Resolução n.º 1/89/M

TEXTO :

Resolução da Assembleia Regional n.º 1/89/M

A Assembleia Regional da Madeira, reunida em plenário em 13 de Dezembro de 1988, tomou a seguinte resolução:

Ratificar a Resolução da Assembleia Regional n.º 10/87/M, de 11 de Novembro, referente à revisão constitucional.

Solicitar à Assembleia da República um encontro entre representantes dos dois órgãos de governo próprio de cada uma das regiões autónomas com a Comissão Eventual para a Revisão Constitucional.

Aprovada em 13 de Dezembro de 1988.

O Presidente da Assembleia Regional, Jorge Nélio Praxedes Ferraz Mendonça.

Resolução da Assembleia Regional n.º 10/87/M, de 11 de Novembro

Revisão constitucional

Nos termos do artigo 286.º da Constituição da República, a Assembleia da República iniciou um processo de revisão constitucional.

O artigo 287.º, n.º 1, do texto constitucional limita a iniciativa de revisão exclusivamente aos deputados, reduzindo assim o poder de iniciativa legislativa das assembleias regionais, consagrado no artigo 229.º, alínea c), da Constituição.

É óbvio que a revisão da lei fundamental diz tanto respeito às regiões autónomas como ao restante território nacional, e em particular diz-lhes respeito no tocante à sua inserção específica no Estado Português.

Não tendo a Assembleia Regional a iniciativa de revisão, reservada pelo artigo 287.º, n.º 1, aos deputados, resta-lhe apenas esta via para exprimir à Assembleia da República as suas posições sobre a revisão constitucional, mecanismo utilizado, nesta fase inicial, antes do processo de discussão e da procura de consensos e, depois, por iniciativa da Assembleia da República ou das regiões, a partir da definição das questões a rever em concreto.

A Assembleia Regional apresenta um conjunto de propostas que gostaria ver analisadas na revisão constitucional, propostas com que pretende, sobretudo:

Clarificar o relacionamento entre o Estado e as regiões autónomas;

Alargar a competência legislativa das regiões autónomas;

Assegurar a condição de participação democrática;

Possibilitar novos meios de fiscalização parlamentar.

Assim, reservando-se para emissão de posterior parecer, elaborado a partir dos projectos efectivamente apresentados na Assembleia da República, a Assembleia Regional da Madeira, traduzindo o sentir e a vontade da população desta Região Autónoma, pronuncia-se da forma seguinte quanto a algumas questões de natureza constitucional relacionadas com as regiões autónomas portuguesas e, para o efeito, apresenta esta resolução à Assembleia da República:

I - Organização do Estado

A afirmação feita no artigo 6.º da Constituição de que o Estado é unitário não retrata com fidelidade a realidade portuguesa.

De facto, como diz o Prof. Jorge Miranda (Manual de Direito Constitucional, t. I, 2.ª ed., p. 327), «[...] todos os elementos característicos do Estado regional estão presentes na Constituição. As regiões autónomas, como entidades políticas que são, gozam de extensos poderes e direitos, uns definidores do âmbito essencial da autonomia [...] outros correspondentes à participação em actos do Estado [...]; têm garantias constitucionais adequadas para os defender [...]; além disso, e sobretudo, dispõem de órgãos de governo próprio [...]».

No Estado unitário tout court, diversamente do que sucede entre nós, não há repartição de competências entre a pessoa jurídica estadual e as outras pessoas jurídicas territoriais. A organização política é uma só. Há um único aparelho de governo que desempenha todas as funções próprias do Estado (v. Fernando Amâncio Ferreira, As Regiões Autónomas na Constituição Portuguesa, pp. 11 e 12, e Marcelo Caetano, Manual de Ciência Política, t. I, 6.ª ed., reimpressão, p. 134).

Como a estrutura do Estado Português é do tipo em que o ordenamento regional se aplica apenas a algumas circunscrições, enquanto no resto do território se mantém a organização do Estado unitário, havendo mesmo quem defenda que o Estado regional é uma nova forma do Estado unitário (v. Amâncio Ferreira, ob. cit., pp. 13 e 16), justifica-se o reconhecimento expresso pela Constituição de que o Estado é unitário regional.

II - Subordinação às «leis gerais da República»

Na redacção já de 1976 dizia o artigo 229.º, n.º 1, alínea a), da Constituição [hoje alínea a) do artigo 229.º] ser das atribuições das regiões autónomas «legislar, com respeito [...] das leis gerais da República [...]».

O sentido da expressão «leis gerais da República» não era pacífico, salvo quanto aos órgãos donde provinham (a Assembleia ou o Governo da República), o que foi fonte de não poucas dificuldades.

Na revisão de 1982, o artigo 115.º, n.º 4, definiu como leis gerais da República as leis e decretos-leis cuja razão de ser envolva a sua aplicação sem reservas a todo o território nacional, sem embargo de poderem persistir dúvidas quando a aplicação a todo o território não seja de modo expresso determinada.

Mas, seja como for, não se vê fundamento sério para semelhante restrição à autonomia regional.

Esta, como exigência que é do próprio sistema democrático, por ser o melhor garante dos princípios da liberdade e da igualdade, deve alcançar expressão tão ampla quanto o consinta a unidade do Estado, isto é, só a integridade da soberania nacional tem de limitar o autogoverno das regiões.

É aqui que se encontra o justo ponto de equilíbrio entre unidade política e autonomia, o qual é manifestamente assegurado pela sujeição do poder regional à Constituição e às leis (gerais ou não) da competência reservada dos órgãos soberanos.

Tendo presente o limite positivo da faculdade legislativa das regiões autónomas (o respectivo interesse específico), haverá de entender-se que, se, por exemplo, a assembleia da República editar fora da competência recortada nos artigos 164.º, 167.º e 168.º da Constituição «lei geral» sobre matéria que numa daquelas revista feição peculiar, é legítimo à competente assembleia regional tratar especificamente a matéria, com fundamento em exigência do interesse próprio da região.

É esta solução que é a tecnicamente correcta, pois, no caso figurado, a matéria da «lei geral» é susceptível de concorrência entre os órgãos de soberania e as assembleias regionais (v. Prof. Jorge Miranda, «A autonomia legislativa regional e o interesse específico das regiões autónomas», n.º 5, in Estudos sobre a Constituição, vol. I, 1977), sem afrontar a unidade do Estado.

De resto, já assim sucede face ao actual texto da alínea a) do artigo 229.º citado, por interpretação restritiva da expressão «com respeito das leis gerais da República», quando a matéria está incluída na lista das matérias de interesse específico da região no respectivo estatuto de autonomia (v. Jorge Miranda, «A autonomia legislativa regional [...]», p. 315).

Termos em que se preconiza a eliminação da frase «[...] e das leis gerais da República [...]» no preceito constitucional em apreço e da locução final do n.º 3 do artigo 115.º, «[...] não podendo dispor contra as leis gerais da República», bem como do subsequente n.º 4.

III - Ministro da República

Por se tratar hoje, ultrapassada a fase de instalação e arranque das autonomias regionais, de órgão perfeitamente dispensável, propõe-se a sua extinção.

Com efeito, a intervenção do Ministério da República nos contactos da região autónoma com os órgãos do Estado, que foi noutros estádios do processo muito positiva, presentemente apenas retarda, sem proveito, um diálogo que as circunstâncias cada vez mais exigem seja directo entre as partes interessadas, em ordem à rápida consecução das soluções que se buscam, sendo certo, por outro lado, que as demais competências a ele cometidas pela Constituição podem com vantagem ser repartidas por outros órgãos de soberania.

Acresce que os Ministérios da República vêm implicando despesas e encargos dispensáveis à Nação e burocratizam, por acréscimo, a Administração Pública, bem como os normais canais de relacionamento entre o Estado e as regiões autónomas.

Por outro lado, para além de semelhante figura não conhecer qualquer similitude no direito público comparado dos países democráticos e politicamente descentralizados, ela quebra o princípio da confiança homogénea no seio do Conselho de Ministros, dada a natureza híbrida da confiança política em que assenta tal figura.

Diga-se ainda que as populações das regiões autónomas concebem como afrontosa, no sentido de desconfiança nacional, a figura do Ministério da República, sendo como que um «fiscal» numa situação paracolonial, mais a mais que a tendência para o exercício do cargo foi a de instalar-se nas regiões autónomas, confundindo-se anticonstitucionalmente como mais um órgão regional, de tal assumindo a pretensão, situação que, obviamente, provoca um estado de espírito nas populações contrário à unidade nacional.

Assim, o Presidente da República nomeará o presidente e os restantes membros do governo regional (artigo 233.º, n.os 3 e 4) e assinará os decretos legislativos regionais, exercendo, ser for caso disso, o direito de veto (artigos 235.º, 278.º e 279.º).

O presidente do governo regional representará o Estado na região, dada a sua nomeação pelo Presidente da República, podendo participar nas reuniões do Conselho de Ministros, e coordenará as funções administrativas exercidas pelo Estado com as da própria região (artigos 187.º, n.º 4, e 232.º), sem superintender nas do Estado e, logo, sem prejuízo da relação hierárquica dos serviços do Estado da região com as competentes tutelas, e sem prejuízo da competência regional dos delegados de cada uma dessas tutelas.

De modo semelhante acontece na vizinha comunidade autónoma de Canárias (v. Lei Orgânica n.º 10/1982, de 10 de Agosto - Estatuto de Autonomia das Canárias), onde o presidente do Governo Canário é nomeado pelo rei de Espanha e ostenta a representação ordinária do Estado do arquipélago (artigos 16.º, n.º 3, e 17.º, n.º 1, do Estatuto e 152.º, n.º 1, da Constituição Espanhola de 1978).

IV - Parlamento regional

A Constituição já desde 1976 titula de igual modo («assembleia regional») um órgão de governo próprio das regiões autónomas (artigo 233.º) e o órgão deliberativo das regiões administrativas do território continental (artigo 259.º).

Dada a diversa natureza de um e outro, devem ser-lhes atribuídas denominações diferentes.

Atendendo aos poderes característicos do primeiro, está naturalmente indicado que passe a designar-se por «parlamento regionais».

V - A devolução de funções estaduais

A razão de ser do Estado unitário regional postula uma ampla descentralização, pela entrega às regiões de todas as competências da administração central de cujo exercício por estas os cidadãos retirem maior proveito.

Assim é que os artigos 7.º do Decreto-Lei n.º 458-B/75, na redacção dada pelo Decreto-Lei n.º 100/76, de 3 de Fevereiro, e 4.º do Decreto-Lei n.º 101/76, da mesma data, cometeram às Juntas Regionais dos Açores e da Madeira a promoção da progressiva transferência para a administração regional de funções do Governo, bem como dos respectivos serviços periféricos, e os artigos 4.º do primeiro dos citados diplomas e 3.º do último atribuíram às mesmas Juntas, no âmbito regional, a competência administrativa dos ministros.

Posteriormente, nos estatutos provisórios da Madeira e dos Açores, o legislador apontou de novo para a regionalização dos serviço do Estado, até então não efectuada.

De acordo com tais propósitos, o Governo da República cedeu no últimos tempos às regiões autónomas diversas funções e serviços, antes estaduais.

Mas há um sector onde se tem verificado uma persistente resistência à devolução de poderes. É o do Ministério da Justiça.

Com o evidente prejuízo das populações, obrigadas, inexplicavelmente, a suportar as inevitáveis incomodidades e delongas consequentes da grande distância que separa os centros de decisão dos acontecimentos, também, por isso mesmo, quantas vezes mal avaliados.

Bem elucidativa desta inadmissível situação é a acumulação crescente de milhares de processos nos tribunais, por falha de recurso humanos.

E talvez mais ainda o caso do Estabelecimento Prisional Regional da Madeira, que funciona há mais de 40 anos em edifício construído para outro fim, sem as condições necessárias.

A partir da entrada em vigor do novo Código Penal (Janeiro de 1983), o número de reclusos subiu em flecha, sobrecarregando perigosamente as precárias estruturas existentes (bastará dizer que o Estabelecimento tem agora, em média, 138 detidos, quando a sua lotação oficial é de 25!). Aí por 1976, o Ministério da Justiça, por reconhecer ser imperioso acudir à crítica situação prisional da Madeira, resolver mandar construir na Região uma nova cadeia, com todos os requisitos exigíveis.

Não obstante, são passados dez anos e as respectivas obras ainda não se iniciaram, sendo certo que as circunstâncias entretanto não deixaram de se agravar!

Tal estado de coisas recomenda a inscrição no texto constitucional de norma que expressamente obrigue à transferência de poderes para as regiões autónomas, sem quebra da unidade nacional, nos termos em cada caso considerados convenientes [alínea e) do artigo 229.º], o que possibilitará, quando haja fundamento, a declaração de inconstitucionalidade por omissão, ao abrigo do artigo 283.º da Constituição.

Concomitantemente, deverá ser excluída, como o exige, aliás, a dignidade do Estado e da autonomia, a reversão para o Estado das competências, serviços e bens transferidos para as regiões, sem prévio parecer favorável das pertinentes assembleias legislativas (artigo 230.º-B). [V. ainda o artigo 290.º, alínea p), da actual Constituição.]

VI - Finanças regionais

Face à redacção actual da alínea f) do artigo 229.º, tem o Tribunal Constitucional entendido que o poder tributário próprio das regiões autónomas consiste na faculdade de criar impostos regionais ao abrigo de lei da Assembleia da República que defina os termos do seu exercício (Acórdãos n.os 91/84 e 348/86, no Diário da República, 1.ª série, de 6 de Outubro de 1984 e 9 de Janeiro de 1987).

Mas do que verdadeiramente carece uma região com as peculiares características dos arquipélagos portugueses não é da possibilidade de aditar a todo um sistema tributário nacional impostos de âmbito regional, sobrecarregando assim, ao arrepio das eventuais conveniências do desenvolvimento económico, os que nela residem ou têm bens ou interesses.

Convém-lhes, sim, modelar o seu próprio sistema fiscal, modificando, adaptando, ou mesmo suprimindo os impostos estaduais e criando outros, ao sabor das necessidades do crescimento económico e social, dentro de sãos critérios de igualdade e justiça tributária [artigo 22.º, alínea g)].

Anota-se, a propósito, que, neste campo, a Constituição Espanhola dá à Comunidade Autónoma das Canárias um espaço de manobra que não têm as regiões portuguesas:

O artigo 157.º, em conjugação com o disposto nos capítulos II e III do pertinente estatuto de autonomia (artigos 48.º e seguintes), constitui como recursos da comunidade canária, além dos seus (desta) próprios impostos, taxas e contribuições especiais, o rendimento dos impostos do Estado que lhe forem cedidos, total ou parcialmente, bem como de adicionais sobre impostos do Estado (cedidos ou não à comunidade) ou participações na respectiva cobrança.

O que lhe confere, sob o ponto de vista fiscal, um regime específico, diverso do estadual, dotado de uma vantajosa flexibilidade.

Identicamente e pelas mesmas razões, além de participarem na definição das políticas fiscal, monetária, financeira e cambial, deverão as regiões autónomas, no seu espaço, superintender na respectiva execução e na política de crédito [alínea p) do artigo 229.º].

Só assim, de resto, estas ficarão habilitadas com os instrumentos necessários para atingir as metas previstas na Constituição, designadamente «o controlo regional dos meios de pagamento em circulação», que não tem havido, precisamente porque o Estado, por sistema, lhes tem recusado os documentos indispensáveis à sua efectivação.

VII - Ensino

O reconhecimento inequívoco da existência da personalidade cultural das regiões autónomas leva, com toda a legitimidade, a pretender que a educação ministrada nos respectivos espaços territoriais reflicta a sua influência.

Daí a proposta no sentido de ser dada às regiões a possibilidade de, sem prejuízo do sistema nacional de educação, introduzir nos programas das disciplinas dos diferentes níveis de ensino modificações específicas, em termos a regular por acto legislativo do poder soberano [alínea m) do artigo 229.º].

VIII - Competência legislativa dos governos regionais

No período de tempo já transcorrido desde o início da vigência da autonomia tem-se feito sentir a necessidade de reforçar a operacionalidade da administração regional através do exercício de poderes legislativos pelo Governo.

Efectivamente, as circunstâncias nem sempre se compadecem, na urgência das soluções que reclamam, com o processamento parlamentar, acontecendo, por outro lado, que, para o tratamento de certas matérias, o órgão executivo está tecnicamente mais apetrechado que a assembleia legislativa.

Assim, entende-se que o governo regional, concebido à imagem e semelhança do Governo da República, deve, tal como este, poder legislar mediante autorização da assembleia legislativa.

Os decretos editados ao abrigo de delegação parlamentar ficarão sujeitos a ratificação, com observância, feitas as necessárias adaptações, do regime previsto nos n.os 2 e 4 do artigo 168.º e no artigo 172.º (artigos 234.º e 234.º-A).

IX - Organização judicial

A organização judiciária na Região da Madeira, a despeito da autonomia reconhecida constitucionalmente em 1976, mantém-se desde então imodificada, não correspondendo às necessidades reais e comodidades das populações, nem acompanhando, por forma harmoniosa e equilibrada, a expansão e dinamismo emprestados à administração regional, resultantes da transferência dos poderes de decisão e de estruturas, nem tão-pouco o crescimento económico, social e de nível de vida entretanto operados.

Considerando embora que a matéria de organização judicial não tem singular natureza nos arquipélagos atlânticos portugueses, é mesmo assim irrecusável que as regiões autónomas sempre terão um interesse directo na forma como é estruturada e administrada a justiça no seu espaço territorial. Interesse amplamente dominado pelo objectivo tendencial, já irreversivelmente arreigado, que aponta para uma plenitude de serviços a nível regional.

Em Espanha, que integra, como Portugal, na organização política comunidades autónomas, o justo relevo dado a esta realidade autêntica levou a Constituição de 1978 a permitir de modo expresso - sem deixar de proclamar o princípio da «unidade jurisdicional» como base da organização e funcionamento dos tribunais (artigo 117.º, n.º 5) - que nos estatutos de autonomia se estabeleçam (ver documento original) e a determinar, além da existência de um tribunal superior de justiça em cada região, que, sem prejuízo da jurisdição de âmbito nacional do supremo tribunal, (ver documento original) (artigo 152.º).

O que representa uma merecida, clara e justificada consagração do poder de participar nos fins superiores do Estado por parte dos entes políticos autónomos e o reconhecimento formal da necessidade nos respectivos territórios de uma organização judiciária especial.

Em correspondência a estas disposições da lei básica estabelecemos os n.os 1 dos artigos 23.º e 25.º do Estatuto de Autonomia das Canárias:

(ver documento original)

E o artigo 27.º: