Lei n.º 52-B/96 — Grandes Opções do Plano para 1997

de 27 de Dezembro

Grandes Opções do Plano para 1997

A Assembleia da República decreta, nos termos dos artigos 164.º, alínea h), e 169.º, n.º 3, da Constituição, o seguinte:

Artigo 1.º — Objecto

São aprovadas as Grandes Opções do Plano para 1997.

Artigo 2.º — Enquadramento

As Grandes Opções do Plano para 1997 inserem-se na estratégia de médio prazo para o desenvolvimento da economia portuguesa, consignada no Programa do Governo.

Artigo 3.º — Grandes Opções do Plano

Em conformidade com a estratégia de médio prazo e com as condicionantes resultantes das transformações em curso no enquadramento internacional e das especificidades da economia e sociedade portuguesas, o Governo desenvolverá em 1997 as medidas que melhor promovam, na conjuntura, as seguintes opções de médio prazo:

Artigo 4.º — Política de investimento

1 - O Programa de Investimentos e Despesas de Desenvolvimento da Administração Central, em 1997, dará prioridade aos seguintes objectivos:

2 - No que respeita ao Quadro Comunitário de Apoio (QCA), no ano de 1997 será dada prioridade aos seguintes objectivos:

Artigo 5.º — Relatório

É publicado, em anexo à presente lei, o relatório sobre as Grandes Opções do Plano para 1997.

Artigo 6.º — Execução do Plano

O Governo promoverá a execução do Plano para 1997, de harmonia com a presente lei e demais legislação aplicável, tendo em consideração os regulamentos comunitários referentes aos fundos estruturais.

Aprovada em 12 de Dezembro de 1996.

O Presidente da Assembleia da República, António de Almeida Santos.

Promulgada em 23 de Dezembro de 1996.

Publique-se.

O Presidente da República, JORGE SAMPAIO.

Referendada em 26 de Dezembro de 1996.

O Primeiro-Ministro, António Manuel de Oliveira Guterres.

GRANDES OPÇÕES DO PLANO PARA 1997

Assegurar o futuro dos Portugueses numa Europa em transformação

Relatório

Apresentação

No documento das Grandes Opções relativo ao ano de 1996, o Governo apresentou as grandes linhas de política de médio prazo para as diferentes áreas da governação.

Essas linhas de política decorrem necessariamente do Programa aprovado pela Assembleia da Republica após a tomada de posse do XIII Governo Constitucional.

Ao preparar o documento contendo as Grandes Opções de Política para o ano de 1997, em cumprimento do artigo 93.º da Constituição Portuguesa, o Governo:

• reafirma as grandes linhas de política constantes do seu Programa, aprovado pela Assembleia da República;

• tem em atenção a experiência colhida ao longo dos meses de exercício de poder, designadamente a decorrente da postura de diálogo com todos os intervenientes na sociedade e economia portuguesas que vem adoptando;

• atende às especificidades que se perspectivam para o próximo ano.

Assim sendo, as Grandes Opções de Política para o ano de 1997, inserindo-se necessariamente nas Opções do Governo para o Médio Prazo, incorporarão a introdução dos ajustamentos adequados na condução da política económica e social, bem como terão em atenção as condicionantes de várias ordens com que essa política irá defrontar-se.

O presente documento tem algumas alterações inovatórias no que diz respeito à forma de apresentação das políticas que o Governo pretende seguir. Nessas alterações destacam-se o tratamento do enquadramento europeu, e muito em especial, a introdução de uma nova parte II - Desafios para a Sociedade e Economia Portuguesas. Transformações Estruturais em Foco. Com esta última inovação o Governo visa pôr em relevo a necessidade de aprofundar o debate nacional sobre domínios fundamentais da transformação estrutural da sociedade e da economia portuguesas, contribuindo, simultaneamente, para a apresentação sucinta das orientações e medidas de política que pautarão a sua acção em áreas seleccionadas que estarão particularmente em foco no horizonte da legislatura.

O Governo tem plena consciência de que esta parte inovatória das Grandes Opções anuais não pode ir além de uma contribuição selectiva sobre um número necessariamente restrito de grandes temas de sociedade. Trata-se de uma experiência que convirá alargar e aprofundar em futuros trabalhos, afirmando o Governo desde já o seu empenhamento na ponderação dos desenvolvimentos e rectificações que venham a ser sugeridas pelo Conselho Económico e Social e pela Assembleia da República.

SUMÁRIO

I. Análise da situação económica:

I.1. Enquadramento internacional.

I.2. Enquadramento europeu.

I.3. Economia portuguesa.

II. Desafios para a sociedade e economia portuguesas. Transformações estruturais em foco.

III. Grandes Opções do Plano para 1997 e linhas de acção governativa.

1.ª Opção - Afirmar uma presença europeia, ser fiel a uma vocação universalista.

Defesa nacional.

Política externa.

2.ª Opção - Desenvolver os recursos humanos, estimular a iniciativa individual e colectiva.

Educação.

Ciência e tecnologia.

Cultura.

Desporto.

Juventude.

3.ª Opção - Criar condições para uma economia competitiva geradora de emprego, promover uma sociedade solidária.

Crescimento sustentado e finanças públicas.

Competitividade e internacionalização.

Agricultura, silvicultura e pescas.

Indústria.

Comércio.

Turismo.

Cooperativismo

Defesa do consumidor.

Qualificação e emprego.

Solidariedade e segurança social.

Saúde e bem-estar.

Combate à toxicodependência.

4.ª Opção - Valorizar o território no contexto europeu, superar os dualismos cidade/campo e centro/periferia.

Infra-estruturas, redes e serviços básicos associados.

Energia.

Equipamentos e acessibilidades.

Comunicações.

Planeamento e administração do território.

Ordenamento.

Desenvolvimento urbano e política das cidades.

Administração local autárquica.

Desenvolvimento regional.

Ambiente.

Habitação.

5.ª Opção - Respeitar uma cultura de cidadania, reforçar a segurança dos cidadãos, promover a reforma do Estado.

Justiça e segurança.

Justiça.

Administração interna.

Regiões Autónomas.

Regionalização.

Reforma da Administração Pública.

Comunicação social e direito à informação.

Sistema estatístico.

IV. Política de investimentos.

I. ANÁLISE DA SITUAÇÃO ECONÓMICA

I.1. Enquadramento Internacional

• O enquadramento económico internacional da economia e sociedade portuguesas caracterizava-se, em meados de 1996, por um clima de crescimento económico, sem tendências inflacionistas, com os aspectos de globalização crescentemente reforçados, quer pela liberalização dos mercados, quer pela mobilidade dos capitais, quer ainda pela intensificação da estrutura de «rede» propiciada pela inovação e disseminação das tecnologias de informação.

O panorama de crescimento económico não era contudo uniforme.

No conjunto das economias industrializadas, só a economia norte-americana revelava sinais de um crescimento relativamente forte, contrastando quer com economias europeias continentais, a indiciarem apenas sinais de recuperação depois de uma fase de desaceleração marcada a partir da segunda metade de 1995, quer com a economia japonesa a revelar uma pausa na sua fase de recuperação. Estes comportamentos parecem reflectir não só os respectivos padrões de política monetária e orçamental mas também as capacidades do próprio tecido económico-social em se adaptar aos tempos de acelerada mutação associada à intensificação da globalização e da inovação e disseminação tecnológicas.

Nos demais conjuntos económicos, era patente a expansão da actividade económica.

Nas economias asiáticas que vinham experimentando fortes ritmos de crescimento económico (nomeadamente com à China a registar taxas de crescimento na casa dos dois dígitos) parecia registar-se algum abrandamento, propiciando um correspondente aliviar das pressões inflacionistas, sem que, contudo, os referidos ritmos de crescimento perdessem vigor.

As economias em transição pareciam, em geral, confirmar terem entrado em período de crescimento após as sequelas do período inicial de desmantelamento das estruturas económicas centralizadas e da sua gradual inserção no mercado internacional.

As economias da América Central e Latina, pareciam, em geral, ter ultrapassado os efeitos da crise mexicana (fim de 1994/início de 1995) e retomado ritmos de expansão que, embora não tão fortes como os asiáticos, são superiores aos das economias industrializadas.

Por seu lado, o panaroma africano não era, no seu conjunto, uniforme mas, indiciava também algum crescimento.

Estes padrões de crescimento das economias designadas tradicionalmente como «em desenvolvimento», traduzem os benefícios que têm vindo a retirar da globalização e da mobilidade dos capitais, graças à adopção de uma postura de crescente abertura ao exterior. Para além de uma acentuada expansão das exportações, esta postura, associada a estruturas demográficas relativamente jovens e «sedentas» de bem-estar material, despoletou ritmos elevados de aumento da procura interna e consequentemente dinâmicas de crescimento mais sustentadas.

• A economia norte-americana revelava a meio do ano um Padrão de crescimento relativamente forte. O PIB tinha crescido a uma taxa anualizada de 4.8% no segundo trimestre, revelando uma clara aceleração face ao crescimento dos trimestres anteriores (2.3% no primeiro trimestre de 1996 e 0.5% no último trimestre de 1995). Por seu lado, a taxa de desemprego situava-se no nível de 5.1% - o nível mais baixo desde há sete anos - indiciando situações do tipo de pleno emprego no presente contexto tecnológico. Este ritmo de crescimento e o relativamente baixo nível de desemprego alimentavam receios de potenciais tensões inflacionistas, embora o deflator do PIB no segundo trimestre tenha sido apenas de 2.1%.

A recuperação norte-americana patenteava os resultados dum padrão de política monetária que considera, de certo modo explicitamente, o ritmo de crescimento - sem descurar o controlo da inflação. As autoridades monetárias, face a um contexto de desaceleração que percepcionavam no final de 1995 e visando estimular o crescimento, decidiram baixar as taxas de juro de curto prazo em 1/4 de p.p. no final de Janeiro - a taxa dos «FED Funds» passou a situar-se em 5.25% e a taxa de desconto em 5%. A incógnita quanto ao momento e ao grau de uma possível decisão de aumento das taxas de juro alimentava (em meados do ano) volatilidade nos mercados financeiros. Caso continuem a emergir sinais de forte crescimento, é de prever que as autoridades monetárias venham a decidir aumentar as taxas de juro de curto prazo do dólar.

A evolução da economia norte-americana não deixará também de evidenciar a flexibilidade dos seus agentes no presente contexto de acelerada mutação a nível planetário. O Presidente Clinton candidata-se a um novo mandato, no final de 1996, com uma economia em crescimento, tendo sido criados no período do actual mandato mais de dez milhões de postos de trabalho, embora as características de precariadade do emprego se tenham acentuado. Por outro lado, os Estados Unidos, assumem a liderança político-militar a nível internacional, liderando também nos domínios das tecnologias de informação, as quais moldarão fortemente o quotidiano dos cidadãos, subvertendo os quadros «físicos» e «mentais» em que se desenrolam, entre outras, as relações económicas.

• O panorama económico da União Europeia contrasta fortemente com o norte-americano. A UE indicia uma recuperação após uma fase de desaceleração mais marcada a partir da segunda metade de 1995. No entanto, o seu ritmo de crescimento é muito inferior ao norte-americano e não é uniforme nas suas principais economias. Por outro lado, a taxa média de desemprego situa-se em 10 1/2%, prevendo-se que não haja melhorias a curto prazo. Pelo contrário, este elevado nível de desemprego alimenta climas de confiança pessimistas, dificultando, quer a recuperação económica, quer os processos político-económicos em que a UE está envolvida, nomeadamente, a revisão do Tratado de Maastricht - a fim de permitir novos alargamentos, em particular, aos PECO - e a adopção da moeda única no calendário fixado - no início de 1999.

O panorama económico comunitário é bem caracterizado pela situação das duas economias-chave para os processos da UE - a Alemanha e a França. No segundo trimestre, a economia alemã registou uma evolução positiva (de 1.5% em relação ao trimestre anterior) após uma regressão nos dois trimestres anteriores, indiciando que se encontra num rumo de recuperação. No entanto, em termos médios anuais, a sua taxa de crescimento deverá rondar apenas 1% e a taxa de desemprego situa-se em 10 1/4%, sem perspectivas de melhoria. Por seu lado, a economia francesa regrediu 0.4% no segundo trimestre depois de ter registado uma evolução positiva de 1.1% no primeiro trimestre de 1996. Apesar da regressão do segundo trimestre, é de admitir que a economia francesa esteja a crescer, embora a um ritmo relativamente baixo, com a correspondente taxa de crescimento médio anual a situar-se, provavelmente, abaixo dos 2%. Por seu lado, a taxa de desemprego é de cerca de 12 1/2%, debilitando a recuperação e alimentando potenciais movimentações de descontentamento social.

O fraco crescimento económico europeu, em particular, o destas economias-chave para o processo da União Monetária, não vem permitindo condições para que, nalguns casos, os processos de consolidação orçamental atinjam os objectivos que se propunham para 1996. Este aspecto é tanto mais relevante quanto as dúvidas sobre a possibilidade do cumprimento do critério do défice das contas públicas recaem também sobre a própria Alemanha e França, alimentando especulações sobre o calendário da moeda única, as quais poderão criar riscos de despoletar tensões cambiais.

Este fraco crescimento económico não será alheio à política monetária prosseguida pelo Bundesbank. Este Banco Central, que acaba por determinar o padrão de política monetária europeia - quer pelo quadro cambial existente, o do Mecanismo de Taxas de Câmbio do SME, quer pela «Interiorização» pelos mercados financeiros internacionais dos próprios critérios de Maastricht, enquanto referenciais que devem ser prosseguidos pelos Estados europeus - pauta a sua política monetária por critérios que respeitam à escala alemã e que privilegiam primordialmente a estabilidade monetária, secundarizando explicitamente os ritmos de crescimento económico e o emprego. A postura do Bundesbank acabou por levar a uma apreciação do marco alemão - e, portanto, da maioria das moedas europeias - em relação, especialmente, ao dólar norte-americano. Assim, a «política cambial» europeia, associada às políticas monetária e orçamental vigentes, têm configurado um padrão de política macroconómica marcadamente restritivo.

• As perspectivas económicas a curto prazo apresentam-se relativamente favoráveis salvo se a ocorrência de graves perturbações regionais se repercutissem negativamente no crescimento económico mundial. No entanto, as hipóteses de conflito no Médio Oriente, com efeitos no domínio energético, ou em regiões asiáticas, que perturbassem o comércio internacional, nunca podem ser definitivamente afastadas mesmo que se lhes atribua uma fraca probabilidade. Prevê-se, assim, que num quadro de intensificação das macrotendências de globalização, o crescimento económico internacional em 1997 possa ser ligeiramente superior ao de 1996.

No panorama das economias industrializadas, é de admitir que a economia norte-americana modere o seu ritmo de crescimento trimestral, dado que as próprias autoridades monetárias tentarão prevenir tensões inflacionistas.

Na economia japonesa, é de admitir que a recuperação vá ganhando consistência, parecendo afastada a hipótese de serem retomados os ritmos de crescimento do passado, de certo modo semelhantes aos actuais das economias vizinhas.

É, no entanto, no quadro europeu que as incertezas ganham mais relevância, para a economia portuguesa. Com o abrandamento das políticas monetárias europeias que se verificou é de admitir que os sinais de recuperação que já se esboçam em várias economias europeias se consolidem. As economias alemã e francesa desempenham, neste domínio, bem como nos domínios associados aos processos comunitários, um papel decisivo. A economia alemã deverá vir a crescer a um ritmo médio anual de cerca de 2.1/2% e as autoridades francesas esperam também que a respectiva economia venha a acompanhar este ritmo. No entanto, o desemprego não deverá vir a registar melhorias significativas. Os processos de consolidação orçamental com vista a consecução do critério das contas públicas em 1997 deverão prosseguir, residindo neste domínio, em particular no caso das economias francesa e alemã, muitas das incógnitas político-económicas europeias. Caso essas economias não atinjam o referido critério, ou o atinjam apenas aproximadamente, o processo da moeda única acabará por ser decidido a nível político, ao qual, na realidade compete.

• Esta evolução pouco favorável da economia europeia acaba, também, por acentuar as «fragilidades» da Europa, quer em confronto com os Estados Unidos, quer face às economias em desenvolvimento.

A Europa continua «fragmentada»: no plano político as atitudes político-militares, designadamente face à crise balcânica ou à recente crise do Golfo, são reveladoras dessa fragmentação tradicional e que tende a permanecer apesar dos esforços do processo de União Política; no domínio sócio-cultural - as línguas nacionais, embora constituindo, um património identificador de cada nação/nacionalidade são também um elemento não propício a uma forte mobilidade espacial; e no domínio económico - apesar do mercado interno subsistem comportamentos dos agentes públicos e privados que, nalguns casos, ao considerarem exclusivamente a escala nacional/regional prejudicam objectivamente a integração económica europeia. Por outro lado, as sociedades europeias estão em processo de «envelhecimento» demográfico, com todo o tipo de problemas que tal significa, em particular no que se refere à capacidade de adaptação e dinamismo dos cidadãos.

Em contraste, os Estados Unidos não se apresentam «fragmentados» nos aspectos macro-políticos e os países em desenvolvimento dispõem de estruturas demográficas disposta a «lutar» pelo crescimento, quase que a qualquer preço. Economicamente, as regiões «em desenvolvimento» ganham peso, revelando, igualmente, uma dinâmica de crescimento com a qual só a economia norte-americana - ou algumas regiões desta - parece poder competir. Neste domínio, a evolução europeia não se perspectiva favorável.

Culturalmente, a Europa aparenta apenas deter «património», deixando a produção de «fluxo» a outras regiões e culturas. No entanto, a Cultura não é independente dos suportes tecnológicos de cada tempo e da capacidade da projecção político-social das economias. A sociedade da informação que gradualmente vem assumindo uma maior relevância - incluindo neste domínio, quer a produção de «conteúdos» que, crescentemente, circularão em formas multimedia e «on-line», quer os próprios «software» de comunicação - não indicia uma tendência crescente das posições europeias continentais.

Num contexto internacional pouco favorável ao bloco europeu, a estratégia de reforço do posicionamento da UE passa pelo seu aprofundamento - e em particular pela construção da União Monetária - e pelo alargamento ao Leste. No plano comercial, aquela estratégia tem-se igualmente traduzido por uma crescente abertura do mercado europeu a países terceiros, designadamente da Ásia e da América Latina, enquanto, simultaneamente, são desenvolvidos esforços no sentido de assegurar uma maior presença europeia naquelas regiões.

Só a «superação» das incompatibilidades, nomeadamente através do avanço dos processos comunitários, poderá dar fôlego à Europa para a manutenção de «quotas de poder», quer à escala planetária, quer nos mais variados aspectos do quotidiano das economias e sociedades do nosso tempo.

EVOLUÇÃO DA ECONOMIA MUNDIAL

([ver documento original](https://files.diariodarepublica.pt/1s/1996/12/299a02/01040201.pdf))

I.2. Enquadramento Europeu

O processo de integração que, desde a década de 50, se tem vindo a desenvolver na Europa foi concebido e desde logo lançado em obediência ao método gradualista - o chamado «método Jean Monnet» - compatível com uma evolução marcada por «saltos» qualitativos (vd. Criação do SME, Acto Único Europeu, Tratado de Maastricht, Acordo de Shengen, etc.).

A construção europeia tem sido assim desenvolvida num modelo aberto quanto aos seus objectivos finais, em que cada fase é definida em função da experiência recolhida nas fases anteriores e em função das circunstâncias políticas e económicas de cada momento.

O processo gradualista que a construção europeia tem seguido não significa, todavia, que num determinado momento, não se possam e devam perspectivar as linhas de evolução a longo prazo que podem vir a configurar o futuro da Europa.

A CIG de 1996 não irá certamente ser um exercício isolado, cujos trabalhos poderão decorrer sem interferências da realidade constantemente emergente na Europa e no Mundo.

A configuração que a União Europeia venha a atingir no princípio do próximo século irá depender muito do conjunto de negociações que se iniciará em 1996 e se prolongará até ao início do próximo século e, naturalmente, das evoluções políticas nos principais Estados-membros, que nalguns casos poderão ser significativas (vd. casos da Alemanha, Reino Unido, Itália, etc.). Assim, e no que respeita às negociações, podem referir-se, a título de exemplo, as seguintes:

• Com início em 1996, a CIG irá debruçar-se prioritariamente sobre eventuais alterações nos dois novos pilares introduzidos pelo TUE - Política Externa e de Segurança Comuns e Assuntos Internos - e sobre o modo de funcionamento das instituições que torne possível realizar novos alargamentos da UE sem paralisar o seu processo decisório; posteriormente à finalização da CIG iniciar-se-á o processo de ratificação das conclusões, por parte dos Estados-membros, nalguns casos implicando a realização de referendos;

• A partir de 1997 é provável que se iniciem as negociações relativas ao eventual alargamento da OTAN a países da Europa Central e Oriental e prosseguirão as discussões sobre a reformulação organizativa da Aliança a nível das forças militares;

• A partir de meados de 1997 deverá iniciar-se o processo de revisão do Tratado que fundou a União da Europa Ocidental (UEO), podendo desse processo resultar a renovação do referido Tratado, a elaboração de um novo Tratado ou a decisão de integrar a UEO na UE;

• Em 1997 ou 1998, seis meses depois do fim da CIG, deverão iniciar-se as negociações de adesão à UE, de Chipre, Malta e de países da Europa de Leste, conforme foi definido na Cimeira de Madrid;

• Em 1997/8 deverão começar as negociações tendo em vista a definição das perspectivas financeiras da UE, para o período a seguir a 1999; e em 1998, deverá ser iniciada a revisão da política regional da UE, envolvendo os Fundos Estruturais e o Fundo de Coesão;

• No início de 1998 é previsto ser tomada uma decisão sobre quais os países que integarão o se primeiro grupo que iniciará a UEM, em Janeiro de 1999, sendo essa decisão tomada de acordo com os resultados económicos de 1997 que serão confrontados com os critérios estabelecidos em Maastricht;

• Em 1999 poderão iniciar-se, no âmbito da Organização Mundial do Comércio, negociações sobre o comércio internacional dos produtos agrícolas, o que envolve a espinhosa questão dos subsídios à agricultura; essas negociações terão, necessariamente, incidências sobre a Política Agrícola Comum.

Tendo em consideração esta agenda tão extensa e os impactos múltiplos que as soluções encontradas poderão ter para Portugal, os Relatórios das Grandes Opções do Plano passarão a incluir anualmente uma reflexão mais aprofundada sobre um tema particularmente relevante para o processo de construção europeia.

No presente Relatório será analisada a questão do Alargamento da UE a Leste e as suas possíveis repercussões em Portugal no que respeita ao comércio e ao investimento internacional.

É certo que o alargamento da União Europeia aos países do Centro e Leste da Europa sempre mereceu um claro apoio de Portugal, quer por razões de natureza política, quer pelos seus efeitos económicos. Sendo uma prova de vitalidade do processo de construção europeia, este alargamento vem totalmente ao encontro do objectivo fundamental da UE, que é a promoção da Paz, da segurança e da estabilidade entre os europeus. Por outro lado, é naturalmente de esperar que a extensão do mercado interno a mais de 100 milhões de consumidores possa gerar um relançamento e um novo dinamismo na economia europeia, do qual beneficiarão também os actuais Estados-membros.

Mas não poderá esquecer-se que os referenciais para a organização espacial das actividades no espaço europeu se alteram, ao mesmo tempo que se abrem novos mercados com um elevado potencial de crescimento. As estratégias de localização empresarial não deixarão de reflectir esta nova geografia europeia, a qual passará necessariamente a estar presente nas decisões dos actores económicos nacionais.

O desenvolvimento sustentado da sociedade portuguesa nos próximos anos pressupõe o reforço da capacidade competitiva da economia nacional. Plenamente integrada na UE - os fluxos de comércio traduzem-no bem, já que a UE absorve cerca de 80% das vendas ao exterior e responde por 74% das aquisições externas de mercadorias - e existindo um empenhamento claro na participação da UEM - são particularmente determinantes para a economia portuguesa as consequências do processo de Alargamento da UE (ver nota 1) aos PECO (Países da Europa Central e Oriental (ver nota 2).

À medida que se consolida a globalização das actividades económicas e se intensifica a integração na economia mundial de novos produtores com importante capacidade concorrencial em produtos industriais ainda prevalecentes na especialização produtiva portuguesa, torna-se clara a vulnerabilidade da actual estrutura produtiva à concorrência internacional.

Num contexto de crescente interpenetração das economias, o «quadro internacional» pressionará os agentes internos no sentido da reconfiguração do tecido económico.

A abertura do mercado europeu à concorrência de países terceiros, em particular, nos designados produtos sensíveis - decorrente da liberalização do comércio contemplada nos acordos de Marrakesh, e que a UE tem vindo a intensificar - bem como o livre acesso ao mercado comunitário de todos os produtos industriais dos PECO, incluindo têxteis, já em 1998 (ver nota 3), criará condições para acelerar a transição do perfil de especialização da economia portuguesa dando, assim, origem a uma reorientação sectorial dos recursos.

Num contexto internacional claramente favorável à consolidação das estratégias de globalização, a capacidade da economia portuguesa absorver este «choque» externo, isto é, enfrentar com êxito os desafios que se colocam com o Alargamento, joga-se não só ao nível dos mercados de bens e serviços (no plano comercial), como também na capacidade de atracção e fixação de investimento estrangeiro (no âmbito do desenvolvimento de externalidades positivas).

2.1. Desafios para a Economia Portuguesa

2.1.1. Ao nível dos mercados de bens e serviços (ver nota 4)

• O comércio da UE com os PECO tem revelado, desde 1989, uma intensificação apreciável, correspondendo, de certo modo, ao reestabelecimento de laços normais, dada a proximidade geográfica e o relacionamento histórico. A UE consolidou-se como o mais importante mercado para as exportações daqueles países (absorve cerca de 80% das exportações). E de destacar os casos da Hungria, Polónia e ex-Checoslováquia, onde a Alemanha absorve metade das exportações destes países para a União.

Para a reorientação dos fluxos de comércio contibuiram as concessões contempladas, designadamente, nos Acordos de Associação (ver nota 5), o desenvolvimento do comércio ao abrigo do «outward processing» - que beneficia de um tratamento aduaneiro preferencial - bem como o aumento da oferta associado aos fluxos de IDE. Refira-se que, em 1994, o comércio associado ao «outward processing» representou cerca de 19% das exportações dos PECO para a EU (ver nota 6).

A intensificação dos fluxos comerciais teve igualmente expressão no ritmo de crescimento das exportações da UE para aqueles países, as quais progrediram, entre 1989 e 1994, a uma taxa média de 23% (valores nominais em US$), quando as exportações extra-comunitárias apenas progrediram 8%. A UE passou a satisfazer 84% das aquisições dos PECO ao exterior, embora as mesmas apenas representem 2.4% das receitas externas (1.2% em 1989).

Apesar do acentuado crescimento das exportações da generalidade dos PECO para a UE ter correspondido a um reforço das respectivas partes de mercado - passaram de 1.2% em 1989 para 2.2% em 1994 (ver nota 7) - estas têm ainda uma expressão limitada. A título de exemplo, refira-se que a quota de mercado da Polónia (principal fornecedor do conjunto PECO) na UE não ultrapassava, em 1994, 0.74% (0.39% em 1989) e a da ex-Checoslováquia 0.7% (0.27% em 1989). Para o mesmo ano Portugal detinha 0.9% (0.81% em 1989) do mercado da UE.

Em termos de caracterização geral, os PECO exportam principalmente produtos com elevado conteúdo de mão-de-obra, energia ou matérias-primas e importam produtos com maior conteúdo tecnológico e capital intensivos. O comportamento das exportações dos PECO tem revelado que os produtos oriundos de sectores tradicionais, nomeadamente têxteis e vestuário, têm uma importância relevante - foi, aliás, no vestuário e malhas que se verificou um ganho muito significativo de quotas de mercado. Saliente-se, no entanto, que os ganhos de partes de mercado nestes produtos não são alheios ao papel do «outward processing» nestas indústrias. Na Polónia 80% das exportações têxteis para a UE realizam-se ao abrigo deste tipo de comércio, enquanto na Hungria e na Roménia o mesmo indicador atinge 70% (ver nota 8).

Paralelamente, têm-se afirmado novas capacidades de exportação nas indústrias de máquinas/equipamentos e material de transporte, mais evidentes nas exportações da Hungria, e da Polónia, respectivamente, enquanto na República Checa os ganhos foram relevantes em ambos os sectores.

Em termos gerais pode concluir-se que, apesar de terem alcançado, importantes ganhos de quotas de mercado, a posição competitiva dos PECO (ver nota 9) se tem deteriorado desde o início do processo de integração no comércio internacional. Com efeito, a liberalização do comércio externo e a convertibilidade das moedas permitiu que a forte procura de bens ocidentais, designadamente de consumo e de equipamento, se traduzisse na expansão das importações. A deterioração da posição competitiva - reflexo nítido do processo de abertura ao exterior - foi, portanto, determinada pelo peso crescente nas importações mundiais das aquisições daqueles países (Polónia, ex-Checoslováquia, Hungria e Roménia).

Os PECO mantêm, no entanto, posições competitivas em várias indústrias. A ex-Checoslováquia reforçou a sua posição competitiva no têxtil e na siderurgia, embora tenha recuado a sua posição na energia e florestal. Na Polónia as mais fortes posições competitivas, a siderurgia e os metais não ferrosos, continuam em ascensão. Na Hungria, embora em regressão, conservam a posição competitiva mais forte os agroalimentares e os metais não ferrosos.

• Apesar da dinâmica dos serviços transaccionáveis vir ganhando crescente protagonismo na economia internacional, eventuais incursões analíticas nessa área deparam-se ainda com importantes obstáculos de informação. Mantendo-se o turismo como a actividade com maior relevância nas receitas externas, e sendo este um sector em que a entrada dos PECO no mercado se afigura vir a ter um impacto relevante em termos de fluxos turísticos europeus, apresenta-se em traços gerais o posicionamento dos PECO neste domínio.

Pese embora para a maior parte dos PECO, esteja em jogo a oferta de «produtos» diferentes do produto dominante em Portugal, a expansão de mercados de destino na própria Europa confrontará os operadores nacionais com novas situações concorrenciais.

A progressiva inserção dos PECO na economia internacional e a sua crescente abertura ao exterior abrem perspectivas para uma intensificação dos fluxos turísticos com aqueles países. A atractividade daqueles destinos será tanto mais potenciada quanto mais rápidos forem os progressos no que respeita à melhoria das infra-estruturas e a modernização da oferta hoteleira. Por seu turno, e embora a sua posição enquanto mercados emissores seja ainda modesta, as tendências são positivas, designadamente, no que se refere aos países mais avançados no processo de transição.

A afirmação dos PECO enquanto destino turístico tem estado patente no desempenho observado nos últimos anos. O ritmo de crescimento quer das entradas de turistas, quer das receitas, tem sido muito mais rápido do que no conjunto dos países europeus (ver nota 10). Desta forma, a quota de mercado desta região progrediu de forma apreciável, tendo passado, de 14% em 1985 para cerca de 22% em 1994, em termos de entradas, e de 2.3% para 6.6%, em termos de receitas. Assistiu-se, assim, a importantes alterações no «ranking» dos principais destinos turísticos na Europa, surgindo a Hungria, a Polónia e a República Checa entre os 10 primeiros países (Portugal encontra-se na 12.ª posição)(ver nota 11).

A Alemanha, o principal mercado europeu, constitui o principal país emissor para a Hungria, Polónia e República Checa. Os fluxos intra-regionais, significativos no conjunto dos PECO, são sobretudo relevantes na Roménia e na Bulgária, países onde os visitantes da ex-URSS assumem uma posição relativa importante.

2.1.2. Na Capacidade de Atracção e Fixação de Investimento Estrangeiro

A integração dos PECO na economia internacional determinará necessariamente uma reorientação das relações económicas dos países da Europa central em direcção ao leste. Quer por razões de ordem económica quer por razões de ordem política, a Alemanha assumirá um papel primordial nesta «recentragem».

As perspectivas de crescimento dos mercados internos (o conjunto dos dez PECO totaliza um mercado que ultrapassa os 100 milhões de consumidores) e as oportunidades decorrentes de uma reestruturação de grande amplitude do tecido económico, determinaram uma forte expansão dos fluxos de IDE para os PECO desde 1990: passaram de um nível na ordem dos 500 milhões de dólares, em 1990, para 9.4 biliões em 1995.

Dada a proximidade geográfica da Alemanha e da Áustria relativamente aos PECO, estes dois países são os dois principais investidores europeus. Estes investimentos têm-se dirigido preferencialmente para pequenas e médias empresas. Os capitais oriundos dos EUA, presentes, sobretudo, através de multinacionais, intensificaram-se também nos últimos cinco anos.

Os países mais avançados no processo de transição para a economia de mercado, Hungria, República Checa e Polónia são, naturalmente, os que têm atraído mais investimento estrangeiro.

Em termos relativos, os montantes de IDE canalizado para os PECO podem, à escala internacional, considerar-se ainda reduzidos (ver nota 12). No entanto, avaliando a importância do IDE para aquelas economias, constata-se que é na Hungria que o IDE assume papel mais expressivo, cerca de 4% do PIB no período compreendido entre 1990 e 1994 (2.8%, no mesmo período, para Portugal). O facto de os investimentos oriundos da Alemanha, principal investidor externo, não ultrapassarem 1% do IDE do respectivo, será um indicador da prudência com que ainda são encaradas as aplicações na generalidade destas economias.

No entanto, à medida que se vá consolidando a transição, a capacidade de absorver investimentos externos aumentará.

Cerca de 50% do investimento estrangeiro realizado nos PECO destina-se à indústria transformadora. Mesmo na Hungria, país que mais cedo iniciou o processo de transição, a indústria absorve a maior parcela dos investimentos (cerca de 60% do IDE), enquanto para os serviços apenas se destinaram cerca de 25% dos investimentos (ver nota 13).

Em Portugal, pese embora terem sido realizados importantes investimentos na indústria, os sectores não transaccionáveis têm-se revelado como os mais atractivos para os investidores externos (imobiliário, bancos e seguros).

2.2. Algumas ilações para Portugal

• A, ainda, reduzida posição dos PECO enquanto parceiro comercial no plano europeu evidencia que o grande «ajustamento» das economias europeias à integração destes países ainda não se verificou. Com a completa liberdade de circulação de mercadorias entre a UE e aqueles países (efectiva em 1 de Janeiro de 1998 para os produtos industriais) e o prosseguimento das reformas no sentido da economia de mercado estarão criadas condições para uma maior penetração no mercado da UE e, como tal, para um reforço da concorrência para os produtos portugueses.

A manter-se o perfil de especialização portuguesa, a posição competitiva dos produtos portugueses (considerada em termos agregados) enfrentará sérias dificuldades de progressão, se não mesmo de manutenção, sobretudo, tendo em conta as actuais características da especialização desses países, bem como, as potencialidades que apresentam.

Em termos genéricos, as vantagens na fileira têxtil, especificamente no sector do vestuário e calçado são as que mais se sobrepõem ao perfil das vantagens comparativas de Portugal (em 5 anos (ver nota 14) , as quotas de mercado dos PECO na UE passaram de 3.4% para 7.9% e de 1.9 para 4.5%, respectivamente no vestuário e calçado).

Os futuros contornos da posição concorrencial dos PECO será em grande parte determinado pelas estratégias empresariais dos investidores externos. A apreciação da situação actual não permite retirar ilacções precisas sobre quais os sectores em que se virá a exercer a concorrência dos PECO num futuro mais longínquo - as economias estão não só em reestruturação como em transição para um modelo diferente de organização socio-económica e, como tal, subsiste incerteza sobre o ritmo de implementação das reformas. Resulta, no entanto, claro que numa primeira fase a concorrência incidirá sobretudo nas indústrias mão-de-obra intensivas, os sectores em que mais se farão sentir os custos do ajustamento nas economias industrializadas. Estando em curso um rápido ajustamento das estruturas económicas, as próprias vantagens competitivas dos PECO estarão também em mutação. A manterem-se as tendências actuais, é de esperar que a inserção dos PECO na economia europeia dê, igualmente, lugar a um acréscimo da concorrência noutras indústrias (em produtos intensivos em médias e altas qualificações). A partida, deve salientar-se que a estrutura das exportações daqueles países para a UE é, no seu conjunto, mais diversificada do que a gama apresentada pelas exportações portuguesas.

• No domínio do Turismo, a emergência de novos destinos concorrenciais nos PECO exigirá que se potenciem os pontos fortes que Portugal oferece enquanto destino turístico, apostando na melhoria e diversificação dos produtos oferecidos e tirando partido das vantagens ao nível, da profissionalização e qualificação dos recursos humanos, da capacidade hoteleira instalada, do desenvolvimento das infra-estruturas e da estabilidade e segurança internas.

No entanto, e perseguindo o objectivo de diversificação de mercados, os operadores nacionais deverão contemplar nas respectivas estratégias os países do centro e do leste da Europa, de forma a beneficiar do potencial de crescimento que aqueles países oferecem enquanto emissores de turistas.

• Em termos de IDE, e por forma a melhor equacionar as questões que lhe estão associadas, é de salientar que nem todos os investimentos que se dirigem aos PECO podem ser considerados como potencialmente objecto de disputa concorrencial a nível internacional ou no plano europeu. Uma grande parte dos investimentos até agora realizados visam a expansão de capacidade de oferta para os mercados locais ou regionais. Por outro lado, os investimentos que resultam da deslocalização de determinadas fases do processo produtivo de indústrias que se situam em países limítrofes - e que beneficiam do factor proximidade - também não se poderão considerar objecto de disputa por parte dos países do sul. Os problemas de concorrência colocam-se, essencialmente ao nível dos investimentos que se destinam aos sectores de bens transaccionáveis dirigidos preferencialmente aos mercados externos.

A estabilidade política e económica de Portugal e uma melhor dotação de infra-estruturas constituem, nesta fase, vantagens de Portugal sobre os PECO na atracção de investimento. As vantagens que aqueles países oferecem, designadamente no que se refere ao baixo custo de mão-de-obra qualificada, poderão não ser suficientes para atenuar os «handicap» resultantes de um processo de transição ainda incompleto para o sistema de economia de mercado, sobretudo ao nível das estruturas institucionais, designadamente da sociedade civil, de alguma instabilidade política (tanto maior quanto menor for a capacidade do sistema político de absorver os custos sociais associados à transição), bem como do défice de infra-estruturas. A reestruturação institucional, designadamente, dos sistemas jurídico e financeiro e o desenvolvimento da sociedade civil tenderão a ser processos longos.

Neste novo contexto, em que será inevitável o recuo de indústrias tradicionais de baixo valor acrescentado na estrutura económica nacional, Portugal terá que apostar numa estratégia de reforço dos factores de competitividade dinâmicos e intangíveis, em que a aposta na valorização dos recursos humanos e na melhoria das capacidades organizativas e comercial são fulcrais, bem como o prosseguimento da modernização das infra-estruturas, factor determinante nas decisões de investimento.

A atracção de IDE para Portugal deverá contemplar uma adequada articulação do mesmo com a estrutura produtiva, por forma a maximizar os respectivos efeitos potenciais, garantir transferências de tecnologia e evitar a realização de investimentos de enclave.

Num contexto de economias mais abertas, e perante uma situação de alargamento dos mercados, as estratégias de internacionalização das actividades deixaram definitivamente de estar apenas confinadas à colocação de produtos nesses mercados. Novas oportunidades surgem em termos de investimento directo, cooperação empresarial e deslocalização de actividades.

Por seu turno, a capacidade endógena de reestruturação empresarial - decisiva para consolidação de actividades exportadores não tradicionais - terá necessariamente que ser secundada pela captação de investimento directo estruturante para sectores de bens transaccionáveis.

(nota 1) O Conselho Europeu de Copenhaga, em Julho de 1993, decidiu que os países associados da Europa Central e de Leste poderiam tornar-se membros da UE. A estratégia de pré-adesão viria a ser confirmada no Conselho de Essen, em Dezembro de 1994.

(nota 2) Enquadram-se na estratégia de pré-adesão à UE a Polónia, República Checa, Eslováquia, Hungria, Eslovénia, Roménia e Bulgária, bem como os três Estados Bálticos (Estónia, Lituânia e Letónia). Em virtude do, ainda, reduzido peso económico dos Estados Bálticos e da Eslovénia, a que se aliam problemas de disponibilidade de estatísticas, a análise que se apresenta centra-se nos restantes países.

(nota 3) Apenas as exportações de têxteis da Bulgária estão sujeitas a direitos aduaneiros até 1999, uma vez que o Acordo de Associação só entrou em vigor em Fevereiro de 1994 (os direitos aduaneiros apenas são eliminados 5 anos após a entrada em vigor dos Acordos).

(nota 4) Por dificuldades de ordem estatística, a análise centra-se nos fluxos de comércio e, marginalmente, no Turismo.

(nota 5) A UE celebrou Acordos de Associação com a Checoslováquia, Hungria e Polónia, em Março de 1992, com a Roménia, em Maio de 1993, com a Bulgária em Dezembro de 1993 e com os Estados Bálticos, em Junho de 1995. O Acordo com a Eslovénia, rubricado em Junho de 1995, não foi ainda ratificado pelos Estados-Membros.

(nota 6) Os têxteis e vestuário eram responsáveis, em 1994, por cerca de 75% deste tipo de comércio (para a UE12).

(nota 7) CHELEM 1996, Departamento de Prospectiva e Planeamento (DPP).

(nota 8) Dados relativos a 1994.

(nota 9) A posição competitiva foi avaliada através do indicador «saldos relativos». Este indicador afere a competitividade para um dado produto(s) e ou para um determinado país pela evolução da relação entre o respectivo saldo comercial e o comércio mundial: (X(índice k)-M(índice k))/W(elevado *)100, onde X - Exportações, M - Importações, W - Comércio Mundial e K - país.

(nota 10) Segundo dados da OMT, entre 1985 e 1994 o crescimento médio anual das entradas foi de 10% (4.7% na Europa) e das receitas 26% (12% na Europa).

(nota 11) Com base no número de entradas para 1994 (OMT).

(nota 12) Segundo dados da Comissão Europeia, o stock de investimento estrangeiro nos PECO não ultrapassaria 16 milhões de dólares, em 1994 (3% do stock de IDE das economias em desenvolvimento). Segundo o Banco Mundial os fluxos acumulados de IDE para a Europa Central e de Leste e para os Novos Estados Independentes da ex-URSS, entre 1990 e 1995, representavam apenas 13% do IDE realizado no conjunto dos países em desenvolvimento e das economias em transição.

(nota 13) Dados referentes a 1993.

(nota 14) Entre 1989 e 1994 (CHELEM 1996, DPP).

I.3. Economia portuguesa

A evolução recente da economia portuguesa tem-se caracterizado pela recuperação do crescimento após a tendência de abrandamento registada na segunda metade de 1995 e que se prolongou nos primeiros meses de 1996.

A inversão de tendência da conjuntura europeia que se poderá afirmar no terceiro trimestre de 1996, conjugada com as condições criadas pelas políticas de estabilização financeira que têm vindo a ser prosseguidas, proporcionarão um enquadramento favorável ao crescimento da economia no segundo semestre de 1996.

Espera-se, assim, que os resultados macroeconómicos para o conjunto de 1996 venham a saldar-se por um crescimento do PIB superior ao verificado em 1995 e por um desempenho mais favorável do que o do conjunto da UE, cujo crescimento não deverá exceder 1.5%. A aceleração do crescimento económico em 1996, que se consolidará na segunda metade do ano, será induzida sobretudo pelo dinamismo das exportações e do investimento com o consumo, embora em recuperação, a evoluir, no entanto de forma mais moderada.

Beneficiando do impacto inicial das exportações de duas novas unidades nos sectores do material de transporte e do material eléctrico, as exportações de mercadorias deverão apresentar um ritmo de crescimento significativo, ultrapassando o crescimento previsível dos nossos mercados. No entanto, o arrefecimento da procura na Europa, evidente no primeiro semestre, não deixou de se traduzir no nível de encomendas dirigido à indústria e, consequentemente, numa evolução modesta das restantes exportações.

De acordo com a informação mais recente disponível, nomeadamente a relacionada com a evolução das vendas de veículos comerciais ligeiros e com a importação de bens de equipamento, admite-se que o investimento venha a crescer em termos reais a uma taxa superior à registada no ano anterior, embora tal como se verificou em 1995, o crescimento seja impulsionado pelo investimento público, particularmente pela componente das obras públicas.

A avaliar pela trajectória ao longo do primeiro semestre, o consumo privado deverá apresentar uma ligeira, recuperação relativamente ao crescimento verificado em 1995. Ainda assim, a expansão do consumo manter-se-á em níveis moderados, que decorrem quer de resultados muito limitados na criação de emprego, quer de reduzidos ganhos reais dos salários.

A manter-se, conforme se espera, uma taxa de crescimento elevada para as exportações e admitindo-se que o comportamento das importações tenderá a reflectir a evolução moderada da procura, o contributo do sector externo para o aumento do PIB poderá ser positivo.

Beneficiando da política de estabilidade cambial que tem vindo a ser prosseguida, a taxa de inflação mantem-se em desaceleração, esperando-se que o crescimento médio anual do IPC, no final do ano, se venha a situar aquém do limite superior do intervalo-objectivo definido aquando da elaboração do OE para 1996 (3/3.5%). Esta trajectória permitirá novos ganhos em termos de convergência com a inflação da UE. Em Junho, o diferencial de inflação (ver nota 1), avaliado de acordo com os critérios de Maastricht, tinha-se reduzido para 0.5 p.p (1 p.p. em 1995). Embora a desaceleração dos preços dos bens transaccionáveis tenha continuado a ser decisiva para o abrandamento da inflação, há a assinalar que os preços dos bens não transaccionáveis contribuíram, de forma mais acentuada do que em 1995, para a redução da inflação. Todavia o diferencial entre a inflação daqueles dois grupos de produtos mantem-se em torno dos 2 p.p.

Em termos quantitativos a situação do mercado de trabalho evidenciará alguma recuperação em 1996. Após as sucessivas reduções do número de empregados desde 1993, os níveis de emprego deixaram de regredir durante o primeiro trimestre de 1996. Os progressos na situação do mercado de trabalho são, todavia, ainda limitados. O crescimento do emprego, além de incipiente, tem subjacente um elevado contributo do número de postos de trabalho criados na agricultura e envolve pessoas do escalão etário acima dos 65. Mantem-se, ainda, a tendência regressiva do volume de trabalhadores por conta de outrém, em contrapartida do aumento dos trabalhadores considerados«por conta própria», os quais representam já 27% da população empregada (24.5% em 1993).

O crescimento do desemprego, em 1996, continua a processar-se a ritmos menos intensos do que em 1993-1995. Esta evolução ficou a dever-se a uma certa estabilização no número de pessoas à procura de novo emprego. De acordo com a tendência já evidenciada em 1995, o alargamento do contingente de desempregados passou a ter origem no conjunto de pessoas que se encontra pela 1ª vez à procura de emprego, na sua quase totalidade jovens recém-entrados na vida activa.

No que diz respeito ao Sector Público Administrativo, o prosseguimento da estratégia de consolidação orçamental, assente numa forte contenção da despesa pública, viabilizará o cumprimento do objectivo fixado no Orçamento do Estado para 1996 de um défice em relação ao PIB, de 4.2%. Considerando, no entanto, a evolução da execução orçamental nos oito primeiros meses do ano, admite-se que aquele indicador se venha a situar num valor ligeiramente inferior ao planeado.

Invertendo a tendência de agravamento verificada até 1995, a informação disponível permite prever o regresso do rácio Dívida Pública/PIB a uma trajectória descendente, atingindo em 1996 um valor na ordem dos 70.7%, contra 71.5% em 1995.

Este quadro de consolidação orçamental e de desaceleração da taxa de inflação, num contexto de estabilidade cambial, viabilizou a progressiva redução das taxas de juro de intervenção do Banco de Portugal, em sintonia com o movimento das taxas alemãs.

Por seu turno, a trajectória das taxas de juro de longo prazo tem-se desenvolvido de forma favorável à recuperação do investimento. Com um perfil claramente descendente desde o segundo trimestre de 1995, as taxas de juro de longo prazo do escudo (Obrigações do Tesouro de Longo Prazo) têm evidenciado uma nítida convergência em relação às taxas de juro alemãs, fixando-se o diferencial em torno dos 2 p.p. Verifica-se, aliás, que o actual nível das taxas de juro respeita já o critério definido no Tratado de Maastricht.

O desenvolvimento do processo de construção europeia condicionará a evolução da situação económica na Europa e consequentemente em Portugal, em 1997.

De acordo com o calendário definido no Conselho Europeu de Madrid, em Dezembro de 1995, a avaliação relativa aos Estados-Membros que cumprem as condições necessárias para a adopção da moeda única será feita, em 1998, com base nos resultados económicos alcançados em 1997. Em particular, o imperativo de se atingirem défices orçamentais que não excedam 3% do PIB, obrigará a um reforço de consolidação das finanças públicas por parte da maioria dos Estados-Membros, o qual tem implícita a adopção de medidas de caracter estrutural, com especial incidência na esfera da despesa pública. Assim, em 1997, a situação económica na Europa não deixará de ser influenciada pelo impacto das políticas que irão ser prosseguidas com o objectivo da Moeda Única, bem como pela evolução dos mercados financeiros, sobre o clima de confiança.

O sólido empenhamento do Governo em criar condições para que Portugal integre o primeiro conjunto de países em que vigorará a Moeda Única constituirá um factor chave para a definição da política económica entendida nas suas vertentes conjuntural e estrutural. Para além de estarem associadas a um compromisso no âmbito da construção europeia - no qual se pretende uma participação plena - as políticas que têm vindo a ser implementadas assumem-se, antes do mais, como necessárias para um processo de crescimento sustentado.

Para que o desafio da UEM possa ser ultrapassado positivamente e de forma sustentada não será suficiente uma adequada articulação das políticas macroeconómicas. Será decisiva a actuação na esfera das políticas de índole estrutural, as mais eficazes para a obtenção de ganhos de competitividade, a aposta central da acção governativa. Despesa Interna Estando em causa empreender mudanças profundas em muitos domínios, a adopção dessas políticas passa, no entanto, pelo envolvimento activo dos diferentes actores sociais nos processos de concertação estratégica que se irão desenvolver.

A confirmarem-se as actuais previsões para as principais economias internacionais, admite-se como provável para a economia portuguesa um cenário de aceleração do ritmo de crescimento do PIB que permitirá prosseguir o processo de convergência real com a média da UE. O crescimento da produtividade voltará a constituir o principal factor de crescimento da economia portuguesa, embora a Emprego maior expansão do produto deva dar origem a uma subida mais expressiva do emprego, a qual se deverá repercutir Produtividade numa redução da taxa de desemprego.

A consolidação do clima de confiança a nível nacional deverá propiciar um reforço da procura interna, enquanto que na frente externa, a melhoria dos mercados externos e a continuação dos ganhos de quotas de mercado permitem antecipar um crescimento significativo das exportações. Em virtude do reforço da procura interna, prevê-se que as importações venham a registar igualmente um crescimento forte.

O consumo privado deverá manter uma tendência moderadamente crescente, esperando-se que possa dar um maior contributo para o crescimento do produto do que em anos precedentes. Ainda que, quer a situação das empresas, quer a das contas do Estado não sejam compatíveis com aumentos salariais elevados, a melhoria da produtividade, o desagravamento relativo da carga fiscal sobre os rendimentos do trabalho, bem como o prosseguimento de algumas medidas de natureza social direccionadas a grupos de mais baixos rendimentos que se caracterizam por uma propensão a consumir mais acentuada - rendimento mínimo garantido, aumentos diferenciados das pensões, desagravamento fiscal dos escalões mais baixos do IRS - deverão traduzir-se numa maior expansão do consumo. Associada a esta recuperação está, igualmente, o aumento do emprego que se antecipa para 1997.

O maior dinamismo da procura externa, conjugado com a recuperação da procura interna esperada para 1997 tenderão, num quadro de perspectivas financeiras favoráveis e de moderação salarial, a proporcionar uma aceleração do investimento privado. Pese embora os constrangimentos que impendem sobre a despesa pública, papel importante voltará a ser desempenhado pelo investimento público, instrumento determinante na criação de externalidades indispensáveis ao desenvolvimento dos projectos privados. Visando este objectivo, os recursos do OE afectos ao Programa de Investimentos e Despesas de Desenvolvimento da Administração Central (PIDDAC) aumentam cerca de 10%, em termos nominais, reforçando o seu peso no PIB.

Em sintonia com a recuperação económica nos principais parceiros comerciais prevê-se que as exportações continuem a averbar um crescimento expressivo. No entanto, antecipa-se que o contributo líquido do sector externo para o crescimento do PIB possa ser negativo, em virtude de um progresso das importações de maior amplitude do que a estimada para 1996 e que se associa ao reforço da procura interna.

CENÁRIO MACROECONÓMICO PARA 1997

([ver documento original](https://files.diariodarepublica.pt/1s/1996/12/299a02/01040201.pdf))

Dada a crescente integração das economias, e em particular dos mercados de capitais, a concretização dos objectivos de política estará intrinsecamente associado a factores externos, designadamente ao comportamento dos mercados financeiros internacionais. A adopção inequívoca de políticas anti-inflacionistas e de forte rigor orçamental serão concebidas no sentido de contribuirem para a promoção da estabilidade nominal e de não suscitarem instabilidade cambial.

Após os resultados alcançados, em 1995 e 1996, em matéria de convergência da taxa de inflação e prevendo-se para 1997 um padrão de crescimento não inflacionista, a credibilidade da consolidação das finanças públicas assumirá, em 1997, uma posição central no cumprimento do conjunto dos critérios que garantirão a entrada na Moeda Única. Associada directamente aos objectivos para o défice e para a dívida pública expressos em % do PIB, essa credibilidade influencia igualmente a convergência das taxas de juro.

O respeito da meta de 3% estabelecida para o défice das contas públicas, balizará as opções a tomar em matéria de política orçamental, bem como todas as medidas decorrentes de políticas sectoriais que envolvam impacto nas finanças públicas. As medidas discricionárias a implementar traduzir-se-ão num rigoroso controlo dos encargos correntes e numa exigente. selectividade das despesas de investimento, enquanto que do lado das receitas subsiste considerável margem de manobra para o aumento das mesmas (melhoria da eficácia da Administração Fiscal, recuperação de dívidas ao fisco, aperfeiçoamento dos critérios de concessão de benefícios fiscais) assegurando, simultaneamente, o não agravamento da carga fiscal. A concretizar-se a recuperação da actividade económica, o funcionamento dos estabilizadores automáticos contribuirá positivamente para a prossecução do objectivo fixado, prevendo-se que o défice do SPA possa vir a fixar-se em 2.9% do PIB.

Na sequência dos resultados positivos ao nível do saldo primário, nos últimos exercícios, de uma maior afectação das receitas das privatizações à amortização da dívida pública, bem como de melhorias no domínio da gestão, o rácio Dívida Pública/PIB deverá continuar a trajectória descendente retomada em 1996. Espera-se que a implementação do programa de privatizações em 1997, do qual se prevê um encaixe mínimo na ordem dos 400 m.c., possa assegurar um contributo importante para a redução do stock de dívida pública.

Num contexto de estabilidade cambial e de ausência de choques exógenos admite-se, contudo, que a taxa de inflação se possa situar aquém de 2,5%, beneficiando do prosseguimento da desaceleração dos preços dos bens não transaccionáveis e de nova redução da inflação na UE. A nível interno, quer a situação no mercado de trabalho, quer o nível da taxa de utilização da capacidade produtiva não fazem prever o surgimento de tensões inflacionistas.

A credibilidade da política de consolidação orçamental e o prosseguimento de políticas anti-inflacionistas criarão condições para a prossecução da estabilidade cambial e da convergência das taxas de juro de longo prazo, prevendo-se que na ausência de choques exógenos Portugal venha a respeitar os critérios para a passagem à 3.ª fase da UEM.

(nota 1) O diferencial de inflação é aferido a partir do índice de Preços no Consumidor Intercalar.

II. DESAFIOS PARA A SOCIEDADE E ECONOMIA PORTUGUESAS - TRANSFORMAÇÕES ESTRUTURAIS EM FOCO.

II.1. Perspectivas de médio prazo para a economia e sociedade portuguesas

A economia e a sociedade portuguesas estão a ser confrontadas, e vão continuar a sê-lo a médio e longo prazo, com um conjunto de desafios que se colocam aos países desenvolvidos, de entre os quais se podem salientar os seguintes:

• Uma mutação tecnológica que tem no seu centro as tecnologias que permitem a codificação, o armazenamento, o processamento e a transmissão do conhecimento e da informação, alterando, nalguns casos drasticamente o modo de produzir bens e prestar serviços, de aprender e comunicar, de organizar o tempo e de articular no espaço, funções diversas como habitar e trabalhar;

• Uma globalização da economia mundial marcada pela intensificação dos fluxos comerciais e pela extraordinária velocidade de surgimento de novos pólos de oferta competitiva, pela intensidade dos movimentos de capitais à escala planetária, pela vaga de investimento directo internacional e de alianças empresariais que levam à criação de redes mundiais integradas de concepção e produção, movimentos sustentados pelo desenvolvimento exponencial das capacidades de comunicação e pela organização de redes logísticas articuladas à escala mundial;

• Uma tendência, no contexto dessa globalização, do reforço de movimentos de «regionalização», em que países geograficamente vizinhos procuram adaptar-se tendo em vista a colaboração em novas disciplinas e oportunidades criadas por essa globalização, ocupando a Europa a dianteira nesse processo; bem como a uma crescente polarização da prosperidade em regiões que souberam combinar saberes, competências e conexões para se afirmarem como pólos competitivos, inovadores e atraentes para os operadores globais;

• A emergência das questões ambientais à escala global e regional, como questões decisivas para o futuro da vida no planeta, condicionantes actuais da saúde e da qualidade devida das populações e que colocam a sustentabilidade dos processos de desenvolvimento e industrialização como critérios cada vez mais presentes nas escolhas políticas, quer nos países desenvolvidos quer em desenvolvimento;

• Uma transformação nas estruturas produtivas das economias mais desenvolvidas num triplo sentido de crescimento do sector de serviços de, com destaque para as actividades de produção e aplicação de conhecimentos, gestão de patrimónios, prevenção e conservação da saúde, entretenimento e lazer, comunicação e distribuição; ao crescimento do sector terciário na base da sua informatização, articulada com o reforço das comunicações passando o terciário a dirigir a procura mais sustentada às indústrias de alta tecnologia; uma crescente terciarização da indústria, graças ao peso crescente das fases de concepção, inovação, geração de «capital simbólico», organização, distribuição e logística;

• Uma exigência de transformações profundas nos sistemas de segurança social, protecção social e saúde - com destaque nos países desenvolvidos - por forma a responderem a um envelhecimento das populações, num contexto de maior afluência, e por forma a reduzir o peso que representam para as finanças públicas e para a competitividade das empresas, colocando o desafio de articular maior peso para a responsabilidade individual, sem diluir a existência e mecanismos de solidariedade social;

• Uma procura de novas abordagens que permitam combater a exclusão social, decorrente de tendências, que por vezes se verificam para um acentuado dualismo nas sociedades; reforçar a segurança das populações e redescobrir a solidariedade social, sob formas que não constituam factores de agravamento de tensões sociais e de perda de capacidade de inserção na economia global.

Em Portugal a estes desafios que se colocam aos países desenvolvidos, sobrepõem-se os que resultam do ainda assinalável diferencial de desenvolvimento que se regista face aos países da sua região geográfica de inserção - a Europa. Resultam assim destacadas as necessidades de:

• Conquistar uma posição mais relevante no espaço regional em que o País se insere - a União Europeia - desenvolvendo ao mesmo tempo e com esse objectivo as conexões que ampliem a ligação a outras regiões do mundo, em especial aquelas com quem Portugal tem historicamente mais relações e ou constituem pólos particularmente dinâmicos da economia mundial;

• Apostar decisivamente na qualificação dos recursos humanos, aproximando-os desde cedo das tecnologias, processos de trabalho e de aprendizagem que lhes permitirão prosperar na economia de inovação e competição;

• Criar as condições para uma evolução rápida das actividades que caracterizam a especialização internacional do País e dos factores de competitividade em que passem a assentar as actividades com mais tradição;

• Aumentar a capacidade de atracção e fixação de inicitivas empresariais que favoreçam a inserção do tecido produtivo do País nas redes integradas de produção à escala internacional, quer por via de operadores internacionais que aqui se localizem, quer de empresas portuguesas que se internacionalizem;

• Dar especial ênfase às infra-estruturas e aos sistemas de transportes e comunicações que permitam valorizar a posição geográfica do País, transformando o que é aparentemente uma posição periférica na Europa, numa localização mais central na economia global;

• Fazer evoluir o funcionamento do mercado de trabalho e as políticas activas de emprego, por forma aumentar a capacidade de gerar emprego a partir de uma simultânea dinâmica de inserção na economia internacional e de crescimento das zonas menos expostas à competição, em termos que este crescimento não prejudique a referida dinâmica;

• Proceder a uma cautelosa mas determinada revisão de modos de funcionamento dos sistemas de segurança e protecção social e de saúde, acompanhados por alterações paralelas na fiscalidade, por forma a aumentar o envolvimento dos indivíduos e das famílias no financiamento desses sistemas e de os manter acessíveis, com qualidade, aos sectores sociais que não dispõem de meios para organizar, por si, meios de previsão suficientes;

• Apostar numa dinâmica territorial que, permitindo afirmar alguns pólos territoriais como «regiões da economia europeia e mundial», faça beneficiar o conjunto do território das oportunidades que a dinâmica de inserção internacional e competição permitem, valorizando aspectos chave do seu potencial próprio;

• Proceder com determinação a melhoria das condições ambientais, encaradas como aspectos fundamentais da qualidade de vida das populações, factores cada vez mais relevantes na atracção de actividades de futuro e meios de valorização adicional de territórios.

A identificação (ainda que em termos muito gerais e abertos à polémica) destes desafios exige a definição de opções de política que permitam responder a esses desafios estabelecendo os mais extensos consensos possíveis. Tal é o sentido das Opções expressas no Programa do Governo para a legislatura, já em parte detalhadas nas Grandes Opções do Plano de 1996 e que encontram, naturalmente, concretização diferenciada em cada um dos anos dessa legislatura, por força de circunstâncias externas - em particular das que resultam dos nossos compromissos europeus - e de uma necessária articulação entre políticas.

Em 1997 as prioridades de actuação do Governo organizam-se em torno de quatro grandes preocupações:

• Assegurar a Portugal um lugar central no processo da integração europeia, tendo em conta, nomeadamente o processo negocial associado à Conferência Intergovernamental, a preparação para a 3.ª fase da UEM, o início das negociações relativas às perspectivas financeiras da União para o quinquénio que se inicia no ano 2000, e à eventual reformulação da política estrutural da UE;

• Melhorar a competitividade do tecido empresarial e criar emprego, enriquecendo esse tecido com novos elementos de alta produtividade e procura dinâmica, ao mesmo tempo que se realiza um esforço concentrado para viabilizar empresas em situação de crise e se concretizam actuações na área da qualificação e do emprego, que permitam melhor articular competitividade e emprego;

• Assegurar uma maior coesão social, quer através do reforço da igualdade de oportunidades, que programas como o do ensino pré-escolar promoverá, quer do combate ao desemprego estrutural e ao desemprego juvenil, quer através da extensão dos direitos sociais, com o objectivo de combater a exclusão social, quer ainda através de uma política de cidades que articule maior atractividade económica, melhoria da qualidade de vida e redução das situações de pobreza e exclusão, que têm especial incidência nas grandes áreas urbanas;

• Acelerar o esforço de infra-estruturação do País ao nível das redes básicas, consolidando uma orientação no sentido da qualidade dos serviços prestados, da flexibilidade de alternativas do utente e da interconexão das redes geradoras de economias sistémicas.

II.2. Participação na União Económica o Monetária

2.1. A União Económica e Monetária - decisões e questões em aberto

Para além do seu conteúdo objectivo, as conclusões do Conselho Europeu de Madrid, em Dezembro de 1995 contêm um significado político da maior importância: a manifestação expressa e inequívoca da decisão dos Chefes de Estado e de Governo dos 15 Estados-membros da União Europeia de avançar para a terceira fase da UEM prevista no Tratado da União, ou seja, para a criação da moeda única europeia.

Após este Conselho não parece que possam permanecer dúvidas sobre moeda única e a data em que ela se produzirá. O que agora terá de ser objecto de atenção são as condições que presidirão à criação da moeda única e a preparação das economias nacionais para a sua adopção. Dessas conclusões ressaltam os seguintes aspectos:

• A terceira fase da UEM «terá início em 1 de Janeiro de 1999, com a fixação irrevogável das taxas de conversão entre as moedas dos países participantes entre si e com o Euro» (designação para a moeda única também aprovada por este Conselho). Nesta data deverá também entrar em actividade plena o Banco Central Europeu;

• O «Euro» como espécie monetária (notas e moedas metálicas) entrará em circulação «o mais tardar em 1 de Janeiro de 2002», coexistindo durante seis meses com as moedas nacionais, que irão, portanto, ser retiradas de circulação em meados daquele ano;

• O Conselho da União, «reunido a nível de Chefes de Estado e de Governo, indicará, o mais cedo possível durante 1998, os Estados-Membros que cumprem as condições necessárias para a adopção da moeda única».

Na tutela do Conselho ECOFIN, a Comissão e o Instituto Monetário Europeu estão presentemente a estudar os mecanismos e regulamentações que irão presidir às relações entre os Estados-Membros que adoptarem a moeda única (os «ins») e os restantes (os «outs»), sendo de esperar que ainda este ano ou no principio de 1997 o Conselho venha a tomar decisões sobre esta matéria.

Trata-se efectivamente de um domínio que se reveste de grande complexidade técnica e política pois, se por um lado, não será de admitir que os Estados-Membros não aderentes possam constituir um factor de perturbação para o bom funcionamento da moeda única, não é possível aceitar, por outro lado, que eles sejam objecto de marginalização num processo decisional que, em última análise, lhes diz também respeito ou de discriminações que contrariem os princípios básicos do mercado único europeu. Problemas como os do acesso ao sistema de pagamentos interbancários (TARGET) ou da colocação da dívida pública que vier a ser emitida em «Euros» são exemplos das questões que nesta área se podem levantar.

Todavia, a questão central que os Governos dos Estados-membros terão de enfrentar no domínio da UEM e a da definição, em 1998, dos que reunem as condições para integrar o primeiro grupo de países onde vigorará a moeda única. Ora:

• Se é certo que, como se afirma nas conclusões do Conselho de Madrid, «um elevado grau de convergência económica constitui uma condição prévia para a consecução do objectivo do Tratado de criar uma moeda única 'estável', também não é menos certo que a moeda única só será viável e preencherá muitos dos objectivos que presidem à sua criação (factor de coesão europeia, reforço da posição da Europa na cena internacional e elemento dinamizador do mercado interno europeu) se vier a abranger um número significativo de Estados-membros - o artº 109/J do Tratado refere mesmo que o Conselho deve avaliar «se a maioria dos Estados-Membros preenche as condições necessárias para a adopção de uma moeda única».

Esta é uma condicionante que terá necessariamente de ser tida em consideração na avaliação da aplicação dos chamados «critérios de Maastricht» que medem o grau de convergência em termos de inflação, dívida pública, défice orçamental, estabilidade cambial e níveis de taxas de juro.

A conjuntura relativamente difícil que tem caracterizado a economia europeia nos últimos anos conduziria a que uma aplicação estrita desses critérios originaria a exclusão da grande maioria dos Estados-membros do primeiro grupo de Países a adoptar a moeda única. Terá pois, necessariamente, que se ter em consideração, não tanto os valores que esses indicadores assumem num determinado momento para cada Estado-membro, mas sim a avaliação da forma como cada um desses Estados está a evoluir para situações de crescimento sustentado e em estabilidade. Os «critérios de Maastricht» não devem ser apenas encarados como obstáculos limitadores da adesão à moeda única, mas antes como parâmetros a observar em qualquer política económica e financeira que vise a criação das condições de estabilização necessárias ao desenvolvimento sustentado.

2.2. Portugal perante a UEM - uma opção estratégica

A decisão de fazer entrar Portugal no grupo de Estados-membros da União Europeia que vão adoptar a moeda única corresponde à escolha política da maior relevância estratégica que o País tem pela frente nos próximos anos.

As mais importantes razões que justificam um redobrado esforço para integrar o núcleo inicial com que arrancará a moeda única são de carácter político:

• Integrar esse núcleo significa ocupar uma posição central em todo o processo de integração europeia e, desse modo, reforçar a capacidade do País para defender os seus interesses nesse processo.

As razões de natureza económica constituem a expressão mais debatida dessa participação de Portugal na União Monetária. Mas há que ter sempre presente que a motivação essencial dessa participação reside no desígnio estratégico de assegurar a Portugal uma presença efectiva nos centros de decisão da construção da nova fase da UE.

Dadas as características estruturais da sua economia, Portugal tem todas as vantagens em pertencer ao Grupo dos Estados-membros que irão adoptar a moeda única europeia. De imediato ressaltam os aspectos que se prendem com as exportações e com a captação de investimento estrangeiro:

• Embora as decisões sobre a posição dos diversos Estados-membros face à moeda única só sejam tomadas em 1998, não será difícil presumir que alguns dos principais parceiros comerciais venham a integrar esse grupo; se Portugal não fizesse parte deste grupo - e até porque tudo parece indicar que o regime que irá ser definido para as relações entre as moedas nacionais remanescentes e o «Euro» será de molde a não permitir a utilização das «desvalorizações competitivas» como instrumento de promoção de exportações (cuja validade a médio e longo prazo se tem, aliás, mostrado algo controversa) - as exportações portuguesas teriam de enfrentar uma desvantagem competitiva adicional, a da taxa de câmbio, que viria acrescer-se ao facto de as empresas clientes virem a preferir as transacções na moeda comum por razões de facilidade processual;

• As mesmas dificuldades enfrentaria a captação do investimento directo estrangeiro, domínio onde convirá não esquecer que um dos principais concorrentes na Europa dos 15 - a Irlanda - parece encontrar-se particularmente bem posicionado para a adopção da moeda única.

Dado o peso que a procura externa detém no produto interno, qualquer redução significativa das exportações teria efeitos sensíveis sobre o emprego e a geração de rendimentos e, dada a importância do investimento directo estrangeiro como factor essencial na necessária modernização do sistema produtivo nacional, qualquer desvantagem adicional na sua captação teria um impacto negativo na competitividade futura da economia.

Facilmente se percebe, também, que uma situação de exclusão de Portugal do grupo de Países com acesso à moeda única viria a ter reflexos negativos noutros sectores da economia. Por exemplo, a banca portuguesa, para além da redução de operações provenientes do abrandamento da actividade económica, poderia ser afectada por quaisquer eventuais discriminações que possam vir a ser adoptadas nos acessos ao sistema de pagamentos interbancários ou ao mercado de títulos «Euro».

Estas são algumas das razões económicas e políticas, que justificam o esforço que Portugal tem feito e terá de continuar a fazer para que em 1998 se possa encontrar em condições de elegibilidade para a adopção da moeda única.

O esforço até agora realizado tem já dado resultados que demonstram que o País tem claramente avançado no caminho da convergência nominal, definido em Maastricht; a política económica e financeira que será prosseguida em 1997 será, naturalmente, no sentido de desenvolver essas linhas de tendência que, volta a afirmar-se, constituem necessidades intrísecas para criar as bases de um crescimento sustentado à economia portuguesa e, desse modo, contribuir decisivamente para a consolidação do processo de convergência estrutural em curso:

• A taxa de câmbio do escudo tem-se mantido, desde há vários meses, praticamente estabilizada, com oscilações pouco significativas e será, portanto, mantida a política de estabilidade cambial como instrumento fundamental para a contenção da inflação e elemento necessário para a consolidação de um clima de confiança para os agentes empresariais;

• As taxas de juro têm vindo a reduzir-se e procurar-se-á criar condições que propiciem a sustentação desta tendência e, por outro lado, dinamizem o mercado de capitais;

• A taxa de inflação (medida pelo IPC) apresenta clara tendência decrescente, permitindo prever que ela se possa situar, em 1997, aquém de 2,5%, consistente, portanto, com o valor de referência que é apontado para o respectivo critério de Maastricht;

• Justifica-se também que o Orçamento de Estado para 1997 seja marcado por uma política de efectivo rigor, que permita a redução do défice público tendo em vista o critério de convergência que aponta para um limiar superior da relação entre este défice e o PIB da ordem dos 3%. Esta política deverá, do mesmo modo, permitir que se avance no sentido de uma gradual aproximação à meta definida pelo critério do rácio Dívida Pública/PIB.

É claro que, no quadro de estabilidade assim criado, assumem particular importância para o crescimento económico do País as políticas que visem a promoção do investimento privado, da criação de emprego e de qualificação da mão-de-obra.

Mas, preenchidos os objectivos de política contidos nestas GOP, julga-se que Portugal poderá, em 1998, enfrentar com confiança o julgamento das suas capacidades para a adopção da moeda única.

2.3. A UEM e o enquadramento macroeconómico da economia portuguesa

A progressiva e efectiva implementação da União Económica e Monetária, conjuntamente com a realização do Mercado Interno Europeu (que se devera impor, rapidamente, como o «mercado natural» para a esmagadora maioria das empresas europeias) e das suas quatro liberdades, com a crescente e inevitável globalização e com a cada vez maior abrangência do conceito de competitividade, ligado não tanto à liderança tradicional em termos de custos, mas antes ao domínio efectivo dos chamados factores dinâmicos de competitividade, deverão ter, certamente, vastas implicações para a economia portuguesa, nomeadamente:

• Alteração significativa na forma de condução da política económica, que passará a assentar, cada vez mais, em políticas de pendor mais estrutural, com efeitos, sobretudo, a médio e longo prazos, em virtude da passagem progressiva das políticas de estabilização macroeconómica, de regulação conjuntural, para o domínio supranacional;

• Um quadro de estabilidade cambial, no contexto da União Europeia, mais ou menos duradouro, que pode contribuir para a dinamização global do investimento, quer pela redução da incerteza, quer pela garantia de uma elevada prioridade do combate à inflação - criando-se, assim, condições para que, paralelamente, haja uma redução do prémio de risco cambial e monetário-financeiro inserido nas taxas de juro - não deixa de colocar desafios muito exigentes aos processos de reconversão sectorial e empresarial, com reflexos potenciais fortes ao nível do desemprego;

• A política orçamental e fiscal terá que passar a sujeitar-se a um conjunto de orientações e disciplinas comuns, de forma a evitar défices excessivos, o crescente endividamento público e, em particular, a sua monetização, incompatíveis com um combate credível e sustentado à inflação e com a redução progressiva das taxas de juro.

Simultaneamente, alguma flexibilidade terá que ser preservada tendo em conta a necessidade de garantir a existência de instrumentos capazes de combater o desenvolvimento de choques com efeitos assimétricos e de acudir a desequilíbrios sectoriais, sociais, regionais e ambientais de elevada probabilidade, face ao imprescindível ajustamento estrutural ao quadro competitivo mundial;

• Uma atenção muito particular terá de ser dedicada às políticas de rendimentos e preços que terão pela frente um quadro muito complexo de problemas (ajustamentos estruturais de preços relativos, manutenção de um baixo nível de inflação, melhoria do nível de vida de sectores sociais menos favorecidos, apoio à promoção da competitividade e correcção dos efeitos de previsíveis choques assimétricos, nomeadamente);

• Os efeitos racionalizadores do Mercado Interno Europeu (MIE), com o afastamento progressivo dos produtores marginais, tanto mais importantes quanto é conhecido o elevado peso, em Portugal, das actividades sensíveis aos impactos do MIE, quer em termos de Emprego, quer de Valor Acrescentado;

• A construção europeia e os avanços na realização do Mercado Interno conduzirão, progressivamente, a um ajustamento estrutural do nível geral de preços e dos rendimentos nominais que lhe estão associados (em particular a melhoria tendencial do nível salarial relativo poderá implicar uma inversão, a prazo, da relação tradicional entre salários e produtividade, passando esta a ser uma variável dinâmica de ajustamento, no âmbito de um processo de convergência real da economia) cujo principal resultado será a redução do preço relativo do investimento e o aumento do preço relativo do consumo.

II.3. Participação activa na negociação sobre o futuro dos fundos estruturais

3.1. Fundos Estruturais - uma continuação necessária

A próxima revisão dos regulamentos dos fundos estruturais para o período pós 2000 e a preparação das perspectivas financeiras que lhes estarão associadas constituirão um momento muito importante na evolução das políticas estruturais comunitárias.

A sua coincidência com o arranque efectivo da União Económica e Monetária e com os primeiros alargamentos aos países do Leste Europeu obriga a encarar essa etapa com grande cuidado, tendo em atenção que se trata de encontrar as respostas adequadas aos novos e fundamentais desafios políticos, sociais e económicos com que a União Europeia se vai defrontar no seu caminho de aprofundamento e crescimento, ao mesmo tempo que importa garantir a continuação do esforço iniciado com a chamada «Reforma Delors» no sentido da realização da Coesão Económica e Social.

Portugal é, assim, um dos Estados-Membros naturalmente mais interessados neste processo, no qual deverá participar de forma activa, para o que foram já iniciados os respectivos trabalhos de preparação, tendo em vista assegurar a defesa dos seus interesses, nomeadamente no que respeita à manutenção das necessárias condições de apoio aos seus esforços de aproximação aos padrões de desenvolvimento comunitários.

Do ponto de vista português, tal como nas anteriores grandes fases que marcaram irreversivelmente o trajecto da integração europeia - o Acto único Europeu e o Tratado de Maastricht - os desafios que se avizinham têm que ser encarados de modo global e articulado.

A Coesão Económica e Social é uma componente indissociável desse vasto empreendimento que é a construção europeia - ela tem que enquadrar todos os grandes actos e políticas comunitárias - havendo ainda, como é reconhecido, muito a fazer neste domínio. E, nessa óptica, é inquestionável que os passos decisivos no sentido do aprofundamento e do alargamento não podem deixar de ser acompanhados por apoios acrescidos de Coesão, em termos de melhoria da eficácia das políticas e instrumentos de apoio financeiro e de cooperação efectiva para o desenvolvimento.

Mas o esforço de ajustamento que se exige aos Estados-membros e às regiões com maiores problemas de atraso estrutural é um desafio de décadas, para a presente e para as próximas gerações - e sabe-se que ele não será um processo linear, que fatalmente envolverá avanços e recuos, dependentes de uma multiplicidade de factores, o menor dos quais não será a evolução dos ciclos económicos, e os anos recentes comprovam isso mesmo.

Mas sabe-se também que, para que esse processo de convergência se realize em bases sólidas e continuadas, o que não pode oscilar é o empenho político, traduzido em políticas estruturais fortes e rigorosas e em compromissos efectivos de apoio financeiro adequado.

O esforço com vista à convergência das regiões menos desenvolvidas deve, por isso, ser mantido ou mesmo reforçado, dado que:

• A retirada ou redução de apoios originaria um retrocesso com consequências desastrosas na progressão para a convergência real;

• Essas regiões vão ser confrontadas com novas e importantes dificuldades decorrentes do processo de globalização, da UEM e dos alargamentos da UE.

Em consequência do que fica dito, o orçamento para as políticas estruturais não deve ser reduzido, devendo antes estudar-se a possibilidade de:

• Aumentá-lo dentro de limites razoáveis, do ponto de vista macroeconómico e orçamental, face à percentagem do PIB da UE que ele deverá representar em 1999 (0,475%);

• Encontrar novas formas de melhorar a eficácia dos seus resultados (concentração geográfica e temática, novas políticas e formas mais rigorosas de programação, flexibilização dos procedimentos de gestão no respeito pelo princípio da subsidariedade, maior avaliação e controle).

3.2. Princípios gerais orientadores das políticas estruturais da UE

O grande objectivo/prioridade a garantir nas Políticas estruturais comunitárias no futuro terá, por isso, de continuar a ser a realização da Coesão Económica e Social (CES), tendo em atenção que:

• As actuais regiões da CES não podem vir a ser perdedoras em termos de ajuda financeira relativamente à situação média actual, havendo mesmo que, à semelhança do que sempre aconteceu em anteriores alargamentos ou aprofundamentos, garantir esforços renovados de solidariedade comunitária que as compensem dos novos desafios derivados da UEM e dos futuros alargamentos;

• A filosofia de intervenção não pode perder de vista que uma União Europeia com mais de vinte Estados-Membros alarga o fosso que actualmente já separa as periferias do centro da Europa, e esse problema tem de ser reflectido em políticas com real capacidade para o superar;

• A finalidade dessas políticas terá de ser a de melhorar a competitividade dessas regiões, de modo a que não vejam a possibilidade de concorrer nos mercados internacionais diminuída.

Neste contexto, as novas prioridades «sectoriais» que, em diferentes ocasiões, têm vindo a ser sugeridas para as políticas estruturais do futuro - emprego, ambiente, Redes Transeuropeias, competitividade das cidades, ordenamento do território, cooperação transnacional e transregional, etc. - são muito importantes, havendo obviamente que estudar as melhores formas, de as levar à prática.

Esse esforço, que poderá passar por uma reformulação das prioridades, critérios e instrumentos de intervenção das políticas comunitárias, deverá levar em consideração, entre outros aspectos, que:

• O objectivo global de realização da CES obriga a manter a prioridade e concentração de apoios nas regiões do Objectivo 1;

• Esse esforço deve mesmo conduzir a uma maior concentração geográfica;

• Deve dar-se continuidade aos apoios específicos que hoje são prestados aos quatro países da Coesão através do Fundo de Coesão;

• As regiões menos desenvolvidas dos novos países que pretendem aderir à UE deverão naturalmente beneficiar de apoios para o seu próprio processo de convergência, de acordo com as suas carências, mas também com as suas limitações do ponto de vista da necessidade de manutenção de um ambiente macroeconómico saudável e as suas capacidades de absorção de apoios à necessária reconversão estrutural.

3.3. Algumas questões específicas

Algumas questões específicas merecem uma atenção particular: