Lei n.º 52-B/96 — Grandes Opções do Plano para 1997

• A situação das regiões que, pertencendo actualmente ao Objectivo 1, em consequência do alargamento passarão a ser «estatisticamente beneficiadas» no indicador de PIB per capita, podendo ultrapassar automaticamente o limite de 75% da média comunitária, sem que isso corresponda a uma melhoria efectiva do seu nível de desenvolvimento; neste caso não faz obviamente sentido que, por meras razões de «relatividade estatística», essas regiões possam vir a ser prejudicadas em matéria de apoios das políticas estruturais. Por esse motivo, será necessário encontrar as melhores formas de garantir a continuidade desse apoio, seja por uma interpretação ajustada dos critérios, seja através de novas fórmulas ou instrumentos (apoios específicos de Coesão, novos instrumentos destinados a reforçar as suas condições de competitividade e a ultrapassar os problemas das suas cidades, prioridade efectiva à implantação das Redes Transeuropeias nas regiões económica e geograficamente periféricas, dentro dum conceito vasto que inclua transportes, telecomunicações/serviço universal, energia, etc.);

• O número das iniciativas comunitárias, que deveria ser reduzido, de modo a evitar as sobreposições que se verificam hoje em relação às intervenções operacionais dos QCA, com a sobrecarga administrativa e as ineficiências que daí decorrem. As iniciativas devem concentrar-se em domínios de efectivo interesse comunitário conjunto, de carácter inovador ou com reais efeitos demonstrativos, como são, por exemplo, os casos da cooperação transfronteiriça e transregional, as telecomunicações e a sociedade da informação, os novos problemas das cidades, as redes de cooperação e de troca de experiências;

• A simplificação dos procedimentos comunitários é, também, um domínio fundamental e constitui um campo vasto de domínios a melhorar. Entre esses domínios contam-se as Elegibilidades (novos sectores como a educação pré-escolar, a função residencial em projectos de renovação urbana, o apoio mais vasto do FSE para os problemas sociais derivados dos processos de reestruturação industrial); a Desburocratização (harmonização dos procedimentos dos vários fundos estruturais, coordenação mais intensa dos serviços da Comissão Europeia, maior responsabilização dos Comités de Acompanhamento, simplificação dos processos de negociação das reprogramações das intervenções operacionais, maior celeridade nas transferências financeiras); a Avaliação (realismo nas metodologias a aplicar sem sobrecarregar as máquinas administrativas, recurso a entidades independentes mas com preocupações de «intersubjectividade» na análise dos resultados feita pelos diversos parceiros, flexibilização de métodos e de critérios para os diferentes tipos de programas, não interferência nos sistemas organizativos dos Estados-membros nem nas actividades de gestão); o controle (melhoria dos procedimentos de circulação da informação entre as diferentes entidades com responsabilidades na matéria).

Um outro ponto ainda a aprofundar poderá ser o possível reagrupamento dos fundos estruturais por objectivos, com linhas orçamentais específicas para cada objectivo.

3.4. Efeitos no Orçamento comunitário dos futuros «alargamentos»

De Março de 1994 a Junho de 1996, os dez países da Europa central e oriental associados com a União Europeia (Hungria, Polónia, Roménia, Eslováquia, Letónia, Estónia, Lituania, Bulgária, República Checa e Eslovénia), apresentaram os seus pedidos de adesão à União.

A fase preparatória ao alargamento já foi iniciada com a assinatura dos Acordos Europeus e com a implementação da estratégia de pré-adesão no âmbito do programa PHARE, embora segundo o Conselho Europeu de Copenhague, a capacidade da União em assimilar esses potenciais Estados-membros seja elemento essencial no processo de adesão.

É pois essencial dispor de uma análise detalhada dos efeitos do alargamento sobre as actuais políticas da União, bem como sobre o seu futuro desenvolvimento.

Embora essa análise não se deva limitar aos aspectos orçamentais, dada a importância que assumem os efeitos políticos e económicos desse alargamento, é óbvio que eles constituem um factor fundamental na elaboração do novo quadro financeiro da União a partir do ano 2000, até porque os custos orçamentais não podem deixar de ser parte condicionante dos ajustamentos a operar nas actuais políticas comunitárias de forma a serem alcançadas soluções equilibradas para os actuais e os futuros Estados-membros.

Os aspectos acima mencionados necessitariam de ser completados com um estudo do impacto do alargamento sobre as políticas nacionais dos PECO em áreas cobertas por políticas comunitárias tais como, as políticas agrícolas, estruturais, económica e monetária, ambiente, energia e segurança nuclear, investigação e desenvolvimento, relações exteriores, bem como sobre os benefícios para os agentes económicos resultantes da expansão do comércio e da actividade económica dos PECO a seguir ao alargamento.

Essa análise deve ter particularmente em conta a Política Agrícola Comum (PAC) e as acções estruturais. Essas duas políticas constituem, nomeadamente do ponto de vista orçamental, os dois principais problemas no âmbito o alargamento, não só devido ao facto de representarem cerca de 80% do orçamento comunitário, mas também dado o particular interesse de que se revestem para os PECO. O sector agrícola tem uma grande importância nas economias desses países, no que respeita às políticas estruturais é evidente que os PECO seriam beneficiários líquidos no âmbito da União, dado o seu grau de desenvolvimento económico.

Esta questão tem vindo, desde há alguns anos, a preocupar a Comissão que sobre ela produziu já diversos estudos que, todavia, não permitem ainda formular um quadro completo das consequências do alargamento sobre as diversas políticas comunitárias e, nomeadamente, sobre a política orçamental. É de notar que o último Conselho Europeu, realizado em Florença em Junho de 1996, reafirmou a necessidade de se poder dispor de tais estudos logo após a conclusão da CIG, visto que os pareceres da Comissão sobre as candidaturas dos PECO deverão ser transmitidos ao Conselho nessa mesma ocasião.

Contudo, não deve ser sómente a seguir à conclusão da CIG 96 que poderá ter lugar a discussão sobre o impacto do alargamento, sobretudo no que respeita os aspectos financeiros. Esse é um dado de grande importância para a posição de Portugal no decorrer dessa Conferência, razão porque importa desde já efectuar uma primeira análise.

Em termos demográficos, territoriais e económicos, a adesão dos 10 PECO associados significa adicionar cerca de 105 milhões de habitantes, uma área de 1.1 milhões de km2, 534 mil milhões de PPC à actual UE, representando respectivamente 28.4% da população, 33% da área de cerca de 8% do PNB do espaço comunitário.

Em 1993 o PIB médio per capita em termos de Paridade de Poder de Compra (PPC) dos PECO era apenas de cerca de 30% da média da actual Comunidade (com excepção da Eslovénia cujo valor é de cerca de 50%). Para que esses países atingissem no ano 2001 o nível de 50% da média comunitária (sensivelmente o mesmo nível relativo que Portugal tinha à data da sua adesão) seria necessário que nos próximos anos mantivessem um diferencial de crescimento anual de 11% relativamente à União, o que é obviamente irrealista.

Estes factos dão uma ideia da enorme diferença de desenvolvimento económico entre os dois grupos de países.

O calendário do alargamento dependerá em grande medida dos resultados alcançados pelos países candidatos em relação às reformas políticas e económicas necessárias à sua integração na UE. Mesmo num cenário favorável de crescimento e restruturação económica dos 10 PECO associados, com um crescimento médio anual de 5% a partir de 1996, um certo número destes países não atingirão um PIBppc per capita muito superior a 40% da média comunitária. E pois muito pouco provável que a integração da totalidade desses países se faça a partir do ano 2000.

O cenário mais referido é o da integração em duas etapas:

• Primeiro anos da próxima década - países do Visegrado e possivelmente a Eslovénia;

• Segunda metade da próxima década - os restantes PECO associados.

A título meramente exploratório as implicações orçamentais do alargamento referem-se a algumas estimativas, tomando como referência o ano 2000.

As avaliações (ver nota 1) até agora efectuadas sobre o impacto orçamental do alargamento contituem forçosamente uma primeira aproximação com uma margem de erro apreciável, não só devido aos problemas das estatísticas de base mencionadas, mas também devido à dificuldade de ter em conta a contínua evolução da situação, resultante da restruturação das economias dos PECO e da evolução das próprias políticas comunitárias, particularmente no domínio da agricultura.

A importância da agricultura na economia dos PECO é grande. Em 1993 esse sector contribuia com 7.8% para o PIB e empregava cerca de 26.7% da população activa a comparar com os valores de 2.5% e 5.7% para a Comunidade.

Os custos da adesão são bastante difíceis de calcular para esta política. A utilização de diferentes modelos econométricos e a dificuldade de prever os efeitos da reforma da PAC e a evolução da agricultura nos PECO conduziu a que os vários estudos macroeconómicos disponíveis apresentem um conjunto de possibilidades bastante largo.

Os dados mais recentes foram apresentados pela Comissão Europeia durante o Conselho Europeu de Madrid no âmbito de um estudo aprofundado sobre as estratégias alternativas para o desenvolvimneto das relações no domínio agrícola entre a UE e os PECO associados em vista à futura adesão.

Esse estudo considera que após a adesão deverá seguir-se uma fase de transição onde se efectuaria o alinhamento progressivo dos preços ao nível dos da União, aplicando-se a partir de 2005 a actual regulamentação da reforma da PAC aos novos Estados-membros.

O custo seria de cerca de 8.9 mil milhões de ECU no ano 2000 (a comparar com os 42 mil milhões de ECU anuais previstos para a UE nas mesmas condições), aumentando progressivamente até cerca de 11.8 mil milhões de ECU no ano 2005 e 12.2 mil milhões de ECU no ano 2010. O cálculo efectuado compreende o pagamento completo das ajudas a certas culturas, prémios relativos aos animais e medidas de acompanhamento.

Uma parte considerável dos custos seria devida às ajudas directas introduzidas pela reforma da PAC de 1992 para compensar os efeitos das baixas de preços na Comunidade. Dado que esses países não terão que fazer face a reduções de preços (pelo contrário, para certos produtos poderá mesmo haver um aumento de preços de que os seus agricultores beneficiarão) surge a dúvida sobre a necessidade de atribuir essas ajudas aos PECO. Aliás, a Comissão Europeia na análise acima referida, considera que em vez de efectuar os pagamentos compensatórios aos produtores dos PECO, seria preferível, pelo menos durante o período transitório, pôr à disposição das autoridades nacionais ou regionais um montante de créditos importante destinado à implementação de programas suplementares de desenvolvimento rural e de protecção do ambiente.

Outro domínio onde as consequências orçamentais do «alargamento» podem vir a ser muito sensíveis é o das acções estruturais, como já anteriormente se referiu.

A rubrica orçamental «acções estruturais» compreende essencialmente os fundos estruturais e o Fundo de Coesão (destinado à Espanha, Grécia, Irlanda e Portugal). Os fundos estruturais com uma dotação de cerca de 157 mil milhões de ECU para o período 1994-1999, representam cerca de 1/3 do orçamento global das Comunidades europeias.

A definição das regiões beneficiárias das Acções estruturais/Objectivo 1, bem como do Fundo de Coesão, baseia-se nos valores do PIBppc per capita. Esse indicador tem sido considerado como a melhor base de cálculo da prosperidade relativa dos Estados-Membros.

Segundo o n.º 1 do artigo 8 do Regulamento n.º 2081/93 do Conselho, de 20 de Julho de 1993, «as regiões cobertas pelo objectivo n.º 1 são as regiões de nível NUTS II (nomenclatura das unidades territoriais estatísticas) cujo produto interno bruto (PIB) por habitante é, com base nos dados dos três últimos anos, inferior a 75% da média comunitária» (no caso de Portugal os valores do PIB por habitante em ppc em 1991 eram os seguintes: Norte = 52, Centro = 41, Lisboa e Vale do Tejo = 80, Alentejo = 35 e Algarve = 50, para a EUR-12 = 100).

Contudo esta regra admite excepções: a própria disposição legal as estabelece, ao incluir regiões que apresentam um PIB superior a esse limite. A negociação política aparece como factor determinante.

O actual quadro legal e financeiro das acções estruturais válido até final de 1999 terá necessariamente de ser reexaminado. O relatório sobre a política de coesão a apresentar pela Comissão Europeia em 1996, previsto no artigo 130.º-B do Tratado sobre a Comunidade Europeia, constituirá uma base importante para esse exercício. Portanto, neste momento torna-se difícil fazer previsões sobre o futuro desta política e respectivas implicações financeiras a partir do ano 2000.

Deste modo, apenas é possível, neste momento, construir estimativas teóricas sobre os custos do alargamento das acções estruturais aos PECO, obtidas por simples extrapolação linear da actual política de coesão a uma Comunidade alargada que, embora devam ser encaradas com sérias reservas, poderão dar uma ideia sobre a amplitude dos problemas a resolver e, pelo menos do ponto de vista qualitativo, constituir um exercício destinado a pôr em evidência determinados parâmetros essenciais para as futuras negociações.

No caso dos fundos estruturais, todo o território dos países do Grupo do Visegrado seria elegível para o Objectivo 1. Considerando que o montante por habitante de que essa região poderia beneficiar no ano 2000, no âmbito do Objectivo 1, seria da mesma ordem de grandeza daquele de que a Grécia (o país menos desenvolvido da actual Comunidade) beneficiará, em 1999, o valor total correspondente seria cerca de 18.8 mil milhões de ECU. Para os 10 PECO associados, essa simples extrapolação resultaria num valor da ordem de 30.7 mil milhões de ECU.

No que respeita ao Fundo de Coesão, é óbvio que esses países, dado as suas carências no domínio do ambiente e das redes transeuropeias de infra-estruturas de transportes, poderiam ser elegíveis para beneficiar desse Fundo no quadro da actual legislação se se orientarem para a via da união monetária, em particular através de um programa visando satisfazer as condições de convergência económica estipuladas no artigo 104.º-C do Tratado CE. Eles seriam igualmente abrangidos pelo outro critério de elegibilidade, segundo o qual o PNB deve ser inferior a 90% da média comunitária medida em termos de paridade de poder de compra.

Considerando que os países do Grupo do Visegrado no âmbito do Fundo de Coesão poderiam beneficiar, no ano 2000, de um montante, por habitante, igual ao que beneficiam em média os 4 actuais países da coesão em 1999, resultaria uma dotação global de cerca de 2.8 mil milhões de ECU. Esse valor é praticamente igual às dotações previstas em 1999 para os 4 países da coesão, visto que as previsões sobre o número de habitantes no horizonte 2000 dos países do Grupo de Visegrado e dos 4 países da coesão indicam valores da mesma ordem de grandeza, respectivamente 64.6 e 63.9 milhões de habitantes. Da aplicação do mesmo critério aos 10 PECO associados resultaria um valor de 4,6 milhões de ECU.

Pode concluir-se que, de acordo com as hipóteses admitidas, a simples transposição do actual quadro legal e orçamental pára o Grupo do Visegrado implicaria que esses países deveriam beneficiar a seguir à adesão de um montante anual de cerca de 21.6 mil milhões de ECU a partir do ano 2000.

Naturalmente que se para o cálculo das dotações do objectivo 1 for utilizado um montante per capita idêntico ao da média dos 4 actuais países da coesão, dado que conforme acima foi referido, a população dos dois grupos de países é da mesma ordem de grandeza, as dotações no âmbito da acções estruturais para os dois grupos de países seriam aproximadamente iguais: 16.0 mil milhões de ECU para os 4 actuais países da coesão e 16.2 mil milhões de ECU para o Grupo do Visegrado.

Por outro lado, a contribuição do Grupo do Visegrado ao orçamento geral CE (ver nota 2) (cerca de 2.8 mil milhões de ECU) seria largamente inferior à dos 4 actuais países da coesão (cerca de 9 mil milhões de ECU). O Grupo do Visegrado participaria ao orçamento comunitário com cerca de 3%, enquanto que os 4 países da coesão participariam com cerca de 9.5%.

No caso de um cenário de integração a partir do ano 2000 dos 10 PECO associados, a situação seria ainda mais distorcida visto que a contribuição do conjunto desses países para o orçamento comunitário seria de cerca de 3.7 milhões de ECU, ou seja apenas mais 0.9 mil milhões de ECU, enquanto que o montante no ano 2000 destinado a esses países poderia ser de 35.3 mil milhões de ECU, ou seja um aumento de 13.7 mil milhões de ECU.

Note-se que o montante de 21.6 mil milhões de ECU representa cerca de 10% do PIBpm, do Grupo do Visegrado no ano 2000. Os 35.5 mil milhões de ECU totais representam cerca de 12% do PIBpm dos 10 PECO.

A experiência mostra que volumes de assistência elevados em relação ao PIB dos beneficiários são difíceis de utilizar de forma eficaz. No caso dos PECO este aspecto pode ainda ser agravado pelos problemas ligados à capacidade de absorção desses países face a tais montantes, aos sistemas de administração na gestão desses respectivos programas de desenvolvimento e à necessidade de um cofinanciamento nacional (princípio da adicionalidade).

Concretamente no que se refere à capacidade de absorção de ajudas externas, há estudos que indicam que, no presente estádio de desenvolvimento das economias da generalidade desses Países, as suas capacidades de absorção se situam na ordem dos 5% dos respectivos PIB. Ajudas superiores a este limite levantariam certamente graves problemas, não só de eficácia mas mesmo de possibilidade de utilização.

Um problema extremamente importante que decorre da extrapolação sem alterações da regulamentação actual a uma Comunidade alargada aos PECO consiste na redução do seu PIB médio per capaita em ppc. Isso conduziria a modificações no mapa das regiões da actual Comunidade elegíveis aos fundos estruturais, dado que o PIBppc de um certo número de regiões que beneficiam actualmente desses fundos seria superior ao limite 75% da média comunitária numa Comunidade alargada.

A eventual exclusão de parte das regiões da actual Comunidade dos Fundos Estruturais embora reduzindo os custos do alargamento, conduziria a uma alteração importante dos actuais equilíbrios comunitários. Esses efeitos deverão ser estudados em detalhe a partir do momento que seja possível dispôr dos necessários dados por região, actualizados e calculados segundo uma base comum (inclusivé em relação aos PECO).

Note-se que os valores acima calculados deveriam também ser ajustados de forma que em termos de percentagem do PIB do país beneficiário se aproximassem dos valores correspondentes aos actuais países da coesão, o que implicaria uma redução bastante apreciável das dotações anteriormente calculadas. O alinhamento das novas perspectivas financeiras em função das reais capacidades de absorção dos futuros Estados-Membros é condição necessária ao sucesso de uma União Europeia estendida aos PECO. Também não seria admissível a diminuição do apoio estrutural ao desenvolvimento de certos Estados-Membros nos termos já consignados na aplicação do princípio da Coesão Económica e Social.

No que se refere às outras políticas internas e às políticas externas da União, embora seja possível efectuar um calculo simplificado sobre o aumento das despesas utilizando princípios semelhantes aos do último alargamento, é preferível, neste momento não o fazer dadas as incertezas sobre a possibilidade da criação de novas intervenções comunitárias ou da reorientação das acções existentes nessas rubricas das perspectivas financeiras. Contudo, os custos do alargamento em relação a estas políticas serão possivelmente bastante limitados em comparação com os da PAC e das acções estruturais.

Parece, pois, poder afirmar-se que embora no momento actual não sejam, possíveis estimativas precisas sobre os custos da integração dos PECO na União devido às incertezas sobre o futuro desenvolvimento das políticas comunitárias e da situação económica da Europa nos próximos anos, verifica-se que o impacto orçamental do alargamento depende essencialmente das incidências sobre a PAC e as acções estruturais.

Não é certo ainda que o financiamento do alargamento tenha de ser feito através do aumento do limite máximo dos recursos próprios da Comunidade. Esse custo será essencialmente suportado pelos actuais Estados-Membros proporcionalmente ao seu PNB, visto que o aumento dos recursos próprios da Comunidade proveniente da integração desses países é bastante reduzido face à amplitude das suas necessidades. Isto significa que poderá ocorrer uma transferência apreciável de recursos para os PECO - o que poderá eventualmente significar uma inversão da tendência de crescimento registado no benefício dos quatro actuais países da coesão.

Estes são alguns dos principais aspectos que terão necessariamente de ser tidos em consideração na formulação das novas perspectivas financeiras para o período 2000/2005, que terá também de atender ao facto de que nem todos os PECO estarão aptos a integrar a União ao mesmo tempo.

Por outro lado, no âmbito das negociações desse novo quadro financeiro, e para além do reforço de determinadas políticas internas, tais como a investigação e o desenvolvimento tecnológico, as redes transeuropeias e o apoio às PME, é de admitir que duas outras questões venham a ser encaradas: a orçamentação do Fundo Europeu de Desenvolvimento, principal instrumento financeiro da cooperação CE/ACP e uma reserva suplementar para as acções em matéria de política exterior e de segurança comum (PESC).

Os desenvolvimentos que todos estes aspectos possam vir a ter em 1997 serão naturalmente acompanhados com toda a atenção dentro das orientações atrás indicadas, procurando-se desde logo marcar posições que propiciem o encontro de soluções que melhor correspondam aos interesses de Portugal.

II.4. Competitividade do tecido empresarial e recuperação de empresas

4.1. Enriquecer e recuperar o tecido empresarial numa óptica de competitividade

O tecido empresarial português está, e vai continuar a estar, sujeito a um conjunto de choques derivados do processo de globalização da economia mundial e do modo como a UE se procura inserir nesse processo.

