Lei n.º 66-A/2012

TEXTO :

Lei n.º 66-A/2012

de 31 de dezembro

Aprova as Grandes Opções do Plano para 2013

A Assembleia da República decreta, nos termos da alínea g) do artigo 161.º da Constituição, o seguinte:

Artigo 1.º

Objeto

São aprovadas as Grandes Opções do Plano para 2013, que integram as medidas de política e de investimentos que contribuem para a sua concretização.

Artigo 2.º

Enquadramento estratégico

As Grandes Opções do Plano para 2013 inserem-se nas estratégias de consolidação orçamental e de desenvolvimento da sociedade e da economia portuguesas apresentadas no Programa do XIX Governo Constitucional e nas Grandes Opções do Plano para 2012-2015, aprovadas pela Lei n.º 64-A/2011, de 30 de dezembro.

Artigo 3.º

Grandes Opções do Plano

1 - As Grandes Opções do Plano definidas pelo Governo para 2013 são as seguintes:

2 - As prioridades de investimento constantes das Grandes Opções do Plano para 2013 são contempladas e compatibilizadas no âmbito do Orçamento do Estado para 2013 e devidamente articuladas com o Programa de Ajustamento Económico e Financeiro e, em particular, com as medidas de consolidação orçamental.

Artigo 4.º

Programa de Ajustamento Económico

1 - O cumprimento dos objetivos e das medidas previstas no Programa de Ajustamento Económico, acordado com a Comissão Europeia, o Fundo Monetário Internacional e o Banco Central Europeu, prevalece sobre quaisquer outros objetivos programáticos ou medidas específicas, incluindo apoios financeiros, benefícios, isenções ou outro tipo de vantagens fiscais ou parafiscais cuja execução se revele impossível até que a sustentabilidade orçamental esteja assegurada.

2 - O Governo mantém como princípio prioritário para a condução das políticas que nenhuma medida com implicações financeiras seja decidida sem uma análise quantificada das suas consequências no curto, médio e longo prazos e sem a verificação expressa e inequívoca da sua compatibilidade com os compromissos internacionais assumidos pela República Portuguesa.

Artigo 5.º

Disposição final

É publicado em anexo à presente lei, da qual faz parte integrante, o documento das Grandes Opções do Plano para 2013.

Aprovada em 27 de novembro de 2012.

A Presidente da Assembleia da República, Maria da Assunção A. Esteves.

Promulgada em 28 de dezembro de 2012.

Publique-se.

O Presidente da República, Aníbal Cavaco Silva.

Referendada em 30 de dezembro de 2012.

O Primeiro-Ministro, Pedro Passos Coelho.

ANEXO

GRANDES OPÇÕES DO PLANO PARA 2013

Índice

1 - 1.ª Opção - O desafio da mudança: a transformação estrutural da economia portuguesa:

1.1 - Enquadramento:

1.1.1 - O Programa de Ajustamento Económico;

1.1.2 - Ajustamento estrutural;

1.2 - Cenário macroeconómico para 2013;

1.2.1 - Hipóteses externas;

1.2.2 - Cenário macroeconómico.

2 - 2.ª Opção - Finanças públicas e crescimento: a estratégia orçamental:

2.1 - Estratégia de consolidação orçamental:

2.1.1 - Revisão dos limites quantitativos do Programa de Ajustamento Económico;

2.1.2 - Desenvolvimentos orçamentais em 2012;

2.1.3 - Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 353/2012: medidas substitutivas;

2.1.4 - Perspetivas orçamentais para 2013;

2.1.5 - Redução estrutural da despesa pública;

2.2 - Reforma do processo orçamental:

2.2.1 - Desenvolvimentos na reforma do processo orçamental;

2.2.2 - Alteração da Lei de Enquadramento Orçamental;

2.2.3 - Modelo de controlo orçamental;

2.2.4 - Criação das bases institucionais para a sustentabilidade das finanças públicas;

2.3 - Administração Pública:

2.3.1 - Organização da Administração Pública;

2.3.2 - Melhoria dos instrumentos de gestão de recursos humanos;

2.3.3 - Sistema Nacional de Compras Públicas;

2.3.4 - Gestão do parque de veículos do Estado;

2.4 - Política fiscal:

2.4.1 - Reforma estrutural da administração tributária;

2.4.2 - Reforço do combate à fraude e à evasão fiscais;

2.4.3 - Alargamento da base tributável e restruturação das taxas;

2.4.4 - Alargamento da rede de convenções para evitar a dupla tributação celebradas com outros Estados;

2.5 - Setor empresarial do Estado:

2.5.1 - Alteração do regime jurídico aplicável ao setor empresarial do Estado;

2.5.2 - Reestruturação do setor empresarial do Estado;

2.6 - Parcerias público-privadas.

3 - 3.ª Opção - Cidadania, solidariedade, justiça e segurança:

3.1 - Administração interna;

3.2 - Justiça;

3.3 - Solidariedade e segurança social:

3.3.1 - Programa de Emergência Social (PES);

3.3.2 - Combate à pobreza e reforço da inclusão e coesão sociais;

3.3.3 - Economia social;

3.3.4 - Família e natalidade;

3.3.5 - Promover a sustentabilidade da segurança social;

3.4 - Administração local e reforma administrativa;

3.5 - Comunicação social;

3.6 - Igualdade de género, violência doméstica e integração de populações imigrantes e das comunidades ciganas;

3.7 - Plano para a Integração dos Imigrantes e das Comunidades Ciganas;

3.8 - Desporto e juventude.

4 - 4.ª Opção - Políticas externa e de defesa nacional:

4.1 - Reforçar a diplomacia económica;

4.2 - Evoluir nas relações bilaterais e multilaterais;

4.3 - Valorizar a lusofonia e as comunidades portuguesas;

4.4 - Política de defesa nacional.

5 - 5.ª Opção - O desafio do futuro: medidas setoriais prioritárias:

5.1 - Programação estratégica plurianual dos fundos comunitários;

5.2 - Economia e emprego:

5.2.1 - Emprego e mercado de trabalho;

5.2.2 - Estímulo às exportações e internacionalização;

5.2.3 - Fundos europeus e medidas de incentivo ao investimento;

5.2.4 - Apoio às empresas e estímulo ao seu financiamento e capitalização;

5.2.5 - Empreendedorismo e inovação;

5.2.6 - Desenvolvimento regional e valorização económica;

5.2.7 - Defesa do consumidor;

5.2.8 - Competitividade da indústria, comércio e serviços;

5.2.9 - Turismo;

5.2.10 - Mercado de energia e política energética;

5.2.11 - Transporte, infraestruturas e comunicações;

5.3 - Mercado de arrendamento;

5.4 - Agricultura e desenvolvimento rural;

5.5 - Florestas e conservação da natureza;

5.6 - Mar;

5.7 - Ambiente;

5.8 - Ordenamento do território;

5.9 - Saúde;

5.10 - Educação e ciência;

5.10.1 - Ensino básico e secundário e administração escolar;

5.10.2 - Ensino superior;

5.10.3 - Ciência;

5.11 - Cultura.

1.ª Opção - O desafio da mudança: a transformação estrutural da economia portuguesa

1.1 - Enquadramento

1.1.1 - O Programa de Ajustamento Económico

Portugal acumulou desequilíbrios macroeconómicos e debilidades estruturais por mais de uma década: défices elevados das contas externas e públicas, endividamento público e privado, e rigidez dos mercados e trabalho e de produto. Estes problemas estiveram associados a um período de quase estagnação económica e aumento do desemprego.

Em 2011, estes profundos desequilíbrios manifestaram-se no contexto da crise económica e financeira. As pressões sobre os custos de financiamento do setor público e sobre o financiamento do sistema bancário culminaram na perda de acesso a financiamento externo em condições normais de mercado. Assim, em abril de 2011, Portugal solicitou assistência internacional no seio de um dos mais difíceis períodos da sua história recente, através do compromisso em executar um Programa de Ajustamento Económico.

O Programa incorpora uma estratégia equilibrada, que inclui um amplo conjunto de medidas, assente em três pilares:

Primeiro, consolidação orçamental, tendo em vista colocar as finanças públicas numa trajetória sustentável;

Segundo, redução dos níveis de endividamento na economia portuguesa e estabilidade financeira;

Terceiro, transformação estrutural dirigida ao aumento da competitividade, à promoção do crescimento económico sustentado e à criação de emprego.

Esta estratégia permitirá superar os desequilíbrios macroeconómicos e os bloqueios estruturais que lançaram o País numa crise profunda e paralisaram a economia durante mais de uma década.

O Governo Português tem demonstrado o seu compromisso com o projeto europeu, em todas as suas vantagens mas também nas obrigações associadas, como por exemplo a necessidade de alcançar e manter um saldo orçamental equilibrado e um nível de endividamento sustentável. A determinação com que Portugal está a cumprir o Programa e a reformar a economia, também em benefício do mercado único e da moeda única, testemunha o pleno apoio ao projeto mais marcante da história europeia recente.

O Programa de Ajustamento Económico tem sido sempre assumido como um projeto português, empreendido em parceira com instituições das quais Portugal é membro ativo. Um programa que protege Portugal da atual volatilidade excessiva, permitindo um ajustamento ordeiro e refletido. Um programa que corrige erros do passado e que fornece ao País uma nova ambição em termos de perspetivas de crescimento e bem-estar. Portugal sairá deste programa com condições de autonomia reforçada, mais resistente a choques externos, e dependente apenas da ambição, capacidade de trabalho e criatividade dos portugueses.

1.1.2 - Ajustamento estrutural

Ao fim de pouco mais de um ano, constata-se que o Programa de Ajustamento Económico continua a ser adequado e eficaz na correção dos desequilíbrios da economia portuguesa. O quinto exame regular, que terminou no início de setembro, demonstrou que o Programa tem também capacidade de adaptação, reforçando assim as condições do seu sucesso.

O programa tem várias dimensões que, no seu conjunto, formam uma estratégia completa e equilibrada que responde aos problemas da economia portuguesa. Deste modo, os progressos no ajustamento dependem da capacidade em avançar nas diferentes dimensões e de conciliar permanentemente os vários objetivos que podem ser mutuamente conflituantes.

Em algumas dimensões, os progressos têm sido mais rápidos do que o previsto:

O aumento da poupança interna, aliado ao bom ritmo de crescimento das exportações e à queda das importações, conduziu a uma redução rápida do desequilíbrio das contas externas, reduzindo as necessidades de financiamento externo da economia portuguesa. O saldo da balança de bens e serviços deverá ser positivo já este ano - i.e. dois anos mais cedo do que o previsto no Programa e o saldo conjunto da balança corrente e de capital deverá também ser positivo no ano que vem.

A velocidade e a dimensão do ajustamento externo são comparáveis com as verificadas entre 1983 e 1985. Este paralelo é notável dado que está a decorrer num contexto de estabilidade nominal que exclui a possibilidade de desvalorização cambial. É ainda notável porque ocorreu num período em que se verificou um substancial agravamento da situação económica e perspetivas para a economia mundial, nomeadamente ao nível da crise das dívidas soberanas da área do euro, a qual já afetou a Espanha - país vizinho e parceiro de grande importância - e a Itália - grande potência económica mundial e país fundador do projeto europeu.

No que respeita ao sistema bancário, o grau de alavancagem foi significativamente reduzido. O Programa inclui um objetivo indicativo para o rácio entre crédito e depósitos de 120 % para o final de 2014. No final de 2011, o rácio entre o crédito e os depósitos dos oitos maiores bancos portugueses em base consolidada situava-se em 129 %, cerca de 30 pontos percentuais abaixo do máximo, registado em junho de 2010, o que reforça, de sobremaneira, a credibilidade da banca portuguesa. A contrapartida é, no entanto, a diminuição do crédito disponível para as famílias e a empresas não financeiras, o que constitui uma importante condicionante das perspetivas económicas em Portugal.

A agenda de transformação estrutural tem também avançado a bom ritmo. As reformas executadas estão a criar condições para o crescimento económico sustentado e para a criação de emprego. A ambição e capacidade de execução que Portugal tem revelado são reconhecidas internacionalmente, fator que distingue Portugal favoravelmente.

Grande parte das reformas estruturais definidas no programa está executada ou em curso, o que está já a contribuir para tornar a economia mais flexível, capaz de se adaptar e aproveitar as oportunidades internas e externas. Constituem alguns exemplos: o novo código do trabalho, a nova lei da concorrência, a reforma do mercado do arrendamento, o código da insolvência, a nova lei de arbitragem ou as múltiplas iniciativas de liberalização do regime de licenciamento, de acesso a profissões ou do reconhecimento de qualificações. O Governo continua, no entanto, aberto a novas oportunidades de reformas à medida que se vão identificando constrangimentos e barreiras às empresas e aos profissionais portugueses.

Ao mesmo tempo, o Governo decidiu alargar o programa de privatizações, encorajado pelo sucesso alcançado até ao momento. As operações de privatização da TAP e concessão da ANA estarão concluídas até ao final de 2012. No 1.º trimestre de 2013 avançar-se-á com a privatização dos CTT e da gestão de resíduos das Águas de Portugal, e no 2.º trimestre decorrerá a privatização da CP Carga. O Governo está a analisar a possibilidade de venda de outras empresas públicas.

O Governo tem também avançado a bom ritmo na reforma institucional do Estado, um pilar fundamental da sua estratégia e que assumirá crescente importância nos próximos meses. Trata-se de reformas que garantem que o esforço que os portugueses ora empreendem perdurará no tempo. O Estado tem hoje meios mais eficazes de controlo orçamental e de reforço da transparência e credibilidade das contas públicas.

Do ponto de vista orçamental, têm-se registado importantes progressos em direção ao equilíbrio de médio prazo. O ajustamento tem sido substancial. O défice estrutural primário diminuiu cerca de 3 pontos percentuais em 2011 e cerca de 3 pontos percentuais em 2012. Isto representa um ajustamento sem precedentes: de aproximadamente 6 pontos percentuais em apenas dois anos. A redução da despesa pública tem tido um contributo significativo, encontrando-se em linha com os objetivos para 2012.

No entanto, os progressos no ajustamento orçamental têm vindo a ocorrer a um ritmo inferior ao objetivo do Programa, e embora a evolução da atividade económica esteja em linha com o esperado, a quebra da procura interna tem-se revelado prejudicial à cobrança de impostos indiretos. Em particular, a quebra substancial no consumo de bens duradouros tem revelado fortes repercussões nas receitas fiscais.

Também nos impostos diretos, a receita tem ficado abaixo do previsto. Esta evolução está a refletir os menores resultados das empresas num contexto de recessão prolongada. Simultaneamente, verificou-se a queda da massa salarial, quer por via da redução nominal dos salários quer por queda do emprego. Estes desenvolvimentos têm-se também refletido em menores contribuições para a segurança social e num aumento das prestações sociais.

Assim, estes desenvolvimentos têm deixado claro que o padrão de ajustamento da economia portuguesa tem consequências significativas no ajustamento orçamental. A transformação estrutural em curso abre um hiato permanente na posição orçamental, que exige medidas de correção também elas estruturais.

Outro dos aspetos preocupantes do ajustamento é a evolução do desemprego. Os desenvolvimentos negativos no mercado de trabalho estão a refletir não só as dificuldades das empresas, como também a transferência de recursos para os setores produtores de bens e serviços transacionáveis. O desemprego é hoje o maior flagelo social do País, exigindo respostas que permitam estancar o seu aumento. A sua evolução é preocupante e requer medidas de curto e médio prazos, que estão já a ser executadas e que são um dos elementos centrais da ação do Governo.

O principal objetivo do Programa, tal como definido na sua génese, é a de recuperar a credibilidade e confiança em Portugal. Esta credibilidade e confiança pode, entre outros aspetos, medir-se pela evolução dos preços e rendimentos de instrumentos financeiros. A 31 de janeiro de 2012, as taxas de juro a 2, 5, 10 e 30 anos e os valores para os CDS (credit default swaps) a cinco anos estavam em índices recorde. Estavam respetivamente em 20,6 %, 21,8 %, 15,9 %, 12 % e 1481 pontos base. Atualmente, estes valores caíram para uma fração desses máximos. Esta evolução traduz uma mudança radical nas perspetivas de financiamento da economia portuguesa e atesta a confiança internacional da República.

O cumprimento do Programa de Ajustamento é igualmente fundamental como mecanismo de seguro. A continuação rigorosa da execução do ajustamento é condição absoluta para o apoio dos nossos parceiros da área do euro, como estes têm repetidamente afirmado. Este cumprimento é também condição para o acesso ao apoio por parte do Banco Central Europeu (BCE), como foi anunciado. Recorde-se, finalmente, que estes mecanismos de seguro são estritamente condicionais, como todos os responsáveis políticos europeus têm reiteradamente vincado.

Em suma, o Governo tem cumprido de forma determinada o Programa, apoiado por uma Administração Pública diligente e empenhada, mas com o sucesso do processo de ajustamento a dever-se essencialmente ao esforço e sacrifício dos portugueses e à capacidade de trabalho dos empresários, trabalhadores e investidores que acreditam no potencial da economia portuguesa em ultrapassar o maior desafio em que a democracia portuguesa se deparou, em 38 anos.

1.2 - Cenário macroeconómico para 2013

1.2.1 - Hipóteses externas

As atuais projeções do Fundo Monetário Internacional (FMI) apontam para um abrandamento do crescimento da economia mundial em 2012 e para um reforço gradual do crescimento a partir de 2013. Estas previsões traduzem uma revisão em baixa das previsões apresentadas por esta instituição em abril deste ano. Uma das razões para a revisão em baixa das perspetivas macroeconómicas prende-se com a intensificação da crise da dívida soberana na área do euro e o seu alastramento a um conjunto alargado de economias (em particular, Espanha e Itália) com impacto significativo nos custos de financiamento e nos níveis de confiança.