Lei n.º 82-A/2014

Lei n.º 82-A/2014

de 31 de dezembro

Aprova as Grandes Opções do Plano para 2015

A Assembleia da República decreta, nos termos da alínea g) do artigo 161.º da Constituição, o seguinte:

Artigo 1.º

Objeto

São aprovadas as Grandes Opções do Plano para 2015, que integram as medidas de política e de investimentos que contribuem para as concretizar.

Artigo 2.º

Enquadramento estratégico

As Grandes Opções do Plano para 2015 inserem-se nas estratégias de consolidação orçamental, de rigor das finanças públicas e de desenvolvimento da sociedade e da economia portuguesas, como apresentadas no Programa do XIX Governo Constitucional e nas Grandes Opções do Plano para 2014, aprovadas pela Lei n.º 83-B/2013, de 31 de dezemFbro, que, por sua vez, atualizam o disposto nas Grandes Opções do Plano para 2013, aprovadas pela Lei n.º 66-A/2012, de 31 de dezembro, e nas Grandes Opções do Plano para 2012-2015, aprovadas pela Lei n.º 64-A/2011, de 30 de dezembro.

Artigo 3.º

Grandes Opções do Plano

1 - As Grandes Opções do Plano definidas pelo Governo para 2015 são as seguintes:

As prioridades de investimento constantes das Grandes Opções do Plano para 2015 são contempladas e compatibilizadas no Orçamento do Estado para 2015.

Artigo 4.º

Enquadramento orçamental

O Governo mantém, como princípio prioritário para a condução das políticas, que nenhuma medida com implicações financeiras seja decidida sem uma análise quantificada das suas consequências no curto, médio e longo prazos e sem a verificação expressa e inequívoca da sua compatibilidade com os compromissos internacionais assumidos pela República Portuguesa, em particular as obrigações que decorrem do enquadramento jurídico da União Europeia, conforme dispostas, nomeadamente, na lei de enquadramento orçamental, aprovada pela Lei n.º 91/2001, de 20 de agosto.

Artigo 5.º

Disposição final

É publicado em anexo à presente lei, da qual faz parte integrante, o documento das Grandes Opções do Plano para 2015.

Aprovada em 25 de novembro de 2014.

A Presidente da Assembleia da República, Maria da Assunção A. Esteves.

Promulgada em 30 de dezembro de 2014.

Publique-se.

O Presidente da República, Aníbal Cavaco Silva.

Referendada em 30 de dezembro de 2014.

O Primeiro-Ministro, Pedro Passos Coelho.

ANEXO

GRANDES OPÇÕES DO PLANO PARA 2015

Índice

1.ª Opção - O desafio da mudança: a transformação estrutural da economia portuguesa:

1.1 - Enquadramento

1.1.1 - O pós-Programa

1.1.2 - A estratégia de crescimento, emprego e fomento industrial

1.2 - Cenário macroeconómico para 2015

2.ª Opção - Finanças públicas: desenvolvimentos e estratégia orçamental:

2.1 - Estratégia de consolidação orçamental

2.1.1 - O enquadramento orçamental europeu

2.1.2 - Desenvolvimentos orçamentais em 2014

2.1.3 - Perspetivas orçamentais para 2015

2.2 - Reforma do processo orçamental

2.2.1 - Aumento da transparência orçamental

2.3 - Reforma da Administração Pública

2.3.1 - Principais iniciativas realizadas

2.3.2 - Principais iniciativas em curso

2.4 - Política fiscal

2.4.1 - Iniciativas concretizadas em 2014

2.4.2 - Iniciativas previstas para 2015

2.5 - Setor empresarial do Estado

2.5.1 - Reestruturação do setor empresarial do Estado

2.5.2 - O novo regime jurídico aplicado ao setor empresarial do Estado

2.6 - Outras iniciativas com impacto orçamental

2.6.1 - Programa de privatizações

2.6.2 - Parcerias público-privadas

2.6.3 - Compras públicas e serviços partilhados

3.ª Opção - Cidadania, justiça e segurança:

3.1 - Cidadania

3.1.1 - Administração local

3.1.2 - Modernização administrativa

3.1.3 - Comunicação social

3.1.4 - Igualdade de género

3.1.5 - Política migratória: integração e captação

3.1.6 - Desporto e juventude

3.2 - Justiça

3.3 - Administração interna

4.ª Opção - Política externa e defesa nacional:

4.1 - Política externa

4.1.1 - Relações bilaterais e multilaterais

4.1.2 - Diplomacia económica

4.1.3 - Lusofonia e comunidades portuguesas

4.2 - Defesa nacional

4.2.1 - Contribuição para a segurança e desenvolvimento globais

4.2.2 - Concretização do processo de reestruturação do Ministério da Defesa Nacional e das Forças Armadas

5.ª Opção - O desafio do futuro: medidas setoriais prioritárias:

5.1 - Economia

5.1.1 - Internacionalização da economia

5.1.2 - Investimento e competitividade

5.1.3 - Infraestruturas, transportes e comunicações

5.1.4 - Turismo

5.1.5 - Defesa do consumidor

5.1.6 - Consumo interno

5.2 - Solidariedade, segurança social e emprego

5.2.1 - Solidariedade e segurança social

5.2.2 - Emprego e formação profissional

5.3 - Educação e ciência

5.3.1 - Ensino básico e secundário e administração escolar

5.3.2 - Ensino superior

5.3.3 - Ciência

5.4 - Agricultura e mar

5.4.1 - Agricultura, florestas e desenvolvimento rural

5.4.2 - Mar

5.4.3 - Alimentação e investigação agroalimentar

5.5 - Ambiente, ordenamento do território e energia

5.5.1 - Ambiente

5.5.2 - Ordenamento do território, conservação da natureza e cidades

5.5.3 - Energia

5.6 - Saúde

5.7 - Cultura

5.7.1 - Património

5.7.2 - Livro, leitura e uma política para a língua

5.7.3 - Cultura e educação

5.7.4 - Papel do Estado nas artes e nas indústrias criativas

5.7.5 - Cultura e comunicação

5.7.6 - Enquadramento legal da cultura e fundos europeus estruturais e de investimento

5.7.7 - Organização dos serviços da área da cultura

5.8 - Fundos europeus estruturais e de investimento - o novo período de programação 2014-2020

5.8.1 - Desenvolvimento regional

5.8.2 - QREN 2007-2013

5.8.3 - O novo período de programação 2014-2020

1.ª Opção - O desafio da mudança: a transformação estrutural da economia portuguesa

1.1 - Enquadramento

1.1.1 - O pós-Programa

A incapacidade de adaptação ao paradigma da moeda única resultou numa crise de grandes proporções, conduzindo ao terceiro programa de assistência financeira em democracia.

A análise das duas últimas décadas é indissociável da participação de Portugal na área do euro - e não apenas pela coincidência de datas. Em meados dos anos 1990, a participação na União Económica e Monetária (UEM) antecipava grandes oportunidades para países mais pequenos, que poderiam acelerar o processo de convergência, ao beneficiar de melhores condições de financiamento e do acesso a um mercado interno mais integrado na Europa. Porém, esta nova fase introduzia também grandes desafios - como a perda dos instrumentos de política monetária e cambial - e supunha o cumprimento de regras exigentes, em particular no que respeita à disciplina orçamental.

Em Portugal, a impreparação para os desafios e o incumprimento das regras resultaram na acumulação de desequilíbrios macroeconómicos de grande dimensão, impedindo a concretização plena dos benefícios da moeda única. Os desequilíbrios estenderam-se aos vários domínios da economia, destacando-se um fenómeno de endividamento generalizado - Estado, famílias e empresas -, que, por sua vez, se refletiu no aumento do endividamento do País face ao resto do mundo. Este comportamento foi igualmente visível na evolução da procura interna, que se manteve persistentemente acima da produção nacional, medida pelo Produto Interno Bruto (PIB). Em paralelo, a necessidade de construir uma economia mais aberta e concorrencial foi desconsiderada. O resultado foi um crescimento económico breve e insustentável, que deu lugar a um longo período de estagnação na década de 2000 e culminou numa situação de vulnerabilidade que se revelaria crítica no quadro da crise financeira global e da crise das dívidas soberanas da área do euro. Em abril de 2011, perante um colapso súbito do financiamento internacional, o pedido de ajuda externa revelou-se inevitável e o ajustamento da economia inadiável.

O Programa de Ajustamento Económico e Financeiro (PAEF) de 2011-2014 lançou a correção gradual e articulada dos desequilíbrios macroeconómicos e abriu caminho à mudança de regime necessária para garantir a plena participação de Portugal na área do euro e na União Europeia (UE).

O financiamento oficial pela UE e pelo Fundo Monetário Internacional (FMI) assegurou o pagamento de salários e pensões, bem como a manutenção das funções essenciais do Estado, evitando assim uma situação de bancarrota já iminente. Concedeu também o tempo necessário para acumular credibilidade e confiança junto dos mercados e dos credores internacionais, evitando um ajustamento ainda mais abrupto. O desenho do PAEF, por sua vez, garantiu um ajustamento integrado, na medida em que os seus três pilares procuraram responder aos desafios centrais da economia portuguesa:

Consolidação orçamental para colocar as finanças públicas numa trajetória sustentável;

Redução dos níveis de endividamento e recuperação da estabilidade financeira;

Transformação estrutural dirigida ao aumento de competitividade, à promoção do crescimento económico sustentado e à criação de emprego.

Em 2014, o esforço de todos os portugueses e a determinação reformista do Governo permitiram ultrapassar a situação de emergência e recuperar a credibilidade do País. O PAEF não só teve uma conclusão atempada, como uma execução bem sucedida, conforme sinalizou o presidente da Comissão Europeia, no dia 5 de maio de 2014 - «A maioria dos graves desequilíbrios económicos que levaram à crise foi ou está a ser corrigida. As bases para o crescimento sustentável foram estabelecidas. E a confiança dos investidores voltou.»

Embora persistam importantes desafios para o futuro, da análise dos progressos obtidos nas várias dimensões do ajustamento decorre que o balanço dos últimos três anos é positivo.

O esforço de consolidação orçamental permitiu reduzir o défice para menos de metade, passando de 11,2 % do PIB em 2010, para 4,9 % do PIB em 2013 - uma redução de aproximadamente 11 800 milhões de euros. A despesa primária - isto é, a despesa excluindo juros - reduziu-se em cerca de 11 mil milhões de euros entre 2010 e 2013. Todos os limites quantitativos do Programa fixados para o défice e para a dívida foram cumpridos, bem como todos os requisitos para o ajustamento estrutural estabelecidos ao abrigo do Tratado sobre Estabilidade, Coordenação e Governação na UEM (Tratado Orçamental). Em paralelo, a disciplina orçamental foi reforçada e a transparência foi aumentada. A lei de enquadramento orçamental, aprovada pela Lei n.º 91/2001, de 20 de agosto, foi alterada por duas vezes, transpondo para o ordenamento interno as disposições do Tratado Orçamental. A Síntese da Execução Orçamental, produzida pela Direção-Geral do Orçamento (DGO), tem hoje muito mais informação, sendo apresentada menos de um mês depois do período de referência. A própria execução orçamental é objeto de maior escrutínio, pela análise da Unidade Técnica de Apoio Orçamental da Assembleia da República e do Conselho das Finanças Públicas. Por último, novas entidades como a Unidade Técnica de Acompanhamento de Projetos (UTAP) e a Unidade Técnica de Acompanhamento e Monitorização do Setor Público Empresarial (UTAM) permitem uma monitorização mais próxima de aspetos específicos da despesa pública, respetivamente as parcerias público-privadas (PPP) e o setor público empresarial.

O ajustamento externo tem sido igualmente importante, após décadas de défices persistentes face ao exterior. Em 2013, o saldo da balança de bens e serviços atingiu 1,0 % do PIB - que compara com um défice de 7,6 % do PIB em 2010. O saldo da balança corrente foi de -0,3 % do PIB - consubstanciando um ajustamento de 10,1 p.p. desde 2010. 2013 foi também o ano em que Portugal registou um excedente externo de 1,3 % do PIB, alcançando assim uma posição de capacidade líquida de financiamento face ao exterior.

Após uma situação de bancarrota iminente em 2011, o Tesouro concretizou um regresso gradual ao financiamento de mercado. Nunca tendo interrompido a emissão de Bilhetes do Tesouro, a recuperação de capacidade de financiamento da República começou pela realização de operações de troca de dívida e, subsequentemente, pela emissão de dívida a cinco e 10 anos. No início de 2014, e após uma consistente melhoria das condições de financiamento em mercado secundário, retomaram-se os leilões de Obrigações do Tesouro. Mais recentemente, no passado mês de julho, realizou-se ainda a primeira emissão em dólares desde 2010, consolidando assim os passos mais relevantes da estratégia de regresso aos mercados. O progresso tem vindo a ser reconhecido pelas principais agências de notação financeira, que já melhoraram a perspetiva associada à dívida soberana portuguesa (outlook), tendo a agência Moody's procedido mesmo à melhoria do rating da República Portuguesa. A recuperação da capacidade de financiamento do Tesouro é decisiva para a reconstrução das condições de financiamento da economia como um todo e reflete a credibilidade reconquistada.

Ainda no que respeita ao segundo pilar, importa salientar as operações de capitalização das instituições bancárias levadas a cabo em 2012 e 2013. Estas operações permitiram, nomeadamente, criar o enquadramento que possibilita a concessão continuada de crédito, a garantia da disponibilidade de serviços de pagamentos e a salvaguarda dos depositantes e dos investidores. O reforço do capital e a melhoria da liquidez dos quatro bancos recapitalizados ao longo do período do PAEF revelaram-se determinantes no início de agosto de 2014, quando, face à situação de crescentes dificuldades evidenciadas pelo Banco Espírito Santo (BES), o Banco de Portugal, no exercício das suas competências enquanto autoridade de resolução, determinou a aplicação de uma medida de resolução ao BES. Os problemas detetados no BES resultaram no essencial da exposição ao Grupo Espírito Santo e foram percebidos pelo mercado como sendo idiossincráticos e não refletindo problemas generalizados na banca nacional.

Ainda assim, o risco assumido pelo sistema financeiro português com o custo da resolução do BES impõe pressão acrescida sobre os processos de reestruturação e reforço de capitais e terá previsivelmente consequências sobre a capacidade de concessão de crédito à economia e, consequentemente, sobre o investimento privado e o crescimento do produto.

Os três últimos anos foram ainda marcados pela execução de um programa de reformas estruturais abrangente e integrado, que permitiu construir uma economia mais dinâmica e flexível, criar vantagens competitivas duradouras a nível global e melhorar a sustentabilidade do setor público. As áreas de intervenção foram as mais diversas, destacando-se os progressos na gestão e transparência das finanças públicas, na flexibilização do mercado de trabalho, na celeridade dos processos judiciais, na liberalização nos mercados de produto e, de modo geral, na construção de um ambiente de negócios mais favorável ao investimento. Ainda que o pleno efeito das reformas apenas se faça sentir no médio e no longo prazo, os resultados obtidos no período do PAEF são já significativos, conforme descrito em maior pormenor nas secções seguintes.

O progresso nas três dimensões do PAEF e a correção gradual dos desequilíbrios criaram as condições para a recuperação gradual da atividade económica.

No segundo trimestre de 2013, o registo de dois trimestres consecutivos de crescimento do PIB em cadeia marcou o final da recessão que perdurava desde o início do PAEF, confirmando os sinais de recuperação observáveis há alguns meses nos indicadores de conjuntura. A evolução positiva do produto manteve-se nos terceiro e quarto trimestres de 2013, mas registou uma interrupção no primeiro trimestre do ano corrente devido à ocorrência de um conjunto de fatores pontuais associados ao fecho temporário de fábricas de grande dimensão (Autoeuropa e Refinaria da Galp em Sines), ao efeito sazonal da Páscoa e ao registo de condições meteorológicas particularmente adversas. O caráter pontual destes fatores foi confirmado pela retoma do crescimento em cadeia do PIB no segundo trimestre de 2014.

A recuperação gradual da economia tem sido acompanhada por uma diminuição gradual da taxa de desemprego. Com efeito, embora os níveis de desemprego sejam ainda muito elevados - simbolizando os custos sociais do ajustamento que ainda se fazem sentir -, tem-se observado uma tendência de melhoria persistente em vários indicadores do mercado de trabalho. A taxa de desemprego global tem decrescido todos os trimestres, passando de um máximo de 17,5 % observado no primeiro trimestre de 2013 para um valor de 13,9 % no segundo trimestre de 2014. A evolução de outros indicadores de referência no segundo trimestre do ano foi igualmente favorável - a população empregada registou um crescimento pelo terceiro trimestre consecutivo e a população desempregada registou um decréscimo pelo quarto trimestre consecutivo, ambos em termos homólogos.

Findo o PAEF, importa prosseguir o ajustamento - de acordo com os compromissos assumidos perante os parceiros internacionais e os restantes Estados membros da UE, e de forma a concretizar a transição para o crescimento económico sustentado.

O período que sucede ao triénio do PAEF - o «pós-Programa» - não será marcado pelo mesmo clima de emergência e pelo mesmo grau de condicionalidade. Porém, é necessário ter presente que Portugal se manterá sob vigilância reforçada por parte das instituições europeias e do FMI, ao abrigo dos mecanismos de Post-Programme Surveillance e Post-Program Monitoring, respetivamente. Estes mecanismos estarão em vigor até que uma parte significativa dos empréstimos recebidos no âmbito do PAEF seja paga e servirão para monitorizar o cumprimento das condições associadas aos mesmos, conforme disposto no Memorando de Entendimento e no Memorando de Políticas Económicas e Financeiras. Para além dos compromissos assumidos no quadro do PAEF, Portugal encontra-se igualmente vinculado ao modelo de governação económica da UE, nomeadamente às regras de prevenção e correção de desequilíbrios macroeconómicos e orçamentais.

Objetivamente, este quadro regulamentar impõe que o ajustamento da economia prossiga no pós-Programa. Porém, os motivos pelos quais o ajustamento tem de prosseguir no futuro decorrem também das principais lições aprendidas com a crise: