Lei n.º 10-A/96 — Grandes Opções do Plano para 1996

de 23 de Março

Grandes Opções do Plano para 1996

A Assembleia da República decreta, nos termos dos artigos 164.º, alínea h), e 169.º, n.º 3, da Constituição, o seguinte:

Artigo 1.º — Objecto

São aprovadas as Grandes Opções do Plano para 1996.

Artigo 2.º — Enquadramento

1 - As Grandes Opções do Plano para 1996 inserem-se na estratégia de médio prazo para o desenvolvimento da economia portuguesa, consignada no Programa do Governo, em devido tempo submetido à Assembleia da República.

2 - As Grandes Opções do Plano para 1996 consubstanciam uma visão moderna do desenvolvimento capaz de articular os desafios da competitividade com a criação de emprego, a solidariedade e justiça social, a sustentabilidade, o equilíbrio regional e o aprofundamento qualitativo da democracia, objectivos tanto mais prementes quanto, no quadro económico internacional, é crescente o risco de periferização das sociedades e economia portuguesas.

3 - O aprofundamento qualitativo da democracia é indissociável da promoção da igualdade de oportunidades, entre mulheres e homens, nas várias dimensões de realização individual - a privada, a profissional e a cívica -, bem como da realização de políticas de famílias coerentes e integradas.

4 - Garantir aos Portugueses a oportunidade de trabalhar constituirá um dos objectivos essenciais da intervenção do Governo, enquadrando-se este objectivo num novo conceito, mais amplo e integrado, de concertação estratégica com os parceiros sociais, para o qual deverão concorrer as diferentes políticas.

5 - A aposta na melhoria da competitividade, em ambiente de estabilidade macroeconómica, concordante com a participação inicial na 3.ª fase da UEM, constituirá o fio condutor de toda a política económica, para o que, tendo em conta a expectativa de uma desaceleração do crescimento económico internacional, nomeadamente do crescimento comunitário, se exige um esforço de concertação estratégica destinado a assegurar o relançamento do crescimento e do emprego, com estabilidade cambial, inflação decrescente e consolidação orçamental, numa trajectória de convergência estrutural.

6 - Tendo em conta o elevado grau de abertura da economia portuguesa, os fundos comunitários e o investimento estrangeiro continuarão a assumir um papel importante no desenvolvimento, mas deverão ser criadas condições para a dinamização de outros factores de crescimento, de carácter endógeno, associados a aumentos de rentabilidade e produtividade dos factores produtivos, que se reflictam em ganhos de competitividade e de quotas de mercado externas.

7 - A consolidação orçamental exigirá medidas, que imporão maior eficácia da máquina fiscal e gestão criteriosa dos meios financeiros, a nível de funcionamento corrente e a nível do investimento, procurando compatibilizar a necessidade de rigor com a prossecução dos objectivos de modernização económica, de valorização dos recursos humanos e de solidariedade social.

Artigo 3.º

Em conformidade com a estratégia de médio prazo e com as condicionantes referidas no número anterior, são as seguintes as Grandes Opções para 1996:

Artigo 4.º — 1.ª Opção - Afirmar uma presença europeia, ser fiel

a uma vocação universalista

Esta opção traduz-se:

No firme empenhamento no processo de construção da União Europeia, no duplo sentido do seu aprofundamento e alargamento, defendendo os interesses nacionais, a nível económico, político e estratégico, respeitando no seu interior o papel e a contribuição dos diversos Estados membros e o princípio da coesão económica e social;

Na contribuição para a consolidação dos laços transatlânticos, em paralelo com o aprofundamento da União Europeia, reforçando a Aliança Atlântica e participando na construção do seu pilar europeu e assumindo as responsabilidades que nos cabem em operações de manutenção de paz em que a NATO está envolvida;

No prosseguimento do esforço de redimensionamento e reorganização das Forças Armadas, com vista a adequá-las às tarefas de garantia da integridade do território nacional, bem como das novas necessidades e obrigações decorrentes do quadro estratégico e político em que Portugal se insere, bem como na preparação das Forças Armadas para outras missões de interesse nacional;

No reforço da cooperação com os PALOP, na participação empenhada nos processos de paz em Angola e Moçambique, na contribuição para a constituição de uma comunidade dos povos de língua portuguesa, na organização de uma presença mais estruturada na Ásia, nomeadamente a partir de Macau, e numa defesa do direito à autodeterminação do povo de Timor Leste;

No reforço dos laços com as comunidades portuguesas, com destaque para a melhoria dos serviços que se relacionam mais directamente com os seus membros (serviços consulares e de apoio administrativo) e para a reestruturação dos mecanismos da sua representação consultiva, bem como na promoção da integração social e política dos portugueses residentes no estrangeiro nas sociedades de acolhimento.

Artigo 5.º — 2.ª Opção - Desenvolver os recursos humanos, estimular a iniciativa individual e colectiva

Esta opção traduz-se:

Numa prioridade à melhoria do funcionamento do sistema educativo, apostando na expansão da pré-escolaridade e na melhoria dos seus diversos graus de ensino, envolvendo nesse esforço alunos, professores, pais, autarquias locais e outras instituições interessadas; reconhecendo que a valorização dos recursos humanos é condição imprescindível para uma cidadania mais assumida, para um maior potencial de reactividade e a iniciativa na sociedade e para uma competitividade na economia global;

Numa dinamização do sistema científico e tecnológico orientado para a excelência, para uma maior cooperação internacional, para o desenvolvimento tecnológico das actividades económicas, mobilizando as energias criadoras da comunidade científica, consolidando as instituições de I & D, pelo reforço do seu funcionamento em rede e pela atracção de um número crescente de jovens às actividades de investigação;

Na preocupação com o desenvolvimento cultural do País, nas múltiplas vertentes, de conservação e valorização do seu património histórico-cultural; de garantia de funcionamento de infra-estruturas e actores culturais que, pelas suas características, exigem forte empenhamento, designadamente financeiro, do Estado; de estímulo à criação cultural e de condições para o dinamismo e projecção internacional das actividades associadas ao livro, bem como do reconhecimento do papel crucial do desenvolvimento do sector áudio-visual;

Numa actuação diversificada na área do desporto, envolvendo, nomeadamente, a dinamização do desporto escolar, a melhoria no enquadramento do desporto profissional, a continuação da aposta no desporto de alta competição, prosseguindo na expansão selectiva do parque de infra-estruturas desportivas;

Numa actuação em favor da juventude, complementar da que se realize sectorialmente e dirigida mais especificamente a facilitar a integração no mercado de trabalho, a favorecer o associativismo, a desenvolver a criatividade artística, científica e tecnológica, a promover o intercâmbio e a cooperação internacional e a mobilizar os jovens para o desafio da iniciativa empresarial;

Numa atenção prioritária ao papel chave das tecnologias da informação e telecomunicações para a modernização da economia e da sociedade e para a própria dinamização dos sistemas de ensino e formação.

Artigo 6.º — 3.ª Opção - Criar condições para uma economia competitiva, promover uma sociedade solidária

Esta opção traduz-se, nomeadamente:

Numa política orçamental que assegure os compromissos de redução do défice público e permita uma trajectória de controlo da dívida pública, que possa contribuir para uma redução das taxas de juro reais e desse modo facilitar a aceleração do investimento e do crescimento económico e se concretize em articulação com uma política de rendimentos e de concertação estratégica que envolva os parceiros sociais;

Numa actuação dirigida à atracção, fixação, desenvolvimento e competitividade das actividades industriais e de serviços com maior potencial de crescimento, assentando no dinamismo dos actores nacionais e na sua internacionalização, nomeadamente no turismo, integrando a TAP e outros operadores privados de transporte, mas contando com a contribuição imprescindível do investimento externo, dando devido ênfase à intervenção do Estado para a valorização da qualidade e da inovação e ao apoio aos investimentos imateriais que condicionam cada vez mais a competitividade, promovendo uma imagem externa do País que o afirme como produtor de bens e serviços de qualidade;

Conduzir uma política de reestruturação do emprego através da qualificação de recursos humanos, da promoção da qualidade do emprego, de combate ao desemprego de longa duração e de melhor funcionamento do mercado de trabalho, que constitua uma base sólida para compatibilizar competitividade e dinâmica de emprego e para melhor gerir os ajustamentos estruturais que uma inserção competitiva na economia global necessariamente vai provocar; essa política incluirá medidas de estímulo à criação de emprego e de melhor qualidade da formação e racionalização da rede formativa, bem como de adequação da legislação do trabalho, envolvendo os parceiros sociais; concretizar uma política de solidariedade e segurança social, assente, designadamente, na preparação das condições para uma reforma do sistema de segurança social, na criação, com implementação gradual, de um novo dispositivo de luta contra a exclusão social, através da criação do rendimento mínimo garantido, e na implementação de uma parceria com as instituições particulares de solidariedade social, no desenvolvimento da acção social, que assente na co-responsabilização e na cooperação entre os diversos agentes;

Prosseguir uma política fortemente orientada para a promoção da saúde e a prevenção da doença, a melhoria da acessibilidade aos cuidados de saúde e a promoção da qualidade de atendimento e das prestações, tendo por base a rede de cuidados primários, com especial atenção aos grupos de risco, e a melhoria das condições de financiamento do Serviço Nacional de Saúde e sua articulação com os operadores não estatais, ao mesmo tempo que lança uma reflexão sobre a reforma a empreender no sistema de saúde, naturalmente norteada pelo respeito dos direitos sociais;

Levar a cabo uma política mais eficaz de combate à toxicodependência, actuando articulada e coordenadamente nas várias áreas associadas à prevenção, ao combate, ao tráfico, ao reforço da rede de unidades de tratamento de toxicodependentes, aos programas de reinserção social de toxicodependentes.

Artigo 7.º — 4.ª Opção - Valorizar o território no contexto europeu, superar os dualismos cidade/campo e centro/periferia

Esta opção traduz-se, nomeadamente:

Numa articulação de políticas de infra-estruturas, desenvolvimento urbano, desenvolvimento rural e ambiente, contribuindo para uma melhor inserção no espaço europeu, reduzindo os riscos da periferização de Portugal e permitindo um desenvolvimento equilibrado do território, que englobe as necessidades específicas sentidas pelas populações e tecido produtivo das Regiões Autónomas dos Açores e da Madeira, pela maximização das suas capacidades para a captação e fixação de actividades com maiores perspectivas de futuro;

Na adopção de uma política agrícola e de desenvolvimento rural assente mais pronunciadamente na valorização dos recursos florestais, da agricultura de regadio e de valorização ambiental e paisagística, criando condições para a competitividade das actividades situadas ao longo da cadeia de produção agro-alimentar e dando ênfase especial a programas específicos para o desenvolvimento rural, que valorizem múltiplas valências e permitam combater a desertificação; a actuação a nível das pescas está também inserida no esforço para melhorar a posição do País na cadeia alimentar, valorizando recursos próprios e procurando compatibilizar, em termos ambientais, as diversas actividades costeiras;

Na adopção de uma política de cidades, que, capitalizando investimentos e actuações em diversas áreas (educação, ciência e tecnologia, cultura, saúde, competitividade de actividades), reforcem a qualidade de vida urbana e a capacidade de atracção das cidades, dirigindo-se, em particular, às questões da mobilidade urbana, especialmente nas áreas metropolitanas, e da promoção das condições de oferta adequada de habitações;

Numa política de ambiente que, dando atenção prioritária à solução de problemas básicos, como o abastecimento de água, o saneamento e a gestão de resíduos, o faça em estreita combinação com a modernização ambiental da indústria, com um novo impulso à política de conservação da natureza e com actuações específicas dirigidas ao ambiente urbano; no âmbito desta política merecerão atenção especial os recursos hídricos, na tripla vertente da negociação internacional, das formas de gestão e do investimento em infra-estruturas de regularização e grande armazenamento (ex-Alqueva) de um recurso estratégico;

Numa política de infra-estruturas, redes e serviços que, no âmbito dos transportes terrestres, estimule as soluções de transporte público, dê maior ênfase ao caminho de ferro, às soluções multimodais e à melhoria de infra-estruturas logísticas, sendo selectiva no prosseguimento, sustentado e bem dimensionado, do ritmo da construção rodoviária; que procure dar novas condições de competitividade em empresas de transporte marítimo e áereo, neste caso com destaque para a companhia de bandeira, política que na área energética aposte na conservação de energia e nas energias renováveis, dê maior relevo ao investimento em aproveitamentos hidroeléctricos, melhore o funcionamento dos mecanismos de mercado no funcionamento de energia eléctrica e crie as melhores condições para a introdução do gás natural; implementação de uma política na área das telecomunicações que assegure a melhor qualidade dos serviços, satisfazendo o crescimento das necessidades dos cidadãos e das empresas, num contexto de maior liberalização, concorrência de dinâmica empresarial, bem como de alianças internacionais e cooperação que consolidem o acesso ao mercado global;

Numa política de administração do território que, nomeadamente, dote o País de uma lei de bases do ordenamento do território e de normativos complementares; que dote a totalidade do território nacional com planos directores municipais; que cubra a faixa litoral e outras áreas de maior sensibilidade de planos regionais e especiais de ordenamento do território; que apoie a requalificação das cidades médias e outros centros complementares e defina um programa para a valorização urbana e ambiental das periferias metropolitanas.

Artigo 8.º — 5.ª Opção - Respeitar uma cultura de cidadania, promover a reforma do Estado

Esta opção traduz-se:

Na área da justiça, por uma melhoria de organização, gestão e condições de trabalho no sistema judiciário, envolvendo alterações processuais, revisão da orgânica judiciária, investimentos e modernização de métodos; pelo reforço da capacidade e reorientação de meios de investigação e combate à criminalidade, em especial o narcotráfico, a corrupção e os crimes económicos; avaliação do sistema de execução de penas e melhoria da capacidade de resposta do sistema prisional e do sistema de reinserção social; simplificação e modernização do sistema de registos e notariado;

Na área da administração interna, por uma tripla preocupação de garantir a segurança dos cidadãos, promovendo a qualidade da acção policial; de melhoria de protecção perante os riscos, nomeadamente no que respeita aos incêndios florestais e, de modo mais geral, à protecção civil; de incremento da capacidade de integração e de participação no sistema político, que conduzirá ao estudo e preparação de reformas, com incidência no sistema eleitoral;

No que respeita às Regiões Autónomas, pela preparação de uma lei de finanças das Regiões Autónomas, pelo apoio ao desenvolvimento, incluindo as áreas de transporte, comunicações e televisão e radiodifusão; pela defesa dos interesses das Regiões Autónomas no quadro da União Europeia;

No que respeita à regionalização, prossecução de acções que incumbam ao Governo no âmbito do processo preparatório da criação de regiões administrativas, a consagrar por lei da Assembleia da República que facultará um quadro institucional reformulado à execução da política de desenvolvimento regional; enquanto não forem criadas as regiões administrativas, as CCR, como organismos desconcentrados do MEPAT, deverão assegurar as tarefas técnicas nas áreas do planeamento regional e ordenamento do território, devendo a sua actuação ser reformulada de modo a estimular a parceria com os municípios e organismos representativos da sociedade civil;

No que respeita à administração local, pela revisão do quadro de atribuições e competências dos municípios e juntas de freguesia, pela revisão do regime legal das finanças locais; pela dotação dos municípios, com novos e eficazes instrumentos de gestão; pela formação do pessoal autárquico; pela revisão do regime legal de tutela das autarquias e pelo reforço da cooperação técnica da administração central com as autarquias;

No que respeita à reforma da Administração Pública, por um conjunto de actuações dirigidas à desburocratização e melhoria das relações com os cidadãos e utilizadores, à racionalização e melhoria de gestão, à formação profissional, à correcção gradual de anomalias do actual sistema retributivo e por uma revisão da legislação sobre o direito à negociação e concertação social na Administração Pública;

No que respeita à comunicação social e direito à informação, pela aprovação de um novo quadro regulador para a imprensa, por uma revisão da gestão do sector público da comunicação social; pela alteração do enquadramento regulamentar na área do áudio-visual e pela aposta na presença internacional dos meios de comunicação públicos, orientada por uma especial preocupação com as comunidades portuguesas e os PALOP;

No que respeita à igualdade de oportunidades entre mulheres e homens, pela garantia da efectiva aplicação das leis em vigor, nomeadamente pelo reforço dos órgãos de inspecção, bem como pelo desenvolvimento de acções de formação e de criação de estruturas de apoio.

Artigo 9.º — Política de investimentos

1 - A elaboração do Programa de Investimentos e Despesas de Desenvolvimento da Administração Central em 1996 foi condicionada pelo cumprimento dos compromissos excepcionalmente volumosos assumidos em 1995 pelo governo anterior; só através de uma definição rigorosa das diferentes fontes de financiamento do PIDDAC, de um grande esforço de selecção dos projectos a considerar e da definição de regras rigorosas de execução se pôde articular os seguintes objectivos:

2 - Em 1996 o Governo tomará as medidas necessárias para preparar o PIDDAC de 1997, nos termos constantes da Resolução do Conselho de Ministros n.º 1/96, de 6 de Janeiro.

3 - A ocorrência de atrasos significativos na execução do QCA, explicados por deficiências a nível dos sistemas de gestão e de coordenação das intervenções operacionais, impõe o lançamento, em 1996, de um conjunto de medidas de fundo que visam os seguintes objectivos principais:

Artigo 10.º — Relatório

É publicado, em anexo à presente lei, o relatório sobre as Grandes Opções do Plano para 1996.

Artigo 11.º — Execução do Plano

O Governo promoverá a execução do Plano para 1996, de harmonia com a presente lei e demais legislação aplicável, tendo em consideração os regulamentos comunitários que estabelecem a reforma dos fundos estruturais.

Aprovada em 15 de Março de 1996.

O Presidente da Assembleia da República, António de Almeida Santos.

Promulgada em 21 de Março de 1996.

Publique-se.

O Presidente da República, JORGE SAMPAIO.

Referendada em 22 de Março de 1996.

O Primeiro-Ministro, António Manuel de Oliveira Guterres.

Relatório

INTRODUÇÃO

A questão principal: eliminar o risco de periferização de sociedade da economia Portuguesa

A questão principal que se coloca a Portugal nesta viragem para o século XXI é a de vencer o risco de periferização política, económica e social decorrente das poderosas tendências de mudança que percorrem, quer o contexto global, quer o contexto interno de uma Europa, ela própria, em profunda transformação.

Neste entendimento, a questão fundamental para o futuro do País é a de saber gerir a mudança nacional em ajustamento a um Mundo e a uma Europa em acelerada mudança. Todos - seja ao nível do Estado, seja ao nível das instituições da sociedade e da economia, seja ao nível individual - teremos de fazer prova de uma nova atitude prospectiva, anticipatória e resolutamente positiva na gestão desse ajustamento à mudança, para que Portugal possa eliminar já nos próximos anos um risco de periferização que de outro modo se afigurará crescenternente provável a médio/longo prazo.

A mudança envolve a reflexão e a reequacionação, dos ajustamentos a empreender, ou acompanhar, nomeadamente nos domínios económico/produtivo e social no que diz respeito ao papel que a sociedade civil e o Estado poderio/deverão desempenhar. Só a conjugação de um forte empenhamento nacional numa cultura de ajustamento flexível à mudança em clima de responsabilidade e de solidariedade e de um significativo ritmo de desenvolvimento, permitirá vencer os desafios que Portugal enfrenta neste momento.

Neste contexto, a expressão do «desafio europeu» que nos vem do passado recente terá de dar lugar a um quadro de reflexão e de acção mais amplo e complexo. Nesse novo quadro, a gestão da relação nacional com a mudança comunitária e global terá de saber encontrar na integração europeia importantes factores, quer de dinamização do ajustamento que a todos se impõe, quer de amortecimento controlado das suas consequências indesejáveis no plano da solidariedade e da justiça social.

Mas a verdade incontornável é que o futuro de Portugal só poderá assentar no esforço e no mérito próprio dos portugueses, independentemente dos auxílios a colher no âmbito comunitário.

Nas inúmeras tendências de mudança que se estão a verificar relevar-se-ão aspectos respeitantes:

À esfera geo-política;

À globalização;

À tecnologia;

Aos aspectos «societais» e comportamentais.

Em termos geo-políticos, os efeitos da implosão do império soviético continuarão a condicionar fortemente as relações no xadrez político europeu. Nomeadamente, há que ter consciência que a consolidação da democracia na Federação Russa, a segurança e desenvolvimento da Europa Central e Oriental e a questão balcânica são problemas que afectam vitalmente o futuro de Portugal.

Por exemplo, a questão balcânica evidenciando o défice de Defesa e Segurança comunitários a todos os níveis, em relação aos EUA, poderá interferir no «equilíbrio de poderes» dentro do futuro sistema comunitário em negociação no seio da CIG-96.

A um Nível mais geral, cresce também a consciência de que a Europa já deixou de ser o «centro do Mundo» e enfrenta ameaças/riscos que emanam das suas fronteiras mais próximas ou «brotam» no seu interior decorrentes de factores de ordem externa. Em princípio, esta consciência poderá permitir um encontro de compromissos no seio da CIG.

A crescente «globalização» na afectação de recursos à escala planetária alterou profundamente o referencial de decisão económica empresarial. O crescente peso no sistema de trocas internacionais de económicas, que até há alguns anos dele estavam relativamente «desinseridas», reflecte não só a dinâmica de muitas dessas economias, mas também a sua importância efectiva em termos de mercado.

Estes aspectos - que estão relacionados, nomeadamente, com questões geo-políticas e de ordem tecnológica traduzem-se na acrescida concorrência aos produtores anteriormente «estabelece, bem como na obsolescência acelerada de actividades e de produtos, com impacto negativo nas regiões/economias que tradicionalmente os acolhiam e acabam também por «minar» o grau efectivo de soberania económica e condicionar fortemente a margem de manobra das autoridades nacionais em pequenos países de economia aberta.

Neste enquadramento, as empresas são obrigadas - sob pena de não sobreviverem - a promoverem progressivos ganhos de produtividade e a reequacionarem continuamente novos esquemas de organização segundo procedimentos que não deixam de conflituar com modelos sociais fortemente consolidados, em particular nas economias europeias. Só o reforço clarividente da solidariedade e da cooperação permitirá transformar os ganhos de produtividade e as inovações organizacionais, em curso, em factores de coesão e de competitividade, a nível nacional e regional.

A evolução tecnológica vem desempenhando um papel decisivo na globalização dos mercados, bem como em todas as actividades humanas. É um facto que o desenvolvimento tecnológico foi sempre um factor determinante na História da Humanidade, mas é a «velocidade» a que actualmente se processa e dissemina que o está a tornar tão relevante no presente e, certamente, também no futuro.

Neste contexto, a obsolescência acelerada de actividades e de produtos acaba por provocar, também, a obsolescência acelerada das qualificações dos activos, bem como das metodologias e conteúdos dos sistemas educativo e de, formação profissional, criando situações de desemprego estrutural que tendem nalguns casos a evoluir para situações de exclusão social quando associadas a fenómenos de degradação urbana, de pobreza ou de droga.

Dois aspectos, induzidos pelo desenvolvimento tecnológico, na área das telecomunicações, merecem uma referência particular:

A revolução financeira que se reflecte, quer na magnitude dos fluxos de capitais (o seu «turnover» diário corresponde, ao «turnover» do comércio internacional anual), quer na crescente independência dos mercados financeiros internacionais em relação a intervenções dos Bancos Centrais;

E a revolução da «informação» decorrente do desenvolvimento imparável das designadas «auto-estradas» de informação, nas suas diferentes formas, que está a alterar actividades económicas, quotidianos e referenciais culturais. Num futuro não muito longínquo só os agentes económicos que evoluírem e se inserirem nas «redes» existentes ou emergentes terão elevada probabilidade de sobrevivência, enquanto que aos outros poderá estar destinado um «definhamento» gradual.

No que se refere aos aspectos «societais»,as tendências de mudança processam-se também a uma velocidade significativa, percorrendo não só as sociedades industrializadas ocidentais mas atingindo, também, as sociedades dos designados mercados «emergentes».

À escala planetária e propiciada pela evolução das telecomunicações, parece estar a ocorrer uma crescente disseminação de valores baseados em padrões de comportamento do tipo euro(anglo)-americano, marcados por um forte individualismo e pela padronização de hábitos culturais.

Neste quadro de evolução, é natural que surjam «reacções» de toda a ordem como as associadas ao fundamentalismo religioso, ao reavivar de nacionalismos/regionalismos fechados ou à proliferação de seitas que oferecem algum conforto psicológico neste quadro de vertiginosa mudança, «destruidora» dos referenciais por que se pautavam os indivíduos e os estados-nação. Outras, ainda, poderão assumir formas menos «ideológicas», procurando fundamentalmente propiciar modos de «integração» e/ou de «referenciação» dos indivíduos, indo desde novas «associações/movimentos de opinião» dirigidas a fortes contestações unidimensionais até redes de intensa adesão a comportamentos marginais. Todo este conjunto de formas de «forjar» solidariedades tenderá a ser mais complexo e a processar-se com mais intensidade à medida que as tensões/crispações sociais aumentem em resultado da «destruição» dos anteriores «equilíbrios» sociais provocada pela mudança.

Todo este contexto de mudança obriga a ajustamentos da sociedade portuguesa, muito em especial no domínio económico produtivo português, seja ao nível da sua própria sobrevivência porque, entre outros, correm-se os riscos de uma gradual «anemia e definhamento» desse domínio na sua forma actual seja ao nível da possibilidade do tecido produtivo poder evoluir de modo a propiciar condições sustentadas de bem-estar social.

Os ajustamentos a introduzir no comportamento dos agentes no terreno, incluindo o Estado ae também um agente e com funções de regulação ae não devem ter apenas como referencial o «passado» ou o «nosso atraso» em relação a padrões comunitários, mas acompanharem explicitamente as tendências de mudança internacional que, entre outros factores, compelem também a ajustamentos, as economias e as sociedades dos diferentes Estados-membros, da UE.

Em síntese: importa que Portugal «produza, retenha, atraia e fixe» actividades que proporcionem um dinamismo económico e social conducente aos benefícios de bem-estar e à igualdade de oportunidades a que os portugueses aspiram num horizonte razoavelmente próximo. Este é o sentido da estratégia que o governo propõe ao País.

Para além das condições específicas de competitividade do nosso actual tecido produtivo, importa considerar, também, as características dinamizadoras ou «bloqueadoras» do contexto global de funcionamento do Estado, nomeadamente, nos seus aspectos burocrático, fiscal e judiciário, de modo a poder intervir/influenciar uma atitude e comportamentos «activos» de ajustamento.

Naturalmente, a renovação do quadro de infra-estruturas é essencial. Contudo, este quadro não deixa de constituir o hardware sobre o qual o «software» terá que operar. O desafio principal que se depara à sociedade e à economia portuguesas respeita às lógicas de comportamento, de organização, de regulação e de inter-relação dos seus agentes ou dos agentes que poderá atrair e fixar.

Neste contexto, o papel e o modo de intervenção regulação do Estado é determinante. Eventuais esquemas de funcionamento desajustados das condições de mudança conduzirão a uma «emigração» de actividades para outras regiões e a uma incapacidade de atracção de novos recursos.

Uma postura de criação de condições macro-económicas «sãs» para o crescimento económico e a integração europeia é, de certo modo, insuficiente. Será também necessária uma atitude de parceria responsável e responsabilizadora em relação aos agentes dinamizadores, internos e externos, capazes de alimentar o «viver» e o «crescer» da economia portuguesa.

No domínio social, importa fomentar uma «atitude positiva face à mudança», gerindo as expectativas sobre a inevitabilidade da mesma, e, portanto, sobre o aproveitamento das oportunidades por ela geradas, ao mesmo tempo que se deve ter em conta os custos sociais e psicológicos que possam recair sobre os menos aptos à mudança.

Neste quadro, a prioridade deverá respeitar à educação em todos os seus níveis. O objectivo deverá ser o de tentar cultivar uma atitude contínua de «aprender a aprender» na medida em que os «saberes» de «hoje» poderão não ser os adequados para o «amanhã».

Naturalmente, as novas tecnologias de informação devem ter um papel consistente com a importância económica e social que tendem a assumir. A generalização da sua utilização nos processos pedagógicos deverá constituir um objectivo prioritário, dado que já estão relativamente disponíveis as tecnologias do próximo século.

Outro aspecto a cuidar respeita à solidariedade, quer entre gerações, quer entre empregados e desempregados, quer ainda entre os «inseridos» e «excluídos». Esta solidariedade que é um dever enquanto decorre dos princípios humanistas que enformam a nossa sociedade, é também uma necessidade enquanto factor de coesão social, condição necessária, não só para o bem-estar social, mas também para o funcionamento democrático e para o crescimento económico.

O papel do Estado é também aqui decisivo. Por um lado, deve ser um «agente da mudança», reformulando os aspectos do seu funcionamento que, além de impedirem a mudança, contribuem, objectivamente, para a manutenção de atitudes e comportamentos do «passado», lesivos quer do ponto de vista económico, quer social. Por outro lado, não deve assumir um papel de exclusividade e/ou de «iluminismo» nas funções sociais e de solidariedade social, devendo, porventura, tender a assegurar o acesso aos produtos sociais de forma mais selectiva e a «supervisionar» a qualidade dos mesmos quando prestados por outros agentes.

O Estado deverá ser um estimulador, um facilitador, um parceiro da mudança, nunca um ditador da mudança.

Atitudes de alheamento face à mudança que está a operar-se, terão repercussões negativas sobre o País, acentuando a sua perifericidade face ao centro da União Europeia, em deslocação para o centro-leste com o alargamento aos PECO. Essa perifericidade não será apenas a que decorre da situação geográfica do País, inevitável com os inerentes custos acrescidos para a integração, mas poderá vir a tonar-se crítica nos domínios económico, social e cultural.

Neste cenário, o combate às assimetrias regionais internas ganha novo sentido. O importante é que, em todos os domínios, o País no seu conjunto, acompanhe com êxito o processo de mudança que está a operar-se também, no espaço em que está inserido, minorando as diferenças que separam as partes do território nacional entre si e em relação aos pólos mais dinâmicos da Europa e do Mundo.

Pelo seu estádio de desenvolvimento, serão as áreas metropolitanas as que mais poderosamente terão de reunir condições para enfrentar a mudança mas, devido às sinergias criadas pelo próprio processo de mudança, o sucesso dessa mobilização deverá também traduzir-se em benefício de todas as regiões do País e na redução das assimetrias internas, se soubermos gerir criteriosamente todas as potencialidades de desenvolvimento dispersas pelo território nacional.

A mudança, para além da vontade em ser assumida, envolve custos que só uma evolução económica saudável e um crescimento significativo e sustentado poderão permitir. Devido à sua reduzida dimensão geográfica e económica e ao elevado grau de abertura que lhe está associado, a evolução da economia portuguesa será sempre condicionada pela evolução económica internacional, estando inexoravelmente associada à evolução económica nos países que constituem os seus principais parceiros comerciais.

ENQUADRAMENTO INTERNACIONAL

Os desafios de mudança que a sociedade portuguesa enfrenta e o ritmo e tipo de ajustamento que lhe estará associado, decorrem em grande parte das profundas alterações desencadeadas pelo processo de globalização das economias à escala planetária e pela evolução tecnológica que lhe está subjacente. A participação de Portugal na construção europeia e os desafios que ela representa mais não traduzem do que a forma como nos posicionamos em relação àquele processo. A capacidade de adaptação dos agentes constitui um elemento decisivo para o êxito das respectivas estratégias e para a afirmação competitiva da economia portuguesa. É neste «contexto que surge como indispensável aos decisores internos percepcionarem quer os movimentos conjunturais das principais economias, quer as tendências de alteração estrutural a nível internacional. A actividade do Estado, o seu papel de regulação e as opções implícitas nos respectivos instrumentos financeiros, é, pois, também ela enquadrada e condicionada pela envolvente externa.

No início de 1996, as economias «industrializadas» encontram-se em diferentes fases do ciclo económico e apresentam ritmos de crescimento da actividade económica diferenciados. Paralelamente, a generalidade das economias «emergentes», em particular, na Ásia e na América Latina, prosseguem em contínua expansão, perspectivando elevadas taxas de crescimento do produto.

As economias emergentes revelam padrões de crescimento bem distintos dos das economias industrializadas. Pelo quarto ano consecutivo, o crescimento médio das economias asiáticas deverá ter excedido a taxa dos 8%, em 1995, e na América Central e Latina, há economias que apresentam taxas de crescimento que, não sendo tão favoráveis, são bem superiores às das economias industria-lizadas.

Para além dos afluxos de investimento directo estrangeiro e expansão do sector exportador que são, normalmente, avançados como explicação deste comportamento, há um conjunto de outros factores como a crescente liberalização das respectivas estruturas económicas e a abertura dos seus mercados, que associados a populações numerosas, jovens e desejosas de verem aumentados rapidamente os seus baixos níveis de vida, têm também um papel relevante.

A importância política e económica daqueles países na situação internacional tenderá a aumentar, não sendo de afastar a ideia de que algumas zonas das economias industrializadas possam passar por fases de estagnação ou de recessão, enquanto o «Resto do Mundo» evolui a taxas de crescimento relativamente fortes.

Simultaneamente a economia internacional vê intensificar-se o processo de globalização das actividades, como reflexo do desenvolvimento das comunicações. Neste âmbito e decorrente, em especial, do desenvolvimento das telecomunicações ganhava crescente importância a circulação de capitais e a emergência da «sociedade de informação».

As economias industrializadas da OCDE revelam diferentes padrões de evolução no início de 1996. Enquanto a economia norte-americana indicia encontrar-se numa fase de crescimento moderado e não inflacionista, a economia japonesa revela sinais de recuperação dum período longo de estagnação e as economias europeias ocidentais apresentam sinais de desacelaração após um curto período de expansão moderada.

A economia norte-americana parece estar a viver um período relativamente favorável, decorrente da evolução de 1995 e do contexto da política monetária que configuram perspectivas da manutenção dum ritmo de crescimento moderado, não inflacionista e sem níveis elevados de desemprego.

A economia norte-americana deverá ter registado um crescimento médio anual da ordem dos 3 1/4% em 1995 (contra 4.1% em 1994), o qual no final do ano se situava próximo dos 2 1/2%. Em Novembro, a inflação situava-se nos 2 1/2% e a taxa de desemprego nos 5.6%.

As perspectivas apontam para a manutenção dum ritmo de crescimento moderado em 1996, na ordem dos 2 1/4% a 2 1/2%, sem tensões de maior nos domínios da inflação e do desemprego.

A economia japonesa não teve uma evolução favorável em 1995. Um terramoto no início do ano que devastou a região de Kobe, distúrbios sociais, que perturbaram o quotidiano de milhões de cidadãos e influenciaram o clima de confiança do consumidor, uma apreciação rápida e sustentada do iene, em grande parte do ano, e problemas de solvabilidade do seu sistema financeiro constituíram factores contributivos para um crescimento da economia japonesa de apenas 0.4%, similar ao verificado em 1994 (0.5%). A taxa de desemprego atingiu um máximo histórico de 3.4%, em Novembro.

No entanto, as perspectivas para 1996 apresentam-se mais favoráveis. O orçamento para o ano fiscal de 1996 aponta para um crescimento da despesa em 5.8%, grandemente financiado por recurso à dívida pública, reflectindo o carácter expansionista da política orçamental. Por outro lado, a política monetária está a utilizar a margem de manobra de que dispõe o Banco do Japão reduziu para 0.5% a taxa de desconto, em meados de Setembro. Operou-se, também, uma certa correcção cambial, tendendo o iene a depreciar-se.

As últimas perspectivas de instituições económicas internacionais apontam para taxas de crescimento da economia japonesa de 2 a 2 1/4% em 1996. No entanto, as condições delicadas de solvabilidade de instituições financeiras japonesas deverão continuar a interferir com o próprio processo de recuperação da economia e com a tendência de depreciação do iene.

No início de 1996, na generalidade das economias da União Europeia continua a verificar-se uma certa desaceleração do crescimento económico, com relevo para as duas principais economias continentais. Esta desaceleração do crescimento que, nalguns casos, pode estar a corresponder a situações próximas da estagnação implicou uma revisão em baixa das previsões, apontando para uma taxa de crescimento de 2.6% (face a 3.1% na Primavera).

As revisões mais significativas respeitaram aos países cujas moedas se apreciaram no princípio de 1995, em particular a Alemanha. De facto, a crise financeira do peso mexicano, no final de 1994, provocou reacções em cadeia, também de ordem cambial (fugas de capitais de mercados emergentes em direcção a mercados consolidados e uma corrida a moedas ditas «fortes»). O marco alemão foi uma dessas moedas, o que provocou instabilidade cambial no seio do SME nos primeiros meses de 1995 e determinou um realinhamento dentro do mesmo, com uma desvalorização da peseta e do escudo. Esta instabilidade cambial interferiu, por si mesma, no relacionamento comercial intra-comunitário e no clima de confiança na UE.

A conjugação da forte depreciação do dólar, determinada pelo contencioso nipo-americano, com a decorrente da crise mexicana terá contribuído para uma apreciação do marco face à moeda norte-americana, arrastando a apreciação do conjunto das moedas europeias e a consequente penalização das respectivas exportações. Os ganhos de produtividade resultantes da aceleração dos processos de modernização, terão, no entanto, atenuado os referidos efeitos cambiais adversos.

Não tendo a política monetária alemã contrariado aquela apreciação cambial e tendo os mercados financeiros interiorizado os referenciais do Tratado de Maastricht, tomou-se difícil aos Estados-membros prosseguirem políticas monetárias independentes da política do Bundesbank, quer porque «descolariam» politicamente do processo da UEM, quer porque seriam fortemente penalizados pelos mercados financeiros,

A prudência com que foi conduzida a política monetária alemã em 1995, conjugada com a apreciação do marco e ajustamentos salariais relativamente elevados face ao referencial de inflação, acabaram por contribuir para que a desaceleração da economia alemã se tenha traduzido numa quase estagnação do PIB no último semestre. No seu conjunto, a economia alemã terá apenas crescido 1.9% em 1995 (2.9% em 1994) tendo a parte ocidental crescido a uma taxa de 1,5%. Em Dezembro, o desemprego agravou-se, elevando a respectiva taxa para 9.9%. Não será de excluir que, no primeiro trimestre de 1996, o comportamento da economia alemã venha ainda a registar uma contracção.

A evolução económica para 1996 depende da natureza desta desaceleração: apenas uma pausa na fase de expansão económica ou o próprio fim desta. É de admitir que o Bundesbank venha a proceder a abrandamentos adicionais da política monetária, tanto mais que a inflação se encontra controlada (1.8% em 1995), os quais constituirão estímulos para a recuperação do dinamismo da economia.

Em França, os sinais de desaceleração são também visíveis, dado que a taxa de crescimento do PIB em 1995 não deverá ultrapassar 2,6%, No último trimestre, o crescimento terá sido negativo, devido ao impacto que a movimentação social de contestação aos planos governamentais de reforma da segurança social teve sobre a actividade económica.

A contestação social agravou as dificuldades francesas de cumprir os critérios de convergência registando-se perda de confiança em largos estratos da opinião pública francesa, face à adopção da moeda única. Este quadro conjugado com a evolução da economia alemã poderá levar as autoridades a rever, em baixa, as perspectivas de crescimento para 1996 que apontavam para um crescimento de 2.8%.

O provável abrandamento da política monetária americana e europeia, e a expansão da economia mundial extra-comunitária poderão, num quadro de estabilidade cambial, ajudar as economias comunitárias a recuperar em 1996 e atingirem um crescimento médio de 2.6%.

Contudo, persistem alguns elementos de risco e de incerteza. o nível de desemprego permanecia ainda elevado em finais de 1995 e deverá diminuir lentamente, atingindo os 10% no fim de 1996, na hipótese de crescimento anteriormente avançada, o que ainda não favorece a reconquista de um clima de confiança conducente a maiores ritmos de crescimento. A incerteza quanto aos processos de consolidação orçamental agravada com as evoluções recentes alemã e francesa poderá propiciar situações de instabilidade cambial que poderão interferir com a recuperação dum crescimento mais dinâmico.

O ritmo de evolução económica não deixará de constituir um factor condicionador do desenvolvimento dos processos comunitários. A União Europeia depara, nos próximos anos, com grandes desafios políticos, em particular os que respeitam à revisão institucional, ao Alargamento, ao quadro de perspectivas financeiras e à revisão da Política Agrícola Comum. A evolução do processo de peacekeeping na Bósnia e a evolução político-económica russa constituem condicionantes adicionais.

A importância do ritmo de crescimento económico é, no entanto, um factor mais visível e condicionador para o processo da UEM. Após a Cimeira de Madrid, a passagem à terceira fase da UEM viu estabilizar o nome da moeda única. No princípio de 1998, será decidido com base em dados económicos efectivos e respeitantes a 1997 quais as economias que cumprem os critérios de convergência e que podem adoptar a moeda única o Euro. Este será criado no início de 1999, mas a sua generalização demorará até Junho de 2002. Todavia, fixados estes elementos de referência para a passagem à terceira fase, as incertezas que ainda subsistem quanto ao grau de sucesso dos processos de convergência - dependentes dos ritmos de crescimento comunitário e quanto ao relacionamento cambial das moedas que não integrarem inicialmente o Euro, não deixam de constituir factores de alguma desestabilização.

O alargamento da União Europeia aos países da Europa Central e oriental (PECO)

Enquadramento geral

1 - Numa perspectiva global e política, existe consenso de que qualquer alargamento da Unido Europeia é uma prova da vitalidade e do sucesso deste projecto de integração. A adesão dos novos países democráticos da Europa Central e Oriental tem, para além disso, de ser encarada como um imperativo e uma oportunidade da maior importância.

Como nos anteriores alargamentos, a extensão da integração europeia a estes países corresponde ao objectivo básico que já presidia ao Tratado de Roma e que o Tratado de Maastricht veio reafirmar «a criação de uma União cada vez mais estreita entre os povos da Europa». Em última instância é como um instrumento de promoção da paz da segurança e da estabilidade entre os europeus, objectivo fundamental da UE, que este alargamento deve ser julgado.

Por outro lado, a adesão de países da Europa Central e Oriental, virá certamente reforçar a influência da Europa nos assuntos intencionais, potenciando as reformas que a CIG 96 vier a consagrar no domínio da Política Externa e da Segurança Comum.

2 - Do ponto de vista económico, a extensão do Mercado Interno a mais de 100 milhões de consumidores é susceptível de produzir um relançamento e um dinamismo novo na economia europeia, ao mesmo tempo que os actuais Estados-membros podem obter importantes benefícios em resultado do aumento da actividade comercial e económica induzido pelo crescimento das economias desses 10 países.

É evidente que, com uma boa gestão do processo de adesão, tanto antes como depois do alargamento, se podem obter vantagens económicas muito mais rapidamente do que se os 10 PECO permanecerem fora da União. Além disso, a experiência obtida com os alargamentos anteriores revela que o processo de convergência se torna de uma forma geral mais rápido a partir do momento em que se verifica a adesão.

As economias dos 10 PECO estão empenhadas num rápido processo de reforma e têm vindo a revelar sinais positivos de recuperação após uma significativa contracção em anos recentes. A sua estrutura económica ainda é muito diferente da da maioria dos membros da União, apresentando níveis de desenvolvimento económico muito inferiores se medidos pelo seu PIB em termos de poder de compra, o qual em média, per capita, é apenas cerca de 30% da média da EU. Acresce ainda que em média esconde consideráveis assimetrias (enquanto o PIB per capita da Eslovénia representa 50% da média da UE, os da Roménia e da Lituânia não atingem os 20%).

Assim, para os países candidatos poderem atingir até ao ano 2000 o nível relativo que Portugal apresentava na altura da sua adesão (cerca de 50% da média comunitária) seria necessário que esses países mantivessem um diferencial de crescimento relativamente à União de cerca de 11% nos próximos anos, perspectiva pouco realista. Um cenário mais provável considera que, até ao ano 2000, apenas alguns desses países tenham conseguido manter um crescimento acelerado e aproximar-se do nível dos países menos favorecidos da actual UE. Mesmo por alturas do ano 2005, muitos desses países ainda não terão atingido um PIB per capita muito acima de 40% da média comunitária de então.

3 - No que respeita às modalidades do alargamento, a base para a adesão no futuro será, como no passado, o acervo comunitário tal como exista na altura, sujeito às adaptações ou às disposições de transição do que vierem a ser acordadas nas negociações de adesão, podendo admitir-se derrogações e períodos de transição que viabilizem as adesões aos menores custos, salvaguardando-se o princípio de que a União dispõe de um quadro institucional único que assegura coerência e continuidade. Por outro lado, não se poderá admitir qualquer estatuto diminuído de participação em todas as instituições comunitárias, por parte de cada novo Estado que, assim, será membro de pleno direito.

No entanto, a plena adopção das regras da União pelos novos Estados-membros pode, por razões económicas e sociais, levantar problemas em diversos domínios, entre os quais se julga de destacar os que se referem à política de coesão e à política agrícola comum (PAC).

4 - O reforço da coesão económica e social é um objectivo fundamental da União Europeia. Os quadro financeiro e regulamentar que suporta a actual política vigorará até 1999, altura em que sendo reexaminados.

A aplicação geral da política de coesão em toda a União deverá ser mantida, mesmo que ganhe expressão uma necessidade de concentração, no duplo sentido geográfico e temático. Os países que beneficiam actualmente da política de coesão deverão beneficiar duma garantia de solidariedade continuada, cuja aplicação, contudo, terá em conta os resultados alcançados na coesão económica e social. O apoio às regiões menos favorecidas deverá continuar a constituir a preocupação principal.

Embora a UE tenha como objectivo a plena aplicação da política de coesão aos novos Estados-membros, serão no entanto necessárias disposições de transição após a adesão, a fim de os integrar gradualmente nessa política e nos seus aspectos financeiros.

5 - No que se refere à transposição para os PECO das actuais políticas agrícolas estruturais, e segundo estimativas que têm vindo a ser avançadas, a mesma envolveria uma explosão de despesas e, por conseguinte, enormes transferências para o Leste, o que evidência a necessidade de prosseguir a reforma da PAC e de conceder extensos períodos transitórios aos novos candidatos, visando assegurar o ajustamento das respectivas agriculturas previamente à adesão.

É considerado que o prosseguimento da reforma da PAC mais compatível com o alargamento retome os princípios que enformaram, a reforma de 1992, conduzindo a uma distinção ainda mais clara entre a política de mercados e o apoio ao rendimento. Nesse contexto, a integração dos PECO seria facilitada devido não só ao abaixamento dos preços da UE-15 para níveis mais próximos dos daqueles, como pela correlativa diminuição de produção da UE-15, e ainda pela melhor colocação do conjunto face aos preços do mercado internacional.

6 - Pode dizer-se que para gerir a complexidade do processo de alargamento, acelerando-o, mas minimizando-lhe os custos, a União Europeia pode actuar articuladamente em quatro pontos:

O faseamento das adesões, começando por concretizar a de um número restrito de países em melhores condições políticas e económicas;

A aceitação de derrogações e longos períodos de transição, até à plena participação dos novos países membros no conjunto das políticas comunitárias;

A alteração das próprias políticas comunitárias, nomeadamente das mais dispendiosas, num sentido que torne o alargamento menos onoroso;

As alterações no quadro institucional que assegurem a operacionalidade com um número superior de países membros.

Principais questões para Portugal

7 - Em face da posição que Portugal ocupa no quadro do desenvolvimento económico da UE, terá à partida, que admitir-se que o alargamento aos PECO possa gerar situações de algum conflito concorrencial com o nosso País, nomeadamente nos seguintes domínios:

Como, é obvio, a extensão do apoio comunitário aos PECO, na base dos regulamentos actualmente existentes, significaria ou um acréscimo do orçamento comunitário em montantes que mereceriam certamente forres objecções por parte dos Estados-Membros contribuintes líquidos, ou reduções nas outras políticas comunitárias para níveis que não seriam aceitáveis pela generalidade dos Estados-membros. Para se evitar estas duas situações, haverá fortes pressões para que a política regional tenda a evoluir num duplo sentido de concentração geográfica e temática dos apoios financeiros.

No entanto, e conforme posição já assumida pela Comissão Europeia, seria social e politicamente impensável desencadear o alargamento sem garantir aos países menos prósperos da UE actual que a política de coesão será mantida.

A dimensão dos apoios a receber após 1999 resultará, naturalmente no que depende de Portugal, da capacidade de realização anteriormente demonstrada e da posição negocial que conseguir obter.

Nesta perspectiva pode afirmar-se que, em relação ao alargamento, a agrícultura portuguesa enfrentará problemas concorrenciais nalgum produtos devido, sobretudo, a custos de produção mais baixos dos PECO, quer pelas maiores dimensões de muitas das explorações agrícolas destes, quer pelos menores custos dos seus factores de produção.

Mas as previsões relativas ao desenvolvimento da agricultura nos PECO a médio prazo são incertas. Este desenvolvimento depende em grande parte do ritmo das privatizações - que condicionam o ritmo do investimento -, da integração na economia de mercado e do dinamismo das empresas a montante e a juzante, do que resulta uma certa indeterminação quanto ao momento em que o choque da concorrência se fará sentir com maior intensidade em Portugal.

Estudos recentemente publicados sobre o comportamento das exportações dos PECO no período 1989-94 demonstram que, de uma maneira geral, aqueles países têm sabido aproveitar as oportunidades de acesso aos mercados comunitários que os Acordos Europeus oferecem.

Os sectores exportadores tradicionais continuaram a desempenhar um papel decisivo neste comportamento, (nomeadamente nos sectores dos têxteis e vestuário e de siderurgia) mas apareceram também novas capacidades de exportação em produtos industriais até agora pouco frequentes nos fluxos para o mercado UE: máquinas e equipamentos, material de transporte, máquinas e material eléctrico. Recorde-se que cerca de 20% da exportação dos PECO para a UE provêm dos sectores têxtil e vestuário.

A produção portuguesa encontra aqui novas pressões concorrenciais não só nos mercados dos restantes Estados-membros mas até no seu próprio mercado. É mais uma razão para que se reforce a diversificação para actividades e produtos com maior dinâmica de procura e maior valor acrescentado.

O investimento directo estrangeiro (IDE) nos PECO, praticamente sem significado antes de 1989, tem subido desde então de forma muito acentuada, tendo atingido mais de 5000 milhões de dólares em 1993. É de notar todavia que este montante corresponde a cerca de 80% do IDE que só a Argentina recebeu nesse mesmo ano.

Os PECO podem oferecer condições que, pelo menos no curto prazo, podem ser consideradas atractivas para o IDE, e assim poderiam concorrer com países como Portugal. No entanto, a incipiente organização dos mercados, as deficiências que ainda se verificam em diversos domínios da qualificação da mão-de-obra, nomeadamente em categorias profissionais mais directamente envolvidas no estabelecimento e no funcionamento da economia de mercado, podem constituir factores favoráveis à captação de IDE por parte de Portugal.

8 - Embora o alargamento aos PECO possa agravar pressões concorrenciais em várias áreas, não deixa por isso de representar também um vasto campo de oportunidades para as exportações portuguesas, tanto de produtos como de serviços, bem como para a internacionalização de algumas empresas portuguesas.

ECONOMIA PORTUGUESA

1 - Evolução recente e perspectivas para 1996

Evolução Recente

A retoma da economia portuguesa, iniciada no segundo semestre de 1994 terá prosseguido em 1995, embora a um ritmo mais moderado que o inicialmente previsto.

As dificuldades de consolidação da retoma estão associadas à progressiva perda de dinamismo da economia europeia ao longo do segundo semestre do ano, bem como à fragilidade do clima de confiança dos consumidores fundamentada, essencialmente, em problemas de ordem estrutural a situação e perspectivas para o mercado de trabalho e as previsíveis reformas do sistema de segurança social.

A existência de um certo desfasamento do ciclo económico em Portugal relativamente ao ciclo europeu, saldou-se, assim, por uma interrupção da trajectória de expansão ainda na fase inicial da mesma.

A recuperação da actividade económica em 1995 caracterizou-se pela continuação da resposta positiva das exportações ao estímulo externo e pelo dinamismo do investimento privado, embora um contributo apreciável tenha também cabido ao investimento público.

Pese embora a desaceleração que se fez sentir a partir do terceiro trimestre do ano, as exportações de mercadorias terão registado um comportamento globalmente favorável, beneficiando no segundo semestre da concretização das exportações de veículos duma nova unidade do sector. Apesar da apreciação real da taxa de câmbio efectiva e, em particular a apreciação em relação às moedas dos países do sul da Europa (peseta e lira), ter-se-ão obtido novamente ganhos de quotas de mercado,

O investimento terá recuperado apreciavelmente face a 1994, apresentando sinais de alguma desaceleração no segundo semestre. A melhoria das expectativas, a recuperação da actividade económica, a descida da taxa de juro e a concretização de um volume importante de investimentos do Sector Público Administrativo são os factores que estão na base da dinâmica do investimento.

O consumo privado manteve-se como a componente da procura menos dinâmica, evidenciando a fragilidade do clima de confiança e a continuação da redução dos níveis de emprego, num quadro de ganhos reais dos salários relativamente limitados.

Pese embora a progressão das aquisições ao exterior deva ter ficado aquém do aumento das exportações, as importações aceleraram face a 1994, em sintonia com o comportamento da procura global, estimando-se um agravamento do contributo negativo do sector externo para o crescimento do PIB.

O défice comercial, por seu turno, não se deverá ter agravado, em percentagem do PIB, graças aos ganhos esperados dos termos de troca. Esta evolução positiva dos termos de troca ficou a dever-se, essencialmente à subida das cotações de produtos de base e intermédios com peso nas exportações, reflectindo, igualmente, os efeitos favoráveis da depreciação do dólar face às moedas europeias.

A inflação prosseguiu em 1995 uma trajectória descendente, tendo regredido 1.1 p.p. face ao valor médio de 1994. Registaram-se progressos sensíveis em termos de convergência com a inflação na UE, situando-se a taxa de inflação (ver nota 1) (4.1%) a 1 p,p. do limite máximo de Maastricht (3.1%), contra 1.7 p.p, em 1994.

A desaceleração da inflação foi determinada fundamentalmente pela trajectória dos preços dos bens transaccionáveis, já que o crescimento dos preços dos bens não transaccionáveis se tem mantido praticamente constante desde o 2º, semestre de 1994. O menor contributo para o crescimento dos preços terá sido da componente importada, a qual para além da redução da inflação nos parceiros comerciais reflectiu a apreciação efectiva do escudo.

Pese embora o maior ritmo da actividade económica, a situação no mercado de trabalho voltou a degradar-se. O emprego registou novo decréscimo que conduziu ao agravamento da taxa de desemprego (de 6.8% para 7.2%), apesar da redução da população activa (0.3%).

A redução do emprego atingiu apenas os trabalhadores por conta de outrém, uma vez que os designados trabalhadores por conta própria terão aumentado. Quer o emprego com contrato permanente, quer o emprego a tempo completo continuam a descer, denunciando a emergência de alterações estruturais no sentido da crescente «instabilidade» do emprego.

O sector terciário terá sido o único sector a criar emprego em 1995, prosseguindo a tendência de redução do peso do primário e do secundário. Neste último sector as perdas de emprego foram generalizadas às várias actividades, exceptuando-se apenas a «indústria da madeira, papel, edição e impressão» e a «fabricação de automóveis e outro material de transporte». Nos serviços as variações mais positivas observaram-se nas «actividades informáticas, investigação e desenvolvimento» e «administração pública, defesa e segurança social»

O agravamento do desemprego manifestou-se quer no segmento de desempregados à procura de novo emprego, quer nos desempregados à procura de primeiro emprego, embora esta segunda categoria represente uma parcela crescente (18.2% dos desempregados em 1995). O maior crescimento relativo ocorreu nos escalões etários mais elevados (acima dos 50 anos).

No domínio dos recursos humanos e sua utilização a questão-chave é a do processo de reestruturação do sistema de emprego, nas suas diversas dimensões. Será a essa matéria que o Governo dedicará atenção prioritária.

A actividade financeira do Sector Público Administrativo (SPA) saldou-se num défice global, na óptica das Contas Nacionais e sem activos financeiros, de 5.2% do PIB, valor aquém das previsões efectuadas aquando da elaboração do Orçamento para 1995, traduzindo um desempenho ligeiramente mais favorável que o observado em 1994 (5.7%) que se ficou a dever aos bons resultados obtidos na cobrança. O saldo primário encerrou com um ligeiro excedente (0.6% do PIB), invertendo a tendência dos dois anos anteriores, em que se verificaram pequenos défices.

As receitas fiscais progrediram mais rapidamente que o PIB, evidenciando quer um certo agravamento da carga fiscal aumento da taxa do IVA e alteração do regime de abatimentos quer uma melhor prestação da administração fiscal. Também o crescimento das despesas correntes (10%) excedeu o aumento nominal do produto, para o que contribuiu, essencialmente, uma expansão elevada do consumo público e das transferências. A execução do investimento público, embora aquém do orçamentado, revelou um esforço financeiro apreciável, tendo-se traduzido num crescimento nominal elevado (21%).

Perspectivas para 1996

A situação económica em 1996 será marcada pelo evoluir do enquadramento económico a nível internacional, em particular na UE, e por um padrão de políticas conducentes a um crescimento sustentado não-inflacionista, e orientadas para a prossecução do objectivo da convergência estrutural.

A gestão da política monetária, o declínio, da taxa de juro de longo prazo e uma gradual recuperação do clima de confiança, permitirão uma inversão da tendência de abrandamento observada no segundo semestre de 1995 na UE, viabilizando, assim, o regresso a perspectivas económicas favoráveis para 1996 e 1997.

Embora se considere a participação na UEM indispensável para que o País possa enfrentar a viragem do século em melhores condições de competitividade, os objectivos da estabilidade cambial, da redução da inflação e de consolidação orçamental constituem, antes do mais, as bases para um padrão saudável de crescimento.

O objectivo de Portugal integrar o pelotão da frente da UEM, passando à 3.ª fase em 1999, impondo uma disciplina e um calendário rigoroso, vem reforçar a necessidade de implementação das políticas adequadas. A gestão da margem de manobra da política económica interna não deixará, contudo, de ser influenciada pelo evoluir da construção da UEM, em particular pelo desempenho das principais economias europeias.

Simultaneamente, e por forma a assegurar a sustentabilidade (no médio e longo prazo) dos ganhos obtidos em termos de convergência nominal, ter-se-á que avançar gradualmente no sentido do ajustamento da estrutura produtiva, aproximando a economia portuguesa aos padrões da União Europeia. O aprofundamento das políticas estruturais em ordem ao reforço da competitividade congregará os vários vectores de actuação sectorial.

Espera-se que o cariz menos restritivo da política monetária americana e europeia, associado à expansão da economia extra-comunitária venha a induzir a recuperação do dinamismo da UE em 1996, viabilizando as condições para uma aceleração do crescimento do PIB em Portugal. Esta trajectória pressupõe no entanto, uma inversão da actual tendência de arrefecimento da actividade económica. A taxa de crescimento esperada situa-se bastante aquém da verificada na fase ascendente do ciclo anterior. O aumento da produtividade será o principal factor de crescimento, prevendo-se para o emprego uma progressão moderada.

Em termos de procura o crescimento deverá ser dinamizado pela procura externa e pelo investimento, prevendo-se a manutenção do consumo em ritmos de crescimento moderados.

Admitindo que uma melhoria de competitividade em relação aos nossos parceiros europeus assegurará a continuação de ganhos de quotas de mercado, reforçados devido ao impacto nas exportações da plena laboração da nova unidade de produção de veículos, as exportações de mercadorias prosseguirão com um andamento bastante positivo.

Num contexto de descida das taxas de juro, de um crescimento moderado dos Custos d e Trabalho por Unidade Produzida (CTUP), e de um comportamento favorável da procura global, consolidar-se-á um clima favorável ao relançamento do investimento do sector privado. A evolução do investimento do SPA, apesar de condicionada pelo quadro de constrangimento orçamental, terá uma contribuição nitidamente positiva para o desempenho da FBCF, considerando uma efectiva obtenção de ritmos elevados de execução do PMDAC.

O consumo privado deverá registar uma modesta recuperação, sustentada pelo aumento real do rendimento disponível. Quer a situação do mercado de trabalho, quer a necessidade por parte das empresas de controlarem o aumento das remunerações «per capita», não deverão permitir um relançamento mais expressivo do consumo.

A aceleração esperada para a procura global reflectir-se-á numa maior dinâmica das importações, prevendo-se um agravamento do défice comercial. As previsões para a balança de serviços e os fluxos de rendimentos de factores e transferências unilaterais apontam também no sentido da deterioração do défice das transacções correntes com o exterior.

Constituem peças-chave da política económica a credibilidade da política anti-inflacionista e de consolidação orçamental. Trata-se de objectivos de relevante interesse nacional a diversos títulos, com especial destaque para o seu mérito intrínseco.

A condução daquelas políticas influenciará o cumprimento do conjunto dos critérios de Maastricht, cuja evolução individual está estreitamente interligada com a trajectória dos restantes.

