísticos e de informação disponíveis não fornecem, com igual periodicidade, informação crucial para uma boa gestão e uma prestação efectiva de contas e responsabilização dos gestores dos dinheiros públicos. Como referido, a informação sobre a execução orçamental é ainda em larga medida baseada numa óptica de caixa, impedindo um conhecimento atempado da totalidade dos compromissos assumidos. Os sistemas existentes também não permitem obter, em tempo útil, informação consolidada sobre a posição financeira do sector público. De igual modo, é muito incipiente a informação relativa ao custo das actividades e dos projectos financiados pelo Orçamento do Estado.

A obrigatoriedade de utilização do POCP por parte dos organismos públicos encontra-se prevista na lei há cerca de 15 anos (Decreto-Lei n.º 232/97, de 3 de Setembro), mas a sua implementação tem sido morosa, à semelhança da experiência de diversos países. No entanto, nos últimos anos foram dados passos muito significativos neste processo.

Actualmente, mais de 90 % dos SFA da administração central aplicam o POCP, ou um plano de contas sectorial. Por seu turno, o número de serviços integrados que utilizam o POCP aumentou significativamente no contexto do projecto GeRFiP (Gestão de Recursos Financeiros Partilhada). Desde Janeiro de 2011, o GeRFiP está disponível e em funcionamento em 65 organismos da administração central (serviços integrados e SFA), pertencentes a nove ministérios (mais sete ministérios do que em 2010). Para estes organismos é já possível obter contas consolidadas através do sistema RIGORE-Central. Adicionalmente, o projecto em curso de expansão do RIGORE-Central irá permitir incorporar e consolidar de forma integrada a posição financeira da execução orçamental e dos resultados, não só dos serviços e organismos da administração central que aplicam o POCP e planos sectoriais, mas também das entidades públicas reclassificadas, que passaram a integrar o subsector dos SFA e que utilizam o SNC.

O sector da segurança social e o das autarquias locais têm também sistemas de contabilidade patrimonial baseados em planos de contas sectoriais. No âmbito da administração local existe já em operação para a totalidade dos 308 municípios um sistema de recolha de dados orçamentais e patrimoniais, numa base mensal, trimestral ou anual, consoante a tipologia da informação (sistema SIIAL).

3 - Caracterização do novo modelo orçamental

A literatura sobre finanças públicas e a experiência internacional permitem identificar um conjunto de princípios que estão invariavelmente presentes no processo orçamental dos países que tendem a ser melhor sucedidos em matéria de disciplina das contas públicas e de qualidade da despesa pública.

O quadro orçamental deve assentar em quatro princípios fundamentais, que se reforçam mutuamente: estabilidade, sustentabilidade, eficácia e eficiência. Um processo orçamental assente neste conjunto de princípios contribui decisivamente para a estabilidade macroeconómica em geral e para o crescimento da produtividade no conjunto da economia.

No plano macroeconómico, o quadro orçamental deve promover a estabilidade e a sustentabilidade das contas públicas, incentivando políticas consistentes com um grau razoável de previsibilidade dos níveis de tributação futuros.

No plano microeconómico, as preocupações fundamentais devem ser promover a eficácia e eficiência da despesa pública e da captação de receita. A produção de bens e serviços pela Administração Pública deve ser orientada para os resultados que se pretendem obter com as políticas públicas. O processo produtivo deve ser organizado de modo a garantir que, para uma dada quantidade e qualidade de bens e serviços, é utilizada a combinação de recursos que permite minimizar os custos de produção. De igual modo, para um dado nível de receita, a política fiscal deve ser desenhada de molde a minimizar as distorções económicas decorrentes da tributação. Por seu turno, as políticas públicas devem ser definidas com a preocupação de minimizar a carga burocrática associada.

Este conjunto de princípios tem-se traduzido na adopção, crescentemente generalizada no plano internacional, de um modelo orçamental assente em cinco pilares: regras orçamentais; quadro orçamental plurianual; orçamento em programas; contabilidade patrimonial; e instituições orçamentais independentes. Este é o modelo subjacente à nova lei de enquadramento orçamental e também à directiva do Conselho da União Europeia relativa aos requisitos para os quadros orçamentais dos Estados membros.

4 - Estratégia de reforma orçamental

As experiências internacionais bem-sucedidas revelam que a modernização do quadro orçamental é um processo exigente e moroso, que implica não apenas alterações legislativas e a adaptação dos sistemas de informação de suporte ao orçamento e à avaliação do desempenho, mas sobretudo a construção de capacidade técnica nos ministérios e uma mudança de atitude assente numa cultura generalizada de transparência e responsabilidade.

A complexidade e magnitude das mudanças necessárias para garantir a concretização no terreno da nova arquitectura orçamental implicam que a reforma será um processo contínuo. É importante garantir que o desenho detalhado do novo modelo e o seu calendário de implementação traduzem um consenso alargado entre os diferentes actores - Governo, Assembleia da República e Tribunal de Contas. É igualmente fundamental desenvolver uma estratégia de comunicação que esclareça a sociedade sobre os benefícios que podem ser retirados do novo modelo orçamental.

A reforma tem de ser devidamente planeada, acompanhada no terreno e objecto de avaliação permanente. A estratégia de definição e implementação do novo modelo orçamental assentará nos seguintes vectores:

ii) Abordagem faseada e temática, ainda que garantindo a visão de conjunto e coerência global do modelo orçamental em construção;

iii) Plano de acção, contendo o elenco detalhado e calendarização das acções a desenvolver, bem como a identificação das entidades responsáveis pela sua concretização;

iv) Acompanhamento, controlo e avaliação contínua dos trabalhos em curso e das mudanças implementadas;

5 - Acções a desenvolver

As prioridades imediatas consistem na adopção de mecanismos reforçados de controlo de despesa e dos compromissos, a aplicar a partir do início de 2012; na reflexão sobre a reforma do Ministério das Finanças; e no lançamento dos trabalhos necessários à concretização da LEO, com destaque para a operacionalização do quadro orçamental plurianual. Numa perspectiva de médio prazo, a reforma não se esgota na actual LEO, merecendo particular relevo a necessidade de revisão do processo de prestação de contas.

5.1 - Reforço do controlo da despesa e compromissos

O estrito cumprimento dos limites trimestrais e anuais para o défice orçamental e dos limites à acumulação de dívidas impostos pelo PAEF exige medidas temporárias e de efeito imediato que permitam reforçar o controlo da despesa e dos compromissos assumidos pelas diferentes entidades e níveis da Administração Pública. Neste sentido, serão prosseguidas até final de 2011 diversas linhas de actuação.

5.1.1 - Reforço dos procedimentos de controlo da despesa

Na execução orçamental de 2012 serão adoptadas medidas visando melhorar a qualidade da informação orçamental, limitar a fragmentação do orçamento e reforçar o controlo da despesa e dos compromissos assumidos pelos diferentes sectores da Administração Pública.

A aproximação do universo do Orçamento do Estado ao universo da contabilidade nacional, a partir de Janeiro de 2012, permitirá melhorar substancialmente a abrangência da informação orçamental disponível mensalmente.