Lei n.º 83-B/2013

TEXTO :

Lei n.º 83-B/2013

de 31 de dezembro

Aprova as Grandes Opções do Plano para 2014

A Assembleia da República decreta, nos termos da alínea g) do artigo 161.º da Constituição, o seguinte:

Artigo 1.º

Objeto

São aprovadas as Grandes Opções do Plano para 2014, que integram as medidas de política e de investimentos que contribuem para as concretizar.

Artigo 2.º

Enquadramento estratégico

As Grandes Opções do Plano para 2014 inserem-se nas estratégias de consolidação orçamental, de rigor das finanças públicas e de desenvolvimento da sociedade e da economia portuguesas, como apresentadas no Programa do XIX Governo Constitucional e nas Grandes Opções do Plano para 2013, aprovadas pela Lei n.º 66-A/2012, de 31 de dezembro, que, por sua vez, atualizam as Grandes Opções do Plano para 2012-2015, aprovadas pela Lei n.º 64-A/2011, de 30 de dezembro.

Artigo 3.º

Grandes Opções do Plano

1 - As Grandes Opções do Plano definidas pelo Governo para 2014 são as seguintes:

2 - As prioridades de investimento constantes das Grandes Opções do Plano para 2014 são contempladas e compatibilizadas no âmbito do Orçamento do Estado para 2014 e devidamente articuladas com o Programa de Ajustamento Económico, em particular, com as medidas de consolidação orçamental.

Artigo 4.º

Programa de Ajustamento Económico

1 - O cumprimento dos objetivos e das medidas previstas no Programa de Ajustamento Económico, acordado com a Comissão Europeia, o Banco Central Europeu e o Fundo Monetário Internacional, prevalece sobre quaisquer outros objetivos programáticos ou medidas específicas, incluindo apoios financeiros, benefícios, isenções ou outro tipo de vantagens fiscais ou parafiscais cuja execução se revele impossível até que a sustentabilidade orçamental esteja assegurada.

2 - O Governo mantém, como princípio prioritário para a condução das políticas, que nenhuma medida com implicações financeiras seja decidida sem uma análise quantificada das suas consequências no curto, médio e longo prazos e sem a verificação expressa e inequívoca da sua compatibilidade com os compromissos internacionais assumidos pela República Portuguesa.

Artigo 5.º

Disposição final

É publicado em anexo à presente lei, da qual faz parte integrante, o documento das Grandes Opções do Plano para 2014.

Aprovada em 26 de novembro de 2013.

A Presidente da Assembleia da República, Maria da Assunção A. Esteves.

Promulgada em 30 de dezembro de 2013.

Publique-se.

O Presidente da República, Aníbal Cavaco Silva.

Referendada em 30 de dezembro de 2013.

O Primeiro-Ministro, Pedro Passos Coelho.

ANEXO

GRANDES OPÇÕES DO PLANO PARA 2014

Índice

1.ª Opção - O desafio da mudança: a transformação estrutural da economia portuguesa:

1.1 - Enquadramento

1.1.1 - O Programa de Ajustamento Económico

1.1.2 - A estratégia de crescimento, emprego e fomento industrial

1.2 - Cenário macroeconómico para 2014

1.2.1 - Hipóteses externas

1.2.2 - Cenário macroeconómico

2.ª Opção - Finanças públicas: desenvolvimentos e estratégia orçamental:

2.1 - Estratégia de consolidação orçamental

2.1.1 - Revisão dos limites quantitativos do Programa de Ajustamento Económico

2.1.2 - Desenvolvimentos orçamentais em 2013

2.1.3 - Perspetivas orçamentais para 2014

2.2 - Reforma do processo orçamental

2.2.1 - Lei de enquadramento orçamental

2.2.2 - Leis do regime financeiro das autarquias locais e das finanças das regiões autónomas

2.2.3 - Conselho de Finanças Públicas

2.2.4 - Modelo orçamental

2.3 - Reforma da Administração Pública

2.3.1 - Principais iniciativas realizadas

2.3.2 - Principais iniciativas em curso

2.4 - Política fiscal

2.4.1 - Iniciativas concretizadas em 2013

2.4.2 - Iniciativas previstas para 2014

2.5 - Setor empresarial do Estado

2.5.1 - Reestruturação do setor empresarial do Estado

2.5.2 - Alteração do regime jurídico do setor empresarial do Estado

2.5.3 - Controlo financeiro do setor empresarial do Estado

2.6 - Outras Iniciativas com impacto orçamental

2.6.1 - Programa de privatizações

2.6.2 - Parcerias público-privadas

2.6.3 - Compras públicas e serviços partilhados

2.6.4 - Redução dos pagamentos em atraso

2.6.5 - Eficiência da despesa social

3.ª Opção - Cidadania, justiça e segurança:

3.1 - Cidadania

3.1.1 - Administração local

3.1.2 - Modernização administrativa

3.1.3 - Comunicação social

3.1.4 - Igualdade de género

3.1.5 - Captação e integração de imigrantes, segunda geração e comunidades ciganas

3.1.6 - Desporto e juventude

3.2 - Justiça

3.3 - Administração interna

4.ª Opção - Políticas externa e de defesa nacional:

4.1 - Política externa

4.1.1 - Relações bilaterais e multilaterais

4.1.2 - Diplomacia económica

4.1.3 - Lusofonia e comunidades portuguesas

4.2 - Defesa nacional

4.2.1 - Contribuição para a segurança e desenvolvimento globais

4.2.2 - Concretização do processo de reestruturação do Ministério da Defesa Nacional e das Forças Armadas

5.ª Opção - O Desafio do futuro: medidas setoriais prioritárias:

5.1 - Economia

5.1.1 - Internacionalização da economia

5.1.2 - Investimento e competitividade

5.1.3 - Infraestruturas, transportes e comunicações

5.1.4 - Turismo

5.1.5 - Defesa do consumidor

5.1.6 - Estabilização do consumo interno

5.2 - Solidariedade, segurança social e emprego

5.2.1 - Solidariedade e segurança social

5.2.2 - Emprego e formação profissional

5.3 - Educação e ciência

5.3.1 - Ensino básico e secundário e administração escolar

5.3.2 - Ensino superior

5.3.3 - Ciência

5.4 - Agricultura e mar

5.4.1 - Agricultura, florestas e desenvolvimento rural

5.4.2 - Mar

5.4.3 - Alimentação e investigação agroalimentar

5.5 - Ambiente, ordenamento do território e energia

5.5.1 - Ambiente

5.5.2 - Ordenamento do território e conservação da natureza

5.5.3 - Política energética e mercado de energia

5.6 - Saúde

5.7 - Cultura

5.7.1 - Património

5.7.2 - Livro, leitura e uma política para a língua

5.7.3 - Cultura e educação

5.7.4 - Papel do Estado nas artes e nas indústrias criativas

5.7.5 - Enquadramento legal da cultura e fundos europeus

5.8 - Fundos europeus estruturais e de investimento

5.8.1 - QREN 2007-2014

5.8.2 - O novo período de programação 2014-2020

Nota Introdutória

O Conselho de Ministros de 10 de outubro aprovou a versão final da Proposta de Lei que aprova as Grandes Opções do Plano para 2014.

Neste documento, o Governo identifica de forma clara as suas opções nas diversas áreas de governação. Estão, assim, explanadas aquelas que serão as grandes linhas orientadoras do Governo para o próximo ano.

Este documento espelha a vontade do Governo de prosseguir com a transformação estrutural da economia portuguesa, no quadro do nosso processo de ajustamento económico-financeiro e do esforço e compromisso firme do País com o equilíbrio das suas contas públicas, tendo presente o enquadramento jurídico-económico resultante do Tratado sobre Estabilidade, Governação e Coordenação na União Económica e Monetária.

As Grandes Opções do Plano refletem também a coordenação de políticas que se impõe para a conclusão do Programa de Ajustamento Económico e para as necessidades estruturais do País, tanto ao nível da despesa do Estado, como da robustez institucional, no período pós-Troika.

Está igualmente aqui vertida a forte preocupação do Governo com a proteção social e solidariedade, concretamente através do aprofundamento de iniciativas no âmbito do Programa de Emergência Social (PES), aliada a uma forte dimensão reformista que impulsionará as suas políticas nesta fase da legislatura.

O desafio será o de compatibilizar o indispensável rigor nas contas públicas com políticas que reformem as bases da economia, incentivem o investimento e nos conduzam para uma fase crescimento, contribuindo para a criação de um novo clima de confiança, nomeadamente por intermédio da implementação de medidas que permitem o reforço da competitividade e a recuperação da atividade económica.

I.1.ª Opção - O Desafio da Mudança: a Transformação Estrutural da Economia Portuguesa

1.1 - Enquadramento

1.1.1 - O Programa de Ajustamento Económico

Durante mais de uma década, a restrição financeira do Estado, das famílias e das empresas foi ignorada. Apesar do aumento do endividamento do país, a economia portuguesa estagnou. A magnitude dos desequilíbrios acumulados colocou Portugal numa situação de vulnerabilidade no contexto da crise das dívidas soberanas da área do euro. Em abril de 2011, após um colapso súbito do financiamento privado internacional, o pedido de ajuda externa foi inevitável. A condicionalidade associada ao financiamento oficial assinalou o início de uma verdadeira transformação da economia portuguesa.

A participação na área do euro traduziu-se em importantes benefícios, entre os quais as condições financeiras mais favoráveis e o acesso a oportunidades criadas por uma integração europeia mais profunda. Porém, veio também acompanhada de uma responsabilidade acrescida, muito além das obrigações assumidas no Pacto de Estabilidade e Crescimento. A participação na terceira fase da União Monetária exigia uma alteração efetiva de regime, de forma a garantir a disciplina orçamental, assegurar a estabilidade financeira e construir uma economia mais aberta, mais concorrencial e mais competitiva.

Desde o início do euro, a economia portuguesa seguiu a direção contrária. Os défices orçamentais excederam persistentemente os limites impostos a nível europeu, levando a dívida pública para níveis demasiado elevados. O endividamento excessivo estendeu-se às famílias, às empresas e à economia como um todo, que ano após ano acumulou responsabilidades face ao resto do mundo. O sistema financeiro tornou-se cada vez mais frágil, acentuando o risco de instabilidade financeira e o risco sistémico. Ao mesmo tempo, as reformas estruturais foram relegadas para segundo plano e a economia tornou-se mais fechada e menos flexível.

O Programa de Ajustamento Económico tem permitido a correção gradual e articulada deste conjunto de desequilíbrios, concedendo tempo para acumular credibilidade e confiança junto dos mercados e dos credores internacionais. As principais dimensões do ajustamento permitem responder aos desafios centrais da economia portuguesa e estão refletidas nos três pilares do Programa:

Consolidação orçamental para colocar as finanças públicas numa trajetória sustentável;

Redução dos níveis de endividamento e recuperação da estabilidade financeira;

Transformação estrutural dirigida ao aumento de competitividade, à promoção do crescimento económico sustentado e à criação de emprego.

Dois anos após o início do ajustamento, os principais desequilíbrios estão corrigidos. Os progressos já alcançados estendem-se às várias dimensões do ajustamento:

A evolução no ajustamento externo tem sido decisiva. Em 2012, Portugal alcançou um excedente face ao exterior de 0,2 % do PIB, que reforçou no primeiro semestre de 2013. De acordo com o Banco de Portugal, o saldo acumulado da Balança Corrente e de Capital atingiu 1638 milhões de euros em junho - registando um aumento face ao mês anterior e face ao igual período em 2012. Portugal pode agora começar a reduzir a dívida externa, após décadas de défices persistentes.

O esforço de consolidação orçamental entre 2010 e 2012 tem sido significativo. A despesa primária - isto é, a despesa excluindo juros - reduziu-se em 13 mil milhões de euros. (1) Excluindo efeitos pontuais, o défice orçamental diminuiu de 9,2 % para 5,8 % do Produto Interno Bruto. Em termos estruturais, dois terços do ajustamento estão já concluídos. Todos os limites quantitativos do Programa fixados para o défice e para a dívida foram cumpridos. Mais ainda, a disciplina orçamental foi reforçada e a transparência foi aumentada - os exemplos mais visíveis são as alterações às leis de enquadramento orçamental, das finanças das regiões autónomas e das finanças locais.

As condições de financiamento da economia estão a ser reconstruídas e a estabilidade do sistema financeiro foi reforçada. Por um lado, o Tesouro tem recuperado gradualmente a sua capacidade de financiamento. A emissão de dívida a dez anos em maio de 2013 demonstrou como o processo de regresso aos mercados está mais avançado do que inicialmente previsto. Por outro lado, o sistema bancário encontra-se devidamente capitalizado e com acesso a níveis adequados de liquidez.

A transformação estrutural está a criar as bases necessárias para uma economia mais aberta, mais dinâmica e mais competitiva. Entre as iniciativas já lançadas, destacam-se as reformas no mercado de trabalho, no mercado do produto e no sistema judicial. Foram ainda criadas condições mais atrativas para a atividade empresarial. Por sua vez, o programa de privatizações tem reforçado o posicionamento estratégico do país e contribuído diretamente para a captação de novas fontes de financiamento, para além de ter permitido já um maior contributo para a redução da dívida pública do que o que tinha sido estimado para a totalidade do Programa.

