Resolução n.º 196/2005

TEXTO :

Resolução do Conselho de Ministros n.º 196/2005

Portugal precisa de uma política de cooperação. Os investimentos que ao longo de três décadas tiveram lugar em actividades de cooperação obedeceram a lógicas muito variadas, foram de natureza extremamente diversa e tiveram resultados mistos, ambíguos e mesmo em muitos casos desconhecidos. Exige-se, por uma questão de responsabilidade e responsabilização política, e por razões de eficiência e clareza quanto aos objectivos, que se definam as linhas de orientação para a cooperação portuguesa, as quais terão em consideração as restrições orçamentais actualmente existentes.

É esse o propósito desta resolução do Conselho de Ministros.

Assim:

Nos termos da alínea g) do artigo 199.º da Constituição, o Conselho de Ministros resolve:

Aprovar o documento de orientação estratégica da cooperação denominado "Uma visão estratégica para a cooperação portuguesa», anexo à presente resolução, da qual faz parte integrante.

Presidência do Conselho de Ministros, 24 de Novembro de 2005. - O Primeiro-Ministro, José Sócrates Carvalho Pinto de Sousa.

ANEXO

UMA VISÃO ESTRATÉGICA PARA A COOPERAÇÃO PORTUGUESA

1 - Introdução

Portugal precisa de uma política de cooperação. Os investimentos que ao longo de três décadas tiveram lugar em actividades de cooperação obedeceram a lógicas muito variadas, foram de natureza extremamente diversa e tiveram resultados mistos, ambíguos e mesmo em muitos casos desconhecidos. Exige-se, por uma questão de responsabilidade e responsabilização política, e por razões de eficiência e clareza quanto aos objectivos, que se definam as linhas de orientação para a cooperação portuguesa.

Em 1999 o XIII Governo aprovou em Conselho de Ministros um documento de orientação estratégica com o título "A cooperação portuguesa no limiar do século XXI» (ver nota i). Tratou-se da primeira - e, até à data, da única - descrição coerente e completa de uma política de cooperação portuguesa. Esse documento e as reformas então encetadas deixaram importantes marcas na cooperação portuguesa. Retoma-se agora o processo de atribuição de racionalidade e direcção estratégica à cooperação que foi entretanto interrompido.

A preocupação central em 1999, ainda hoje válida, ficou descrita na introdução à resolução do Conselho de Ministros que aprovou o documento:

"O importante desafio que se coloca a Portugal é o de saber articular, nos planos político, económico e cultural, a dinâmica da sua integração europeia com a dinâmica de constituição de uma comunidade, estruturada nas relações com os países e as comunidades de língua portuguesa no mundo, e de reaproximação a outros povos e regiões.

É neste quadro que a política de cooperação para o desenvolvimento, vector essencial da política externa, adquire um particular sentido estratégico, constituindo um elemento de diferenciação e de afirmação de uma identidade própria na diversidade europeia, capaz de valorizar o património histórico e cultural do País.

Torna-se assim necessário dotar a política de cooperação de mais rigor e coerência estratégica, de um comando político mais eficaz, de uma organização mais racional e de um sistema de financiamento adequado.»

A política de cooperação para o desenvolvimento que aqui se propõe contém fortes traços de continuidade com a estratégia de 1999 e contém também inovações. No plano da continuidade, destacamos a preocupação em estabelecer uma ligação visível, consequente e eficaz entre princípios, prioridades, programas e projectos. Sublinhamos também a importância que em ambos os momentos se atribui ao requisito fundamental de comando e responsabilização política, por contraste com uma tradição de dispersão dos centros de decisão (inclusive no nível político) por entre as instituições que contribuem para a cooperação portuguesa, com a consequente perda de eficiência e sentido estratégico.

No plano da inovação, é notório que se verificou, desde 1999, uma acentuada tendência para a coordenação internacional da ajuda pública ao desenvolvimento (APD) e que a cooperação portuguesa está actualmente pouco equipada para lidar com esta realidade, reduzindo desta forma a margem de actuação e a influência nacional nos grandes centros de discussão e decisão sobre as relações Norte-Sul. Esta tendência sublinha a urgência do aperfeiçoamento dos instrumentos e mecanismos da cooperação portuguesa, encontrando-se neste documento um conjunto de orientações a este respeito.

Na senda da estratégia de 1999, o actual documento procura atribuir clareza, objectividade e transparência à cooperação portuguesa. Apesar da quebra nos montantes atribuídos à APD em Portugal em 2003 e 2004 (ver nota ii), estamos hoje perante uma dinâmica internacional de acréscimo da APD a que Portugal não pode permanecer alheio. Existem, aliás, diversos compromissos internacionais que apontam precisamente neste sentido, conforme se poderá verificar no capítulo 2. Porém, não pode justificar-se que haja uma participação activa portuguesa neste processo internacional sem que haja igualmente um importante esforço no sentido da rentabilização da cooperação portuguesa - rentabilização para os países beneficiários e rentabilização para Portugal, nomeadamente para a sua inserção mais dinâmica nas redes e nos mecanismos que constituem a malha da globalização.

1.1 - A cooperação e a política externa portuguesa

A experiência histórica mais recente do processo de globalização, e em particular desde o fim da guerra fria, trouxe uma renovada consciência e uma nova atitude quanto às relações Norte-Sul. Em outros momentos, a cooperação - a portuguesa e a de outros países - encontrava a sua justificação num conglomerado de razões que incluíam sentimentos de solidariedade humanitária ou política, interesses de ordem geostratégica ou económica e expressões de proximidade linguística ou cultural. Hoje, sobrepõe-se a este tipo de raciocínio a consciência de que, para funcionar, a globalização não pode continuar a ter largas manchas de exclusão no Hemisfério Sul. Essa possibilidade constitui a mais poderosa dúvida quanto aos benefícios da globalização e a mais perigosa semente para a instabilidade global. É esta consciência que está na base da transformação histórica do papel da cooperação internacional a que se assiste, em especial desde a Cimeira do Milénio, de 2000. De forma cada vez mais vincada, os países da OCDE [e em particular os da União Europeia (UE)] entendem as suas políticas de cooperação como elementos integrantes das suas estratégias para a globalização. Para Portugal, também a cooperação constitui um dos pilares da sua política externa e um instrumento imprescindível na sua relação com o mundo.

A política de cooperação reflecte a política externa portuguesa, fundamentalmente de três maneiras. Em primeiro lugar, no que diz respeito aos países de língua portuguesa, destacando-se em particular os países africanos de língua oficial portuguesa (PALOP) e Timor-Leste. A relação com os países africanos de expressão portuguesa constitui um dos pilares fundamentais da nossa política externa, juntamente com a integração europeia e a aliança atlântica. Igualmente a ligação a Timor-Leste, cuja independência constitui um dos grandes êxitos da diplomacia portuguesa, é profunda. O desenvolvimento desses países e a sua boa integração nas dinâmicas económicas da globalização constituem desideratos importantes da nossa política externa. Trata-se de desideratos com importância intrínseca, com evidentes consequências positivas para a qualidade de vida das populações desses países, sendo ao mesmo tempo favoráveis para os intercâmbios culturais e económicos que enriquecem a sociedade portuguesa.

Segundo, a língua portuguesa constitui um valor fundamental para a nossa política externa. A promoção da língua portuguesa no mundo contribui para a sedimentação, longevidade e proficuidade de uma comunidade linguística que constitui, a um só tempo, um importante contributo histórico português para o mundo e um trunfo relevante na era da globalização. A cooperação, em particular através do apoio à educação básica e à alfabetização nos países parceiros, consubstancia-se como um instrumento imprescindível para a promoção da nossa língua.

Terceiro, um dos objectivos da política externa nacional reside em promover a nossa capacidade de interlocução e influência em redes temáticas internacionais cujos centros de decisão são supranacionais. Ora, uma das características mais salientes da cooperação nos anos mais recentes é o enorme reforço da coordenação internacional através dessas redes. Não falamos aqui de uma característica exclusiva da cooperação internacional, antes pelo contrário: encontra-se o mesmo padrão em numerosas facetas da vida internacional contemporânea. Para um país de dimensão média e recursos limitados, o desafio essencial que se coloca é o de saber, com eficiência e profissionalismo, aplicar os instrumentos de que dispõe de forma a maximizar a qualidade da sua intervenção nos teatros de discussão e decisão que se identificam como mais importantes. A cooperação para o desenvolvimento internacional oferece um caso paradigmático desta forma de trabalhar. Urge agora orientar a nossa cooperação - tanto a multilateral como a bilateral - de modo a tirar o melhor proveito possível das vantagens que temos em algumas das arenas de coordenação internacional. Ao fazê-lo, conforme aqui se propõe, a política de cooperação insere-se de forma inequívoca e descomplexada no cerne da política externa nacional.

1.2 - Recursos e objectivos

Face aos desafios de desenvolvimento que se colocam nos países parceiros, os recursos à disposição da cooperação portuguesa serão sempre escassos. Em todas as áreas podemos encontrar, nos países parceiros, carências que poderão eventualmente ser atenuadas - pelo menos num primeiro momento - através dos esforços da cooperação. Esta realidade, que deveria constituir um incentivo para o desenvolvimento de uma estratégia de intervenção racional e baseada em prioridades claramente assumidas, funcionou antes como um mecanismo de incentivo para a proliferação de actividades de cooperação em quase todos os sectores, sendo essas actividades desenvolvidas com um elevado grau de autonomia. Em parte, esta trajectória histórica relaciona-se com a grande importância das ligações interpessoais, em particular entre funcionários de serviços homólogos das administrações públicas. Em parte, há que admiti-lo, estamos também perante a evidência de uma abdicação de responsabilidades políticas ao longo dos anos, pois é ao nível político que se encontra a responsabilidade pela definição de estratégias e prioridades. O documento de orientação estratégica de 1999, já mencionado, constitui a este respeito uma honrosa excepção.

Um dos objectivos do presente documento é precisamente o de definir, para a cooperação portuguesa, uma estratégia geral, identificando os mecanismos necessários para a canalização de recursos de acordo com essa estratégia e com as prioridades que ela implica.

Portugal dispõe de algumas vantagens comparativas interessantes se olharmos para o conjunto de países doadores, em particular (mas não exclusivamente) nos países de língua portuguesa. Essas vantagens comparativas relacionam-se sobretudo com a língua - o que aponta para as áreas da educação e formação - e com a história - sugerindo-se por esta via uma atenção especial às áreas jurídica e de administração pública. Mas vamos também encontrar algumas vantagens comparativas em outros sectores, conforme adiante se verá. A capitalização das vantagens comparativas portuguesas requer evidentemente uma estratégia de concentração de recursos nessas áreas bem como o desenvolvimento de instrumentos e metodologias de trabalho actualizados face aos imensos progressos na cooperação internacional nestes últimos anos. A tradição de descentralização orçamental da cooperação, envolvendo igualmente uma descentralização de decisões administrativas e políticas, constitui um obstáculo maior à racionalidade, à eficiência e à eficácia da cooperação portuguesa. Esta particularidade, diversas vezes identificada ao longo dos anos, e muito em especial pelos relatórios sobre a cooperação portuguesa feitos pelo Comité de Ajuda ao Desenvolvimento (CAD) da OCDE em 1997 e 2001, obriga a que se procurem agora novos métodos de trabalho, mais adequados à realidade contemporânea.

1.3 - A responsabilidade política pela cooperação para o desenvolvimento

Uma das prioridades para esta etapa da cooperação portuguesa reside no estabelecimento de uma relação correcta entre decisões e responsabilização política. Efectivamente, a dispersão de centros de decisão administrativa e política em matéria de cooperação não só tem inviabilizado uma política de cooperação, na qual as diversas actividades de cooperação correspondam a um paradigma e desígnio comum, como tem deixado órfã a questão da responsabilidade política por essas actividades.

A este respeito convém estabelecer uma distinção entre responsabilidade técnica e responsabilidade política. A responsabilidade técnica por actividades de cooperação encontra-se em numerosos pontos da administração pública portuguesa, e de forma mais ampla também na sociedade civil. As competências necessárias à boa execução de projectos não podem e não devem ser concentradas todas numa só instituição pública dedicada à cooperação para o desenvolvimento. Contudo, a actual etapa de retoma e consolidação de uma política de cooperação, com os seus imperativos de racionalidade, eficiência e eficácia, exige que as actividades de cooperação tenham um quadro de responsabilização política que é novo no panorama português, apesar de estar formalmente consagrado em sucessivas leis orgânicas dos governos.

Registam-se actualmente três objectivos fundamentais para atingir a conciliação necessária entre a orientação e a execução de uma política. O primeiro reside na elaboração de mecanismos mais adequados para a orçamentação e execução da APD portuguesa; o segundo reside no desenvolvimento de mecanismos de coordenação interministerial a nível político, retomando uma prática ensaiada entre 1999 e 2001, dos conselhos de ministros para a cooperação; o terceiro consiste na valorização e coordenação das iniciativas da sociedade civil, nas suas múltiplas manifestações, em prol de uma abordagem comum.

PARTE I

Valores, princípios e objectivos

2 - O contexto internacional da cooperação para o desenvolvimento

Enquanto parte integrante da política externa portuguesa, a política de cooperação insere-se num contexto internacional cuja relevância é determinante para a definição dos princípios, valores e objectivos que a regem. Os factores principais que estruturam o sistema internacional actual condicionam também as prioridades e actividades dos vários actores que se dedicam à cooperação internacional.

Encontra-se hoje plenamente consolidada, no plano internacional, a ideia de que desenvolvimento e segurança são duas faces da mesma moeda. O relatório do Secretário-Geral das Nações Unidas, Kofi Annan, "In larger freedom» é a expressão mais completa deste consenso. A ideia dominante neste relatório é a de que os desafios que se colocam no presente deverão ser abordados numa perspectiva integrada, envolvendo esforços de desenvolvimento, segurança e promoção dos direitos humanos, a um só tempo: "Desenvolvimento, segurança e direitos humanos são não só imperativos em si mesmo como também se reforçam mutuamente» (ver nota iii). A dignidade, bem-estar básico, e a salvaguarda física do indivíduo, enquanto detentor de direitos universais, são alvo central das preocupações neste relatório, o qual preconiza também um esforço multilateral orientado para a acção global e assente na construção e promoção de parcerias internacionais.

Toda a comunidade internacional é presentemente confrontada com a necessidade de lidar com movimentos de globalização das trocas, comunicações, transportes e outros fluxos, a par de uma crescente integração ou pelo menos cooperação intensificada a nível regional. O desenvolvimento e o progresso internacional neste contexto dependem sobremaneira da capacidade de encontrar, nos espaços internacionais a que cada país pertence, o caminho para a inserção saudável e equilibrada na economia mundial. Atenta a esta problemática, a cooperação portuguesa procurará, em estreita coordenação com as autoridades dos países parceiros, apoiar a sua integração económica internacional, através de estratégias destinadas a fomentar a competitividade económica.

Assim, o enquadramento e a coordenação multilateral assumem-se como uma via privilegiada para permitir a convergência de esforços no sentido da promoção do desenvolvimento sustentável universal, alicerçando a globalização numa base mais justa e contribuindo para diluir alguns dos novos riscos e ameaças. Importa aqui traçar o quadro geral das tendências internacionais que definem os esforços cada vez mais integrados e institucionalizados de ajuda ao desenvolvimento dos vários países doadores, nos quais Portugal se insere. Tais esforços constituem o contexto de esperança e empenho da próxima década, para que em 2015 o mundo se apresente mais optimista, o que só acontecerá se forem aproveitadas as oportunidades e sinergias que resultam de um esforço partilhado por todos.

2.1 - Os objectivos de desenvolvimento do milénio

A Declaração do Milénio, aprovada durante a Cimeira do Milénio, em 2000, constitui um marco fundamental na história internacional da cooperação para o desenvolvimento. Durante as grandes reuniões internacionais da década de 90, como a Conferência das Nações Unidas sobre o Ambiente e o Desenvolvimento (Cimeira do Rio), em 1992, a IV Conferência das Nações Unidas sobre as Mulheres, em Pequim em 1995, ou a Cimeira Mundial sobre Desenvolvimento Social, em Copenhaga, no mesmo ano, foi sendo gerado um consenso em torno da necessidade de ser adoptado, ao nível global, um conjunto de medidas enérgicas no sentido de ultrapassar as desigualdades e injustiças existentes e em constante agravamento. Esta determinação teve um impacte muito significativo não só ao nível do sistema das Nações Unidas mas também ao nível de outros dispositivos institucionais cuja área de actividade se prende com a cooperação para o desenvolvimento.

Os valores fundamentais inscritos na Declaração do Milénio são os da liberdade, igualdade, solidariedade, tolerância, respeito pelo ambiente e partilha de responsabilidades. Os objectivos definidos nessa Declaração foram depois incorporados nos chamados "objectivos de desenvolvimento do milénio» (ODM), que têm desde então funcionado como elemento agregador e sintetizador de uma multiplicidade de metas, as quais vêm sendo enquadradas nos programas de actividades dos doadores internacionais. Tais metas apresentam também um calendário de actuação e indicadores mensuráveis que os diferentes Estados, beneficiários e doadores, se comprometeram a observar. Portugal terá em atenção, na medida das suas possibilidades, as formas mais eficazes de contribuir para os diferentes objectivos e esforçar-se-á para que não haja duplicação de esforços e para que os apoios sejam atribuídos e coordenados de forma eficaz.

Objectivos de desenvolvimento do milénio

1 - Erradicar a pobreza extrema e a fome.

2 - Alcançar a educação primária universal.

3 - Promover a igualdade do género e capacitar as mulheres.

4 - Reduzir a mortalidade infantil.

5 - Melhorar a saúde materna.

6 - Combater o VIH/sida, a malária e outras doenças.

7 - Assegurar a sustentabilidade ambiental.

8 - Desenvolver uma parceria global para o desenvolvimento.