A criação do Mercado único, a revisão da Política Agrícola Comum, a perca da taxa de câmbio como instrumento de competitividade no curto prazo, a inserção numa zona monetária, organizada em tomo de uma moeda forte, o aumento de concorrência que resulta, quer da abertura às economias de leste asssociadas da UE (adiram ou não a curto prazo), quer da nova agressividade da política comercial comum que procura abrir oportunidades comerciais e de investimento nas economias emergentes (em contrapartida de maior penetração dos produtos destas economias no mercado comunitário), são outros tantos processos que afectaram e/ou vão afectar o quadro de competitividade das empresas localizadas em Portugal e tomam necessário uma evolução do tecido empresarial para produções e modos de produzir que permitam explorar mercados mais dinâmicos de bens e serviços (mercados geográficos e funcionais) e obter novos factores de competitividade onde se possa ultrapassar, nomeadamente, os concorrentes do exterior da UE. Neste contexto é necessário articular três grandes linhas de actuação:

• Promover uma política de internacionalização que reconheça às empresas o papel principal neste domínio, atribuindo ao Estado e aos sistemas de apoio um papel supletivo que requer uma maior dose de selectividade e, simultaneamente, uma actuação mais integrada;

• Promover e apoiar investimentos de natureza estruturante, apelando para a exploração de vantagens competitivas dinâmicas de médio e longo prazo, visando, entre outros objectivos, a correção do perfil de especialização da economia portuguesa em favor das actividades com crescimento dinâmico da procura no mercado mundial, bem como o alargamento da cadeia de valor materializada em Portugal; esta orientação envolve, entre outras actuações, a criação das condições necessárias à captação de iniciativas de investimento estrangeiro e a dinamização do capital de risco, como instrumento imprescindível para o surgimento de investimentos inovadores;

• Criar as condições específicas para a Recuperação de Empresas em Situação Económica e Financeira Difícil, através de um Quadro de actuações que visa contribuir para a consolidação das estruturas empresariais competitivas, de forma a garantir a manutenção de empregos duradouros e adequadamente remunerados, como seguidamente de refere.

4.2. O plano de acção de recuperação de empresas em situação económica e financeira dificil

O surgimento de um conjunto restrito, mas ainda significativo, de empresas em situação difícil resulta, no essencial, do agravamento das pressões concorrenciais nos mercados para empresas com menor capacidade competitiva (muitas delas mantendo uma insustentável aposta na aparente vantagem dos baixos salários associados a baixas qualificações do trabalho) e ou insuficiente capacidade financeira (muitas delas construídas e mantidas sem adequadas estruturas de financiamento e sujeitas a lógicas de não reinvestimento e, até de descapitalização). No entanto, o crescimento do fenómeno chama atenção para os seguintes aspectos:

• A recessão económica vivida em Portugal no período de 1991-1994 (Portugal foi não só a economia europeia mais atingida pela crise conjuntural como a que evidenciou maiores dificuldades de recuperação) revela com grande nitidez que não se está perante um simples problema de natureza conjuntural, solucionável com um simples relançamento do mesmo tipo de crescimento, mas, ao contrário, perante um problema bem mais complexo, exigindo um autêntico ajustamento estrutural nos factores competitivos do nosso tecido empresarial, e mesmo para um número significativo de empresas, uma reconversão global na capacidade de gestão e na estrutura financeira com vista à sua viabilização;

• O agravamento das dificuldades neste último grupo de empresas tem-se traduzido, para muitas delas, na formação de verdadeiros círculos viciosos (atrasos nos pagamentos a fornecedores, redução do fundo de maneio, incumprimento de obrigações perante a segurança social, o Fisco, os trabalhadores e o sistema financeiro, pressão crescente dos credores com execução de garantias reais), que conduzem à entrada em processos especiais de recuperação de empresas e falência (Decreto-Lei n.º 132/93), em situação quase irrecuperável.

O ritmo de evolução do fenómeno fala por si: 382 novos processos em 1991, 524 em 1992, 727 em 1993, 819 em 1994 e 1064 em 1995;

• Esta situação foi artificialmente gerida no passado com recurso a um sistemático desvirtuamento dos instrumentos de política económica, nomeadamente com a limitação da eficácia das iniciativas de capital de risco e de formação profissional, através da afectação de recursos para a assistência financeira ad hoc;

• O sistema financeiro adoptou, ao longo deste período, um comportamento que, procurando acautelar os respectivos interesses imediatos numa lógica de racional desenvolvimento de novos segmentos de mercado, contribuiu para acumular os efeitos destas políticas desajustadas, seja através da estagnação, em termos reais, do volume de crédito concedido às empresas privadas do sector produtivo, seja canalizando para o capital de risco público alguns casos de crédito mal parado, seja repercutindo nas empresas em situação difícil um apreciável prémio de risco (racionamento do crédito, taxas de juro mais elevadas, pesadas garantias reais e formas rigorosas de acompanhamento da gestão).

As empresas em situação fragilizada ou difícil, independentemente das razões económicas e de mercado que a determinam ou podem determinar, irão passar a dispôr, a partir de 1996, de um quadro jurídico-administrativo e operacional de natureza global de enquadramento da situação para uma resposta eficaz e atempada. O desenvolvimento e operacionalização do plano de acção que materializa esse quadro baseia-se em três pilares fundamentais:

• Reforço da capacidade empresarial;

• Melhoria da articulação entre o sistema financeiro e as empresas;

• Intervenção rigorosa, coordenada e célere do Estado.

Este Plano de acção terá um campo de aplicação e uma delimitação temporal precisos, isto é, aplica-se às empresas que, em virtude de um quadro objectivo desfavorável vivido na 1ª metade da presente década venham a poder preencher as condições objectivas de acesso aos mecanismos nele articulados, e estará em vigor no horizonte de aplicação do II QCA, assumindo, assim, um carácter excepcional, transitório e limitado. Em 1997 envolverá um montante de cerca de 50 milhões de contos.

Este Plano integra actuações que podem agrupar-se num conjunto de domínios de intervenção, em cada um dos três Pilares atrás referidos.

Reforço da capacidade empresarial

Baseia-se nos seguintes domínios de intervenção:

• Adopção de incentivos para que as empresas mais sólidas possam contribuir para a recuperação de empresas em situação difícil, ganhando, por sua vez, maior dimensão crítica, por via de aquisições, fusões e integrações ou da criação de redes de cooperação e subcontratação;

• Criação efectiva de condições para a generalização de formas de acesso de quadros ao exercício da função empresarial através de formas de management buy out e management buy in para a recuperação de empresas, sempre que tal se configure como solução credível para gerar novas realidades;

• Lançamento de condições para a recuperação financeira das empresas viáveis e com adequada capacidade empresarial, mas que sofreram «choques exógenos» desfavoráveis significativos, com reflexos objectivamente demonstráveis na redução do volume de vendas nos três últimos exercícios. Estas condições envolverão nomeadamente a utilização conjugada e simultânea da conversão pelo Estado de créditos em capital social das empresas, com a realização de contratos de venda a prazo dessas participações e a conversão de créditos em capital de empréstimo (capital sem poderes gestionários, mas remunerado a uma taxa equilibrada de médio prazo sem fiscalidade, seguindo, por exemplo, as obrigações do Tesouro de longo prazo); isenção de IRC sobre a parcela dos lucros que fôr contratualmente afecta às exigências de recuperação da empresa;

• Criação de condições para a articulação das operações de reestruturação com o sistema de apoio à criação e desenvolvimento de microempresas já existentes (fora da lógica do mercado social de emprego), aproveitando as oportunidades de lançamento com sucesso de novas iniciativas empresariais em áreas de reconversão (serviços de manutenção e reparação e montagem na indústria e construção, subcontratação especializada, acabamentos de produção, novos serviços às famílias) e em áreas de inovação (ambiente, design, tecnologia, projectos), envolvendo desempregados afectados por reconversões empresariais com formação adequada e jovens recém-saídos do sistema de educação e formação;

• Criação de condições mais favoráveis ao surgimento de novas iniciativas empresariais e novos investimentos, através, nomeadamente, da simplificação drástica do processo de criação de empresas com base numa colaboração entre os serviços públicos e as associações empresariais e da melhoria do tratamento fiscal do reforço dos capitais próprios das empresas.

Melhoria da articulação entre o sistema financeiro e as empresas

• Lançamento de um sistema de garantia do Estado a empréstimos bancários (SGEEB), disponibilizável a empresas viáveis com desequilíbrios financeiros com base em operações de consolidação financeira e reestruturação empresarial; nesse Sistema o Estado fixa as regras de acesso ao sistema e os bancos garantem a componente de análise económico-financeira e negocial operacional, com acompanhamento de uma comissão técnica; a iniciativa será do empresário e ou dos maiores credores e o banco gestor, que será designado por acordo entre as varias instituições de crédito envolvidas, terá acesso a uma comissão de gestão da operação;

• Os contratos de acordo de consolidação financeira e reestruturação empresarial serão articulados - sempre que aplicável - com acordos de regularização das dívidas fiscais e a segurança social autónomos ou no quadro de processos especiais de recuperação (no quadro da regulamentação do artigo 59º da Lei nº 10-B/96 e da revisão no mesmo sentido do Decreto-Lei nº 411/91), que poderão envolver a doação em pagamento de bens afectos à actividade com arrendamento e opção de recompra; a conversão de créditos em capital e/ou cessão a valor de mercado e o diferimento de prazos de pagamento; os financiamentos devem cobrir parcial ou totalmente as dívidas à segurança social e ao Fisco (quando existirem), comprometendo-se o Estado a afectar à manutenção e expansão do sistema de garantia uma parte significativa das dívidas recuperadas na consolidação financeira, não podendo nunca a garantia do Estado ser inferior à recuperação de dívidas à segurança social e ao Fisco;

• Um forte incentivo ao desenvolvimento de formas diversificadas de capital de risco (investimento, desenvolvimento e redimensionamento) com base em sociedades privadas e numa captação de recursos nos mercados de capitais, bem como ao desenvolvimento de sociedades de garantia mútua, beneficiando de fundos estruturais, mas corrigindo as incongruências que no passado impediram o seu efectivo funcionamento ou lançamento;

• O lançamento de fundos de investimento e desenvolvimento empresarial de iniciativa pública que permitam o relançamento do investimento e a abertura do capital das empresas do sector produtivo a formas diversificadas de participação remunerada sem acesso à gestão em especial nas médias empresas inovadoras.

Intervenção rigorosa, coordenada e célere da parte do Estado

• Montagem de uma rede de informação para acção e resposta atempadas, face às dificuldades e incumprimentos de empresas, isenta de permissividade;

• Simplificação e alargamento do processo especial de recuperação de empresas e funcionamento efectivo do processo falimentar;

• Criação de uma estrutura coordenada de intervenção do Estado nos processos de recuperação de empresas (Gabinete de Coordenação para a Recuperação de Empresas) com meios técnicos e financeiros adequados;

• Criação de instrumentos específicos de articulação entre recuperação de empresas e políticas de emprego, formação profissional, solidariedade social e desenvolvimento regional, adaptando, nomeadamente a legislação do subsídio de desemprego às situações de antecipação do pagamento em equivalência às de criação de postos de trabalho em condições a definir para os casos de viabilização e o regime de lay-off, através da revisão do Decreto-Lei nº 398/83, aos processos de reestruturação empresarial, garantindo mecanismos de acompanhamento pelos trabalhadores e de controlo periódico pela Inspecção-Geral do Trabalho.

II.5. Promoção do emprego e reorientação do sistema de formação profissional

5.1. Estratégia para a promoção de emprego

A reabsorção da componente conjuntural do desemprego está directamente relacionada com a criação de um quadro macroeconómico que permita um processo de investimento sustentado. O desemprego em Portugal tem, no entanto, uma componente estrutural que tende a aumentar. Ora esta só pode ser combatida se for criada uma nova coerência entre um investimento gradualmente mais qualificado e um processo de educação, formação e recrutamento que garanta recursos humanos progressivamente mais qualificados. Este esforço de ajustamento a prosseguir nos próximos anos deve apoiar-se numa estratégia que já está a ser promovida com base em medidas concretas nas seguintes vertentes:

Modernizar com mais criação de emprego

A modernização das empresas deverá basear-se, cada vez mais, não só na introdução de novos equipamentos, mas também na mudança organizacional e na criação de novas funções empresariais ligadas ao marketing, à qualidade e à informação. Esta alteração permitirá, em simultâneo, criar mais empregos, valorizar as qualificações, reforçar a competitividade e, sobretudo, dar lugar a uma nova forma de competir e de defender o emprego, com mais futuro, no contexto internacional. Permitirá também reabsorver o desemprego de diplomados, que tem vindo a agravar-se. Pretende-se estimular esta reorientação da modernização com base nos programas sectoriais para a modernização, a qualificação e o emprego, nos programas para as PME e no reforço da rede de serviços de consultoria às empresas.

Gerir as reestruturações com reconversão profissional e protecção social

Para reduzir o impacte da modernização sobre o desemprego é necessário aumentar a capacidade social de gerir as reestruturações e reconversões de forma organizada, preventiva e participada, em cada sector e em cada região. A chave aqui consiste em construir melhores soluções no domínio das políticas activas de emprego, da reconversão profissional e da protecção social. Estas soluções estão já a ser amadurecidas no âmbito da concertação estratégica e no quadro do programa para a recuperação das empresas em situação financeira difícil, bem como no âmbito da reforma dos serviços públicos de emprego e formação e no da criação de uma rede de apoio à reconversão.

Explorar os filões intensivos em emprego

As zonas mais abrigadas da economia, como é o caso dos serviços de proximidade e as produções artesanais de qualidade, assim como as necessidades sociais por satisfazer, poderão proporcionar filões mais intensivos em emprego. Importa explorar esses filões, sistematicamente, com base nos incentivos à iniciativa empresarial, já criados, nas políticas activas de emprego e nas políticas de solidariedade social. O mercado social de emprego, já lançado, poderá também oferecer mais possibilidades de reinserção e requalificação profissional à população desempregada.

Potenciar o desenvolvimento, a inovação e o emprego ao nível local

A dinâmica de criação de emprego ao nível local pode ser fortemente estimulada pela organização de redes de cooperação e inovação, associando empresas, autarquias, instituições de ensino, formação e I&D e demais parceiros. Importa que todas estas entidades saibam activar o potencial endógeno e, ao mesmo tempo, as relações externas ao nível nacional e internacional. Trata-se de cada região saber organizar o seu próprio sistema de inovação. Para estimular este processo de coordenação ao nível local, será lançado um programa de criação de redes regionais para o emprego, apoiado nas medidas de política que foram, entretanto, preparadas ou reafinadas.

Reorganizar o funcionamento do mercado de emprego

A melhoria do funcionamento do mercado de emprego, para as pessoas e para as empresas, exige que se organizem processos mais eficazes de inserção dos jovens e de reinserção dos desempregados e dos trabalhadores em risco, o que deve estar ligado à reforma em curso dos serviços públicos de emprego e formação. Exige, ainda, que se estimule a partilha do emprego com base na redução do tempo de trabalho, na difusão do trabalho a tempo parcial de escolha voluntária e na gestão mais flexível do ciclo de vida activa entre tempo para o trabalho, para a formação, para a família, para outras ocupações e para o lazer. Situam-se aqui alguns dos vectores importantes de combate imediato ao desemprego.

Gerar novas competências e combater a exclusão social através da educação e da formação

A obsolescência das qualificações, que está na base do desemprego estrutural, precisa de ter como resposta uma política de educação e formação capaz de garantir, em simultâneo, uma preparação escolar de base larga e competências profissionais regularmente renovadas, criando novos factores de competitividade, num quadro de igualdade de oportunidades e de combate activo a novas formas de exclusão social. Aqui se enquadra a reorientação em curso do sistema de formação profissional, que se desenvolve adiante.

5.2. Acções de curto prazo para conter o desemprego

Para além desta estratégia a prosseguir no médio prazo para conseguir compatibilizar competividade, desenvolvimento e emprego, há um conjunto de intervenções que se revelam fundamentais para conter o agravamento do desemprego no curto prazo:

• Combater o insucesso escolar e a inserção precoce no mercado de trabalho e melhorar os processos de inserção dos jovens com base no reforço de formações qualificantes e na implementação de uma sólida política de estágios;

• Estimular o recurso a trabalho a tempo parcial voluntário e a outras formas de partilha de emprego, como as bolsas de emprego-formação e as reformas parciais;

• Melhorar os sistemas de lay-off, de formação de reconversão, de políticas activas de emprego e de protecção social que devem apoiar as empresas e sectores em reestruturação;

• Melhorar os serviços de orientação, acompanhamento, formação e inserção dirigidos à população desempregada, com destaque para os desempregados de longa duração;

• Estimular a criação do próprio emprego e da própria empresa com base em programas que garantam decisão rápida e o necessário apoio técnico e em formação.

As medidas que permitem sustentar estas intervenções têm vindo a ser accionadas sequencialmente.

5.3. A reorientação do sistema de formação profissional

Também no curto prazo, no domínio da formação profissional, o processo de profunda reorientação iniciado em 1996 deverá prosseguir, privilegiando as seguintes vertentes:

Rever a política de financiamento para reforçar o sistema de formação profissional

Será implementada a reforma já preparada da política de financiamento da formação profissional, visando genericamente os seguintes objectivos:

• Conferir maior relevância na atribuição dos fundos públicos, através de uma afectação mais precisa do FSE às prioridades da política nacional de recursos humanos, assentes num levantamento mais sistemático e alargado de necessidades de formação, assim como numa identificação mais clara das estruturas e metodologias de formação que devem ser reforçadas para responder às necessidades específicas de formação de cada grupo-alvo;

• Fomentar as condições que permitirão consolidar as estruturas de formação, através da profissionalização e de uma política de acreditação das mesmas;

• Aumentar a eficiência do financiamento às entidades formadoras e beneficiárias, adoptando-se uma nova metodologia de concessão de apoios assente em custos máximos modulados de acordo com a dimensão da empresa, a modalidade e a duração da formação, o que permite acelerar o processo de análise e selecção das candidaturas. Simultaneamente, introduz-se ainda uma nova forma de financiamento, baseada em reembolsos após o adiantamento inicial, susceptível de acelerar os processamentos e, consequentemente, atingir mais rapidamente uma elevada taxa de execução;

• Estimular uma maior responsabilização e autosustentação financeira e o desenvolvimento do mercado da formação, assente numa procura genuína de formação. Neste sentido são definidos apoios que permitem concretizar os direitos dos activos à formação por sua iniciativa individual, na lógica da formação ao longo da vida. São também previstos apoios financeiros para as pequenas e médias empresas que tomem a iniciativa de satisfazer as suas necessidades de formação com base em estruturas de formação acreditadas;

• Promover uma melhor coordenação entre programas, maior capacidade de integrar a vertente física e financeira de gestão do FSE e uma coerência acrescida entre esta e a política nacional de recursos humanos, através de uma melhor especificação das atribuições dos gestores do FSE e da Comissão de Coordenação do FSE.

Difundir instrumentos de inovação e qualidade na formação

A criação, no âmbito do Ministério para a Qualificação e o Emprego, da Comissão para a Inovação na Formação, enquanto «embrião» do INOFOR, teve como principal objectivo incentivar uma área considerada fundamental por este Ministério e anteriormente negligenciada: a da promoção da inovação e qualidade da formação. No ano de 1997, o INOFOR deverá produzir, em parceria com outras entidades, alguns dos instrumentos prioritários para a promoção deste objectivo, entre os quais:

• Execução de estudos de diagnóstico e prospectiva para o levantamento de necessidades sectoriais e nacionais de formação e para a execução da certificação profissional;

• Desenvolvimento da política de acreditação das entidades formadoras;

• Desenvolvimento curricular e metodologias de formação para grupos-alvo prioritários.

Racionalizar e potencializar a rede formativa

Nesta vertente, destacam-se duas acções prioritárias:

• Acompanhar a reforma do sistema de aprendizagem:

O Sistema de Aprendizagem acabou de ser objecto de uma revisão jurídica que introduz profundas alterações no regime anterior e consagra a Aprendizagem como uma alternativa de formação inicial com uma identidade pedagógica própria e com um papel específico a desempenhar, com lugar no ordenamento da formação profissional. O sistema passa também a poder cobrir a diversidade de situações prioritárias para Portugal, desde a promoção da qualificação de base daqueles que foram excluídos precocemente do sistema escolar até à contribuição para a modernização da economia, pela produção de qualificações intermédias.

• Rentabilizar os centros de formação de gestão directa e participada do IEFP e demais organismos de vocação sectorial:

O IEFP dispõe de uma rede nacional significativa de Centros de Formação, de gestão directa e participada, que urge rentabilizar e potenciar de forma inovadora e através de projectos que impliquem, sempre que tal fôr possível, parcerias sectoriais e/ou regionais.

Desta forma, em 1997 realizar-se-á uma reorientação da actividade destes Centros e serão criadas redes regionais de oferta de formação, incentivando-se uma nova aproximação aos parceiros locais e regionais.

O desenvolvimento do Programa PME, já aprovado e organizado, visa a formação de activos dessas empresas e funciona através do recurso, entre outras entidades, aos Centros de gestão participada do IEFP, constituindo uma primeira oportunidade para relançar a actividade destes Centros.

II.6. Uma política de educação que reforce a qualidade do ensino o garante a igualdade de oportunidades

6.1. Educação e formação - uma nova ambição

A aposta na Educação e na Formação decorre de uma exigência do nosso tempo. Colocado perante os desafios da modernização e do desenvolvimento, Portugal vê-se confrontado perante a necessidade de valorizar a qualificação dos seus cidadãos, não apenas considerando a competitividade e a mobilidade resultantes da abertura da internacionalização, mas também tendo em conta a necessária mobilização das energias disponíveis e dos valores próprios.

A interdependência económica e a coesão social exigem uma forte aposta na democratização e na qualidade. O mundo contemporâneo conhece uma situação dilemática, muito evidente em sociedades como a portuguesa, na qual o desenvolvimento tende a dar crescente importância ao conhecimento e à informação: a massificação e a qualidade afirmam-se pela coexistência de instrumentos e objectivos contraditórios. Tal leva à necessidade de uma permanente compatibilização entre democratização e qualidade, sem perder de vista que estamos perante a formação das pessoas, a igualdade de oportunidades e a elevação dos padrões de referência. Importa, pois, combater o nivelamento com redução dos padrões de qualidade, uma vez que este favorece a ignorância e a criação de novas formas de exclusão.

A Educação exige, assim, um esforço acrescido de investimento, que começa na mobilização de energias e na valorização das comunidades educativas. Educar o maior número em condições de igualdade, equidade e respeito mútuo obriga a realçar a qualidade, os termos de referência e a apostar no efeito de demonstração que seja capaz de valorizar a organização, o trabalho, a experiência, a autonomia e a solidariedade, a exigência, a capacidade de compreender os limites e de os superar, o saber e o saber fazer ou o aprender a ser com os outros.

A defesa da nossa identidade, da nossa cultura e da nossa língua, a abertura ao mundo, a compreensão do universalismo da liberdade e igualdade em dignidade e direitos - tudo nos leva assim à descoberta na Educação e na Formação dos valores humanistas, que urge cultivar e respeitar.

Neste contexto adquirem particular significado, no que respeita à concepção geral de evolução do sistema educativo, as seguintes reflexões:

• A generalização da educação pré-escolar, como primeira fase da educação básica, revela-se, deste modo, como um objectivo primeiro da política educativa, completando a acção familiar, favorecendo a equidade e contrariando a tendência actual para o insucesso e para o abandono precoce no ensino obrigatório;

• A valorização da educação básica e da orientação educativa surge, então, como corolário da primeira aposta; a qualidade cria-se não apenas através de uma imagem social positiva da escola básica, a começar no 1º ciclo, mas também pela adequação gradual do ensino-aprendizagem desde a infância às necessidades educativas e formativas das pessoas e da sociedade;

• O conhecimento precoce do potencial e das dificuldades da criança viabilizam desde a educação pré-escolar um trabalho concertado entre pais, docentes e psicólogos, favorecendo uma prática de Orientação Educativa e de ensino individualizado que, por respeitarem o ritmo de aprendizagem e a especificidade do aluno, consolidem uma estratégia de sucesso no longo prazo;

• A necessidade de uma definição clara dos objectivos na educação básica, garantindo a continuidade entre os diferentes cicios, revela-se essencial, desde a exigência no que se refere às competências fundamentais como a leitura, a escrita, a compreensão, a expressão e o cálculo, no 1º ciclo, até à consideração das atitudes, comportamentos e valores no centro da função educativa;

• O ensino secundário, encarado como ciclo terminal de estudos regulares, enquanto realidade diversificada, na qual se incentivam as vias tecnológica e profissionalizante, com realce para as escolas profissionais, e enquanto via de acesso ao ensino superior, revela-se desta forma, um factor estratégico com crescente importância no sistema educativo; e neste domínio tornam-se inadiáveis medidas de equilíbrio dos modelos de financiamento, entre o ensino secundário e as escolas profissionais, entre os destinatários da acção social pública e os alunos do ensino particular;

• A coordenação entre as políticas de Educação e Formação deverá prosseguir e consolidar-se, com vista a dar resposta às necessidades de orientação e ligação à vida activa; relativamente aos jovens que frequentam a educação obrigatória, importa lançar medidas tendentes a contrariar o abandono precoce e o insucesso, a favorecer as alternativas ligadas à aprendizagem, bem como a incentivar no ensino secundário as vias tecnológicas e profissionalizantes e a concretizar uma política de apoio e orientação com base na existência do observatório de entradas na vida activa;

• O desenvolvimento do ensino superior revela-se, ainda, estrategicamente decisivo, quer incrementando a dualidade, a complementaridade e o equilíbrio entre os ensinos universitário e politécnico, público, particular e cooperativo, quer consolidando um sistema de financiamento, que favoreça a expansão sustentável, a autonomia e a responsabilidade, o equilíbrio e a avaliação das instituições e a melhoria dos apoios sociais;

• A importância crescente da educação permanente nos dias de hoje, em razão da quebra das fronteiras entre escola e educação e mundo da vida e do trabalho, exige uma estratégia que favoreça a mobilidade, a criação de observatórios de vida activa e o incentivo à adopção de respostas susceptíveis de favorecer o protagonismo da sociedade civil;

• A prioridade atribuída à Educação e à Formação exige ainda uma política activa de valorização dos agentes educativos, envolvendo a dignificação da profissão docente e das profissões não docentes, a melhoria das condições de trabalho nas escolas e das carreiras profissionais, o incentivo à participação dos pais, dos estudantes e das autarquias locais e uma aposta decisiva na formação contínua e na formação especializada.

Por sua vez, o planeamento estratégico na educação é um acto indissociável da realização de estudos prospectivos, numa lógica que coloque a Escola no centro das preocupações educativas, estimulando e avaliando os seus projectos e experiências e adoptando novas estruturas e modelos de participação e mobilização das comunidades no processo educativo. Tal deverá levar a considerar, nomeadamente, os seguintes aspectos:

• A escola como centro das políticas educativas obriga à utilização do método gradualista, a utilização sistemática do efeito demonstração, o apoio às experiências de autonomia e responsabilização, a avaliação das experiências levadas a efeito e a consideração dos seus resultados na elaboração e correcção das políticas públicas, com especial destaque para as áreas de intervenção prioritárias e para as medidas de correcção das desigualdades;

• O incentivo ao ensino experimental, a introdução das novas tecnologias de informação e comunicação nas escolas, a melhoria da qualidade de vida nos espaços educativos, a criação de domínios de interdisciplinaridade, como a área-escola, constituem passos concretos no sentido da, qualidade;

• A escola deve tornar-se no Observatório de Qualidade de todo o sistema educativo (no qual se medem os progressos do sucesso escolar e da eficiência organizativa), mas também o pólo central de inovação, induzindo correcções de política e sugerindo estratégias de desenvolvimento;

• Nos domínios da educação física e do desporto cabe salientar a importância das medidas adoptadas que permitirão dotar todas as novas escolas a criar de instalações cobertas multiusos para a prática destas actividades pedagógicas, fundamentais para o desenvolvimento equilibrado de jovens estudantes.

6.2. O Programa de expansão e desenvolvimento do ensino pré-escolar

O Governo vai lançar em 1997 o programa de Expansão e Desenvolvimento Pré-Escolar, visando a criação de condições tendentes à valorização da primeira etapa da educação básica, a partir dos 3 anos. Constitui esta iniciativa uma das grandes apostas para a evolução do sistema educativo, elemento chave da democratização das oportunidades educativas e estrutura de suporte de, uma educação e formação ao longo da vida.

O Programa de Expansão e Desenvolvimento do Ensino Pré-Escolar será desenvolvido por forma a constituir um verdadeiro contrato mobilizador, através da concertação de iniciativas, esforços, energias, boas vontades; num são sentido de cidadania e participação social, cabendo ao Estado regular, coordenar e garantir a prossecução de fins de justiça social e de correcção das desigualdades sociais e competindo à sociedade civil iniciar, propôr, inovar e articular esforços numa dinâmica criativa e participativa.

O papel do Estado na Educação Pré-Escolar deve, assim, ser mobilizador de iniciativas de natureza varia, de modo a assegurar o pleno acesso de todas as crianças e o desempenho de uma função estratégica que integra:

• Um papel de referencial da rede pública, com o consequente aumento da oferta desta rede nos grandes centros urbanos e nas regiões mais carenciadas em termos educativos e culturais;

• A promoção da criação de unidades de educação pré-escolar por outras entidades da sociedade civil;

• A maior visibilidade do Estado através da montagem de um sistema integrado de avaliação, supervisão, animação e inspecção;

• A flexibilização das modalidades de atendimento e prestação de serviços de acordo com as necessidades sociais da zona de inserção dos jardins de infância;

• Uma função compensatória das desigualdades sociais e regionais.

A educação pré-escolar disporá de uma rede nacional que, integrando a oferta pública e a oferta privada, deverá permitir a cobertura de pelo menos 70% das crianças da faixa etária dos 3 aos 5 anos em todo o País, em idêntica condições de acesso e de frequência, qualquer que seja a entidade titular da unidade.

No âmbito da modalidade pública concessionada, podem candidatar-se a contratos-programa, entidades privadas que exerçam a sua actividade na área da educação pré-escolar, sujeitando-se, assim, à orientação normativa do Estado que considera a educação pré-escolar como primeira etapa da educação básica.

As Instituições Particulares de Solidariedade Social (IPSS) podem candidatar-se a contratos-programa com o Ministério da Educação, garantindo este a qualidade da proposta educativa.

Existirá um Quadro Geral comum a todas as modalidades da educação pré-escolar, assegurado pela intervenção do Estado e concretizada:

• Na definição do enquadramento legal de todo o ensino pré-escolar;

• No exercício da tutela pedagógica pelo Ministério da Educação, traduzida na existência de uma organização pedagógica e curricular comum, e implicando o reforço de funções de inspecção e avaliação comuns;

• Na aplicação de uma mesma filosofia que leve à consideração das unidades de educação pré-escolar como centros com funções educativas e sociais;

• No financiamento pelo Estado dos jardins de infância da rede pública e a possibilidade da contribuição das famílias para o desempenho da função social da educação pré-escolar;

• Na qualificação e estatuto do pessoal docente e do pessoal de atendimento;

• No apoio técnico e na animação pedagógica.

Na rede pública, e como expressão do objectivo político fundamental de articulação de toda a educação básica adoptou-se um modelo de articulação organizacional entre a expansão da educação pré-escolar e a escola básica do 1º Ciclo, devendo caminhar-se para a constituição de Centros de Educação Básica, com formulações diversificadas, mas pressupondo sempre a associação de unidades estruturantes várias, sendo uma das fundamentais, exactamente a que resulta da ligação dos jardins de infância com a escola do 1.º Ciclo. A ligação organizacional com os 2.º e 3.º Ciclos do Ensino Básico será também um factor importante, a que se devem agregar outras funções, nomeadamente a educação especial, a educação recorrente e extra-escolar, a saúde escolar, os serviços de orientação educativa e os serviços de acção social escolar.

A concretização do Programa de Expansão e Desenvolvimento do Ensino Pré-Escolar exigirá, nomeadamente:

• A definição como metas temporais a oferta de educação pré-escolar, até 1999, a 90% das crianças de 5 anos, a 75% das crianças de 4 anos e a 60% das crianças de 3 anos, abrindo, através do investimento público de 45 mil novas vagas no sistema, o que corresponde à disponibilização de 547 salas por ano;

• A criação de um ordenamento jurídico e institucional da educação pré-escolar, que enquadre, normativamente, a rede nacional, o que implicará a elaboração de uma proposta de Lei Quadro sobre Educação Pré-Escolar a apresentar pelo Governo à Assembleia de República (incluindo a revogação do Decreto-Lei nº 173/95 substituindo o regime aí consagrado por um outro que se adeque à concepção e orientação adoptadas);

• A realização também até 1999, de um investimento público adicional de 20 milhões de contos, dos quais 6 milhões em infra-estruturas e 14 milhões em apoios e pessoal, o que representará um acréscimo de 100% nas despesas públicas em educação pré-escolar;

• A negociação com as Autarquias Locais, representadas pela Associação Nacional de Municípios Portugueses, com vista à elaboração de um contrato global com a Administração Autárquica no domínio educativo, visando, designadamente, a expansão sustentada da rede nacional de educação pré-escolar;

• A celebração de contratos-programa entre os Ministérios da Educação e da Solidariedade e Segurança Social com as Instituições Particulares de Solidariedade Social, com vista a apoiar e garantir a qualidade dos respectivos estabelecimentos de educação pré-escolar;

• A consagração no Estatuto da Carreira Docente, em fase de alteração negociada com as organizações sindicais, mecanismos que permitam a efectiva valorização da profissão de educador de infância.

II.7. O rendimento mínimo garantido e o combate à exclusão social

7.1. Protecção social e segurança social - uma abordagem unificadora

Na área da solidariedade e segurança social, Portugal defronta uma situação marcada por dois traços dominantes: a insuficiência de alguns mecanismos de protecção social e a necessidade de repensar, de forma imperiosa, um sistema de segurança social marcado por importantes fragilidades.

No domínio da protecção social salienta-se a importância que ainda possuem no nosso país os sectores sociais que vivem em situação de pobreza, havendo estimativas que apontam para a existência, em 1995, de cerca de 18% de pobres no Continente, sendo que cerca de um quarto desse valor (correspondendo a 4.8% da população) vive em situação de muita pobreza.

O sistema de segurança social no nosso país possuía à data da tomada de posse deste Governo três características mais marcantes:

• Vinha a ser sistematicamente vítima de um incumprimento da Lei de Bases da Segurança Social por parte do Estado, com uma insuficiente transferência de verbas do OE para fazer face às suas obrigações na Acção Social e nos regimes não contributivos;

• Defrontava problemas próprios de um modelo de financiamento que se confrontará, a prazo, com uma evolução social e económica exigente;

• Deparava-se com dificuldades no funcionamento, oriundas, quer duma evolução sócio-económica que vinha pressionando o volume de algumas das prestações e a dimensão das contribuições, quer duma significativa ineficiência da máquina administrativa da Segurança Social.

Neste quadro, em 1996 as prioridades da acção governativa, de acordo com o programa do Governo, orientaram-se para o lançamento do processo de Reforma da Segurança Social, para o lançamento do Rendimento Mínimo como vector nuclear de uma nova geração de políticas sociais e para o desenvolvimento de acções diversas de moralização e modernização das políticas de protecção social, no quadro do cumprimento da Lei de Bases da Segurança Social.

Em 1997, irão ser prosseguidos os grandes objectivos inscritos no programa do Governo:

• Desenvolver o processo de reforma da Segurança Social;

• Aplicar a todo o território nacional o Rendimento Mínimo Grantido;

• Lançar e Desenvolver a rede de apoio social integrado (em articulação com o Pacto de Solidariedade para a Cooperação.

7.2. O Rendimento mínimo garantido - um instrumento de combate à exclusão social

Num País em que existem, segundo estimativas mais baixas, 2 milhões de pobres, a não estigmatização dos excluídos e a sua inserção social não podem ser vistas como um problema residual, resolúvel apenas por medidas assistenciais ou de uma política social compensatória das disfunções do crescimento económico, sendo que, por si só, este crescimento e a dinâmica de emprego que eventualmente lhe esteja associada não tem, capacidade para retirar da pobreza pessoas cuja idade, invalidez ou ausência de qualquer tipo de qualificação os afastam dos mecanismos integradores da economia de mercado.

É convicção cada vez mais generalizada que a pobreza e a exclusão social são fenómenos multidimensionais, e que importa prevenir e combater o fenómeno nas raízes da sua génese. Neste contexto, a política de inserção social não pode situar-se apenas no plano do combate à exclusão já produzida, antes tem de ser vista como uma política com um papel fundamental de prevenção de situações de exclusão, de apoio à consolidação de um tecido social que atenue e, no limite, erradie os factores que a produzem.

Esta acção deve incidir particularmente sobre um conjunto de grupos específicos que se encontram em posição de vulnerabilidade social reconhecida. É essa a situação dos idosos a quem urge dar condições de participação na vida da comunidade, das pessoas dependentes, das famílias em situação vulnerável por força de mecanismos discriminatórios cujos efeitos reais se detectam, das pessoas com deficiência, dos imigrantes e das minorias étnicas, das crianças em risco

Em situação particularmente desfavorecida e em risco de submersão numa situação de total exclusão e marginalidade encontram-se aqueles que não têm acesso a um nível de rendimento que permita a subsistência. Tal situação não é aceitável numa sociedade solidária. Portugal era no entanto, um dos poucos países da União Europeia que não garantia o direito de cada cidadão a recursos que assegurem uma vida em condições de subsistência mínima.

O programa que veio instituir o Rendimento Mínimo Grantido constitui um novo instrumento de combate à exclusão e de prevenção de situações de marginalidade social. A criação do RMG foi um processo fortemente consensualizado entre o Governo, os parceiros sociais, as autarquias e as instituições de solidariedade social. A sua configuração foi alvo de diversos pareceres da generalidade dos parceiros sociais, cujas sugestões foram incorporadas na Lei. De entre as suas principais características destacam-se as seguintes:

• Este programa institui um novo direito social do qual são beneficiários todos os cidadãos, sem excepção, que se insiram em agregados familiares com rendimentos inferiores aos definidos, com base na pensão social (cujo valor é, em 1996, de 20 mil escudo) incluindo os que vivem isolados; assim consideram-se em situação de grave carência económica os indivíduos cujo rendimento seja inferior a 100% do valor da pensão social e os agregados familiares cujo rendimento seja inferior à soma dos seguintes valores: 100% do valor da pensão social, por cada adulto, até 2; 70% do valor da referida pensão, por cada adulto a partir do 3º; 50% do valor da pensão social, por cada menor;

• Este direito inscreve-se num regime de segurança social, de natureza não contributiva, suportado integralmente pelo Orçamento de Estado e, assumindo-se, simultaneamente, como a última das medidas de protecção social, quando todas as outras falharam, e a primeira das medidas de inserção e recuperação para uma normal integração dos sectores mais fragilizados da sociedade portuguesa;

• Esta dupla natureza corresponde a uma das características fundamentais do programa - a sua natureza de contrato de investimento social na inserção das pessoas excluídas ou em risco de exclusão em que, em contrapartida das condições mínimas de existência asseguradas pelo Estado a todos os cidadãos, estes manifestam a disponibilidade para iniciarem um percurso de inserção social, que pode ser de emprego, educação, formação profissional ou de saúde;

• O direito ao apoio pecuniário previsto, cujo valor é indexado à pensão social, varia com a composição do agregado familiar e assume a natureza de um apoio diferencial, isto é, são descontados ao montante do apoio a que os beneficiários tenham direito os rendimentos existentes no agregado familiar;

• Para esse efeito, são incluídos para o cálculo do rendimento todos os proveitos do agregado, com duas excepções: os rendimentos do trabalho e as bolsas de formação só são contabilizadas a 80%; as bolsas de estudo e as prestações familiares não são contabilizadas. Desta forma o RMG não desincentiva o trabalho nem substitui outros direitos essenciais;

• Uma implementação baseada na permanente associação entre o Estado, as autarquias locais, os parceiros sociais e as Instituições Particulares de Solidariedade. Esta participação desenvolve-se, quer ao nível da estrutura central de coordenação do programa, quer ao nível mais operacional do mesmo, as comissões Locais de Acompanhamento.

O RMG tem duas fases de aplicação:

• A partir de Julho de 1996 está em aplicação em freguesias diversificadas do País, sob a forma de projectos-piloto que se destinam a testar o modelo de apoio estipulado na Lei (iniciaram-se 22 projectos piloto, número esse que será alargado ainda no decorrer desta primeira fase de aplicação deste programa);

• A partir de 1 de Julho de 1997, será um direito de todos os cidadãos que residam legalmente em Portugal.

II.8. Ambiente - saneamento básico, prevenção e conservação

A actuação governamental ligada ao Ambiente desdobra-se em duas áreas distintas: o Saneamento Básico Ambiental na sua tripla vertente (Água, Recolha e Tratamento de Efluentes e Resíduos Sólidos) e a Prevenção e conservação.

8.1. Uma aposta no saneamento básico ambiental

Uma aposta clara no saneamento básico ambiental no sentido de superar o atraso, que se verifica nos níveis de atendimento, aproximando-os progressivamente dos níveis europeus, constitui uma das prioridades da política ambiental não só porque, no quadro europeu, Portugal deve responder às diversas e exigentes questões ambientais, mas devido a três razões fundamentais:

• O atraso português nestes domínios infraestruturais é inaceitável para os padrões de qualidade de vida que se pretende proporcionar aos portugueses, dando origem não só a situações de degradação ambiental insustentável, mas também, frequentemente, implicando riscos sérios para a saúde pública;

• Os recursos comunitários disponíveis dão ao País a oportunidade de responder aos altos níveis de investimento público necessários à elevação dos indicadores de saneamento básico ambiental, pelo que a estruturação de uma política de ambiente de futuro, cria a Portugal a responsabilidade de não desperdiçar esta oportunidade;

• A resolução do atraso infra-estrutural do País nestes domínios tem um impacte muito positivo na economia portuguesa e nas oportunidades de criação de emprego, permitindo o desenvolvimento e a modernização dos sectores produtivos directa e indirectamente ligados ao ambiente e exigindo, simultaneamente, o reforço da qualificação da Administração Pública em matérias cada dia mais essenciais à salvaguarda do interesse público.

Na área do Saneamento Básico Ambiental distinguem-se três áreas fundamentais que irão merecer a atenção do Governo: a da Água, a da Recolha e do Tratamento de Efluentes e a dos Resíduos Sólidos.

No que respeita à política da Água, é assumida como um dos domínios estratégicos de intervenção do Ministério do Ambiente e nela se incluem quer o planeamento e gestão dos recursos hídricos, quer a garantia de abastecimento para consumo humano nas melhores condições de qualidade. Neste contexto pode afirmar-se que:

• A água constitui um dos mais importantes recursos estratégicos para o País, sendo fundamental garantir o correcto planeamento, gestão e utilização dos recursos hídricos, tanto em termos dos usos actuais como das necessidades futuras;

• A quantidade e a qualidade de água são dois vectores fundamentais e indissociáveis pelo que importa garantir a continuidade da construção dos grandes aproveitamentos hidráulicos e o lançamento de estudos para novas intervenções que permitam garantir o armazenamento de água para fins múltiplos;

• Os investimentos a realizar - tendo em conta a situação de carência ao nível infra-estrutural - terão que considerar como factores primordiais o nível de qualidade que será possível atingir e a sustentabilidade económica e financeira dos serviços que procederão à sua exploração.

No que respeita à Recolha e Tratamento de Efluentes, uma das constatações fundamentais é a de que não basta investir na multiplicação dos sistemas e que uma nova política para esta área deverá ter duas vertentes:

• Finalizar os sistemas de abastecimento e tratamento nos quais foram efectuados investimentos de vulto em anos anteriores, mas que se encontram incompletos e/ou inoperacionais;

• Completar o investimento infra-estrutural com uma vertente imaterial que passa pela qualificação dos serviços básicos e dos recursos humanos e pelo desenvolvimento de novos modelos de gestão.

No que se refere aos resíduos sólidos, o ano de 1997 verá o início de um conjunto de intervenções destinadas a superar os atrasos que inquestionavelmente se verificam, destacando-se três iniciativas principais:

• A entrada em funcionamento do Instituto dos Resíduos, cuja criação e a expressão mais significativa da prioridade que a gestão dos resíduos representa na política do Ambiente, em que a variedade e complexidade dos problemas ambientais causados pelos resíduos e o agravamento que tem tido nos últimos anos, há muito exigia a institucionalização de um organismo regulador na Administração do Ambiente com funções de definição normativa, planeamento, incentivo e execução e controlo da política de resíduos que reforçarão e qualificarão a capacidade de intervenção da Administração para dar resposta aos mais sérios desafios ambientais do País;

• A implementação de um Plano Estratégico para os Resíduos Sólidos Urbanos (PERSU), que após profunda discussão com os diversos parceiros sociais, definirá com clareza os objectivos a atingir a médio prazo dando expressão aos princípios orientadores da política, traçará as orientações normativas essenciais à definição de um quadro legal de resíduos sólidos urbanos e enquadrará de forma coerente as acções a desenvolver;

• A entrada em vigor da nova Legislação sobre Embalagens e a criação da sociedade «Ponto Verde», essencial ao lançamento das bases de uma política de recolha selectiva e de reciclagem de embalagens;

• O primeiro ano do cumprimento dos níveis mínimos de reutilização, o que permitirá lançar uma verdadeira política de prevenção capaz de reduzir as taxas de crescimento dos resíduos sólidos urbanos que têm ocorrido nos últimos anos.

8.2. A política de conservação da natureza, no contexto das políticas de prevenção e conservação

Só se poderá falar de uma Política de Ambiente minimamente coerente se as medidas das Políticas de Prevenção e Conservação que a integram forem tão, ou mais fortes do que as de carácter correctivo. Este tipo de constatação, sendo relativamente evidente, nem sempre tem merecido a devida atenção, mas torna-se particularmente relevante no caso dos países de baixos recursos económicos para os quais se torna particularmente gravoso dispender recursos avultados, corrigindo situações evitáveis à partida.

Essas políticas não são, por seu turno, elencáveis de forma simples nem exaustiva, passando necessariamente por uma série de medidas e acções, nomeadamente no sentido da acrescida coerência e segurança do corpo legislativo e fiscalizador. Neste contexto, assumem particular relevância medidas como a conclusão do processo de revisão da legislação sobre avaliação de impactos ambientais (iniciada em 1996) bem como todo o processo de revisão da Lei Orgânica, nomeadamente no que respeita à consolidação da Inspecção e à estabilização dos serviços centrais e regionais do Ministério.

No que respeita à política de Conservação da Natureza de entre as grandes orientações que se traduzirão em acções em 1997 destacam-se as seguintes:

• A Política de Conservação da Natureza extravasa, necessariamente, os limites das Áreas Protegidas e estende-se a todo o território numa perspectiva de preservação dos recursos e manutenção dos espaços naturais; desta forma, para além da consolidação do conjunto das Áreas Protegidas, assumem particular importância a Reserva Ecológica Nacional e a Rede Nacional de Sítios «Natura 2000»; merecem ainda referência a criação de Áreas do escalão regional e local e a contratualização da sua gestão com as Autarquias e as Associações de Defesa do Ambiente, na perspectiva da implicação dos diversos agentes na prossecução dos objectivos da conservação;

• Uma Política de Conservação da Natureza extravasa, também, o âmbito e competência da acção do Ministério do Ambiente; parece definitivamente assumida a máxima: sem desenvolvimento não há conservação; afigura-se, pois, da maior importância, a aplicação da Resolução de Conselho de Ministros n.º 102/96 de 8 de Julho, cuja concretização será das principais apostas para o ano de 1997 - a integração de políticas sectoriais nas Áreas Protegidas representa uma nova concepção, visando a manutenção do padrão de paisagem humanizada e o desenvolvimento de actividades produtivas adequadas aos seus ecossistemas de suporte;

• No quadro da Política de Conservação da Natureza será fundamental a definição de uma Rede Nacional de Conservação, delimitada a partir do escalão superior das Áreas Protegidas, das Zonas de Protecção Especial e dos espaços de maior sensibilidade ecológica incluídos na Reserva Ecológica Nacional e na Rede Natura 2000; esta Rede Nacional permitirá dar coerência aos diversos instrumentos que integram a política de conservação, devendo envolver na sua concretização os diferentes níveis da Administração e os agentes privados; tal como foi iniciado para o Parque Natural do Sudoeste Alentejano em 1996, haverá que estabelecer novos programas de qualificação ambiental para mais alguns dos parques naturais;

• No âmbito da política de conservação e desenvolvimento, o Litoral merece um particular destaque por ser, simultaneamente, uma das zonas ecologicamente mais sensíveis e que motiva uma maior pressão para a ocupação e transformação dos solos. O ano de 1997 marcará, em definitivo, o final da intervenção casuística nas obras de defesa costeira, optando-se por acções integradas de qualificação, privilegiando-se as acções que detêm mais garantias da manutenção do perfil natural da linha de costa.

II.9. As grandes linhas de uma política das cidades

9.1. As cidades - um desafio para o futuro

A afirmação do papel das cidades no futuro forja-se, cada vez mais, no dinamismo dos respectivos processos de desenvolvimento, aos quais não é estranha a forma como elas se consigam posicionar face a três grandes reptos:

• A globalização nos domínios económico e institucional, como consequência da integração dos mercados internacionais de bens, de serviços e de capitais, em espaços cada vez mais abertos e competitivos à escala planetária;

• A sustentabilidade nos domínios social, económico e ambiental, numa dinâmica de solidariedade com as gerações futuras e de sobrevivência da actual;

• A coesão nos domínios político e territorial, na atenção pelos objectivos sociais de um desenvolvimento harmonioso e equilibrado.

O impacto destas tendências tem vindo a operar uma autêntica «revolução» que atingindo, ainda de modo diverso, a generalidade das regiões, se concentra duma forma muito particular na dinâmica a desenvolver pelas cidades expostas mais directamente às grandes alterações sócio-económicas decorrente da globalização, com o consequente «enfraquecimento» dos mercados locais.

Colocadas no centro dos processos rápidos de mudança estrutural e inseridas num ambiente de competição cada vez maior, as cidades afirmam-se e reforçam o seu papel central e privilegiado na organização da sociedade e da economia e posicionam-se como motores de desenvolvimento das regiões envolventes, constituindo-se como:

• Centros de concentração de actividades e, por excelência, de prestação de serviços em relação aos respectivos territórios;

• Pontos nodais importantes das redes de transporte e comunicação;

• Centros de conhecimento e inovação, «fornecedores de um capital humano» fundamental ao processo de inovação.

Porém, as vantagens que proporcionam em termos de economias de escala e de aglomeração, de acumulação de factores de excelência, de concentração de actividades e grupos sociais diversificados, de disponibilização de serviços avançados e de capacidades de organização e de decisão, não devendo fazer esquecer as contradições importantes que com elas coexistem. Problemas «antigos» que se agudizam, problemas «novos» que emergem pondo em risco a qualidade de vida e a sustentabilidade do desenvolvimento urbanos.

9.2. Uma Política das Cidades em Portugal

No processo de urbanização português, a par de alguns problemas de natureza mais antiga de atracção e crescimento urbanos, presentes de forma particular nas A.M., e que se reflectem em algumas especificidades como o crescimento explosivo em «mancha de óleo» das periferias urbanas, a proliferação de situações de habitação precária, muita da qual de génese ilegal, o agravamento crescente dos problemas de mobilidade e estacionamento no interior dos aglomerados, a carência e sobrelotação de habitação e equipamentos, etc., outros surgem não menos preocupantes nas suas causas e efeitos. Estão neste caso, entre outras, as questões de coesão social relacionadas com as situações de desemprego e de emprego precário, as situações de pobreza, nas suas diferentes formas, a segregação social, quer por motivos étnicos quer outros, agravando as situações de exclusão que não só atinge os grupos menos capacitados e insolventes da sociedade, mas se generaliza aos diversos grupos sociais, independentemente da qualificação e escalão etário.

As transformações em curso, pela sua dimensão, espacialização e ritmo temporal cada vez mais acelerado, são verdadeiros desafios cuja resposta apela a um processo de planificação estratégica e prospectiva, que na procura de uma «imagem projecto» para a cidade, tenha em conta a abrangência e o grau de interrelação dos problemas urbanos e faça convergir:

• O conhecimento da realidade, com a vontade de nela intervir, desenvolvendo a capacidade de engendrar novas soluções com uma procura alargada de consensos;

• As administrações locais. fortalecendo o seu papel decisional e a capacidade de intervenção na cidade e nos respectivos processos de transformação;

• Os vários agentes públicos, associativos e privados, numa concepção partilhada da cidade, fomentando parcerias, etc.;

• Os recursos financeiros de diferentes fontes que, duma forma flexível e ajustada às realidades, possibilite esquemas de engenharia financeira susceptíveis de ser exequíveis no espaço e no tempo;

• As várias políticas, designadamente de âmbito sectorial, cujos instrumentos de explicitação e os resultados de concretização se projectam territorialmente moldando o desenvolvimento das cidades.

A política de cidades que se pretende, assume assim, dois pressupostos fundamentais. O primeiro, é o de que essa política é, antes de mais, a convergência das políticas de desenvolvimento regional, de ordenamento do território, de ambiente, sociais e de emprego, de investigação e de todas as diferentes políticas sectoriais, na medida em que as cidades tendem cada vez mais a «confundir-se» com o território e com a economia e a sociedade. O segundo, é a consciência de que os problemas urbanos raramente se resolvem no espaço limitado em que se manifestam, o que impõe uma visão de sistema territorial amplo, tendo em conta complementaridades e interdependências.

A Política das Cidades assume como objectivos centrais:

• A organização do território e a equidade territorial, no acesso a serviços e funções urbanas;

• A competitividade do sistema urbano e a projecção internacional das principais aglomerações;

• A qualidade de vida, a sustentabilidade económica e social das cidades e a necessidade de as promover enquanto elementos saudáveis da comunidade;

• A compatibilização da crescente urbanização com a sustentabilidade ambiental e com a valorização integrada dos espaços rurais;

• A valorização da cultura e do património, a promoção da cidadania e a coesão social.

O papel central atribuído às ideias de equidade, competitividade, sustentabilidade, coesão e cidadania leva a destacar a prioridade ao emprego, problema cuja resolução depende em primeiro lugar da capacidade de inovação e de competitividade de todo o sistema económico e social urbano. É nesta perspectiva de qualidade e funcionalidade do meio urbano que se identificam cinco domínios prioritários de acção:

• A habitação, onde o objectivo é assegurar a todos os portugueses uma habitação condigna, sendo os principais desafios: responder à procura insolvente e erradicar as barracas, dinamizar o mercado de arrendamento, recuperar os edifícios degradados e promover formas de urbanismo que favoreçam a solidariedade e a coesão social;

• A mobilidade urbana, questão vital para o futuro das cidades, sobretudo para as duas aglomerações metropolitanas, na tripla perspectiva da sua viabilidade económica, da qualidade de vida dos cidadãos e dos impactes ambientais. Os principais desafios são: (i) promover o policentrismo das grandes aglomerações, aumentar a mobilidade residencial e difundir as novas tecnologias de informação, para reduzir a necessidade de deslocações; (ii) modernizar as infra-estruturas e os meios de transportes públicos, promover a intermodalidade e assegurar a coordenação dos operadores; e (iii) disciplinar o estacionamento e desincentivar o recurso ao transporte individual;

• O ambiente urbano, nomeadamente os factores de contaminação do ar, solo e água e o consumo acelerado de solo, o que exige a construção de grandes sistemas ambientais, o controlo da expansão urbana, a salvaguarda dos espaços naturais e a recuperação das áreas ambientalmente degradadas;

• O espaço público, elemento fundamental de sociabilização, da qualidade de vida e da competitividade da cidade, onde estão em causa, designadamente, a devolução do espaço ao peão, a qualidade do mobiliário e símbolos urbanos, a limpeza e tratamento dos espaços, a animação da rua e o acesso a equipamentos e espaços de recreio e lazer;

• A revitalização das áreas urbanas em crise, sejam os centros históricos, sejam os bairros de habitação social, as zonas de construção ilegal ou os espaços e edifícios industriais abandonados, combatendo factores de marginalização e de geração de situações de «ghetto», revalorizando o capital social investido nestas áreas e eliminando factores de degradação urbana e ambiental.

Em termos operativos, a política de cidades passará, em primeiro lugar, pelo reforço da dimensão urbana nas políticas sectoriais. Nesse sentido, terão papel privilegiado os mecanismos de contratualização. Em particular, pretende-se dignificar e alargar o âmbito da figura de contrato de cidade, nomeadamente, no sentido de o mesmo assumir um efectivo carácter multisectorial e possibilitar que o município não seja o único parceiro com responsabilidade de concepção e execução dos projectos.

Os instrumentos específicos de política de cidades são pensados como elementos integradores, visando concentrar os meios à volta de programas com uma perspectiva estratégica das cidades e fomentar parcerias, estimular os agentes privados e promover a partilha de responsabilidade. É neste contexto que será dada particular relevância a:

• Uma mais explícita estratégia de desenvolvimento urbano no conjunto de actuações dirigidas à Habitação, que continuarão a ser determinantes do desenvolvimento da cidade e da satisfação das necessidades básicas dos cidadãos;

• A reafirmação do carácter de programa integrador de acções multi-sectoriais, com reforço dos respectivos meios financeiros, do PROSIURB, orientado para a qualificação e melhoria da competitividade das cidades médias, devendo o mesmo continuar a ser acessível numa base competitiva, a partir da relevância estratégica das acções propostas pelos Municípios, e devendo o seu âmbito ser alargado a acções que contribuam para a constituição de sistemas urbanos regionais;

• O lançamento do programa PERIURB, visando a qualificação das periferias metropolitanas, procurando, em simultâneo, contribuír para a qualificação urbanística e superação dos défices de infra-estruturas destas periferias e para nuclear o desenvolvimento urbano, através do estímulo e apoio à acção das autarquias locais. O acesso far-se-á também numa base competitiva, mediante candidaturas apresentadas pelos municípios e exigindo um estudo prospectivo da área de intervenção;

• A procura de condições para a criação de um Fundo para a Reabilitação Urbana, que deverá ser articulado com os programas Reabilitação Urbana e URBAN, orientado para as áreas urbanas em crise. Poderá ter duas linhas básicas de intervenção: o apoio a acções integradas de reabilitação urbana da iniciativa dos municípios e o apoio a iniciativas locais de reabilitação social e urbana, da iniciativa das estruturas associativas da comunidade local, e nas quais poderão ter relevância as acções integradas no mercado social de emprego;

• A criação de um instrumento (programa METROPOLIS) que viabilize a realização numa base contratual Estado/Autarquias/Privados de grandes equipamentos e infra-estruturas de requalificação urbana nas duas capitais metropolitanas, Lisboa e Porto;

• O estudo de uma iniciativa Novas Paisagens Urbanas, visando a produção de espaços urbanos, representativos e que, modernizando a cidade, possam ficar como património cultural urbano para as gerações futuras;

• A preparação de uma iniciativa Imagem da Cidade, destinada a promover acções imateriais que contribuam para o reforço da identidade urbana e para a projecção da imagem externa da cidade (p.e. realizações de carácter cultural, acções em parceria para melhorar a qualidade de determinados serviços, criação de símbolos urbanos associados à cultura europeia), com forte componente de parcerias público/privado.

Refira-se que, a partir da perspectiva que se tem da cidade, não pode deixar de se atribuir um papel decisivo quer ao quadro jurídico (normas de ordenamento do território, lei dos solos, contratos de arrendamento, etc.), quer à organização do aparelho do Estado (em particular no que respeita à descentralização de serviços), quer, ainda, às formas de administração da Justiça e regulação dos conflitos sociais ou de combate à marginalidade.

Esta visão integradora da política de cidades é extremamente exigente no que respeita a desafios e obstáculos que terão de ser ultrapassados de forma progressiva mas persistente. Entre eles destaca-se a tripla necessidade de: criar condições de organização do aparelho do Estado que possibilite a articulação das políticas sectoriais de forte incidência urbana; elaborar um quadro prospectivo da organização do território que permita ultrapassar a visão excessivamente simplificada do sistema urbano em termos da dicotomia áreas metropolitanas/cidades médias; e integrar as intervenções nas cidades numa óptica de organização do território europeu. Particular atenção terá de ser dada à remoção dos factores de ineficácia da intervenção urbana, em particular aos relacionados com: a excessiva pulverização de programas sectoriais (nacionais e comunitários) de incidência directa ou indirectamente urbana; a deficiente articulação entre serviços públicos com acção relevante na cidade; a sobreposição e não articulação local de figuras de planeamento; o confronto de tutelas sobre determinados espaços urbanos; a fragilidade das estruturas associativas intermunicipais; e a debilidade de mecanismos de acompanhamento, avaliação e reflexão prospectiva sobre os problemas urbanos.

II.10. A sociedade da informação uma estratégia multifacetada

O desenvolvimento das tecnologias de informação e de comunicações, que tem estado a ocorrer de forma acelerada nesta segunda metade do século XX, conduz a profundas mudanças no acesso à informação e ao conhecimento, e traz enormes implicações no ensino, na investigação científica, no papel do Estado, na organização da Sociedade e até na forma como os cidadãos ocupam os seus tempos de lazer. Alterações que se repercutem nos estilos de vida, nos processos de trabalho, na organização das empresas, na educação, cultura, saúde ou no ambiente.

Os países mais desenvolvidos aperceberam-se com rapidez dos importantes benefícios que é possível obter da construção da sociedade da informação, no domínio da eficiência da administração pública, da divulgação e do acesso ao conhecimento.

Tal como em anteriores mutações tecnológicas, estão presentes oportunidades e perigos.

Existem oportunidades de melhorar a organização das empresas e do Estado; substituir empregos com baixo nível de qualificação por outros baseados na informação e no conhecimento, com níveis de qualificação e de produtividade mais elevados; criar uma sociedade mais participativa na definição dos seus objectivos e prioridades e incrementar a qualidade de vida dos cidadãos.

Os perigos estão presentes na possibilidade de novas desigualdades e numa sociedade que pode vir a ser estratificada entre aqueles que participam na sociedade da informação e os outros que ó por razões económicas, culturais ou de outra natureza - estejam afastados dos seus benefícios. Existem também problemas e controvérsias no domínio da privacidade dos indivíduos, da sua liberdade e condicionamento informativo, da segurança da informação das organizações, da protecção de menores e, ainda, dos direitos de propriedade intelectual.

Muitos países têm vindo a desenvolver, nos últimos anos, planos estratégicos para a construção da sociedade da informação e do conhecimento, nos respectivos países ou zonas económicas. A necessidade de uma acção política concertada, destinada a apoiar a transição da Europa para a Sociedade da Informação, e reconhecida pela União Europeia, servindo hoje como referência o relatório Bangemann («A Europa e a Sociedade Global da Informação») e os trabalhos do Fórum Europeu para a Sociedade de Informação.

O desenvolvimento de uma Infra-estrutura Europeia da Informação facilitará a partilha e troca de informação como se de uma comunidade global se tratasse, aumentando a coesão da Europa. Os países europeus deverão efectuar significativos investimentos em tecnologias de informação, de forma a poderem acompanhar o desenvolvimento registado nos EUA e Japão.

O Governo Português está empenhado neste terreno de acção. O lançamento da Iniciativa Nacional para a Sociedade da Informação, a elaboração (em curso) do Livro Verde sobre a «Sociedade da Informação» e a criação da Missão para a Sociedade da Informação, através da Resolução do Conselho de Ministros nº 16/96, de 21 de Março, são disso exemplo. O Livro Verde será submetido ao Parlamento em Abril de 1997, após discussão pública e recolha de sugestões dos mais variados quadrantes da sociedade portuguesa. Nele serão definidas as opções estratégicas para a construção da sociedade da informação e do conhecimento em Portugal.

As grandes linhas de opção estratégica, em conformidade com o Programa de Governo, que irão ser pormenorizadas em medidas de política concretas no Livro Verde e, desde já, constituem a ossatura da Iniciativa Nacional para a Sociedade da Informação são as seguintes:

10.1. A democraticidade da sociedade da informação

O acesso à informação e ao conhecimento deve estar assegurado sem discriminação de qualquer espécie. Ninguém se deverá sentir abandonado ou isolado na futura Sociedade da Informação.

As oportunidades e desafios que se colocam no campo tecnológico devem ser claros para todos os membros e instituições da sociedade e o debate enriquecedor deverá ser fomentado. De outro modo, a sociedade poderá polarizar-se em dois grupos: «os que têm informação» e «os que não têm informação».

A sociedade da informação consolidar-se-á com base no crescente desenvolvimento de infra-estruturas de telecomunicações e de informação, do qual a Internet é actualmente um exemplo. Com o aparecimento de novas redes de informação, bem como de serviços inovadores, dispondo de interfaces com o utilizador mais amigáveis, a informação chegará de uma forma simples aos lares, locais de trabalho ou quaisquer outros locais onde esteja disponível um acesso à rede global de telecomunicações.

Isto pressupõe que computadores e redes electrónicas estejam acessíveis em locais públicos, em escolas, em bibliotecas, em instalações autárquicas, de forma a evitar a exclusão daqueles que não dispõem de condições de acesso no lar ou no local de trabalho.

10.2. Uma eficiente, competitiva e acessível infra-estrutura nacional de informação

A existência de uma 'Infra-estrutura Nacional de Informação', da qual as auto-estradas da informação são uma das componentes, assume uma vital importância num contexto de evolução para a sociedade da informação. Tal infra-estrutura deverá suportar e potenciar o crescimento sustentado de uma forte indústria da informação.