Lei n.º 3/88 — Grandes Opções do Plano para 1988

de 26 de Janeiro

GRANDES OPÇÕES DO PLANO PARA 1988

A Assembleia da República decreta, nos termos dos artigos 94.º, n.º 1, 164.º, alínea g), e 169.º, n.º 2, da Constituição, ouvido o Conselho Nacional do Plano, o seguinte:

Artigo 1.º — Grandes Opções do Plano

As Grandes Opções do Plano para 1988 são as seguintes:

Artigo 2.º — Primeira opção

A opção «Aproximar a economia portuguesa dos níveis europeus» implica:

Artigo 3.º — Segunda opção

A opção «Valorizar o potencial humano e cultural» implica:

Artigo 4.º — Terceira opção

A opção «Organizar o espaço e modernizar as infra-estruturas» implica:

Artigo 5.º — Quarta opção

A opção «Favorecer a inovação institucional e reforçar a solidariedade social» implica:

Artigo 6.º — Quadro de referência global

As Grandes Opções do Plano para 1988 tomam em consideração o quadro de referência mais global para o conjunto da sociedade, constituído pelas linhas de orientação relativas aos sectores que se situam no âmbito da própria organização do Estado - relações externas, defesa, justiça e segurança:

Artigo 7.º — Relatório

É publicado, em anexo à presente lei e nos termos do disposto no artigo 94.º, n.º 2, da Constituição, o relatório sobre as Grandes Opções do Plano.

Artigo 8.º — Elaboração do Plano

O Governo promoverá a elaboração do Plano de harmonia com a presente lei e demais legislação aplicável.

Artigo 9.º — Execução do Plano e seu relatório

O Governo promoverá a execução do Plano para 1988 e elaborará o respectivo relatório de execução.

Aprovada em 30 de Dezembro de 1987.

O Presidente da Assembleia da República, Vítor Pereira Crespo.

Promulgada em 21 de Janeiro de 1988.

Publique-se.

O Presidente da República, MÁRIO SOARES.

Referendada em 22 de Janeiro de 1988.

O Primeiro-Ministro, Aníbal António Cavaco Silva.

Desenvolver e modernizar o País

Linhas de actuação para 1988

Relatório GOPs/88

ÍNDICE

I - Introdução:

Contexto político-económico.

O papel do planeamento.

Grandes Opções do Plano para 1988.

Apresentação do documento.

II - Enquadramento comunitário - Condicionantes e potencialidades das políticas estruturais:

A Comunidade e o desenvolvimento económico e social.

Os primeiros anos da integração.

A dinâmica comunitária.

Acto Único Europeu:

Mercado interno.

Coesão económica e social.

Reforma dos fundos estruturais.

O ano de 1988.

A preparação da presidência portuguesa.

III - Enquadramento macroeconómico:

Economia internacional:

Evolução recente.

Perspectivas para 1988.

Economia nacional:

Evolução recente.

Macro-referências para 1988

Política orçamental.

Política cambial.

Política monetária.

Política de rendimentos e concertação social.

Política de emprego.

IV - Grandes Opções do Plano: objectivos e vectores estratégicos da actuação em 1988:

Aproximar a economia portuguesa dos padrões europeus.

Valorizar o potencial humano e cultural.

Organizar o espaço e modernizar as infra-estruturas.

Favorecer a inovação institucional e reforçar a solidariedade social.

V - Programas de investimento e despesas de desenvolvimento da administração central:

Síntese.

Financiamento.

VI - Acompanhamento e avaliação.

Elementos informativos:

PIDDAC tradicional.

Linhas de orientação e intervenção dos planos das regiões autónomas.

Desenvolver e modernizar o País

Linhas de actuação para 1988

I - Introdução

Contexto político-económico

1 - As condições vigentes em Portugal, nomeadamente nos aspectos político-económicos, são ímpares. Têm vindo a conjugar-se um conjunto de factores favoráveis para prosseguir decisivamente um processo de desenvolvimento sustentado que permita aos Portugueses atingir padrões de bem-estar similares aos dos seus parceiros europeus.

A evolução recente da economia portuguesa vem revelando resultados muito positivos. A taxa de crescimento real do PIB é significativa e vem ultrapassando a média das restantes economias da OCDE; a inflação desacelerou acentuadamente, estando já ao nível de um dígito; as contas externas apresentam excedentes e não constituem um travão ao crescimento; a taxa de desemprego vem caindo e o investimento produtivo atinge ritmos de crescimento muitos expressivos.

Estes elementos são, por si, indiciadores da tendência favorável da economia e do clima generalizado de confiança que os cidadãos têm quanto ao futuro. Resultam, fundamentalmente, da resposta dos agentes económicos privados à estratégia económica adoptada pelo anterior governo, consubstanciada no PCEDED e concertada com os parceiros sociais, bem como às condições propiciadas pela adesão de Portugal à Comunidade Europeia, que se traduziram num alargamento de horizontes de acção.

Estes factores - clima de confiança e perspectivas comunitárias - aliados a uma situação de estabilidade política, constituem condições propícias à consolidação do processo de desenvolvimento português do final deste século.

A consciência desta oportunidade não nos pode, porém, fazer esquecer que persistem ainda difíceis obstáculos que há que vencer. As dificuldades ancestrais das nossas estruturas, as distorções ocorridas na última década e a vulnerabilidade da economia portuguesa face à evolução da economia internacional tornam este desafio particularmente exigente.

2 - Há que sublinhar que todo este processo se desenrola num contexto de acelerada internacionalização da economia e da sociedade portuguesas.

De facto, incentivadas quer pela adesão de Portugal à Comunidade Europeia quer pelas mutações estruturais e tecnológicas que o mundo está vivendo, a economia e a sociedade portuguesas vão estando, mais intensa e aceleradamente, inter-relacionadas com o meio envolvente.

Em especial, o desenvolvimento tecnológico revela-se nos mais variados domínios, mas, no económico, tem repercussões mais profundas. Torna prematuramente obsoletas cadeias de produção e produtos, inviabilizando empresas e empregos, mas criando, em simultâneo, novas oportunidades, permite uma rápida transferência de capitais entre centros financeiros, reforçando assim a volatilidade cambial que se vem vivendo, propicia e acelera a concorrência entre países e entre regiões. Enfim, acelera a interdependência entre as economias e, consequentemente, a mudança.

3 - O processo de integração europeia veio reforçar significativamente a internacionalização da economia e sociedade portuguesas.

A Comunidade encontra-se num processo de transformação. O Acto Único, a realização do mercado interno e o reforço da coesão económica e social devem já ser encarados como frutos desse processo.

As perspectivas comunitárias de realização do mercado interno intensificarão a crescente circulação de pessoas, capitais e bens. Este salto qualitativo contribuirá, naturalmente, do ponto de vista económico, para um impulso no crescimento da economia comunitária.

Mas este novo contexto representa, também, um maior nível de competição entre empresas, sectores e países membros, o que exige, do lado português, um esforço acrescido de resposta dos agentes económicos, de potenciação das nossas vantagens comparativas e de criação das condições para que o nosso país se aproxime rapidamente dos níveis europeus.

O reforço da coesão económica e social contribuirá, por seu lado, para a redução das assimetrias de desenvolvimento intracomunitárias; as reformas em curso dos fundos comunitários aumentarão a eficácia das políticas estruturais e propiciarão potencialidades acrescidas para a nossa economia, designadamente através do aumento significativo dos recursos financeiros e da sua concentração nas regiões menos desenvolvidas da Europa.

Portugal tem, no seio da Comunidade, instrumentos privilegiados para a criação de condições de apoio ao seu desenvolvimento; por isso, há que aproveitar essas potencialidades, garantindo que a modernização da nossa economia se insira no referencial comunitário e, em particular, na sua política estrutural.

O papel do planeamento

4 - O desenvolvimento e a modernização do País exigem uma alteração de atitudes, de comportamentos e de métodos de trabalho. As relações do Estado e da sociedade têm de ser repensadas numa perspectiva de lançamento de uma estratégia mobilizadora de mudança.

Vai o Governo criar um novo quadro de relacionamento e funcionamento entre o Estado e a sociedade - o processo de privatização de empresas públicas é uma das peças fundamentais para tal fim.

Pretende-se melhor Estado, reduzindo-lhe intervenções excessivas no domínio produtivo e atribuindo-as ao sector privado, que, pela sua natureza, disporá de melhores condições para o efeito. Criar-se-ão, assim, condições para o reforço da eficácia do Estado no seu domínio próprio, na medida em que seja chamado a funções para que tenha natural vocação.

Há que adoptar uma atitude activa que sirva o processo de desenvolvimento. Um dos instrumentos privilegiados deste processo é o planeamento, encarado como nova abordagem e numa perspectiva de valorização dos aspectos qualitativos, bem como de articulação e harmonização das transformações sociais.

5 - Planear numa economia aberta é, antes do mais, incentivar o desenvolvimento. Há que fazer escolhas na sociedade e na economia. O Estado democrático tem de assumir uma função estratégica de modo a harmonizar interesses antagónicos e naturais conflitos de prioridades e instrumentos. Trata-se ainda de introduzir mecanismos correctores que permitam o melhor funcionamento do sistema, que atenuem as disparidades, que compensem as incapacidades do mercado e que articulem a estratégia de mudança com os sistemas humanos reais.

A orientação estratégica do desenvolvimento exige um planeamento sobretudo virado para a complementaridade entre uma intervenção essencialmente harmonizadora do Estado e a criatividade da economia privada.

A partir da opção estratégica, há que escalonar prioridades na afectação de recursos públicos e comunitários, na perspectiva de incentivar o desenvolvimento equilibrado, preocupação que não pode ser esquecida num país com as disparidades do nosso.

Planear tem de ser ainda sensibilizar a sociedade e os cidadãos para a mudança e para o progresso. Numa sociedade aberta não há outro modo de congregar esforços e de mobilizar a economia e a sociedade. Trata-se de uma responsabilidade nacional de que o Estado democrático não pode abdicar.

Em conclusão, o planeamento é um instrumento que deve compreender e interpretar as macrotendências da realidade social e económica, interna e externa, informar e sensibilizar os cidadãos e a sociedade, assumir a actuação estratégica do Estado no âmbito do desenvolvimento, constituir um referencial para a actuação da sociedade civil.

Deverá ainda constituir um referencial no que respeita às relações com a Comunidade Económica Europeia, enquanto sistema definidor dos quadros comunitários de apoio para a economia portuguesa.

6 - Neste contexto importa conduzir um processo de planeamento que favoreça o desenvolvimento económico e social regionalmente diferenciado, com uma perspectiva de médio prazo, e que contemple aspectos que ultrapassam os domínios meramente económicos.

Esse processo deverá contemplar uma harmonização progressiva das ópticas sectoriais e regionais, em que a redução das assimetrias se inscreve na própria lógica dos grandes objectivos de desenvolvimento.

Esta perspectiva de articulação entre a política de desenvolvimento regional e as políticas sectoriais, que marcou já a elaboração destas GOPs, será prosseguida e acentuada no horizonte temporal do médio prazo.

Concretizar-se-á em medidas de política e programas sectoriais e regionais, devidamente articulados e que atendam explicitamente ao estádio de desenvolvimento da economia e às suas especificidades nos diferentes domínios.

É essa a orientação que se começa a delinear nas linhas de actuação do Governo para 1988.

Grandes Opções do Plano para 1988

7 - Na actuação estratégica do Governo, consubstanciada no respectivo Programa, estão subjacentes grandes linhas orientadoras da sua actividade na prossecução de finalidades a médio prazo em termos de desenvolvimento.

Atendendo à situação interna e ao contexto comunitário e mundial, o Governo entende privilegiar em 1988 as medidas e as acções que permitem atingir, gradualmente, os seguintes grandes objectivos da política de desenvolvimento:

Aproximar a economia portuguesa dos níveis europeus;

Valorizar o potencial humano e cultural;

Organizar o espaço e modernizar as infra-estruturas;

Favorecer a inovação institucional e reforçar a solidariedade social.

Apresentação do documento

8 - Os enquadramentos comunitário e macroeconómico, internacional e nacional, potenciam e condicionam a política de desenvolvimento (capítulos II e III).

Os grandes objectivos atingem-se através de uma actuação estratégica aos níveis sectorial e regional (capítulo IV).

A afectação dos recursos disponíveis, internos e externos, reflecte as opções tomadas (capítulo V).

O complemento natural da actividade de planeamento é o acompanhamento e a avaliação (capítulo VI).

A formulação de uma política de desenvolvimento exige a consideração dos objectivos e acções prioritárias prosseguidas no conjunto do território nacional exigência que é acentuada no contexto das políticas estruturais comunitárias. Os contributos das regiões autónomas integram-se plenamente nos grandes objectivos nacionais.

II - Enquadramento comunitário - Condicionantes e potencialidades das políticas estruturais

A Comunidade e o desenvolvimento económico e social

9 - A instituição e o funcionamento da Comunidade Europeia estão orientados para a promoção do desenvolvimento económico e social no conjunto do espaço europeu.

Esta característica, evidenciada pelos tratados e pelas diversas políticas prosseguidas, deve condicionar decisivamente o posicionamento português no contexto comunitário numa dupla acepção: por um lado, a justificação do esforço que a integração na Comunidade representa encontra-se na vontade política de promover o desenvolvimento do nosso país de acordo com os principais vectores da organização política, económica e social europeias; por outro lado, a concepção da estratégia de desenvolvimento nacional e a respectiva concretização devem respeitar o enquadramento fornecido pelas condicionantes comunitárias e visar a máxima utilização das potencialidades que apresentam.

10 - A integração no espaço europeu não pode assim ser entendida como um mero acidente da evolução da economia portuguesa, nem como um elemento adicional do seu percurso.

Representando, bem pelo contrário, uma envolvente da nossa vida colectiva e um dos aspectos de caracterização da nossa posição no mundo, não pode, no entanto, deixar-nos aceitar que o relacionamento com a Comunidade Europeia é exclusivo, nem que se processa num só sentido; não só o nosso posicionamento internacional se não esgota na Comunidade, como a valorização do papel que Portugal desempenha na Europa se articula estreitamente com as relações que mantém ou que venha a estabelecer com países terceiros.

11 - Da plena inserção na Comunidade Europeia - que implica uma recuperação acelerada do nosso atraso de desenvolvimento - decorre, no entanto, a necessidade de transformações profundas na organização económica e social nacional.

Estas transformações são exigidas pelas diversas condicionantes presentes na organização e no funcionamento da Comunidade, na aplicação das suas políticas e na utilização dos respectivos instrumentos. Essa é a condição para receber os respectivos benefícios, tanto intangíveis (que sobretudo decorrem da estabilização do modelo económico e da dinâmica do processo de desenvolvimento) como significativamente concretos (que, em especial, respeitam ao acesso aos fundos e demais instrumentos e intervenções comunitárias).

Importa assim identificar com rigor as prioridades da nossa inserção - cada vez mais profunda - na dinâmica comunitária.

Entende-se que estas prioridades devem ser identificadas em três planos:

No dos instrumentos e políticas comunitárias, privilegiando os domínios com maior impacte imediato ou mediato no nosso país; nesta situação se encontram, por um lado, os instrumentos estruturais comunitários (FEOGA - Orientação, FSE e FEDER), por outro, a utilização coerente e concertada da política de concorrência, finalmente, a garantia de apoio comunitário ao desenvolvimento e modernização do tecido produtivo e do espaço português;

No do relacionamento com as instituições comunitárias, privilegiando não só uma actuação multifacetada e coerente, como ainda a actuação junto dos órgãos que - pelo respectivo estatuto de independência, pela sua vocação supranacional e pela atenção que dedicam ao equilíbrio do espaço europeu - apresentam maiores potencialidades para assumir e apoiar a defesa dos interesses nacionais;

No da adequação interna à dinâmica comunitária, privilegiando a superação de factores de bloqueamento estrutural ao processo de desenvolvimento: aqui se salientam, por um lado, a eficácia do relacionamento entre a actuação pública e a actividade produtiva e, por outro, a necessidade de modernização administrativa.

12 - Deve salientar-se ainda, desde já, que a plena inserção portuguesa na Comunidade Europeia tem, com clareza, um duplo sentido: por um lado, aproveitar as potencialidades que nos são oferecidas e os recursos a que podemos aceder; por outro, influenciar da forma mais adequada à satisfação dos interesses nacionais as decisões comunitárias, com relevo particular para as que se inserem nas reformas decorrentes do Acto Único Europeu.

Os primeiros anos da integração

13 - A avaliação das repercussões da integração de Portugal na Comunidade Europeia constitui uma tarefa complexa quer pela multiplicidade de matérias em que se desdobra quer pela indução de efeitos profundos que não se manifestam a curto prazo.

É inequívoco constatar, mesmo nestas circunstâncias, que a adesão provocou já alterações nas atitudes e comportamentos dos agentes económicos, que parecem particularmente relevantes nos seguintes domínios:

O envolvimento dos agentes económicos públicos e privados, num processo de desenvolvimento económico e social adequado às políticas estruturais comunitárias;

A aceitação de uma situação de abertura e concorrência acrescidas, de que decorre a necessidade de maior competitividade dos agentes produtivos e a assunção de uma atitude de negociação permanente pela Administração Pública;

A racionalização progressiva do processo de tomada de decisões, associado à formulação de objectivos estratégicos de médio e longo prazos;

A capacidade de aceder aos fundos estruturais comunitários.

14 - Assinala-se neste contexto - mesmo com plena consciência que a integração na Europa se não pode nem deve reduzir à dimensão financeira - o acesso aos fundos estruturais comunitários.

A par da canalização para o nosso país de importantes fluxos financeiros, importa acentuar que, num ambiente orçamental comunitário desfavorável, foi possível garantir uma posição relativa (no contexto dos onze restantes Estados membros) francamente satisfatória, reveladora da capacidade de adaptação e de resposta dos agentes económicos.

Os resultados obtidos não devem, no entanto, constituir pretexto para considerar que a situação em que nos encontramos é plenamente satisfatória. Importa, na verdade, examinar com ponderação e em profundidade as condições que é necessário criar para manter os níveis de realização atingidos, corrigir erros, aperfeiçoar procedimentos e maximizar o impacte dos fundos estruturais na modernização e no desenvolvimento do tecido económico.

A dinâmica comunitária

15 - A Comunidade Europeia detém capacidades evolutivas de transformação que a procuram moldar quer à dinâmica económica mundial quer às modificações ocorridas no próprio seio.

Assinalem-se, por particularmente significativas, no primeiro caso, o aparecimento nos últimos 30 anos de novos centros económicos à escala mundial, com características próprias e inovadoras, que afectaram a racionalidade da actividade produtiva e as características do comércio internacional; no segundo, os resultados atingidos no desenvolvimento da economia europeia e os sucessivos alargamentos da Comunidade, que diversificaram a sua natureza e contribuíram para tornar mais complexa a realidade sobre que actua.

É neste enquadramento que se registam algumas situações que merecem reflexão:

No plano internacional, uma relativa perda de velocidade do crescimento económico, a persistência do desemprego, as dificuldades de competitividade internacional da economia europeia, a debilidade relativa da base científica e tecnológica comunitária e as frequentes dificuldades nas negociações externas com terceiros;

No plano interno, a complexidade do processo de tomada de decisões, a degradação dos recursos ambientais, os efeitos perversos dos resultados alcançados, designadamente, pela política agrícola comum e a manutenção de graves desequilíbrios inter-regionais, acentuados pelo alargamento quer à Grécia quer a Portugal e Espanha.

O Acto Único Europeu

16 - A resposta da Comunidade Europeia a este vasto conjunto de desafios foi consubstanciada no Acto Único Europeu, que se afirma como uma etapa no processo de construção da união europeia.

As suas disposições são agrupáveis nas seguintes categorias:

Cooperação política, onde avulta a ligação funcional entre a coordenação da política externa comum e o domínio comunitário;

Político-institucional, com relevo para a institucionalização do Conselho Europeu, o reforço das competências do Parlamento Europeu, a criação de uma nova jurisdição do Tribunal de Justiça, a distribuição de poderes entre a Comissão e o Conselho e os requisitos e regras de tomada de decisões (salientando-se a valorização do voto por maioria qualificada e o esquema de cooperação com o Parlamento Europeu);

Instrumental, que inclui a construção do mercado interno, o reforço da coesão económica e social, o desenvolvimento da base científica e tecnológica comunitária e a prossecução de objectivos comuns em matéria ambiental.

Concentraremos a nossa atenção na última categoria, pela sua implicação mais imediata no processo de desenvolvimento económico e social.

Mercado interno

17 - A construção do mercado interno representa, fundamentalmente, a reafirmação de um dos fundamentos da Comunidade Europeia, constituindo uma das peças fundamentais do Acto Único, não tanto porque introduza alguma inovação conceptual significativa, mas sobretudo porque define um horizonte temporal bem determinado para a sua realização e consagra os instrumentos necessários a esse fim.

Com efeito, as alterações do contexto interno e externo da economia europeia, ocorridas nos últimos anos, especialmente devido às mutações tecnológicas e concorrência dos novos países industrializados, fizeram renascer a ideia das virtualidades do grande mercado interno.

O objectivo final não foi ainda atingido, propondo-se no entanto a Comunidade até 1992:

Unificar os doze mercados nacionais para os transformar num mercado único sem fronteiras;

Transformar esse grande espaço num mercado em expansão, dinâmico e flexível, que permita a utilização óptima de todos os recursos;

Aproveitar as virtualidades de um grande mercado como factor de desenvolvimento, relançando a economia europeia e criando novas oportunidades de emprego.

A prossecução deste objectivo pressupõe a abolição das fronteiras físicas, técnicas e fiscais, a harmonização das regras, a aproximação das legislações e das estruturas fiscais, o reforço da cooperação monetária e a adopção de medidas de cooperação entre empresas.

A realização do mercado interno apresenta evidentes virtualidades, quer do ponto de vista do interesse comunitário quer do ponto de vista nacional, mas não é isenta de riscos, particularmente para os sectores que revelam maior vulnerabilidade.

Não se ilude, de facto, que a realização do mercado interno - sendo objectivo inquestionável na caminhada para a união europeia - vai exigir um considerável esforço de adaptação às estruturas administrativas e às economias de todos os Estados membros, mas com especial impacte nos Estados de estruturas e economias mais débeis.

18 - Portugal, dotado de um mercado nacional reduzido e medianamente industrializado, tem todo o interesse e vantagem em ganhar acesso a um amplo mercado unificado - designadamente no quadro de uma atitude voluntarista de desenvolvimento.

Tendo em conta as nossas características, Portugal defende uma evolução harmónica e progressiva do mercado interno, evitando descontinuidades e assimetrias de tratamento entre os diversos domínios em questão. O mercado interno deverá, assim, resultar num compromisso final equilibrado que traduza os objectivos consagrados no Acto Único Europeu.

Assim, os avanços na construção do mercado interno terão de ser acompanhados de uma acção profunda de modernização da nossa economia.

A necessidade de um esforço de aumento da produtividade, de melhoria da qualidade, de reforço da segurança e protecção dos consumidores, de preservação do meio ambiente e de progresso no sentido da normalização, adaptação legislativa e desregulamentação será acompanhada pela modernização produtiva, a fim de ser possível uma penetração acrescida dos nossos produtos no espaço comunitário.

19 - No entanto, o desaparecimento de obstáculos à mobilidade de pessoas, bens e capitais implica o reforço potencial das regiões que já apresentam maiores vantagens económicas comparativas.

A construção do mercado interno deve ser assim acompanhada quer por uma aplicação mais rigorosa da política de concorrência comunitária quer por uma utilização mais eficaz dos fundos estruturais.

20 - A política de concorrência comunitária, que visa inviabilizar a existência de mecanismos falseadores da concorrência entre os agentes económicos europeus, apresenta um particular interesse para Portugal, no âmbito dos mecanismos reguladores das relações financeiras entre os Estados membros e os agentes económicos.

Não sendo autorizada, como princípio geral, a concessão de apoios financeiros falseadores da concorrência, por favorecer certas empresas ou certas produções, a Comunidade pode aceitar - e mesmo, nalguns casos, co-financiar - situações excepcionais, entre as quais se salienta a concessão de apoios públicos aos agentes produtivos, justificados pela necessidade de facilitar o desenvolvimento de certas actividades ou regiões.

Torna-se evidente que, nas circunstâncias apontadas, para além do interesse nacional específico na construção do mercado interno, se deve procurar atenuar as nossas desvantagens económicas comparativas através da adopção de sistemas de incentivos à actividade produtiva que, compatíveis com as normas comunitárias, sejam eficientes e possam, prioritariamente, ser co-financiados pela Comunidade Europeia.

21 - A necessidade de maior eficácia dos fundos estruturais comunitários foi consagrada no Acto Único Europeu, através do estabelecimento de uma relação estreita entre a construção do mercado interno e o reforço da coesão económica e social.

O reforço da coesão económica e social não deverá corresponder apenas a um conjunto de medidas e iniciativas tendentes a compensar os efeitos potencialmente negativos do funcionamento do mercado; constitui, antes, um princípio estável que corresponde a uma atitude permanente na dinâmica comunitária.

Só por essa via será possível assegurar que a construção do mercado interno constitua um instrumento eficaz para a redinamização do crescimento económico de todos os Estados membros e do conjunto do território europeu; esta concepção estratégica é assim indispensável à desejada conjugação entre o mercado interno e a coesão económica e social.

Coesão económica e social

22 - Nas propostas já apresentadas pela Comissão Europeia, o reforço da coesão económica e social é claramente associado à necessidade de aumentar a eficácia dos instrumentos das políticas estruturais comunitárias.

Para além da introdução de modificações à concepção, gestão e funcionamento do FEOGA - Orientação, do FSE e do FEDER, é já aceite que a sua eficácia está estreitamente associada ao aumento dos recursos financeiros que se lhes encontram atribuídos.

No entanto, dado o contexto de escassez de recursos orçamentais comunitários, a reforma dos fundos estruturais surge associada à introdução de importantes inovações noutras matérias centrais na dinâmica comunitária: a reforma da política agrícola comum, o aumento dos recursos próprios e a disciplina orçamental.

Estas reformas têm uma importância considerável, em virtude de poderem vir a contribuir para o reforço dos instrumentos comunitários cujas repercussões financeiras na modernização do nosso tecido económico são mais importantes.

Reforma dos fundos estruturais

23 - As propostas da Comissão Europeia, que naturalmente são formuladas na sequência de um longo processo de avaliação da eficácia dos fundos estruturais, correspondem, essencialmente, a:

Concentrar a acção dos fundos em objectivos precisos:

ii) Reconversão das regiões, bacias de emprego e comunidades urbanas gravemente afectadas pelo declínio industrial;

iii) Combate ao desemprego de longa duração;

iv) Apoio à inserção profissional de jovens;

Dotar os fundos estruturais de meios adequados para prosseguir esses objectivos, sendo proposta a duplicação até 1992 da totalidade das respectivas dotações orçamentais em termos reais;

Estabelecer um novo método de acção baseado na complementaridade entre a acção comunitária e as correspondentes acções nacionais, na concertação entre a Comissão e os Estados membros e na programação das acções;

Simplificar, coordenar, acompanhar e avaliar as intervenções estruturais comunitárias.

24 - Por ser particularmente significativo para Portugal o primeiro objectivo a prosseguir pelos fundos estruturais, tendo em conta as finalidades que visa, âmbito territorial de aplicação e a concentração financeira que lhe será atribuída, convirá referir o seguinte:

É atribuída à política regional uma importância estratética central na recuperação do atraso estrutural de desenvolvimento das regiões europeias, bem como uma função de síntese e de coerência das intervenções estruturais comunitárias;

Encontra-se prevista a contemplação de todo o território nacional;

É proposta, como condição prévia à operacionalização dos instrumentos financeiros comunitários, a elaboração por cada Estado membro envolvido de planos de desenvolvimento regional - de natureza estratégica e de enquadramento das intervenções dos três fundos estruturais e demais instrumentos financeiros comunitários;

É finalmente proposto um esforço financeiro significativo para as correspondentes intervenções estruturais, através do crescimento anual da respectiva dotação orçamental pelo menos equivalente ao crescimento anual dos créditos de natureza estrutural, da afectação de um montante até 80% do FEDER à respectiva prossecução e de uma desejável concentração dos outros fundos estruturais.

Mesmo na impossibilidade actual de elaborar estimativas rigorosas sobre as repercussões financeiras destas reformas, torna-se claro que a associação entre a eventual duplicação dos recursos afectos aos fundos estruturais e a respectiva concentração no primeiro objectivo implicarão, para Portugal e até 1992, uma disponibilização de recursos orçamentais comunitários muito superiores aos actuais.

25 - A disponibilização de recursos financeiros avultados contribuirá para nos aproximarmos de forma mais rápida dos padrões médios de desenvolvimento europeus, no quadro de uma estratégia de desenvolvimento coerente, regionalmente diferenciada e de médio prazo, onde se deverá incluir a preparação de programas operacionais de intervenção.

O ano de 1988

26 - Durante o ano de 1988 deverão ser definidas as orientações fundamentais das reformas comunitárias, pelo que uma participação activa nas respectivas negociações continuará a ser uma prioridade nacional.

No quadro destas reformas, a dos fundos estruturais é a componente decisiva para o nosso país.

Por essa razão assume particular significado a preparação urgente de condições que propiciem a preparação dos agentes económicos para as novas exigências comunitárias, de que se conhecem já os traços essenciais.

Importa pois, neste domínio, preparar em 1988 um plano de desenvolvimento económico e social regionalmente diferenciado que forneça um enquadramento coerente e de médio prazo à intervenção dos três fundos estruturais comunitários, identifique os instrumentos necessários à respectiva concretização e defina os instrumentos financeiros indispensáveis à plena utilização dos recursos disponibilizados pelas Comunidades Europeias.

A criação de condições adequadas a responder aos novos desafios comunitários e de, consequentemente, poder acelerar a prossecução do objectivo de crescimento e modernização da economia portuguesa corresponderá, em 1988:

À preparação e implementação de programas operacionais de desenvolvimento (com prioridade para o apoio ao investimento privado e para a infra-estruturação e equipamento do território, que poderão corresponder a intervenções - desejavelmente integradas - de âmbito regional, bem como a intervenções sectoriais estratégicas de âmbito nacional);

À preparação e implementação de instrumentos nacionais de acompanhamento e avaliação de programas e projectos de desenvolvimento.

A existência destes instrumentos será condição indispensável para assegurar, a partir da entrada em vigor da reforma dos fundos estruturais comunitários, níveis acrescidos de absorção dos respectivos recursos.

27 - O acesso pleno dos agentes produtivos aos fundos estruturais comunitários será obtido a partir de 1988, com o co-financiamento do FEDER, do Programa Nacional de Interesse Comunitário de Incentivo à Actividade Produtiva (que integra o SIBR - Sistema de Incentivos de Base Regional, o SIFIT - Sistema de Incentivos ao Financiamento de Investimentos Turísticos e o SIPE - Sistema de Incentivos do Potencial Endógeno), bem como dos programas comunitários VALOREN e STAR (designadamente através do SEURE - Sistema de Estímulos à Utilização Racional de Energia e do SISAT - Sistema de Incentivos aos Serviços Avançados de Telecomunicações).

Esta alteração qualitativa da gestão nacional do FEDER não prejudicará nem irá atenuar, como é óbvio, a importância da prossecução do tipo de intervenções já apoiadas em 1986 e 1987; admite-se, aliás, que se possa acentuar a respectiva intervenção em domínios como a educação e a saúde.

Assinala-se, por outro lado, que deverão ser também concretizadas em 1988 as seguintes intervenções: programas comunitários de apoio à reconversão siderúrgica (RESIDER) e construção naval (RENAVAL); promoção da rede europeia de centros de empresa e inovação, e concessão de empréstimos bonificados às pequenas e médias empresas industriais.

Acentuar-se-á finalmente em 1988 o apoio financeiro comunitário a operações integradas de desenvolvimento (OID) e a programas integrados de desenvolvimento regional (PIDR).

28 - No caso do FSE, acentuar-se-á em 1988 o impacte das acções apoiadas na mobilidade e adaptação profissional do mercado de trabalho, bem como na modernização do tecido económico.

29 - O FEOGA - Orientação e o PEDAP constituem os instrumentos comunitários essenciais à transformação e modernização da estrutura produtiva agrícola.

Os vectores essenciais para prossecução deste objectivo encontram-se regulamentados em 1988 e são os seguintes:

Melhoria das estruturas agrícolas [Regulamento (CEE) n.º 797/85];

Adaptação da agricultura à nova situação dos mercados e à preservação do espaço rural [Regulamento (CEE) n.º 1760/87];

Melhoria das estruturas do sector vitivinícola [Regulamento (CEE) n.º 2239/86];

Infra-estruturas de apoio à modernização e aumento da produtividade agrícola [Regulamento (CEE) n.º 3828/85];

Modernização das actividades de transformação e comercialização de produtos agrícolas [Regulamento (CEE) n.º 355/77];

Melhoria da organização de mercados de produtos agrícolas [Regulamentos (CEE) n.os 1035/72 e 1360/78].

30 - A situação particular que caracteriza o nosso país fundamentou a aceitação, pela Comunidade, do Programa Específico de Desenvolvimento da Indústria Portuguesa (PEDIP).

O PEDIP corresponderá, a partir de 1988, à disponibilização de importantes recursos financeiros comunitários (fundos estruturais, BEI e NIC) para modernizar a indústria portuguesa, actuando em quatro eixos fundamentais:

Acelerar a modernização das infra-estruturas vitais à industria;

Melhorar o sistema de formação profissional;

Financiar investimentos produtivos;

Promover missões de produtividade e modernização.

31 - A implementação destes instrumentos de apoio à actividade produtiva é indispensável ao esforço de aproximação da economia portuguesa aos padrões comunitários Torna-se necessário prosseguir em 1988 a procura de eficácia e a simplificação das relações financeiras entre o Estado e os agentes económicos privados, no respeito pela política de concorrência comunitária e utilizando as possibilidades de apoio financeiro que a Comunidade Europeia oferece neste domínio.

32 - Salienta-se, finalmente, o envolvimento negocial português na construção do mercado interno, cujas principais linhas de concretização respeitarão, em 1988, aos transportes, aos mercados públicos, à liberalização do mercado de capitais, à fiscalidade, à normalização industrial e, no domínio decisivo da Europa dos cidadãos, o direito de permanência, a facilitação do controle nas fronteiras e o reconhecimento mútuo de diplomas de ensino superior.

A preparação da presidência portuguesa

33 - Portugal assumirá a presidência do Conselho das Comunidades Europeias no 1.º semestre de 1992, período em que desde já se pode prever a ocorrência dos seguintes acontecimentos:

Finalização da concretização das reformas decorrentes do Acto Único Europeu;

Último ano do mandato da próxima Comissão Europeia;

Fim do período transitório geral definido no Tratado de Adesão.

Assinala-se, ainda, que ocorrerão em Espanha, no mesmo período, dois acontecimentos importantes: a comemoração dos 500 anos da descoberta da América e os Jogos Olímpicos de Barcelona.

Para além da complexidade própria de qualquer presidência, a conjugação temporal destes acontecimentos, associada à circunstância de se tratar da primeira presidência portuguesa, exige um cuidado especial na respectiva preparação, que já se iniciou no âmbito do Ministério dos Negócios Estrangeiros.

34 - É ainda muito cedo para estabelecer as linhas políticas prioritárias da presidência portuguesa.

Importa considerar desde já, no entanto, que para um pequeno país como Portugal é decisivo assegurar as melhores condições para que exerça uma presidência prestigiante, através da qual possa obter reconhecimento e capital para prossecução de finalidades e objectivos específicos.

Não se deve esquecer, ainda, que a presidência do Conselho das Comunidades Europeias constitui uma responsabilidade adicional à normal representação de cada Estado membro nos órgãos comunitários, implicando a dupla participação, e a necessidade de abordar matérias que, na perspectiva estritamente nacional, seriam irrelevantes.

35 - As funções da presidência do Conselho das Comunidades Europeias são as seguintes:

Representação da Comunidade nas relações externas, articulação permanente com os órgãos comunitários, conciliação de interesses entre os Estados membros e promoção de iniciativas políticas;

Gestão do Conselho e da actividade comunitária, que é essencial ao sucesso de qualquer presidência. Deverá salientar-se a este propósito que a Comissão transmite anualmente ao Conselho cerca de 650 actos jurídicos, que existem cerca de 130 grupos de trabalho funcionando no âmbito do Conselho (e cuja presidência será também portuguesa), que o Comité de Representantes Permanentes realiza duas reuniões semanais, que ocorrem por ano cerca de 100 reuniões de Conselhos de Ministros (ou suas reuniões informais) e, finalmente, que o Conselho das Comunidades Europeias mantém pelo menos uma reunião em cada semestre.

36 - Justifica-se, assim, que seja dedicada, a partir de 1988, uma atenção particular à preparação da presidência portuguesa, assumindo especial relevância:

A preparação de um programa de sensibilização, informação e formação de quadros da Administração Pública, tendo por objectivos essenciais:

A organização e o funcionamento das Comunidades Europeias;

A dinâmica comunitária e o respectivo processo de desenvolvimento;

Os interesses predominantes dos vários intervenientes no processo de decisão comunitário;

A utilização de técnicas de condução de reuniões;

O domínio das línguas mais vulgarmente utilizadas nas Comunidades;

Elaboração de projectos de infra-estruturas justificadas pelo exercício da presidência;

Recolha e tratamento de informação relativa à experiência adquirida por outros Estados membros;

Avaliação dos mecanismos institucionais nacionais de coordenação e difusão de informação, bem como de tomada de decisão em matérias comunitárias.

III - Enquadramento macroeconómico

Economia internacional

Evolução recente

37 - A economia mundial atravessa desde 1985 um período que se pode caracterizar pela ocorrência quase simultânea de três factores, de algum modo inter-relacionados: a queda drástica dos preços do petróleo (mais de 50% em 1985 e 1986), a correcção da sobrevalorização do dólar (cerca de 80% face ao iene, 60% face ao marco alemão e 40% face ao ECU) e a desinflação, com a consequente redução lenta e progressiva das taxas nominais de juro. Paralelamente, ainda que com importância bastante relativizada, os produtos de base, alimentares e não alimentares, viram os seus preços algo degradados, contribuindo, assim, para a tendência desinflacionista. A ocorrência destes factores teve repercussões diversas: as economias cuja dependência externa, em termos energéticos e de produtos base, era elevada viram desanuviadas as suas contas externas pela acção conjunta da queda dos preços internacionais e da depreciação do dólar, acrescidas as suas receitas públicas e criadas condições para o seu crescimento sustentado; os países em vias de desenvolvimento, fornecedores de produtos de base, assistiram à redução das receitas provenientes da exportação e, quando devedores, viram acrescidas as dificuldades na satisfação dos seus compromissos, não obstante a redução da pressão dos juros sobre a sua dívida. As crescentes dificuldades de acesso a banca internacional e a satisfação dos compromissos anteriores contribuíram para que os países devedores se transformassem em exportadores líquidos de capitais para os países industrializados.

A inflação, variável crítica das economias ocidentais em resultado do primeiro e segundo choques petrolíferos, teve uma evolução generalizadamente favorável, caindo para níveis próximos de 3%.

Em 1987 a situação sofreu alterações significativas: os preços do petróleo registam um acréscimo da ordem dos 10%, ficando, todavia, ainda longe de atingirem os níveis de 1984, as flutuações do dólar atenuaram-se significativamente e as taxas de juro denotaram alguma instabilidade.

As possibilidades de prosseguir a desaceleração da inflação foram, assim, significativamente reduzidas.

As medidas adoptadas no sentido de reconduzir gradualmente o dólar aos níveis considerados de equilíbrio, no sentido de eliminar as tensões ao nível da economia internacional provocadas pelos elevados défices, orçamental e externo, da economia americana e pelos excedentes das contas externas da Alemanha e Japão, não tiveram resultados imediatos e sensíveis e acentuaram-se, entre outros, os receios relativos ao recrudescimento das medidas proteccionistas na economia americana, que, na primeira metade da década, funcionara como locomotiva do crescimento da economia mundial.

Também ao nível dos países endividados as tensões não foram resolvidas, embora pareça esboçar-se agora, através de soluções inovadoras, uma situação de compromisso viável quer para os países devedores quer para as entidades credoras, nomeadamente a banca internacional.

Por outro lado, caso venham de facto a conjugar-se esforços no sentido da adopção de padrões concertados de política económica entre os países industrializados, tal poderá permitir que, quando da ocorrência de tensões delicadas, se adoptem soluções convergentes, para os principais problemas.

38 - Numa primeira fase, a ocorrência dos factores referidos no ponto anterior gerou um clima geral de optimismo, admitindo-se estarem criadas condições para o crescimento sustentado das economias, de certo modo deprimidas desde o primeiro choque petrolífero.

Contudo, num segundo momento, a muito lenta resposta à depreciação do dólar na superação dos grandes desequilíbrios da economia americana, a demora da retoma da procura interna nos principais países industrializados, a qual deveria funcionar como motor das respectivas economias, a desaceleração da procura externa face a perdas de competitividade das principais moedas em relação ao dólar e à redução das importações pelos países da OPEP, levaram a uma alteração do clima de optimismo perante a desaceleração do crescimento do produto.

Perspectivas para 1988

39 - Depois da desaceleração verificada em 1987, prevê-se a estabilização do crescimento das economias da OCDE e CEE num valor próximo dos 2% para 1988.

A estabilização do crescimento a este ritmo não permitirá reduzir a taxa de desemprego, à excepção dos Estados Unidos e do Reino Unido, a qual se deverá manter ao nível de 12% no conjunto da Comunidade.

O recrudescimento de tensões inflacionistas constitui uma hipótese plausível, principalmente nos EUA, em razão da desvalorização do dólar, conduzindo a uma ligeira aceleração da inflação a nível da OCDE e CEE, ainda que esta se deva manter pouco acima dos 3%.

No conjunto da Europa dos Doze, o contributo da procura interna para o crescimento reduzir-se-á novamente e o contributo do comércio externo permanecerá negativo em resultado da estagnação dos mercados tradicionais da Comunidade - principalmente os dos países membros da OPEP - e do comportamento previsível das moedas europeias.

Os termos de troca deverão evoluir desfavoravelmente, após três anos consecutivos de ganhos, embora a perda se deva situar apenas em cerca de meio ponto percentual.

Apesar de muitas das principais condições para um crescimento sustentado continuarem teoricamente reunidas, a incerteza relativamente à amplitude das flutuações cambiais potenciadas pelos actuais desequilíbrios nas contas externas correntes dos EUA, por um lado, e Japão e RFA, por outro, juntamente com as perspectivas de agravamento dos problemas de endividamento de alguns PVD, não deixarão certamente de influenciar de forma negativa quer as relações comerciais internacionais quer as decisões de investimento.

No seio da Comunidade Europeia, o risco de países como a Espanha, a Itália e o Reino Unido terem de vir a refrear o seu crescimento por razões de equilíbrio externo poderá provocar alguma desaceleração no crescimento da economia comunitária.

40 - Neste contexto, as pressões internacionais intensificar-se-ão certamente no sentido de conduzirem, por um lado, os EUA à implementação de uma política orçamental contraccionista e, por outro, o Japão e a RFA a adoptarem políticas mais expansionistas.

Dadas as perspectivas em matéria de crescimento e de ligeira aceleração da inflação, as políticas monetárias deverão ser predominantemente acomodatícias.

41 - As ameaças de um proteccionismo crescente e os problemas dos excedentes agrícolas mundiais constituirão outro núcleo importante de problemas que obrigarão certamente a esforços redobrados na procura de consensos, quer a nível intracomunitário quer ao nível das relações entre a Comunidade e os EUA, principalmente.

42 - O espectro da degradação da conjuntura económica mundial, principalmente em razão da incerteza quanto a amplitude das flutuações cambiais, dada a ausência de uma manifestação clara de vontade da administração norte-americana na redução significativa do défice orçamental, até ao passado recente tem vindo a evidenciar a necessidade no seio das Comunidades Europeias da adopção de uma estratégia de passagem a um crescimento económico assente fundamentalmente no mercado interno. A actual «estratégia de cooperação para o crescimento e o emprego» definida pela Comunidade para o médio prazo é um resultado desta necessidade e aponta para um crescimento suficiente (mas não inflacionista) da procura interna. Ultrapassar-se-á, assim, de certa forma, a inevitabilidade de um crescimento insuficiente a médio prazo, comprometedor de uma significativa redução na taxa de desemprego.

A cooperação entre as políticas económicas dos doze Estados membros e os avanços rápidos na direcção do mercado único europeu e no reforço da coesão económico-social, condições necessárias à implementação da estratégia da Comunidade Europeia, deverão pois constituir pólos fundamentais nas negociações no seio da Comunidade.

Economia nacional

Evolução recente

43 - O processo de recuperação da economia portuguesa, iniciado na segunda metade de 1985, acelerou-se durante os anos de 1986 e 1987.

A política económica conduziu a economia portuguesa a ritmos de crescimento significativos, claramente acima da média da CEE, sem descontrole das contas externas e com uma intensa desaceleração da inflação.

Os elevados ganhos de termos de troca em 1986, decorrentes da queda dos preços do petróleo e outros produtos de base e da depreciação do dólar, favoreceram a adopção de um padrão de política económica voltado para o crescimento e para a acentuada desaceleração da inflação, um dos principais desequilíbrios da economia portuguesa.

A procura interna foi motor do crescimento, tanto no que se refere ao consumo privado, recuperando do período de crise de 1983-1984, como à formação bruta de capital fixo, voltada para a reanimação e modernização do aparelho produtivo.

A procura externa não deixou de dar um contributo positivo ao processo de crescimento da economia, dado o seu elevado dinamismo, caracterizado por ganhos de quotas de mercado ao longo dos últimos seis anos.

Acréscimos significativos dos salários reais, o desagravamento fiscal e parafiscal e o acentuado crescimento das prestações sociais traduziram-se num claro aumento do rendimento disponível das famílias, canalizado em grande parte para a reposição de anteriores níveis de consumo.

A actividade produtiva evoluiu a bom ritmo, especialmente no que se refere à indústria, com relevo para o sector exportador e os serviços ligados à actividade produtiva e ao turismo.

Contudo, os reflexos da evolução favorável da actividade económica apenas em 1987 se sentiram significativamente no mercado de trabalho.

No que se refere às contas do sector público, e em parte devido aos ganhos de termos de troca, os resultados indicaram um decréscimo, ainda que lento do peso do défice do SPA no PIB, procurando-se que as necessidades de financiamento do sector público não constituíssem bloqueio no financiamento geral da economia. O decréscimo do peso de défice do SPA não foi mais intenso devido à necessidade de regularizar algumas situações anteriores.

Assim, os juros da dívida pública são agora determinados às taxas do mercado e a regularização das dívidas de várias entidades do SPA e SEE concorrencional levou ao aumento do próprio stock da dívida pública com passagem ao pagamento de juros correntes, quando em muitas situações, anteriormente, não existia o reconhecimento das dívidas ou os juros eram capitalizados.

Por outro lado, as necessidades de financiamento do SPA + SEE desceram de 18,5% do PIB em 1985 para menos de 12% em 1986 e 1987, havendo em alguns casos regularizações financeiras entre da SPA e o SEE que levaram a um acréscimo dos encargo da dívida do primeiro com redução das do segundo.

A evolução favorável da situação económica possibilitou a amortização líquida ao nível da dívida externa, a qual passou de 83% do PIB em 1985 para cerca de 45% em 1987, não obstante os valores crescentes que regista quando denominada em dólares, efeito das acentuadas flutuações cambiais que se verificaram ao nível do sistema monetário internacional e do aumento da parcela da dívida contraída em moedas europeias e ou ienes.

Merece especialmente relevo o facto de esta evolução favorável da economia ocorrer quando da sociedade portuguesa vive o processo importante da integração na Europa desenvolvida, da qual pretende aproximar-se, e enfrenta o desafio que essa integração desencadeou.

44 - Nos dois últimos anos, a economia portuguesa apresentou um crescimento médio próximo dos 5%, dinamizado essencialmente pela procura interna, que registou um acréscimo médio da ordem dos 8,5%, e complementado pelo comportamento favorável da procura externa, que evoluiu a ritmo semelhante.

O consumo privado averbou, nos últimos anos, um crescimento médio próximo dos 7%. Este crescimento foi particularmente intenso no que se refere aos bens duradouros, de que é claro exemplo o caso dos automóveis.

Quanto à formação bruta de capital fixo, depois de ter caído cerca de 25% entre 1982 e 1985, em 1986 e 1987 registou acréscimos significativos, de perto de 10% e 15% respectivamente.

Constitui resultado digno de relevo o forte impulso apresentado pelo investimento em equipamento, em resposta aos múltiplos estímulos e a uma procura especialmente dinâmica. Entre outros factores, foi o forte crescimento da procura que justificou investimentos de aumentos de capacidade e de modernização, impostos também pela necessidade de assegurar competitividade aos produtos portugueses quer no mercado interno, agora permeável à penetração dos produtos estrangeiros, quer no mercado externo, mais concentrado em termos geográficos. No entanto, só um sólido clima de confiança permitiu que a procura induzisse tão elevados níveis de investimento, proporcionados também pela melhoria das rendibilidades e condições de autofinanciamento.

Ao nível da produção, merece especial realce o dinamismo da indústria, com um crescimento médio real próximo de 5%. Ainda que o conjunto dos serviços tenha registado um acréscimo de cerca de 4%, subsectores como o comércio, a hotelaria e os transportes e comunicações apresentaram uma dinâmica claramente acima da média. É de salientar que o sector dos serviços é responsável por mais de 50% do PIB, sendo, por isso, determinante na sua evolução. É ainda de referir que nos serviços se está a verificar uma das mais rápidas mutações tecnológicas, que impõe que o sector seja acompanhado com a devida atenção.

O sector agrícola evoluiu a ritmo algo irregular, continuando a manifestar-se dependente de um pequeno número de produtos e extremamente vulnerável às condições atmosféricas.

45 - A política económica em 1987 privilegiou a desaceleração da inflação e o relançamento do investimento produtivo e o aumento do emprego, iniciando a estratégia do progresso controlado definida no PCEDED. A política orçamental, monetária e de rendimentos, esta última levada à prática de forma consensual com os parceiros sociais, permitiram que fossem plenamente atingidos os objectivos definidos para 1987, utilizando toda a margem de manobra que o favorável enquadramento internacional permitiu.

Com efeito, a evolução favorável do enquadramento externo eliminou a pressão dos factores externos sobre os preços internos. Este facto, conjugado com a entrada na Europa e a consequente eliminação de alguns condicionalismos à importação, tornou possível que o forte crescimento da procura interna se não tenha traduzido, simultaneamente, em tensões ao nível da inflação, já que uma parte crescente da procura foi satisfeita pelo recurso à importação. No entanto, haverá que assinalar que a maior abertura da economia portuguesa à CEE induziu a importação de bens de qualidade diferente e maior preço, além da inevitável tendência para uma aproximação com os preços europeus.

A inflação reduziu-se, assim, de 19,3% em 1985 para 9% em 1987, estimativa que constitui um bom resultado, conseguido fundamentalmente através da política cambial, intencionalmente desinflacionista entre os finais de 1985 e grande parte de 1986 e não inflacionista em 1987, quebrando o círculo vicioso inflação-desvalorização-inflação; a política de rendimentos através da concertação social e reduzindo as expectativas inflacionistas dos agentes económicos; o desagravamento fiscal e parafiscal, que teve um impacte benéfico sobre a redução dos custos; a não repercussão directa e integral da baixa dos preços das ramas de petróleo e dos cereais, o que permitiu a redução das necessidades de financiamento do SPA e consequentemente ganhos mais duradouros no combate à inflação, em lugar de ganhos imediatos mas temporários.

46 - A desaceleração da inflação para além do previsto possibilitou, como se referiu, que o rendimento disponível das famílias tenha registado nos dois últimos anos um crescimento real médio superior a 5%.

Os salários reais apresentaram em 1986 e 1987 um crescimento significativo, mas foram as prestações sociais e outras transferências correntes os rendimentos que tiveram os acréscimos mais acentuados, na linha de uma política definida pelo Governo de protecção aos mais desfavorecidos.

As transferências privadas internacionais, no essencial compostas por remessas de emigrantes, e os juros evoluíram de forma menos favorável, ao mesmo tempo que o excedente bruto de exploração, devido ao bom andamento da actividade económica e ao crescimento da produtividade, apresentou evolução claramente positiva.

Contudo, o crescimento do rendimento disponível das famílias foi acompanhado, como se referiu, pelo forte acréscimo do consumo, implicando a ligeira redução da taxa de poupança em 1986 e 1987.

47 - O crescimento da actividade económica, que em 1986 tivera apenas um ligeiro impacte no mercado de trabalho (+0,2%), em 1987 reflectiu-se de forma mais intensa no aumento do emprego, admitindo-se que este tenha crescido cerca de 2%.

Este aumento do emprego deverá ser equacionado conjuntamente com o número crescente de participantes nos vários programas ocupacionais e estágios de formação profissional, nomeadamente os financiados pelo FSE.

De atender também que o crescimento do emprego na agricultura assumirá carácter transitório, já que a tendência de médio prazo, à semelhança dos restantes países da Europa, será para a sua redução, ainda que esta possa vir a revelar-se mais moderada.

48 - O processo de crescimento económico foi acompanhado de excedentes ao nível das contas externas. Esses excedentes, que atingiram, respectivamente, 1159 e, estima-se, 500 milhões de dólares em 1986 e 1987 (4% e 1,4% do PIB), foram possíveis não obstante o forte crescimento das importações.

Uma envolvente externa especialmente favorável a partir do 2.º semestre de 1985 permitiu que as vulnerabilidades estruturais da economia portuguesa, ao nível energético e alimentar, não tivessem posto em causa os resultados das contas externas, embora a expansão da actividade económica, conjugada adicionalmente com a adesão às Comunidades Europeias, tenha implicado um crescimento das importações de bens e serviços da ordem dos 20% em 1986. A factura energética e alimentar, que em 1984 representava cerca de 47% das importações totais e 19% do PIB, em 1987 pesará menos de 30% e 10%, respectivamente, devido exclusivamente à queda dos preços.

Por outro lado, as importações de bens de consumo e de equipamento, estas últimas um outro aspecto vulnerável da economia portuguesa, registaram crescimentos em volume muito elevados, da ordem dos 26% e 37% em 1986 e 27% e 29% no 1.º semestre de 1987, respectivamente.

Este andamento das importações implicou em 1987 uma acentuada deterioração da balança comercial, não obstante a evolução bastante favorável das exportações, cujo volume duplicou entre 1982 e 1987.

O défice da balança comercial foi contrabalançado pelo saldo da balança de serviços e rendimentos, onde o turismo assumiu especial relevo, e pelas transferências unilaterais, até 1985 constituídas na quase totalidade pelas remessas de emigrantes. A partir de 1986 passou a ser significativo o saldo das transferências unilaterais públicas, constituídas predominantemente pelos fluxos financeiros com as Comunidades Europeias, o qual atingiu 264 milhões de USD em 1986 e poderá chegar a cerca de 400 milhões de dólares em 1987.

A depreciação do dólar face às moedas europeias representou um factor extremamente favorável para as contas externas portuguesas, cujos principais fluxos activos (exportações, remessas de emigrantes e receitas do turismo) são denominados predominantemente nestas moedas enquanto grande parte das importações são ainda pagas em dólares.

([ver documento original](https://files.diariodarepublica.pt/1s/1988/01/02101/02710315.pdf))

A entrada na CEE permitiu o maior estreitamento das relações com a Europa no que se refere às trocas comerciais, especialmente significativo no caso da Espanha; a CEE e a EFTA representam actualmente mais de 80% das exportações e de 70% das importações portuguesas. Esta concentração crescente do comércio externo traduziu-se, simultaneamente, no aumento progressivo da taxa de cobertura das importações, a qual, em 1986, foi superior a 80%; em 1987 assistiu-se à sua redução, mas apesar disso não deixou de situar-se a nível bastante confortável.

Os produtos tradicionais (têxteis e vestuário, madeira, papel e cortiça e produtos alimentares) continuaram a representar, regularmente nos últimos anos, cerca de 55% das exportações totais, traduzindo a lenta alteração do padrão de especialização da economia.

49 - Os excedentes da balança de transacções correntes possibilitaram a redução da procura de fundos no exterior e o pagamento de reembolsos, assistindo-se à redução do nível do endividamento externo. A dívida externa foi assim reduzida de 16,7 mil milhões de dólares em 1985 para 16,2 mil milhões em 1986, ao mesmo tempo que operações de renegociações possibilitaram a melhoria do seu perfil temporal, passando a dívida de curto prazo a representar apenas 8,7% do total em 1986, contra 15,7% em 1985 e 30,2% em 1981.

50 - Até fins de 1986, a política monetária foi predominantemente acomodatícia, tendo em atenção as orientações gerais da política, que visavam o relançamento da economia. Os instrumentos utilizados foram fundamentalmente os limites de crédito e a taxa de juro. Paralelamente, foi concretizado um esforço de inovação e flexibilização ao nível do mercado financeiro, com o aparecimento de novos produtos, alternativos à tradicional constituição de depósitos a prazo que conduziram à reanimação do mercado primário e secundário de acções, praticamente estagnado nos últimos anos.

O crescimento real da liquidez na economia foi significativo, correspondendo em parte a um aumento da oferta de moeda de origem externa superior ao previsto (saldo das contas externas), mas podendo encontrar-se factores do lado da procura que justificam tal crescimento.

Em 1987 o elevado volume de entradas de capitais e os reflexos do crescimento rápido do crédito ao investimento - temporariamente desenquadrado - implicaram uma evolução da liquidez na primeira metade do ano acima do programado. No entanto, assiste-se no 2.º semestre a uma aproximação do crescimento dos agregados da liquidez aos níveis estabelecidos no Programa Monetário de 1987, que reflectiu sempre um pendor não expansionista.

Após um período em que teve um papel preponderante na quebra no ciclo vicioso inflação-desvalorização-inflação, a política cambial assumiu em 1987 um papel relativamente neutro, não prejudicando a desinflação, mas assegurando a não deterioração dos níveis anteriores da taxa de câmbio real.

Macro-referências para 1988

51 - O comportamento das principais variáveis macroeconómicas em 1988 deverá enquadrar-se nos objectivos da política económica traçados para o médio prazo no PCEDED.

Assim, os objectivos centrais de política económica para 1988 serão a descida da inflação, o dinamismo do investimento, o aumento do emprego e a redução do peso do défice do sector público - tudo mantendo controladas as contas externas. No decurso de 1987 o excedente da balança de transacções correntes sofreu uma natural redução, fruto do forte dinamismo da procura interna, o qual provocou um importante acréscimo das importações de bens e serviços.

As despesas em bens e serviços dos particulares deverão abrandar, ao mesmo tempo que o investimento deverá apresentar um crescimento mais moderado, por forma a desacelerar o andamento das importações.

52 - O crescimento do consumo privado deverá registar um assinalável abrandamento, situando-se na ordem dos 3% em termos reais. Nos dois anos anteriores o comportamento desta variável excedeu largamente a evolução inicialmente prevista, com reflexos assinaláveis ao nível das aquisições de bens duradouros e a consequente pressão na importação. Para a prossecução daquele objectivo, o rendimento disponível dos particulares terá de crescer a um ritmo moderado.

A taxa de inflação continuará o movimento de desaceleração que tem vindo a verificar-se, devendo situar-se entre os 5,5% e os 6,5% (média anual).

A formação bruta de capital fixo (FBCF) deverá continuar a observar um ritmo de crescimento elevado. O esforço para a modernização da economia não pode ser de forma alguma posto em causa, devendo ser plenamente aproveitadas as condições favoráveis a nível dos recursos financeiros, de que a economia portuguesa passou a beneficiar após a integração nas Comunidades Europeias. Neste sentido, o papel mais dinâmico caberá ao investimento das empresas, enquanto o investimento público - no que respeita às infra-estruturas - deverá observar uma acentuada desaceleração face aos elevados crescimentos de 1986 e 1987. No entanto, a despesa de capital do sector público referente a apoios ao investimento privado apresentará um aumento substancial.

([ver documento original](https://files.diariodarepublica.pt/1s/1988/01/02101/02710315.pdf))

As exportações de bens e serviços deverão continuar a apresentar um ritmo dinâmico, ainda que em desaceleração, face ao crescimento observado em 1987. Com efeito, as exportações de bens e serviços deverão registar um acréscimo em volume na ordem dos 5 3/4, a que está subjacente o prosseguimento de ganhos de quotas de mercado, ainda que nitidamente inferiores aos observados no passado.

O andamento mais moderado da procura global, designadamente do consumo e do investimento, determinará, assim, a acentuada desaceleração do crescimento das importações para cerca de 6%.

Admite-se, ainda, como pressuposto cauteloso, uma evolução desfavorável das razões de troca, superior a 2 pontos, o que acentuará a deterioração do défice da balança de bens e serviços.

O andamento projectado para as restantes rubricas não é, contudo, suficiente para compensar aquela deterioração, devendo o défice da BTC situar-se entre 200 a 400 milhões de dólares. A esta evolução do saldo da BTC está subjacente um decréscimo em dólares das remessas de emigrantes, ao mesmo tempo que se prevê um aumento das transferências líquidas da Comunidade.

Política orçamental

53 - A orientação básica prosseguida, em termos de política orçamental, continuará a ser o rigoroso controle de despesa, de forma a assegurar o prosseguimento de redução do peso do Estado na economia.

A despesa continuará a ser influenciada pela elevada rigidez de algumas das suas componentes, em particular dos juros, das transferências e despesas com pessoal.

No capítulo de despesa, merece ainda relevo a evolução das despesas de capital. Procurar-se-á, sempre mantendo critérios de racionalidade nas despesas, maximizar o aproveitamento de recursos externos disponíveis, em especial as ajudas comunitárias no domínio estrutural.

Do lado das receitas, para além do comportamento dos rendimentos de propriedade, não deixarão de produzir efeito as medidas de melhoria de administração fiscal e de combate à evasão e fraude fiscais. A redução progressiva do extenso e desarticulado leque de subsídios e isenções não deixará de produzir efeitos igualmente favoráveis.

As receitas fiscais reflectirão também alterações de regimes adequados aos objectivos de aumento de poupança e redução do consumo.

O crescente grau de articulação da política orçamental com a política monetária tem constituído condição necessária à manutenção do controle da situação económica sem derrapagens.

Política cambial

54 - A desvalorização média mensal do escudo, em termos de taxa de câmbio efectiva, passará para 0,4% em Janeiro, sendo esta evolução progressivamente ajustada ao longo do ano, em função do andamento das contas externas e da inflação. Espera-se que a desvalorização entre Dezembro de 1987 e Dezembro de 1988 possa situar-se nos 3,5%.

A gestão da taxa de câmbio continuará a atender dois aspectos importantes. Por um lado, garantir um nível competitivo das aplicações denominadas em escudos claramente assegurada no passado recente de modo a manter a procura que actualmente se observa e que tem permitido a acumulação de disponibilidades líquidas sobre o exterior. Por outro, assegurar um nível competitivo dos bens transacionáveis e a não deterioração das margens de exportação. No entanto, não deverá a política cambial constituir um factor de proteccionismo da competitividade. Os aumentos de produtividade e da capacidade de autofinanciamento constituem factores que poderão contribuir para esse reforço da competitividade das empresas portuguesas.

Política monetária

55 - A política monetária terá um papel determinante no nível da procura interna via preço e volume do crédito, devendo reforçar-se o papel da taxa de juro como regulador natural do mercado. A contenção do financiamento não põe em causa a meta definida para o investimento, pois as empresas dispõem actualmente de fontes alternativas de financiamento. O acentuado acréscimo da respectiva poupança em 1986 e 1987, por efeito da diminuição dos encargos financeiros, da redução da carga fiscal e andamento favorável da actividade, permite-lhes dispor de uma parte importante dos recursos necessários para financiar os respectivos projectos de investimento.

Acresce que nos últimos anos se assistiu a uma assinalável dinamização do mercado de capitais primário e secundário. Com efeito, muitas empresas encontram presentemente no financiamento não monetário uma forma alternativa de obtenção de recursos. Por seu turno, o aparecimento de novos instrumentos financeiros susceptíveis de responderem as preferências do investidor em matéria de risco, liquidez e rendimento tem incentivado a canalização de poupança para aplicações não monetárias. A acção conjugada destes dois aspectos poderá compensar em parte o crescimento mais moderado do financiamento bancário, sem comprometer o objectivo do crescimento sustentado do investimento

Para além dos necessários ajustamentos a realizar a nível da política de rendimentos, a poupança das famílias continuará a ser estimulada. Neste sentido, a taxa de juro deverá garantir uma taxa de remunerações dos depósitos que seja actractiva e competitiva face às aplicações denominadas em moeda estrangeira. Atendendo que neste último caso importa tomar em linha de conta as taxas de juro praticadas no exterior e do comportamento cambial da divisa portuguesa, continuará a ser prosseguida a acção concertada da política de taxas de juro e da política cambial.

Política de rendimentos e concertação social

56 - À semelhança do ocorrido em 1986 e 1987, a política de rendimentos deverá contribuir de forma decisiva para a prossecução da desinflação, em paralelo com um crescimento económico significativo. Em particular, espera-se desta vertente da política económica uma contribuição importante para a realização da composição desejada da procura interna. Assim, os salários nominais deverão conhecer uma desaceleração consistente com o objectivo para a inflação e com o reforço da capacidade de autofinanciamento das empresas, condição indispensável à manutença de elevados ritmos de crescimento do investimento num contexto desinflacionista.

Os parceiros sociais e o Governo deverão estabelecer, através do Conselho Permanente de Concertação Social, um acordo de política de rendimentos com incidência em 1988 e no médio prazo que conduza às condições consistentes com os objectivos propostos. Tais condições passam pela definição da partilha dos ganhos de produtividade que está estreitamente relacionada com o crescimento do investimento.

Aliás, à medida que se estreita a margem de manobra concedida pela envolvente externa, assim se tornará mais claramente o trade-off entre salários reais e emprego. Por isso, a moderação do crescimento do salário real constituirá um elemento indispensável para a prossecução da «estratégia do progresso controlado», que pressupõe um grande esforço de investimento e que se traduzirá, em última análise, na possibilidade do crescimento seguro dos salários reais e do emprego.

Política de emprego

57 - O aumento do volume de emprego constitui um dos objectivos centrais da política económica.

Esta opção resulta fundamentalmente da necessidade de conciliar este objectivo com a modernização crescente da economia portuguesa. Atende-se ainda ao peso elevado dos escalões mais jovens na estrutura demográfica portuguesa, o que reclama uma atitude muito activa na formulação da política de emprego e qualificação profissional e demais instrumentos associados e, por isso, se justifica a definição de uma estratégia global de formação assente numa melhor coordenação e racionalização dos esquemas existentes, procurando-se uma maior eficácia na utilização de meios em termos de qualidade, formação e do número de pessoas formadas e colocadas.

Por outro lado, a articulação das políticas de emprego, de educação, de formação profissional, de relações e condições de trabalho e de rendimentos constitui um passo fundamental para que se verifique uma efectiva igualdade de oportunidades, uma redistribuição mais equitativa dos recursos.

Neste quadro, os objectivos a prosseguir são os seguintes:

Promover o crescimento do emprego, no quadro de uma estratégia global de crescimento, modernização e ajustamento estrutural;

Promover o desenvolvimento dos recursos humanos e o ajustamento mais eficaz do sistema educativo e de formação profissional às necessidades de desenvolvimento sectorial e de modernização do sistema produtivo, em articulação com os processos de desenvolvimento regional e sectorial;

Modernizar a legislação laboral, com a participação empenhada dos parceiros sociais;

Melhorar as condições de vida e de trabalho, através de medidas legislativas que garantam uma eficaz prevenção de riscos e acidentes de trabalho;

Prevenir e reduzir os reflexos sociais negativos dos processos de reestruturação em sectores ou regiões em crise;

Reduzir as situações de desigualdade no mercado de trabalho e aumentar as oportunidades de emprego de grupos de trabalhadores com maiores dificuldades de inserção no mercado do trabalho, nomeadamente jovens, desempregados de longa duração, mulheres e trabalhadores deficientes;

Melhorar o esquesma de protecção no desemprego, inserido no quadro mais vasto da política de emprego e formação profissional;

Reformular a administração do trabalho, reforçando a componente inspectiva e a de higiene e segurança no trabalho.

IV - Grandes Opções do Plano: objectivos e vectores estratégicos de actuação em 1988

57 - Na sua actividade em 1988, o Governo dará relevo a um conjunto de vectores estratégicos com os quais pretende prosseguir os grandes objectivos da política de desenvolvimento:

Aproximar a economia portuguesa dos níveis europeus;

Valorizar o potencial humano e cultural;

Organizar o espaço e modernizar as infra-estruturas;

Favorecer a inovação institucional e reforçar a solidariedade social.

58 - Aproximar a economia portuguesa dos níveis europeus implica criar condições para assegurar um crescimento superior ao da média comunitária, potenciando as nossas vantagens comparativas e atenuando as vulnerabilidades da base produtiva

O objectivo do crescimento sustentado a prazo só será porém alcançado se assentar decisivamente num processo de valorização efectiva do potencial humano e dos valores culturais

A transformação da sociedade só será, no entanto, conseguida se for orientada no sentido da correcção das principais assimetrias, sectoriais e regionais, e requer uma rede de infra-estruturas físicas e de equipamentos que suportem as actividades económicas e sociais

O processo de desenvolvimento depende finalmente do ritmo de inovação que se estabelecer no funcionamento das instituições e dos progressos que venham a obter-se num quadro de solidariedade social

59 - Como se referiu, estes grandes objectivos orientarão privilegiadamente, e na vertente do desenvolvimento, a actividade governativa; não só se reportam à actuação em 1988 como se consideram pertinentes numa óptica de médio prazo; serão prosseguidos através de um conjunto de medidas de política e de programas de investimento que, actuando de modo articulado, constituirão um núcleo estratégico de impacte determinante na concretização do processo de modernização e desenvolvimento da sociedade e economia portuguesas.

60 - Não se pode deixar de referir que numa concepção geral de desenvolvimento participam as políticas dos vários departamentos da Administração, desde as que orientam mais directamente a sua actividade para intervir junto da estrutura produtiva e social até às que se enquadram no âmbito da própria organização do Estado - relações externas, defesa e segurança.