A evolução recente da atividade económica demonstra que a recessão está a abrandar. De acordo com a "Estimativa Rápida» publicada pelo Instituto Nacional de Estatística (INE), no segundo trimestre de 2013 o Produto Interno Bruto cresceu 1,1 % em volume, face ao trimestre anterior. Este crescimento em cadeia ocorre após dez trimestres consecutivos de queda, confirmando os sinais positivos que se vinham a identificar. Face ao mesmo período no ano anterior, o Produto Interno Bruto diminuiu 2,1 % no segundo trimestre de 2013, consubstanciando uma desaceleração da quebra em termos homólogos - um resultado que não se verificava desde o primeiro trimestre de 2012. Analisando o desempenho a economia portuguesa no quadro europeu, conclui-se que o crescimento em cadeia foi o maior da área do euro e da União Europeia.

Estes sinais foram reforçados, mais recentemente, pela evolução dos indicadores de conjuntura. É de salientar o aumento expressivo no mês de agosto dos indicadores de confiança dos consumidores, da indústria transformadora, da construção e obras públicas, do comércio e dos serviços, como notificado pelo INE.

No seu conjunto, os dados sugerem que o desempenho da economia poderá ser mais favorável do que o esperado. Não obstante, devem ser analisados com prudência, atendendo a que a economia permanece vulnerável a riscos e incertezas, quer a nível interno, quer a nível internacional.

Mais ainda, os custos sociais do ajustamento continuam a manifestar-se e têm-se revelado mais negativos pelo facto de o ajustamento se ter confrontado com todas as fragilidades da nossa economia. O desemprego atingiu níveis elevados, em particular nos mais jovens e nos desempregados de longa duração. Esta evolução demonstra as fragilidades da economia portuguesa, assente durante demasiado tempo num mercado laboral rígido e com excessiva incidência em alguns setores de baixo valor acrescentado. Apesar de ainda elevados, os indicadores de desemprego mais recentes sugerem que a economia pode estar numa fase de estabilização do número de desempregados, significando que as reformas empreendidas começam a surtir efeito.

Portugal tem assim condições para entrar numa nova fase do ajustamento. Em 2011, a iminência da bancarrota ditou a urgência do ajustamento financeiro. De seguida, estando o processo de consolidação orçamental iniciado e as principais reformas estruturais lançadas, a ênfase recaiu na reconstrução das condições de financiamento, mais especificamente na recuperação da capacidade de financiamento do Tesouro e na restauração da estabilidade no sistema bancário. Em 2013, Portugal entra na terceira fase do ajustamento. A economia tem finanças públicas mais equilibradas, um sistema financeiro mais estável e bases estruturais mais sólidas. Os esforços podem agora ser dirigidos à promoção do crescimento e ao combate do desemprego, através do relançamento do investimento privado. É o investimento produtivo que dará sustentabilidade à recuperação da atividade económica. Por sua vez, a recuperação da atividade económica conduzirá à criação de mais e melhores empregos.

Apesar dos resultados alcançados, persistem riscos e incertezas que não podem ser ignorados. No curto prazo, é necessário consolidar os progressos obtidos, bem como potenciar os sinais de recuperação que se manifestaram no segundo trimestre de 2013. No médio e no longo prazo, o maior desafio será a transição para o crescimento sustentado e criador de emprego - a última fase do processo de ajustamento. Esta fase exige o cumprimento de duas condições fundamentais: a sustentabilidade das finanças públicas e a estabilidade financeira. A sustentabilidade das finanças públicas é indispensável para fazer face a uma restrição financeira exigente, que terá inevitavelmente de caminhar para o equilíbrio orçamental. A estabilidade financeira é essencial para garantir o acesso regular e estável ao financiamento.

Dois anos após o pedido de ajuda internacional, os principais desequilíbrios estão corrigidos e inicia-se uma nova fase caracterizada pelo relançamento do investimento e pela recuperação da atividade económica. Portugal aproxima-se do final do Programa. O esforço de ajustamento, porém, terá de perdurar após junho de 2014. O processo de ajustamento só estará concluído quando estiverem criadas as condições estruturais e institucionais com vista ao crescimento sustentado e a participação plena de Portugal na área do euro.

Na avaliação da crise também como oportunidade estrutural para fazer mudanças, a modernização do Estado e a sua reforma assumem, naturalmente, um caráter relevante.

Na verdade, vários fatores explicam a necessidade de uma visão global de um Estado mais moderno, menos pesado e mais eficiente. Desde logo, a preocupante evidência de que o crescimento da economia portuguesa foi anémico desde o início do novo século, o que salienta deficiências na nossa competitividade, e um problema com os recursos que ficam disponíveis para a economia após a absorção, pelo Estado, de parte significativa da riqueza criada. Por outro lado, o próprio funcionamento das Administrações, mais tributário de regras herdadas e acumuladas do que respondendo a princípios de avaliação permanente e realista tanto das possibilidades de financiamento, como da eficiência no serviço prestado ao cidadão, carece de uma revisão com profundidade.