Lei n.º 9/80

TEXTO :

Lei n.º 9/80

de 28 de Maio

Sobre as Grandes Opções do Plano para 1980

A Assembleia da República decreta, nos termos dos artigos 164.º, alínea g), e 169.º, n.º 2, da Constituição, o seguinte:

ARTIGO 1.º

1 - São aprovadas pela presente lei as Grandes Opções do Plano para 1980.

2 - O texto anexo designado «Grandes Opções do Plano - 1980» faz parte integrante desta lei.

ARTIGO 2.º

1 - Nos termos da presente lei, da Lei n.º 31/77 e demais legislação aplicável, fica o Governo autorizado a elaborar, no prazo de trinta dias, o Plano para 1980.

2 - O Governo fará publicar, por decreto-lei, o Plano para 1980.

ARTIGO 3.º

O Governo promoverá a execução do Plano para 1980 e elaborará o respectivo relatório de execução até 30 de Junho de 1981.

Aprovada em 6 de Maio de 1980.

O Presidente da Assembleia da República, Leonardo Eugénio Ramos Ribeiro de Almeida.

Promulgada em 21 de Maio de 1980.

Publique-se.

O Presidente da República, ANTÓNIO RAMALHO EANES. - Diogo Pinto de Freitas do Amaral.

Grandes Opções do Plano - 1980 (ver nota a)

Grandes Opções do Plano para 1980

1 - Nos termos da Lei n.º 31/77, de 23 de Maio, e ouvido o Conselho Nacional do Plano, são assumidas as presentes Grandes Opções do Plano para 1980.

2 - Não poderiam estas Grandes Opções afastar-se das escolhas assumidas pelo Governo no seu Programa, aprovado pela Assembleia da República há cerca de dois meses.

Atendendo à proximidade temporal da feitura dos dois documentos e à quase coincidência dos prazos de aplicação de um e outro, as diferenças entre as Grandes Opções e a parte económica do Programa do Governo residirão, pois, mais na forma e no grau de especificação do que propriamente no conteúdo.

(nota a) Proposta aprovada em Conselho de Ministros de 1 de Abril de 1980, ouvido o Conselho Nacional do Plano.

PARTE I

As grandes opções da política macroeconómica em 1980

CAPÍTULO I

Os constrangimentos impostos pela conjuntura envolvente

3 - A economia portuguesa apresenta-se muito depauperada e oferece sérias resistências a qualquer tratamento de política económica que tenha por objectivo revitalizar as suas estruturas produtivas e atenuar os seus principais desequilíbrios.

Do lado interno, a economia portuguesa insere-se numa inércia de fraco crescimento, com graves problemas de desemprego e inflação, profundos deficits da produção relativamente à procura global, baixos níveis de produtividade e eficiência, débil propensão ao investimento.

Do lado externo, a economia portuguesa encontra-se envolvida por uma conjuntura que, em 1980, tende a ser muito desfavorável, perspectivando-se uma recessão generalizada que terá efeitos negativos no crescimento das nossas exportações, pela via da procura e pela via dos preços, no valor das nossas importações.

1.1 - A siutação interna em 1979 (ver nota *)

(nota *) Com base em elementos prestados pelo Departamento Central de Planeamento.

4 - A actividade económica em 1979, segundo as últimas estimativas, terá mantido o ritmo de crescimento verificado em 1978.

Das diversas componentes da procura, e com base em informações ainda provisórias, parece possível concluir o seguinte quadro n.º 1):

A única componente da despesa verdadeiramente dinâmica terá sido a exportação, com um comportanto que excedeu as expectativas.

A formação bruta de capital fixo terá diminuído 2%, prejudicando seriamente a capacidade de crescimento; a parte relativa a construções terá evoluído mais negativamente do que a parte dos equipamentos.

O consumo público terá apresentado um ritmo de crescimento relativamente forte. Ao contrário, o consumo privado, em volume, terá crescido muito ligeiramente, tendo os rendimentos provenientes das remessas de emigrantes compensado a quebra do salário real médio interno.

A procura global terá evoluído na ordem dos 3,7%, embora a procura interna tenha praticamente estagnado.

Todas estas estimativas têm em conta uma evolução da balança de transacções corrente que é susceptível de ser alterada quando forem conhecidos os dados definitivos para o comércio externo de 1979.

5 - O crescimento da produção, compatível com essa evolução da procura, terá sido da ordem dos 3,4%, conforme desagregação apresentada no quadro n.º 2.

Para o crescimento do sector primário contribuíram positivamente o vinho e negativamente a pecuária, ao contrário do registado nos últimos anos, e a pesca, que tem vindo sistematicamente a sofrer decréscimos de produção. A construção civil ter-se-á ressentido das dificuldades de crédito, pelo que se estima, de acordo com os indicadores do consumo do cimento e das vendas de aço, um decréscimo no produto gerado pelo sector (-2%), apesar da recuperação do 2.º semestre. As indústrias terão crescido a uma taxa semelhante a 1978 (3,4%) e dentro deste sector continuaram a ser as indústrias voltadas para a exportação aquelas que apresentaram maior crescimento.

A evolução do sector dos serviços é incluída apenas por memória, já que existem muito poucos indicadores para o sector.

6 - Estima-se que, em 1979, a balança de transacções correntes apresente, pela primeira vez desde 1973, um saldo positivo na ordem dos 50 milhões de dólares, cerca de 2,7 milhões de contos (quadros n.os 4-A e 4-B).

Em 1977 e 1978 os deficits haviam sido de 1500 e 800 milhões de dólares.

A balança comercial terá passado de um deficit de cerca de 2,4 biliões de dólares em 1978 para cerca de 2,5 em 1979.

As exportações terão crescido em volume cerca de 22% no ano de 1979, com os têxteis, vestuário e calçado a evoluir a taxas superiores à média das exportações.

O forte crescimento das exportações é explicado, em grande parte, pela melhoria relativa da nossa competitividade externa, avaliada em termos de custos unitários de trabalho.

As importações terão registado uma evolução positiva, em volume, na ordem dos 4,5%.

Em termos de preços, estima-se que as exportações apresentem em 1979 uma evolução de cerca de 29,5% em escudos e 17% em dólares e as importações de cerca de 33% em escudos e 19% em dólares. Estes dados levam a admitir, consequentemente, uma pequena deterioração dos termos de troca.

Os preços internacionais das nossas importações deverão ter registado um acréscimo na ordem dos 13%, tendo em conta a evolução dos respectivos preços em escudos e a depreciação da moeda nacional.

Para a melhoria do saldo de serviços e rendimentos contribuiu decisivamente o turismo, com uma evolução em termos de crédito e em dólares de cerca de 60%, correspondente a um acréscimo efectivo superior a 35%, se corrigido da evolução dos preços internacionais.

As estimativas apontam no sentido de um avultado volume de remessas de emigrantes: 2446 milhões de dólares ou cerca de 119,8 milhões de contos, isto é, mais 46% em dólares ou 60% em escudos do que em 1978.

Esta evolução ultrapassa largamente as previsões que ao longo do ano se tinham feito, bem como os valores registados nos países da orla mediterrânica, que, como Portugal, têm fortes contingentes de emigrantes nos países mais desenvolvidos da OCDE. A Itália deverá ter recebido um acréscimo de remessas em dólares de cerca de 25%, a Grécia de 14%, a Espanha de 10% e a Jugoslávia aquém de 10%.

Há que registar um agravamento no saldo dos rendimentos de capitais, por força dos juros da acrescida dívida externa.

7 - De acordo com o inquérito permanente ao emprego, realizado pelo INE, registou-se em 1979 um acréscimo de 2,1% na população activa civil.

Este aumento de activos foi absorvido, apenas em parte, por um acréscimo de emprego, conduzindo a um agravamento da taxa de desemprego, que passou de 7,9% no 1.º semestre de 1978 para 8,3% no 1.º semestre de 1979 (quadro n.º 5).

Do número total de desempregados, em 1979, cerca de 56% procuravam um primeiro emprego e 44% procuravam novo emprego; cerca de 63% eram mulheres e 37% homens; cerca de 66% eram jovens e 34% tinham idade superior a 25 anos (quadros n.os 7 e 8).

8 - Pela análise de alguns indicadores de repartição do rendimento constata-se que continuou a verificar-se a tendência, iniciada em 1976, da diminuição da parte dos salários no rendimento nacional, atingindo-se em 1979 um nível inferior ao registado em 1974 (quadro n.º 9). Esta evolução é confirmada pelo ratio, igualmente decrescente, entre o salário médio e o rendimento nacional per capita.

Pela análise do quadro n.º 10, pode concluir-se que a diminuição de 5,8% da parte da massa salarial no rendimento nacional, em 1979, se ficou a dever predominantemente ao efeito conjugado de uma diminuição do salário real (-3,5%) com o aumento da produtividade média do trabalho (2,7%). Esta evolução traduziu-se, igualmente, numa diminuição de 6% do custo unitário de mão-de-obra, medido pela relação entre o índice de salário real e o índice da produtividade média, na sequência, aliás, do que já vinha acontecendo desde 1976 (-4,5% em 1976, -12,1% em 1977 e -6,2% em 1978).

O rendimento disponível dos particulares e empresas cresceu, em 1979, a um ritmo de 30%, ligeiramente superior ao do rendimento nacional (27,8%), o que ficou a dever-se a um aumento bastante acentuado (67%) das transferências externas líquidas, essencialmente remessas dos emigrantes. O consumo privado cresceu, em termos nominais, ao ritmo de 24,8%, ligeiramente inferior ao do rendimento disponível dos particulares e empresas, o que se veio a traduzir num aumento da taxa de poupança para o conjunto destes agentes económicos, passando de 19,7% em 1978 para 22,9% em 1979 (quadro n.º 11).

A evolução das remunerações dos trabalhadores por conta de outrem traduziu-se numa diminuição dos salários reais, que se estima em cerca de 3,5% para o conjunto da actividade - redução que é ligeiramente inferior à registada em 1978 (-4,4%) -, situando-se o salário médio real da economia ao nível verificado em 1973 (quadros n.os 9 e 12).

A distribuição dos trabalhadores por conta de outrem, segundo as classes de remuneração bruta, revela uma faceta da assimetria da repartição de rendimentos: no início do ano de 1979, metade dos trabalhadores (51,4%) recebia menos de 10000$00 por mês, grande parte da outra metade (45,7%) recebia entre 10 e 20000$00, e apenas 2,9% ultrapassam os 20000$00 (quadro n.º 13). Esta distribuição torna-se bastante mais desfavorável quando se considera o subuniverso das mulheres.

9 - Com vista a avaliar o impacte que os aumentos salariais tiveram na evolução da competitividade externa da indústria transformadora portuguesa, comparativamente com a de outros países nossos concorrentes no comércio externo, procedeu-se ao cálculo dos índices de custo de trabalho por unidade produzida para Portugal, Espanha, Grécia, Itália e Reino Unido.

Mediante prévia conversão numa mesma unidade monetária (dólar dos EUA), torna-se possível analisar a posição relativa da indústria nacional face à dos restantes países no que respeita aos custos em mão-de-obra. Verifica-se que, a partir de 1976, a competitividade externa portuguesa melhorou generalizadamente face aos países considerados, em virtude da conjugação do abrandamento dos aumentos salariais, do crescimento da produtividade e da desvalorização do escudo.

Os elementos disponíveis para 1979 (apenas os dois primeiros trimestres) revelam nitidamente a continuação desta tendência.

10 - O custo de vida aumentou fortemente em 1979, tendo atingido 24,2% a variação do índice dos preços no consumidor - INE.

Analisando os dois últimos anos e excluindo a Turquia e a Islândia, Portugal foi, no quadro da OCDE, o país que apresentou a mais elevada taxa de inflação, muito acima do nível médio verificado nos 24 países da Organização.

(ver documento original)

Esta aceleração foi sobretudo devida à rubrica «Alimentação e bebidas», que tem uma ponderação de 56,6% no índice do INE e sofreu um aumento de 28%.

Rubricas do IPC - INE:

(ver documento original)

Como explicação para esta situação de alta permanente dos preços, no domínio alimentar, não pode deixar de referir-se, por um lado, as más condições meteorológicas que o País sofreu nos últimos meses de 1978 e nos primeiros de 1979 e, por outro, a falta de transparência dos nossos circuitos de comercialização, várias vezes encobridora de atitudes especulativas, e a inadequação da estrutura da oferta interna, caracterizada por uma excessiva multiplicidade de unidades de reduzida dimensão, com baixos níveis de produtividade e um sector agrícola estagnado, com estrangulamentos de índole estrutural.

No mesmo sentido joga a nossa elevada dependência externa no domínio alimentar, conjugada com uma situação internacional de alta de preços e uma política cambial de acentuada desvalorização.

Finalmente, e não menos importante, as fortes expectativas inflacionistas que se têm manifestado na economia portuguesa e, em particular, no sector alimentar, constituem um factor de agravamento dos preços que não é fácil combater.

O crescimento médio dos preços revelado pelas despesas da habitação (+13,1%) e pelos diversos (+19%), qualquer deles consideravelmente inferior à média geral de aumento (+24,2%), explica-se pelo facto de os bens e serviços produzidos por empresas públicas, e integrados naquelas duas classes, terem visto os seus preços aumentados somente a partir de Agosto e Setembro.

No conjunto de bens e serviços aí englobados, destacam-se as gasolinas (+26%), a electricidade (+15,5%), o gás de cidade e butano (+24,4%), os correios (+18,1%), os telefones (+27,8%), a água (+8,3%), os transportes (+19,4%).

O índice de preços no consumidor revelou maiores taxas de crescimento (acima de 7%) no 2.º e 4.º trimestres, no primeiro caso consequência, sobretudo, das alterações verificadas nos preços dos bens do «cabaz de compras» e das suas repercussões directas e indirectas e, no segundo, dos aumentos verificados nos preços dos bens e serviços produzidos pelo sector empresarial do Estado.

11 - O desdobramento da taxa de evolução dos preços numa soma de diversas taxas, correspondentes às outras variáveis que se presume sejam as mais relevantes no processo inflacionário, não permite tirar conclusões ao nível imbricadíssimo das relações de causas e efeitos. De facto, a inflação é um fenómeno tipicamente cumulativo, com auto-alimentação, sendo difícil destrinçar entre antecedentes e consequentes ou avaliar a importância de hipotéticos novos factores de tensão em confronto com a inércia do movimento.

Aquele desdobramento tem, todavia, algum interesse analítico, porque permite indiciar correlações ocasionais e, de certo modo, apontar áreas que mereçam especiais providências.

A taxa de inflação implícita na procura final em 1979 (+25,2%) pode, pois, por essa via e com aquele significado, ser decomposta em +10,2% para rendimentos de outros factores que não o trabalho, +8,5% para importações, +5,9% para remunerações do trabalho e +0,6% para tributações indirectas (quadro n.º 15).

Será de referir, pela sua incidência generalizada, as altas taxas de juro no primeiro agregado e, no segundo, a desvalorização cambial do escudo em acrescento à elevação dos preços internacionais. Com incidência específica em alguns sectores terá, ainda, funcionado a recuperação da taxa de lucro no primeiro agregado.

12 - A execução orçamental, nos primeiros meses do ano, foi condicionada pelo atraso na aprovação da Lei do Orçamento Geral do Estado, o que teve como consequência que, durante o 1.º semestre de 1979, a actividade financeira do Estado se tenha processado com base no regime transitório estabelecido na Lei n.º 64/77 e no Decreto-Lei n.º 444/78, com um duplo efeito restritivo: no lado das despesas, por força dos limites impostos pelos duodécimos calculados com base no orçamento final de 1978; no lado das receitas, dado só tardiamente se terem feito sentir os efeitos de parte das medidas de agravamento fiscal previstas para o ano de 1979.

De acordo com a estimativa da execução orçamental no decurso do ano, o deficit global do sector público administrativo situou-se próximo dos 99 milhões de contos, representando um acréscimo de 25% relativamente ao valor verificado em 1978 e ultrapassado em 31% o valor previsto no orçamento inicial de 1979.

Este saldo global das contas públicas veio a representar cerca de 10% da despesa interna, valor que não se afasta da tendência verificada nos últimos anos, o mesmo ocorrendo relativamente ao deficit corrente (3,6%), enquanto o peso do deficit financeiro (8,3%) se reduziu ligeiramente em relação a 1978.

Deste modo, o objectivo de redução do deficit corrente do sector público não foi atingido (-35 milhões de contos em 1979, face a -28,5 milhões de contos em 1978).

Verificou-se aliás uma diferença entre a previsão inicial e a realização (26 milhões de contos) superior à que se registara em 1978.

Tendo em consideração a execução orçamental ocorrida, estima-se que as necessidades de financiamento do sector público, correspondentes ao deficit total a cobrir pelo recurso a novas operações de dívida pública, se tenham situado em 111 milhões de contos, incluindo 8 milhões destinados a fazer face à amortização da dívida.

No final do ano de 1979 a dívida pública directa situava-se, portanto, próximo dos 420 milhões de contos, o que representa um agravamento face aos valores apurados nos últimos anos.

O serviço de dívida, segundo os valores disponíveis, aumentou em 1979, atingindo os 3,7% da despesa interna (quadro n.º 16).

13 - A política monetária em 1979 não se afastou das linhas de política definidas para o ano anterior, visando como principais objectivos a melhoria do saldo da balança de pagamentos e a contenção da inflação.

Os dados disponíveis apontam para o valor de 1,1 bilião de contos de crédito interno total no final de 1979, o que representa um crescimento de 26% relativamente a 1978.

A parte do crédito canalizada para o sector produtivo, incluindo as empresas públicas, tem vindo a perder peso no conjunto do crédito concedido, passando de cerca de 80% para 77% entre os finais de 1978 e 1979 (quadro n.º 17).

Correlativamente, a participação do sector público administrativo no total do crédito (líquido de depósitos do Tesouro no sistema bancário) passou de 20% para 23%. A dimensão deste crédito deve-se, sobretudo, aos crescentes e sucessivos deficits apurados nas contas públicas, os quais têm sido, na sua quase totalidade, financiados por recurso à criação monetária.

Dentro do crédito às empresas e particulares, continua a ter um papel importante o crédito concedido às empresas públicas não financeiras, as quais no final do 3.º trimestre tinham canalizado para si cerca de 27% do total destinado ao sector produtivo, embora se tenha reduzido significativamente o seu crescimento de 25% para 8% em comparação com período homólogo do ano anterior.

Essa evolução veio permitir que o crédito destinado às empresas privadas e aos particulares crescesse até final de Setembro a uma taxa mais elevada do que em idêntico período de 1978 (de 6% para 14%), melhorando deste modo a sua posição no conjunto do crédito.

A partir do 2.º semestre de 1979, as disponibilidades líquidas sobre o exterior começaram a apresentar um saldo positivo que no final do ano se estimava ser da ordem dos 40 milhões de contos, reflectindo uma espectacular melhoria em relação aos anos de 1977 e 1978 (-33,5 e -18,9 milhões de contos, respectivamente (quadro n.º 19).