A satisfação do critério relativo à inflação afigura-se plausível no quadro macroeconómico que se antevê para 1996 e pressupondo a ausência de choques exógenos que afectem os preços internacionais, designadamente, os preços das matérias-primas ou preços de produtos agrícolas. A taxa de inflação deverá situar-se abaixo de 3.5%. Segundo as previsões da Comissão Europeia de Novembro de 1995, o limite máximo de inflação compatível com o critério seda de 3.6%. A ausência de tensões no mercado de trabalho, a que se associa um crescimento moderado dos CTUP nominais, a baixa taxa de utilização da capacidade produtiva e a debilidade da recuperação do consumo privado permitirão, num quadro de estabilidade cambial, o prosseguimento da trajectória de desaceleração da inflação.

O controlo do défice orçamental, para além de obrigar a uma disciplina orçamental por parte dos Estados-membros, conduzirá à adopção de políticas de índole estrutural de importante impacto (a médio prazo) nas actividades económicas, expandindo o mercado do sector privado. Pese embora a rigorosa contenção das despesas correntes e a poupança com encargos com a dívida decorrente da descida das taxas de juro, é ainda necessária uma política selectiva em relação aos projectos de investimento que beneficiam de financiamentos do OE, Neste sentido, o Governo aperfeiçoou significativamente o processo de selecção dos projectos incluídos no PIDDAC.

Embora acima do objectivo de Maastricht (71% em 1995), a Dívida Pública regressará em 1996 a uma trajectória descendente. A situação de Portugal relativamente a este critério é mais favorável do que a de outros Estados-membros apontados correntemente como fundadores da UEM.

A estabilidade cambial é, em princípio, função dos chamados «fundamentais», em particular da evolução dos preços, sendo, neste sentido, o critério cambial função do critério inflação. No entanto, vem assumindo crescente importância a acção de factores não-macroeconómicos, alguns de carácter eminentemente subjectivo ou «impressionístico», que têm sido determinantes em fases de turbulência cambial e que representam um risco para a prossecução do objectivo da estabilidade cambial.

No que depende da condução das políticas internas, política anti-inflacionista e consolidação orçamental, perspectiva-se uma envolvente favorável à prossecução da estabilidade cambial do escudo.

Para um Estado-Membro como Portugal, o respeito do critério da convergência das taxas de juro de longo prazo mais não significa do que estreitar o prémio de risco associado à moeda nacional. Esta redução depende das expectativas dos agentes relativamente ao sucesso das estratégias de desinflação e de disciplina orçamental. Sendo função dos outros critérios, qualquer derrapagem das Finanças Públicas e/ou deslize na desinflação repercutir-se-ia na convergência das taxas de juro de longo prazo.

Portugal apresenta actualmente taxas de longo prazo elevadas se se tiver em conta os respectivos níveis reais, existindo, portanto, alguma margem de manobra para que as taxas de juro quase possam descer per si (como parece indiciar a evolução registada já em 1996), desde que não seja posta em causa a credibilidade das políticas e o clima de estabilidade.

Por outro lado, factor decisivo é a elevada correlação entre o mercado doméstico e os mercados de capitais extremos. Numa óptica conjuntural, o quadro interno de política. macroeconómica pode ser favorável à evolução das taxas num dado sentido e estas evoluirem noutro, em função do comportamento dos mercados internacionais. Neste contexto, a disciplina orçamental e a consolidação da inflação surgem como condições necessárias mas não suficientes para cumprir o critério.

A melhoria das condições de vida da população portuguesa nos seus múltiplos aspectos, quer qualitativos quer quantitativos, no sentido de uma convergência com os padrões das sociedades europeias mais desenvolvidas constitui o objectivo último da acção governativa.

Para a prossecução deste objectivo, o ritmo de desenvolvimento em Portugal tem necessariamente que ser mais rápido que o das economias mais prósperas. Este processo é habitualmente designado de «convergência real», por contraponto ao processo de «convergência nominal», expressão utilizada, por seu turno, para denominar, no essencial, a aproximação da taxa de inflação e da taxa de juro dos vários Estados membros.

Se bem que estes dois processos sejam muitas vezes apresentados como conflituantes entre si, o actual processo de construção europeia em que Portugal pretende participar de forma plena, põe, pelo contrário, ênfase na complementaridade dos dois objectivos.

Com efeito, a participação de Portugal na UE, e em virtude da completa liberdade de circulação de capitais, tem já implícita a necessidade de uma política anti-inflacionista, e de consolidação orçamental para apoiar, no que se refere às competências políticas internas, a estabilidade cambial e a convergência da taxa de juro.

Embora no curto prazo estas condicionantes se possam traduzir em maiores dificuldades em alcançar um ritmo de crescimento superior ao da UE o que constitui um dos objectivos do Programa do Governo tanto mais que o processo de convergência tende a abrandar em períodos de menor crescimento, no médio prazo, estarão criadas condições para um crescimento em bases sólidas, havendo que garantir, simultaneamente, que em termos de oferta se evolua no sentido do ajustamento da estrutura produtiva, aproximando a economia portuguesa aos padrões da UE.

Assim, a compatibilização entre aqueles objectivos (aparentemente contraditórios) exigirá maior prioridade às políticas estruturais, em concertação com as políticas económicas mais orientadas para a redução da inflação e a consolidação orçamental. A médio e longo prazo a convergência real não é possível sem estabilidade nominal e a curto prazo será muito dificil manter a estabilidade nominal se não houver crescimento.

A esta trajectória de convergência da economia portuguesa, que constitui seguramente um processo complexo e gradual, e para o qual é decisivo uma mudança de atitude de todos os agentes, dá-se a designação de convergência estrutural.

2.1. Os objectivos da convergência

O desnível de desenvolvimento e consequentemente, as exigências com que o País se defronta em termos de convergência é normalmente ilustrado através de indicadores como o PIB per capita.

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A evolução do PIB per capita difinido em Paridades de Poder de Compra (PPC) expressa o ritmo a que se processa a aproximação da economia menos desenvolvida à mais desenvolvida, quer em termos de diferencial de crescimento per capita, quer em termos da convergência da taxa de inflação (considerando-se) para este efeito como definida pelo deflator do PIB). Assim, este indicador traduz certos aspectos do desempenho da economia tanto no que se refere à convergência real como à convergência nominal.

No entanto, o carácter sintético daquele indicador não só não permite uma leitura interpretativa da respectiva trajectória, como pode, um mesmo valor assumido pelo indicador, ter implícitas realidades estruturais diferenciadas.

Embora o nível de convergência se traduza objectivamente pelas condições de vida das populações, num contexto de crescente interdependência e de progressiva abertura de mercados, como o actual, a promoção do bem-estar pressupõe necessariamente uma economia mais moderna e mais competitiva, mas que simultaneamente seja capaz de gerar emprego.

Assim, tendo em vista permitir uma monitorização das políticas que concorrem para o objectivo-convergência, poder-se-á, numa primeira análise, polarizar a respectiva avaliação a partir dos resultados alcançados em função de três objectivos centrais (que se complementam e estão interligados): (I) o aumento da competitividade do tecido económico; (II) a reestruturação do emprego; (III) a melhoria das condições de vida.

(I) Aumento da competitividade do tecido económico

Obter ganhos em termos de competitividade é o único meio capaz de assegurar o desenvolvimento económico e a convergência. Constitui por isso um objectivo central da acção governativa.

O desempenho do sector externo quer quantitativo, através da evolução da posição de mercado, quer qualitativo, através, designadamente, da identificação de, alterações da estrutura produtiva (a partir da análise de evolução das vantagens comparativas), da evolução dos níveis de intensidade tecnológica das exportações e dos preços relativos das mesmas, constituem o principal referencial para a avaliação dos resultados obtidos.

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Embora Portugal tenha vindo sistematicamente desde 1985 a registar alguns ganhos de quotas de mercado, pode-se concluir que em termos globais a posição competitiva do país registou uma evolução medíocre. Os ganhos de posição de mercado das exportações não foram suficientes para atenuar a subida das importações. Os fundamentos deste desempenho da posição competitiva da economia portuguesa são sucintamente evocados no ponto respeitante à estrutura produtiva (2.2.2).

Da análise do comportamento dos CTUP relativos de Portugal (ver nota 2) face aos principais parceiros pode-se inferir que se terá verificado entre 1988 e 1992 uma degradação da competitividade-preço (global), tendo-se nos últimos anos observado uma estabilização do indicador.

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(II) Reestruturação do emprego

A reestrutração do emprego é actualmente uma preocupação essencial na UE. Assegurar baixos níveis de desemprego é uma condição indispensável ao progresso, global das sociedades, sendo indissociável da melhoria das condições de vida.

O imperativo da competitividade ao surgir como conflituante com aumentos de emprego, cria novas exigências sobretudo de ordem qualitativa para o mercado de trabalho.

O desenvolvimento tecnológico, mas em particular a rápida assimilação das tecnologias da informação pelas diversas actividades deverá conduzir a ganhos de produtividade na generalidade dos sectores. Se aquele ritmo se distanciar da dinâmica de criação de novas necessidades/actividades os riscos de deterioração acentuada do mercado de trabalho a ser elevados.

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A desadaptação qualitativa da procura à oferta de trabalho, mais presente em fases de transição como a actual, e mais acentuada em países com fragilidades ao nível da qualificação dos seus recursos humanos, ampliará os efeitos da revolução tecnológica em curso. A importância assumida, na última década, pelo movimento de deslocação de activos da agricultura para outros sectores, constitui um vector determinante da desadequação à procura existente.

As novas exigências para o mercado de trabalho colocar-se-ão ao nível das qualificações de quem procura trabalho, da flexibilização, que poderão ir desde a duração do tempo de trabalho e aspectos relacionados com a necessidade de prolongar o período de funcionámento das unidades produtivas (maior recurso ao trabalho por turnos), a uma menor rigidez funcional e organizacional.

Desenhando-se novas formas de organização do mercado de trabalho que deverão alterar o perfil do desemprego, a implementação das medidas neste área terá ainda que contar com uma adequada monitorização do desemprego e suas características. Nestas são identificantes a ter em conta para a definição de políticas, a origem sectorial do desemprego, as qualificações dos desempregados, os grupos etários dos mesmos e o tempo de procura de emprego.

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Naquele domínio, os indicadores apontam para uma situação actual menos gravosa do mercado de trabalho em Portugal, merecendo especial atenção o evoluir do perfil do desemprego num futuro próximo.

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(III) Melhorar as condições de vida

A evolução das condições de vida dos cidadãos tenderá a reflectir os progressos alcançados em matéria económica, bem como as soluções de ordem social que forem implementadas para atenuar os efeitos perversos que incidirão sobre os que não tiverem oportunidade de se preparar/adaptar para/às mudanças.

De entre os principais referenciais a acompanhar neste domínio serão de destacar os indicadores de consumo, as condições de alojamento, a capitação em determinados bens duradouros e as condições de acesso aos cuidados de saúde.

Embora se tenha registado alguma progressão nos últimos anos, os níveis de consumo per capita afastam-se ainda significativamente da média europeia, detendo Portugal o valor mais baixo de entre os países da UE (72% em 1995 face à média da UE). Situação idêntica perpassa do confronto das estruturas médias do consumo por tipo de bens, cujos contornos são também elementos de identificação do nível de vida das famílias. Em Portugal as despesas em alimentação são ainda preponderantes (33%, contra 21% em média na UE (ver nota 3) e 18% na Alemanha). Nos países de rendimento mais elevado, os orçamentos das famílias reorientam-se para as despesas com a habitação, lazer e outros serviços (20%, 9% e 17%, contra 14%, 4% e 14%, respectivamente na Alemanha e em Portugal (ver nota 4)).

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Por seu turno, indicadores sobre as condições de alojamento e acesso a equipamentos domésticos permitem concretizar a evolução dos padrões de bem estar das famílias. Verificaram-se nos últimos anos melhorias apreciáveis nesses dois domínios, existindo contudo, ainda, 3.7% dos alojamentos familiares sem água canalizada e 13,6% sem instalações de banho (ver nota 5). Esta situação é claramente contrastante com a de todos os países da UE, à excepção da Grécia.

Os progressos foram mais expressivos no que respeita aos equipamentos domésticos, embora os valores médios de Portugal se distanciem consideravelmente da média da UE (no que se refere a postos receptores de televisão por 1000 habitantes, o valor para Portugal não atinge os 50% da média da UE (ver nota 6)). Também o nível de motorização é relativamente baixo em Portugal (183 viaturas/1000 habitantes (ver nota 7)), quando avaliado no contexto comunitário, onde são frequentes valores acima de 350 viaturas/1000 habitantes. No âmbito dos equipamentos de comunicação, Portugal tem das mais baixas densidades (número de linhas/1000 habitantes) da UE. No entanto, o rápido crescimento do número de linhas telefónicas em Portugal, nos últimos anos, permitiu que a respectiva densidade representasse em 1993 cerca de 72% da média da UE.

As condições de acesso à prestação de cuidados de saúde constitui, igualmente, uma vertente fundamental para a identificação da qualidade de vida dos cidadãos. Os principais indicadores sanitários revelam o deficiente posicionamento de Portugal no contexto europeu, particularmente no que se refere à taxa de mortalidade infantil (8,7% em Portugal, contra 6.5% na EUR 15 (ver nota 8)) e à esperança de vida à nascença (70.6 para os homens e 77.8 para as mulheres, em Portugal, contra, respectivamente, 73 e 79.4 na EUR 15).

O volume de recursos afectos ao sector afasta-se sensivelmente da generalidade dos padrões europeus. A despesa per capita, em saúde, não chega a atingir 50% (ver nota 9) dos níveis de países como a Alemanha ou a França (representando 89% do valor de Espanha), sendo a parcela da despesa pública afecta ao sector a mais baixa da UE. Os indicadores relativos aos recursos físicos reflectem aquela situação, sendo a disponibilidade de camas por habitante das mais baixas dos países comunitários (4.4/1000 habitantes, contra 10.1/1000 na Alemanha ou 9.4/1000 em França). A dotação em recursos humanos, em particular médicos, encontra-se dentro dos valores dos países da UE, embora a respectiva distribuição espacial revele assimetrias consideráveis, que penalizam, essencialmente, distritos do interior do país.

2.2. Determinantes da convergência

No entanto, tão importante quanto avaliar o nosso desempenho competitivo e os consequentes reflexos, via rendimento, no bem estar dos cidadãos, bem como o comportamento do mercado de trabalho, é monitorar as determinantes da convergência, para as quais se orientarão as várias políticas sectoriais e sobre as quais incidirão os vários instrumentos quer financeiros quer de regulação do Estado.

Nas determinantes do processo de convergência estrutural consideram-se os factores associados ao sistema produtivo os factores produtivos, a estrutura produtiva e factores de ordem comportamental, a partir dos quais se estabelece o quadro organizativo institucional, que constituem na realidade um pré-requesito para a convergência estrutural.

Assim, sendo o processo de convergência complexo e em que interagem múltiplos factores, faz intervir políticas, quer de índole macroeconómica, quer de natureza estrutural e para ele confluem várias vertentes da acção governativa, constituindo as políticas sectoriais veículo de promoção das condições de oferta e de procura necessárias à consecução daquele objectivo.

Alterar progressivamente as características da nossa estrutura produtiva, promover o desenvolvimento dos factores produtivos e uma nova atitude dos agentes constituem áreas de actuação privilegiadas para a concretização dos objectivos da competitividade e do emprego, as bases para a garantia da prosperidade e de melhores condições de vida.

2.2.1. Alterar a atitude dos agentes económicos

Os agentes serão os principais actores da transformação a operar na sociedade portuguesa. O actual contexto de mudança obriga a um ajustamento na respectiva atitude, que terá que ter como referencial um novo quadro de funcionamento da economia, mais aberto, que encerra múltiplas oportunidades mas que é também mais exigente em termos de competências concorrenciais.

Responder aos desafios e conflitualidades com que a sociedade portuguesa se confronta exige de cada actor, capacidade de adaptação e novas atitudes de cooperação, rompendo com comportamentos passivos, pouco adaptados à dinâmica actual.

Esperar do Estado uma atitude paternalista apenas dificultará a gestão dos diferentes problemas, atrasando a identificação dos possíveis equilíbrios. Ao Estado cabe-lhe no essencial um papel activo, mas de regulação, competindo-lhe influenciar e promover a nova atitude dos agentes, no sentido do diálogo e da concertação, contribuindo para a sua afirmação aos diversos níveis do sistema político-económico. O quadro institucional terá, assim, que ser favorável à abertura à sociedade civil e a uma eficiente mobilização dos recursos.

Desenvolver os mecanismos de parceria entre as entidades públicas e a sociedade civil constitui o veículo privilegiado para promover o diálogo mas também um papel mais activo dos diversos agentes. Uma estratégia concertada ao nível das várias vertentes da política económica e social exige, portanto, do Estado e dos restantes agentes uma reinterpretação dos respectivos papéis, em que deve prevalecer a flexibilidade, a iniciativa e a criatividade.

2.2.2. Alterar a Estrutura Produtiva

A estrutura sectorial do produto tem evoluído no sentido da terciarização, sendo patente que existe margem para futuros desenvolvimentos ainda no mesmo sentido, em detrimento da redução de peso dos sectores primário e secundário.

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O elevado grau de abertura que caracteriza a economia portuguesa e que se acentuou após a entrada na CE (o grau de abertura passou de 52% em 1985 para 79% em 1994 (ver nota 10)) não é certamente alheio àquela evolução. Apesar da tendência para um crescente grau de abertura ser comungada pelos restantes países europeus, constata-se que Portugal regista após 1986 uma das expansões mais rápidas daquele indicador (44% contra 32% em Espanha). Esta maior abertura ao exterior, conduz-nos à identificação das alterações operadas na estrutura produtiva (ver nota 11).

Pese embora se tenham verificado algumas alterações na estrutura produtiva desde 1980 (1980-1993), designadamente a afirmação de vantagens comparativas na fileira eléctrica e a redução de desvantagens na fileira mecânica e na química, a especialização portuguesa mantem ainda uma forte concentração na florestal e têxtil.

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Em confronto com a estrutura produtiva europeia e mesmo com a de países da Europa do sul como Espanha e Itália, o tecido produtivo português evidencia um acentuado desequilíbrio, tendo-se revelado incapaz de determinar uma melhoria da posição competitiva do país, conforme referido anteriormente (n.º 2.1).

Àquela estrutura de especialização correspondem níveis de produtividade baixos, em termos europeus, na generalidade dos sectores. Se em média a produtividade em Portugal representa apenas 59% (ver nota 12) do valor médio da UE, o desfasamento é ainda mais acentuado na Agricultura e na Construção (em relação à Alemanha, a produtividade destes sectores é na ordem dos 49 e 53%, respectivamente (ver nota 13).

Tecido Empresarial

O tecido empresarial é dominado por empresas de pequena e média dimensão: 20% dos trabalhadores do sector produtivo exercem a sua actividade em unidades com menos de 9 efectivos e 47% em unidades com menos de 50 empregados (ver nota 14).

Esta situação contrasta com a da UE, onde as microempresas (ver nota 15) absorvem uma menor percentagem de emprego, enquanto as grandes empresas (ver nota 16) se distanciam significativamente do peso que detêm em Portugal, devido sobretudo à maior dimensão média das empresas industriais na EU.

Em Portugal, e tal como se tem verificado a nível intemacional, a dimensão média das empresas tem vindo a decrescer, constatando-se esta tendência na generalidade dos sectores.

À semelhança do que se passa com a criação de emprego, assiste-se a um reforço do número de empresas no sector dos serviços (66% (ver nota 17)), no qual predominam as pequenas empresas.

Por seu turno, o maior dinamismo na criação de empresas tem cabido às microempresas, seguido das empresas com 10 a 49 efectivos.

Na generalidade dos sectores tem-se reforçado o peso das PME. É o caso da indústria transformadora, onde absorvem 72% do emprego e da construção com 78% dos empregados (ver nota 18).

Embora a reduzida dimensão seja muitas vezes apontada como um factor de flexibilidade, em Portugal, esta característica está associada a um conjunto de debilidades. Apresentando um elevado ritmo na criação de empresas, as unidades de reduzida dimensão são, no entanto, as que apresentam taxas de mortalidade mais elevadas.

Com efeito, estas empresas estão em pior posição para beneficiar de economias de escala e de gama, tornando-as mais vulneráveis às flutuações do mercado. Acrescem as deficiências relacionadas com a cultura empresarial dominante, traduzidas nos métodos de gestão quer de pessoal, quer de produção e no reduzido esforço de inovação. Por outro lado, os grupos empresariais existentes concentram-se, principalmente, no sector financeiro, no comércio, imobiliário e construção civil. Esta concentração não permite maximizar as potencialidades de projecção internacional das empresas portuguesas.

Dotação de infra-estruturas