Decreto-Lei n.º 516/99 — Aprova o Plano Estratégico de Gestão dos Resíduos Industriais (PESGRI 99)

As forças do mercado, nomeadamente o comportamento dos consumidores e a opinião pública, podem ter uma influência decisiva na opção por este tipo de matérias.

Por último, também as dificuldades associadas ao destino final das emissões e resíduos podem contribuir para a adesão a novas estratégias.

Estão identificadas algumas dificuldades à concretização destas abordagens, relacionando-se com os maiores obstáculos as atitudes (organizações, resistência à mudança), os aspectos económicos (disponibilidade de recursos para questões ambientais) e os técnicos (inexistência de resposta disponível no mercado).

17.3 - Plano Nacional de Prevenção de Resíduos Industriais (PNAPRI):

A nível nacional, encontra-se em elaboração o Plano Nacional de Prevenção de Resíduos Industriais, que deverá traçar as metas de prevenção para o País, tendo em conta as seguintes técnicas de prevenção:

Substituição de matérias-primas e auxiliares por outras sem ou com a menor quantidade possível de elementos poluentes, optando-se pela substituição das matérias-primas poluentes ou pela sua purificação, podendo também passar-se a exigir um maior grau de pureza das mesmas aos fornecedores;

Modificação do processo produtivo, sua optimização, alteração de tecnologias, de procedimentos, substituição de equipamentos e maquinaria, separação de fluxos de resíduos, melhoria na gestão dos materiais e racionalização dos consumos energéticos;

Alterações dos equipamentos auxiliares e das actividades complementares do processo produtivo;

Substituição ou modificação dos produtos por outros ambientalmente mais compatíveis, com vantagens do ponto de vista do mercado, mas de que resultam menos quantidades de resíduos. A avaliação do ciclo de vida dos processos de produção e o seu design, considerando critérios ecológicos (ecodesign), constituem vias estratégicas para o desenvolvimento de produtos adequados sob o ponto de vista ambiental.

A importância que se deve atribuir à prevenção não deve nunca dissociar-se da melhor forma prática de obter resultados palpáveis. Assim, o estudo das melhores maneiras de diminuir as quantidades de resíduos produzidos encontra logicamente a possibilidade de transformar, na regulamentação pertinente, os resíduos em matérias-primas (secundárias).

Numa situação ideal, os resíduos banais deixariam de existir e seriam reclassificados como «produtos residuais», ficando apenas os resíduos perigosos como verdadeiros problemas a exigir solução específica («resíduos»).

Este aliciante aspecto entra de forma essencial na discussão das opções estratégicas e a ele voltaremos mais adiante (v. capítulo 20).

CAPÍTULO 18 — Reutilização e valorização

18.1 - Reutilização:

A reutilização envolve uma mesma ou nova utilização do produto, após este ter cumprido a sua função original. Apresenta vantagens e desvantagens das quais se destacam:

Poupanças energéticas e de materiais;

Redução das necessidades e custos de eliminação pela diminuição da quantidade de resíduos a eliminar;

Poupanças económicas para empresas e consumidores, dado que os produtos reutilizáveis necessitam de menos substituições;

Novas oportunidades de mercado, por exemplo para produtos reenchíveis;

Necessidade de infra-estruturas, incluindo de transporte, para sistemas de retorno-reenchimento: estes custos ambientais podem ultrapassar os benefícios ambientais da reutilização;

Custos e dificuldades práticas da recolha e lavagem dos produtos;

Maior utilização de matérias-primas no produto original dado que este necessita de ser mais robusto do que os produtos de uso único.

Dos dois tipos de reutilização praticados, o convencional, em que os produtos são pensados para a sua reutilização posterior (exemplo: embalagens; recauchutagem de pneus), e o «artesanal», quando são encontrados novos usos para produtos (como a utilização de pneus em barcos ou cais e de sacos de plástico dos supermercados como sacos para o lixo), apenas a convencional pode ser estimulada.

Um facto relacionado com a reutilização é a indesmentível utilidade de certos materiais, em princípio destinados a serem resíduos, para a actividade de outro ou outros industriais, em ligação com a valorização por reciclagem.

Esta constatação deu origem às bolsas de resíduos, que são instituições organizadas de trocas de produtos residuais entre indústrias e que, em Portugal, poderiam ter o seu lugar no esquema geral da gestão dos resíduos industriais (v. também capítulo 23).

18.2 - Valorização de materiais:

A reciclagem envolve o processamento de um resíduo num novo produto ou material. O preço e a disponibilidade das matérias-primas foi sempre um dos maiores incentivos para a implantação da reciclagem, embora distorções e barreiras de mercado tenham por vezes desencorajado as empresas da exploração deste potencial.

Este tipo de valorização envolve diversas vantagens e inconvenientes:

Aumento do tempo de vida e maximização do valor extraído das matérias-primas (que só deveriam ser utilizadas quando realmente necessárias);

Poupanças energéticas;

Menores quantidades para eliminação;

Participação activa dos consumidores, o que implica uma maior consciência ambiental;

Custos de recolha, transporte e reprocessamento;

Por vezes maior custo de materiais reciclados (em relação aos produzidos com matérias-primas virgens);

Instabilidade dos mercados para materiais reciclados e que podem ser rapidamente distorcidos por alterações na oferta e procura (nacional ou internacional).

Os resíduos industriais apresentam grandes potencialidades de reciclagem pelas características da sua produção, que permitem uma maior triagem na origem, pelo que os resíduos se apresentam geralmente não contaminados. Assim, verifica-se que muitos dos fluxos de resíduos industriais são de boa qualidade e se encontram em determinados locais bem determinados.

Também é prática comum a reciclagem interna deste tipo de resíduos, através da sua incorporação nos processos de fabrico. No entanto, esta prática não é facilmente mensurável nem configura um cenário passível de figurar como opção estratégica.

18.3 - Valorização orgânica e energética:

Estes géneros de valorização implicam a existência de uma estação central de tratamento, onde os resíduos são transformados em composto, no caso da valorização orgânica por transformação aeróbia, ou em biogás e composto, na hipótese da biometanização e da gaseificação, ou agem como combustíveis de substituição para produzir energia eléctrica em estações de co-geração por processo térmico.

As soluções de compostagem ou de biometanização são de recomendar nos casos das indústrias que produzam consideráveis quantidades de resíduos com composição acentuadamente orgânica.

A incineração é, neste contexto, uma operação que tem cabimento no domínio dos resíduos, apresentando como principal vantagem a de reduzir o volume de deposição em aterro (cerca de 90%).

CAPÍTULO 19 — Outros tratamentos e formas de destino final

19.1 - Considerações gerais:

Considerando o termo «destino final» como sinónimo de reingresso no ambiente natural, podemos classificar em dois tipos as principais categorias desta operação conforme o elemento natural de recepção for o solo ou o ar.

É nesta linha que aparecem os pré-tratamentos antes do lançamento em aterro e a coincineração e outras ideias de «valorização em fim de linha».

A nova directiva europeia sobre a deposição de resíduos em aterros consagra o princípio da não aceitação, nestas estruturas, de resíduos orgânicos ou minerais facilmente degradáveis, sem tratamento prévio, no sentido de evitar a biodegradação e sua influência negativa na vida da massa em aterro.

O tratamento dos resíduos antes de serem lançados em aterro vem trazer maiores possibilidades de aumento de vida útil do aterro, em termos geográficos, e diminuição do impacte negativo da transformação anaeróbia das substâncias biodegradáveis, reduzindo dessa maneira o tempo de mineralização global.

No outro tipo de destino final, a incineração, em que o elemento natural de recepção é o ar, sem esquecer os detritos que são deixados sob a forma de cinzas e cujo destino é o solo, à semelhança do que acontece para os resíduos que ingressam nos aterros, existe a possibilidade de aproveitar a temperatura e o tempo de retenção em fornos industriais para fabricação, por processos térmicos, de cimento, cal ou papel, para tratar resíduos para os quais não existe, ou não se acha de forma economicamente viável, qualquer outro tipo de solução.

A actual política de gestão de resíduos industriais, para o curto prazo, encontra-se descrita na Resolução do Conselho de Ministros n.º 98/97, de 25 de Junho (v. capítulo 7), sobre as linhas principais da estratégia de gestão, e recorre preferencialmente a tecnologias de fim de linha e a estruturas de destino final: os aterros sanitários para os resíduos industriais banais e perigosos e a co-incineração para os resíduos perigosos, ficando dependente do cumprimento do disposto na Lei n.º 20/99, de 15 de Abril.

19.2 - Aterros sanitários para resíduos industriais:

Para os resíduos industriais preconiza-se uma estratégia que aponta para a responsabilização dos operadores privados na sua gestão.

O Ministério do Ambiente acabou de regular o licenciamento ambiental da deposição em aterros de resíduos banais (decreto-lei aprovado e que aguarda publicação), com o objectivo de clarificar as regras de licenciamento e funcionamento destas infra-estruturas e, assim, favorecer o surgimento de estímulos ajustados ao grau de risco envolvido nos investimentos a realizar.

Os objectivos desta iniciativa e da selecção deste tipo de solução foram os que a seguir se enumeram:

1.º Estimular a iniciativa privada no quadro de um modelo baseado na diversidade de operadores e na concorrência entre prestadores de serviços;

2.º Conferir à iniciativa pública empresarial um papel supletivo, no suprimento de falhas do mercado ou na colmatação de situações de emergência;

3.º Assegurar a sustentabilidade económica e financeira dos sistemas a construir e a adequada remuneração dos capitais envolvidos, sem prejuízo da regulação da intensidade concorrencial no plano da área de influência local ou regional de cada operador;

4.º Conferir primazia à valia e qualidade ambientais dos projectos apresentados a licenciamento pelos operadores privados interessados no quadro dos respectivos mecanismos administrativos.

Assim, a aceitação de resíduos industriais banais pelas infra-estruturas de tratamento de RSU é uma solução provisória que não poderá perdurar.

Só com a implantação de infra-estruturas para resíduos industriais haverá condições para cessar a deposição destes resíduos nos aterros de RSU. Em certas zonas do País pouco industrializadas poderá mesmo não se justificar a implantação de aterros para resíduos industriais, devendo ser encontradas soluções alternativas.

Por outro lado, pelas razões anteriormente invocadas, considera-se que o encaminhamento de resíduos para eliminação depende menos de «espaço legislativo novo» e mais da entrada em funcionamento de aterros para resíduos industriais, das acções de sensibilização e informação.

Nesta fase, o reforço da capacidade fiscalizadora das autoridades com competências ambientais irá ter um papel decisivo na moralização da gestão de resíduos industriais.

Em síntese, considera-se que a estratégia a seguir passará obrigatoriamente pela criação, no mais curto prazo, de aterros para resíduos banais e perigosos. É indispensável também prever o reforço progressivo da capacidade de fiscalização, que terá de ser fortemente intensificado no momento do arranque dessas infra-estruturas.

Pensa-se que esta deverá ser também uma das conclusões fundamentais do Plano, que se crê ser indispensável para que, politicamente, possa ser retomada a estratégia definida na resolução do Conselho de Ministros.

19.3 - Co-incineração:

Para os resíduos perigosos incineráveis, a estratégia herdada do anterior governo ditava a construção de um incinerador dedicado à sua eliminação. A alteração da lista de resíduos perigosos (na União Europeia), ao deixar de incluir um numeroso leque de resíduos, reduziu drasticamente a quantidade a incinerar, comprometendo técnica e economicamente a solução prevista.

Complementarmente, a construção de um incinerador não deixaria, em face da abordagem preventiva preconizada, de ser contraditória com a forma ideal de gestão de resíduos - a sua redução. Seria paradoxal financiar a construção de uma unidade que teria como finalidade exclusiva a incineração de resíduos, tentando reduzir a produção destes mesmos resíduos, o que determinaria a sua inviabilidade económica a curto/médio prazo.

Desta forma, uma nova opção foi tomada - a da co-incineração dos resíduos nos fornos das cimenteiras. Para além das vantagens ambientais e económicas, esta é uma solução «mais leve», absolutamente compatível com o objectivo de reduzir a produção dos resíduos, uma vez que o objecto social das cimenteiras não se prende com a incineração destes, pelo que a sua redução a curto/médio prazo não representa qualquer problema para o funcionamento da(s) empresa(s). Os resíduos deixam de ser matéria-prima exclusiva (incineração) para passarem a ser combustível alternativo (co-incineração), estando-lhes ainda associado um pagamento por tonelada que é também um estímulo à redução da sua produção.

Foi assim publicada a Resolução do Conselho de Ministros n.º 98/97 em 25 de Junho, que consagrou as linhas de actuação da política sectorial, mantendo a prevalência do princípio do poluidor-pagador e o envolvimento limitado do Estado.

Em Maio de 1997, no quadro da estratégia nacional integrada de tratamento e eliminação de resíduos perigosos, foi concluído um «Memorando de entendimento» entre o Governo e os grupos empresariais do sector cimenteiro nacional, no âmbito do qual foram definidas as bases de intervenção deste sector na gestão dos resíduos industriais (v. também o capítulo 7).

Foi constituída uma Comissão de Avaliação do Impacte Ambiental dos Projectos de Eliminação de Resíduos Industriais pelo Sector Cimenteiro para acompanhar o desenvolvimento destes projectos e avaliar os estudos de impacte ambiental, tendo o seu relatório final sido objecto de decisão ministerial a 28 de Dezembro de 1998.

A implementação no terreno do projecto foi suspensa pela Lei n.º 20/99, de 15 de Abril, que também determinou a apresentação do presente Plano Estratégico e a constituição de uma comissão científica independente para relatar e dar parecer relativamente ao tratamento de resíduos industriais perigosos.

Como se terá ocasião de constatar mais adiante, no capítulo 20 (cf. quadro XX.1), esta proposta de tratamento (co-incineração) está programada no tempo e com tendência para zero a partir do ano de 2002, de forma a que a redução se acentue a partir do ano de 2005 e se anule em 2015.

De qualquer modo, não ficarão prejudicados o desenvolvimento e a promoção de outros projectos com idêntico objecto, os resíduos industriais perigosos, e finalidade, o seu tratamento adequado, mantendo-se assim o mercado aberto ao surgimento de novas soluções, nomeadamente quando impelidas pela inovação tecnológica que é expectável vir a surgir neste domínio.

19.4 - Outros tratamentos:

Determinados tipos de resíduos, nomeadamente lamas e líquidos inorgânicos, necessitam de tratamento prévio à sua eliminação final. Este tratamento, de natureza físico-química, geralmente aplicado a banhos utilizados na indústria de fabricação de produtos metálicos (cromagens, niquelagens, zincagens, decapagens, etc.), destina-se à remoção dos metais pesados e cianetos, de modo a neutralizar o seu potencial poluente. No País existem já duas unidades deste tipo (em Águeda e Barreiro), que possuem capacidade instalada suficiente para satisfazer as necessidades dos resíduos inventariados que carecem deste tipo de tratamento.

Existem outros tipos de tratamentos (alguns ainda em fase de desenvolvimento) cujo aumento de utilização se prevê a curto/médio prazo, nomeadamente devido à aplicação da directiva sobre deposição em aterros (que preconiza o tratamento de alguns tipos de resíduos prévio à sua deposição). Neste âmbito podem incluir-se os processos de estabilização (nomeadamente por vitrificação, solidificação, estabilização termoplástica, complexação e revestimento), utilizando ligantes hidráulicos, produtos de polimerização, aditivos e cargas, adaptados à especificidade de cada resíduo. No que se refere aos tratamentos térmicos, estes envolvem tecnologias de arcoplasma, pirólise/gasificação, oxidação húmida, etc.

CAPÍTULO 20 — Opções estratégicas de gestão

20.1 - Os fundamentos:

As opções estratégicas no domínio da gestão de resíduos sofreram um primeiro e considerável avanço com a idealização, o lançamento e a adopção da nova hierarquia de operações, abraçada pela União Europeia em 1990 (Resolução do Conselho de 7 de Maio, publicada no Jornal Oficial, C 122/2, 18 de Maio de 1990) e 1991 (Resolução do Parlamento de 19 de Fevereiro, publicada no Jornal Oficial, C 72/34, de 18 de Março de 1991), mais tarde reafirmada quase sem alterações em Julho de 1996 (projecto de resolução do Conselho, relativa à política em matéria de resíduos) e que hoje em dia orienta quase todos os artigos e exercícios sobre planeamento que surgem na Europa.

Este importante marco na filosofia norteadora da gestão dos resíduos estabelece princípios claros, válidos para todos os tipos de resíduos, que colocam no topo da hierarquia de operações a chamada prevenção e procuram dirigir o sentido do grande fluxo de resíduos de modo a aliviar a pressão sobre o confinamento em aterro e a privilegiar outras opções de valorização, incluindo a energética.

Em Portugal, a adopção clara destes princípios foi assumida em 1996 com a aprovação do PERSU e encontra-se neste momento em curso a sua realização no terreno.

A base do raciocínio sobre as opções estratégicas de gestão deve situar-se exactamente na interpretação da mais ou menos rápida evolução no sentido da mudança.

No parágrafo seguinte, aplicar-se-á este raciocínio para os resíduos industriais em Portugal, ficando estabelecida a plataforma essencial para o delineamento das opções estratégicas com linha de partida apoiada na mudança agora referida como ideia base fulcral.

20.2 - Os três paradigmas: da melhoria do quadro actual à aproximação da perfeição:

As actividades industriais no nosso país seguiam, até há cinco ou seis anos atrás, em relação aos resíduos que produziam, uma atitude expectante que levava os agentes económicos, na sua grande maioria, a acolher-se numa filosofia de gestão que passava pela deposição dos resíduos em local próximo, ideia talvez em certos casos temperada por esporádicas e incertas tentativas de reciclagem ou tratamento, sempre eivadas de muito amadorismo.

A figura 20.1 procura ilustrar a situação descrita, verdadeiro ponto de partida para a filosofia de mudança inerente às linhas estratégicas defendidas no presente Plano, e que se poderá designar por «ciclo primitivo de eliminação dos resíduos industriais.

(ver figura no documento original)

Figura 20.1 - Ciclo primitivo de «eliminação» dos resíduos (situação de partida)

O esquema mostra a fragilidade da adopção deste ciclo, na medida em que a reciclagem efectuada de modo pouco profissional e o tratamento e destino final deixados sem vigilância e controlo provocam necessariamente um impacte negativo pouco recomendável.

Esta situação evoluiu favoravelmente nos últimos 10 a 15 anos, de forma nítida, em virtude da crescente consciencialização ambiental e da melhoria de conhecimentos científicos da parte dos responsáveis pelas empresas, graças também aos esforços de informação feitos pelos organismos oficiais e pelas associações e federações representativas dos vários sectores industriais envolvidos.

Do ciclo primitivo passou-se ao ciclo melhorado de eliminação de resíduos, que se procurou representar no esquema da figura 20.2 e que ilustra o primeiro paradigma, que se denominou «paradigma melhorado» pela simples razão de que ele é o que melhor serve para configurar o presente e o esforço de progresso a que se assiste.

Em relação ao ciclo primitivo anterior, registam-se melhorias importantes na reciclagem, que vai deixando o amadorismo e o individualismo para se tornar mais empresarial, embora de forma ainda muito incipiente. Também se nos deparam iniciativas de tratamento mais seguras, embora ainda esporádicas e algo incompletas, ficando definitivamente implantada a ideia de que as lixeiras se devem encerrar e transformar em estações de confinamento por aterros sanitários.

Nesta situação, o impacte ambiental mantém-se predominantemente negativo, pois as soluções de reciclagem e tratamento ainda são tecnicamente pouco evoluídas.

Neste momento, poder-se-á dizer que, em Portugal, coexistem os dois tipos de situação, mas há uma clara aceitação da ideia de que se devem envidar todos os esforços no sentido da evolução para este paradigma.

Mais rara é a existência de casos de evolução deste para o segundo paradigma, que se designou por «paradigma tecnológico» e que se tentou ilustrar na figura 20.3.

(ver figura no documento original)

Figura 20.2 - Ciclo avançado de «eliminação» dos resíduos (paradigma melhorado)

(ver figura no documento original)

Nota. - A operação «transporte» não está representada.

Figura 20.3 - Ciclo simplificado das operações de gestão de um tecnossistema (paradigma tecnológico)

Este segundo paradigma fundamenta-se num ciclo inspirado pelo funcionamento de um chamado «tecnossistema», que não é mais do que um sistema funcional de operações de gestão, devidamente organizado, submetido à orientação de uma entidade gestora responsável.

O paradigma tecnológico é a base das metas determinadas no PERSU (Plano Estratégico dos Resíduos Sólidos Urbanos) em 1996 e acha-se, no que toca a este tipo de resíduos, em plena aplicação prática no terreno.

No que respeita aos resíduos industriais, urge colocar a sua gestão num nível de actuação mais avançado, porquanto são ainda raras as empresas que em Portugal ultrapassaram, mesmo que em termos de estratégia interna, o estádio do primeiro paradigma.

É bem verdade que a passagem do ciclo primitivo (situação de partida) para o ciclo melhorado (situação de referência) é árdua e necessita quase sempre de um apoio da parte do Estado que possa assegurar bom êxito às actividades normais de gestão empresarial com inserção das acções (e custos inerentes) relativas à satisfação de desideratos (ou leis) ambientais. Esse apoio tem sido prestado através dos contratos de adaptação ambiental e de outros instrumentos muito frequentemente estabelecidos entre o Estado, as autarquias e as empresas.

A resolução dos problemas não se limita, porém, à satisfação dos objectivos (implícitos ou explícitos) do segundo paradigma.

Existe um terceiro paradigma, o paradigma ecológico, que vai presidir aos principais esforços de gestão de resíduos por toda a primeira década do terceiro milénio e que assenta na ideia de que não existem propriamente resíduos mas sim «produtos residuais», com excepção das matérias que hoje classificamos como «resíduos perigosos» e que passámos a apelidar, com toda a propriedade, de «resíduos» tout court.

A figura 20.4 procura ilustrar melhor este raciocínio.

(ver figura no documento original)

Figura 20.4 - Ciclo ecológico dos resíduos: o terceiro paradigma (paradigma ecológico)

O ciclo que fundamenta o terceiro paradigma pode iniciar-se no ambiente e avançar pelas duas grandes utilizações que dele desfrutamos: o fornecimento de matérias-primas e o aproveitamento dos recursos naturais para a produção de energia.

Das matérias-primas fabricam-se produtos que, mercê das actividades industriais, originam resíduos.

Na óptica deste ciclo ecológico, estes últimos dividem-se em dois tipos, os resíduos propriamente ditos (hoje classificados como perigosos), difíceis de valorizar e para os quais há que desenvolver um tratamento específico à parte da restante massa residual, e os produtos residuais, verdadeiro fulcro de todo este esquema cíclico.

Os produtos residuais podem valorizar-se de cinco maneiras distintas:

1.º Por reutilização para o mesmo fim ou para fim diferente;

2.º Por reciclagem material;

3.º Por utilização como combustível (tratamento térmico) para produção de energia;

4.º Por estabilização biológica e reintegração no ambiente (tratamento biológico);

5.º Por confinamento (tratamento em aterro).

Como facilmente se deduz do exame do esquema da figura 20.4., a adopção deste paradigma permite uma optimização quase total da valorização dos produtos residuais e um equilíbrio energético acrescido, quando comparado com os anteriores paradigmas (cf. figuras 20.2 e 20.3).

20.3 - Opções alternativas para atingir os paradigmas: «optimista», «realista» e «pessimista»:

Os três paradigmas terão de coexistir em qualquer momento na evolução da gestão dos resíduos industriais no nosso país, mas a linha de actuação prioritária seguirá sempre a norma de tudo fazer para tentar atingir o terceiro paradigma no mais breve trecho.

Como esta aproximação do ciclo ecológico é tanto mais difícil e onerosa consoante se pensar levar menos tempo a concretizá-la, desenvolvemos três opções alternativas para atingir os paradigmas, em sucessão.

Tais opções alternativas designaram-se, para maior facilidade de nomenclatura, «optimista», «realista» e «pessimista», baseando-se nas características gerais a seguir indicadas e resumidas no quadro XX.1.

A opção mais rápida propõe-se atingir o primeiro paradigma em dois anos, o segundo em quatro e o terceiro no ano de 2010, ou seja, num total de 12 anos, com uma média de 3 anos por paradigma.

A opção mais lenta levaria 22 anos a completar o percurso até ao terceiro paradigma, que seria atingido em 2020, ou seja a uma média de pouco mais de 7 anos por paradigma, passando o primeiro paradigma no ano de 2005 e o segundo em 2010.

Finalmente, a opção de média velocidade (opção realista) tentaria atingir o primeiro paradigma em 2002 (4 anos), o segundo em 2005 (3 anos) e o terceiro em 2015 (10 anos) num total de 17 anos, a uma média um pouco acima dos 5 anos por paradigma.

A figura 20.5 mostra esta evolução de forma prática.

QUADRO XX.1

Características das opções alternativas em relação aos quatro cenários considerados

Cenário actual, final do ano 1998 - Presente

Situação de partida (ciclo primitivo da «eliminação»)

Registo da produção - incipiente.

Prevenção e reutilização - desconhecidas.

Reciclagem - amadora e anárquica.

Tratamento - desorganizado.

Cenário A: Primeiro paradigma (paradigma melhorado)

Opção optimista - final do ano 2000 curto prazo

Opção realista - final do ano 2002 curto/médio prazos

Opção pessimista - final do ano 2005 médio prazo

Registo da produção - melhorado e organizado.

Prevenção e reutilização - incipiente mas organizadas.

Reciclagem - incipiente mas organizada.

Tratamento de resíduos banais - aterros em exploração.

Tratamento de resíduos perigosos - co-incineração (ver nota 4) e aterro(s) em exploração.

(nota 4) Em aberto dada a suspensão do processo pela Lei n.º 20/99, de 15 de Abril.

Cenário B: Segundo paradigma (paradigma tecnológico)

Opção optimista - final do ano 2002 curto/médio prazos

Opção realista - final do ano 2005 médio prazo

Opção pessimista - final do ano 2010 médio/longo prazos

Registo da produção - organizado, em funcionamento normal.

Prevenção e reutilização - organizadas, em crescimento.

Reciclagem - organizada, em crescimento.

Tratamento de resíduos banais - aterros em decréscimo.

Tratamento de resíduos perigosos - co-incineração (ver nota 4) e aterro(s) em decréscimo.

(nota 4) Em aberto dada a suspensão do processo pela Lei n.º 20/99, de 15 de Abril.

Cenário C: Terceiro paradigma (paradigma ecológico)

Opção optimista - final do ano 2010 médio/longo prazos

Opção realista - final do ano 2015 longo prazo

Opção pessimista - final do ano 2020 muito longo prazo

Registo da produção - em funcionamento normal.

Prevenção e reutilização - em funcionamento normal.

Reciclagem - em funcionamento normal.

Tratamento de produtos residuais - variedade (material, biológico, térmico), com aterros em decréscimo.

Tratamento de resíduos - específico.

(ver figura no documento original)

Figura 20.5 - Gráfico do percurso previsível das três opções alternativas

QUADRO XX.2

Objectivos por cenários sucessivos

(ver quadro no documento original)

Os objectivos a atingir em cada um dos cenários considerados são indicados no quadro XX.2, a fim de facilitar o desenvolvimento das ideias para os programas de acção (capítulos 21, 22 e 23 seguintes).

Das três opções em causa, e ainda sem possibilidade de calcular os custos inerentes a cada uma delas, o bom senso mandaria seguir a opção realista.

Após a análise dos programas de acção, nos próximos capítulos, tentar-se-á uma melhor aproximação e uma conclusão mais satisfatória sobre a escolha da opção preferível, havendo necessidade de obter valores financeiros para custear as actividades implícitas a essa escolha e levar em conta as consequências económicas e psicossociais do caminho a percorrer.

CAPÍTULO 21 — Programas de acção

21.1 - Metodologia de apresentação:

No capítulo anterior, obtiveram-se três opções estratégicas de gestão, todas elas destinadas, com maior ou menor celeridade (factor que distingue as três opções entre si, sendo a opção pessimista mais lenta do que a opção realista, por sua vez mais lenta do que a mais rápida de todas elas, a opção optimista), a conseguir que a gestão dos resíduos industriais passe pelos três estádios considerados e materialize, no final, o terceiro paradigma, o «paradigma ecológico».

O presente capítulo, cujo objectivo é o de delinear os programas de acção para os três horizontes de planeamento (finais dos anos de 2000, de 2005 e de 2015), correspondentes ao curto, médio e longo prazos, será elaborado com base na metodologia que a seguir se apresenta.

O desenvolvimento do texto seguirá idêntica abordagem para as três opções estratégicas, começando pelas acções necessárias à opção mais lenta, adaptando depois esta listagem às outras duas opções e de que modo ela se deve alterar, em termos de estimativa financeira, de alcance técnico ou de amplitude social, para cumprir os objectivos com maior celeridade.

21.2 - Programa de acção no curto prazo (ano de 2000):

A - Opção pessimista:

Esta opção vai chegar ao primeiro paradigma no ano de 2005. O que se deseja para o curto prazo, no final do ano de 2000, é preparar a situação para uma eclosão final cinco anos depois.

Recordemos o que deverá estar encaminhado nesta data:

1.º O registo da produção deixará de ser incipiente e passará a estar organizado;

2.º A prevenção e a reutilização poderão ser incipientes, mas não desorganizadas;

3.º A reciclagem terá que estar a caminho de deixar de ser anárquica;

4.º O tratamento dos resíduos industriais, perigosos ou não, estar em organização prática real.

A celeridade dos assuntos relacionados com os resíduos industriais, aliada à vontade política de os resolver com ampla transparência e plena participação das comunidades científica e empresarial e das populações interessadas, leva à ideia norteadora fundamental: «pôr em prática desde já a estratégia para o curto prazo, com lançamento dos respectivos programas operacionais, e preparar, também a partir deste momento, os principais planos para o médio prazo (planos operacionais de prevenção, reutilização e valorização por reciclagem)».

Muito em resumo, torna-se necessário incentivar e preparar urgente e cuidadosamente os agentes económicos e a população em geral para as acções tendentes a concretizar as seguintes linhas estratégicas de curto prazo:

Conclusão do PNAPRI e elaboração dos planos de acção necessários à eficaz aplicação da prevenção aos resíduos industriais;

Deposição adequada dos resíduos industriais em aterros especialmente preparados para o efeito, impedindo a criação de novas lixeiras; transitoriamente poderá ser efectuado o acolhimento de resíduos banais em sistemas já existentes para resíduos urbanos;

Promoção da indústria de reciclagem nacional, quer através da sua inventariação e adequação ambiental (quando necessária) quer através do encaminhamento para este processo da maior quantidade possível de resíduos recicláveis (nomeadamente pela criação de e apoio a bolsas de resíduos);

Implantação/promoção do tratamento centralizado dos resíduos industriais perigosos, quer em termos de valorização do potencial térmico, quer em termos de tratamento físico-químico;

Aperfeiçoamento do tratamento informático do conteúdo dos mapas de registo e sua divulgação pública;

Informações e esclarecimentos sobre o preenchimento adequado dos mapas de registo, com a publicação de um «guia de orientação» especialmente elaborado para o efeito.

Deverá ser utilizado um conjunto de acções de índole curativa ou remediante, de forma a impedir a proliferação de locais de deposição incontrolada de resíduos industriais, originada pela recusa da sua aceitação em instalações de confinamento de resíduos urbanos.

Assim, poderão ser implantadas as seguintes actividades prioritárias:

1) Destino final:

Manter a solução provisória que tem vindo a ser utilizada para os resíduos industriais banais, no sentido de permitir a sua deposição nos sistemas já existentes para resíduos urbanos;

Paralelamente, desenvolver as acções necessárias para a criação de infra-estruturas de deposição específicas para este tipo de resíduos, estando já aprovado em Conselho de Ministros o diploma que define os termos para a instalação e licenciamento de aterros para resíduos industriais banais;

Fiscalizar o destino final dos resíduos industriais de modo a moralizar/normalizar a deposição e habituar os industriais a pagar custos de eliminação, o que, indirectamente, fomenta o interesse em tecnologias e métodos de prevenção da produção;

Incrementar as acções de sensibilização e informação da sociedade civil, em particular das populações das áreas de implantação da co-incineração, aliadas à reanálise dos efeitos desta solução em termos de saúde pública e requalificação ambiental das zonas em causa;

Encaminhar determinados tipos destes resíduos para instalações já licenciadas, nomeadamente no que se refere ao tratamento físico-químico em funcionamento;

Desenvolver as acções necessárias à instalação de aterro(s) para este tipo de resíduos.

2) Reciclagem:

B - Opção realista:

Esta opção visa atingir o primeiro paradigma no ano de 2002. As actividades de curto prazo (ano de 2000) devem pretender abrir o caminho para uma conclusão dois anos depois.

As acções programadas para a opção anterior serão também aplicadas nesta circunstância, apenas com um prazo mais apertado.

C - Opção optimista:

Nesta opção, a ideia é conseguir realizar o cenário do primeiro paradigma no final do ano de 2000, o que implica um esforço adicional muito elevado.

Nessa conformidade, a lista de actividades a realizar efectuada para a opção pessimista, ao contrário do que acontecia com a opção realista, que a mantinha, transforma-se noutra, mais exigente, que se apresenta a seguir:

1) Registo da produção;

2) Prevenção e reutilização;

3) Reciclagem;

4) Tratamento de resíduos banais;

5) Tratamento de resíduos perigosos.

O desbloqueamento da situação de impasse a que se chegou no capítulo do tratamento dos resíduos industriais perigosos seria condição sine qua non para cumprimento dos objectivos desta opção quanto ao primeiro paradigma. Daí o relevo que se empresta a este desbloqueamento e ao prosseguimento das actividades ligadas ao sistema de co-incineração e de desenvolvimento de soluções de confinamento credíveis.

Os atrasos que já se verificaram põem em risco a escolha desta opção para prosseguimento dos trabalhos.

21.3 - Programa de acção no médio prazo (ano de 2005):

A - Opção pessimista:

Como estratégia de médio prazo, esta opção limita-se a assegurar a continuação das acções previstas para o curto prazo, no sentido de conseguir atingir o objectivo de alcançar o primeiro paradigma precisamente no ano de 2005.

B - Opção realista:

A meta desta opção, para o médio prazo, é a de atingir o segundo paradigma no final deste prazo (ano de 2005).

Como actividades desta estratégia de médio prazo teríamos as seguintes:

1) Implantação efectiva de políticas de prevenção da produção enquadradas no âmbito do respectivo plano sectorial, para todos os tipos de resíduos industriais:

2) Implantação e desenvolvimento de programas de educação, informação e sensibilização;

3) Adequação do quadro legal existente no sentido de integrar os objectivos do PESGRI e do PNAPRI.

C - Opção optimista:

No quadro desenhado para esta opção, a data do médio prazo encontra as actividades, que visam a chegada ao terceiro paradigma no ano de 2010, em pleno desenvolvimento.

1 - Registo da produção. - Admite-se que, neste momento, os boletins de registo da produção de resíduos industriais estejam em funcionamento regular, com validação de dados assegurada.

2 - Prevenção e reutilização. - Com a aplicação do PNAPRI (Plano Nacional de Prevenção dos Resíduos Industriais), conseguir-se-á diminuir a produção quantitativa de resíduos e a sua perigosidade.

3 - Reciclagem. - É indispensável conhecer, adequar e fomentar a capacidade nacional de reciclagem, de modo a encaminhar, para esta situação, a maior quantidade de resíduos, técnica e economicamente possível.

4 - Tratamento. - A médio prazo, deverão ser consolidadas as opções estratégicas relativas à prevenção e valorização de resíduos, encontrando-se em velocidade de cruzeiro a deposição em aterro. Assim, deverão estar implementadas as seguintes acções:

4.1 - Resíduos industriais banais:

Aterros licenciados e em funcionamento;

Eventual introdução de uma taxa sobre a deposição em aterro de modo a fomentar quer a prevenção da produção quer a reciclagem de resíduos;

Identificadas e ultrapassadas necessidades de instalação de novas unidades de reciclagem, quer para fileiras existentes quer para novas fileiras.

4.2 - Resíduos industriais perigosos:

Avaliar o sistema nacional de tratamento dos resíduos industriais perigosos, nomeadamente quanto à possibilidade de diminuir progressivamente a co-incineração;

Encontrar alternativas viáveis de tratamento, consentâneas com a meta de atingir o terceiro paradigma no ano de 2010.

21.4 - Programa de acção no longo prazo (ano de 2015):

A - Opção pessimista:

Na data fixada para este programa de acção, a opção pessimista estará a meio caminho entre o segundo e o terceiro paradigma, visto que o que se acha previsto é que este último apenas seja atingido no ano de 2020 (v. fig. 20.5).

O maior esforço deverá situar-se no âmbito de um total empenhamento em educar e sensibilizar os interessados, incluindo agentes económicos, empresários, técnicos e público em geral, no respeito pela ideia de que todos os resíduos são passíveis de reutilização, reciclagem ou outra valorização.

B - Opção realista:

Esta opção admite atingir o terceiro paradigma exactamente na data considerada para o longo prazo (ano de 2015).

As actividades consideradas para o médio prazo, relativas à opção optimista (v. parágrafo 21.3, C), têm cabimento nesta opção e neste contexto.

C - Opção optimista:

O programa de acção no longo prazo, relativo a esta opção, já se encontra fora do âmbito deste Plano Estratégico uma vez que o paradigma ecológico terá sido atingido à volta do ano de 2010 (v. fig. 20.5).

CAPÍTULO 22 — Legislação necessária à sustentação da estratégia

22.1 - Legislação em vigor aplicável:

A legislação sobre gestão de resíduos tem sido um auxiliar, nos últimos anos, para o progresso verificado neste sector, nomeadamente no âmbito dos resíduos urbanos.

Referem-se alguns dos diplomas mais representativos deste facto, publicados nos últimos três anos:

Criação do Instituto dos Resíduos - Decreto-Lei n.º 142/96, de 23 de Agosto;

Lei Orgânica do Instituto dos Resíduos - Decreto-Lei n.º 236/97, de 3 de Setembro;

Lei quadro sobre a gestão dos resíduos - Decreto-Lei n.º 239/97, de 9 de Setembro;

Mapa de registo de resíduos industriais - Portaria n.º 792/98, de 22 de Setembro;

Catalogação de resíduos e listagem dos resíduos perigosos - Portaria n.º 818/97, de 5 de Setembro;

Incineração de resíduos perigosos - Decreto-Lei n.º 273/98, de 2 de Setembro;

Criação do Instituto Regulador de Águas e Resíduos - Decreto-Lei n.º 362/98, de 18 de Novembro;

Autorização de operações de gestão de resíduos - Portaria n.º 961/98, de 10 de Novembro;

Normas para aterros de resíduos industriais banais - decreto-lei em avançado estado de preparação;

Processo da co-incineração - Resolução do Conselho de Ministros n.º 98/97, de 25 de Junho; Lei n.º 20/99, de 15 de Abril; Decreto-Lei n.º 120/99, de 16 de Abril, e Decreto-Lei n.º 121/99, de 16 de Abril;

Transporte de resíduos - Portaria n.º 335/97, de 16 de Maio, e Regulamento n.º 259/93, de 1 de Fevereiro;

Gestão de embalagens e resíduos de embalagens - Decreto-Lei n.º 366-A/97, de 20 de Dezembro, e Portaria n.º 29-A/98, de 15 de Janeiro;

Gestão de pilhas e acumuladores - Decreto-Lei n.º 219/94, de 20 de Agosto; Portaria n.º 281/95, de 7 de Abril; Portaria n.º 1081/95, de 1 de Setembro, e Portaria n.º 487-C/99, de 7 de Julho;

Gestão de óleos usados - Decreto-Lei n.º 88/91, de 23 de Fevereiro; Portaria n.º 240/92, de 25 de Março, e Portaria n.º 1028/92, de 5 de Novembro;

Eliminação de PCB - Decreto-Lei n.º 277/99, de 23 de Julho.

Destes instrumentos legislativos, destacam-se os que se reportam mais directamente à estratégia actualmente em curso, relativos à incineração e à co-incineração, demostrando a vontade do Governo de proceder de imediato a uma «limpeza» do País, incidindo sobre os resíduos que se vão acumulando diariamente sem destino final adequado.

22.2 - Legislação a preparar:

Os diplomas legais a preparar, a fim de que a implantação da estratégia definida por este Plano Estratégico tenha mais facilidade em se desenvolver, envolvem diversos aspectos de gestão dos resíduos industriais, para além dos considerados nas leis em vigor.

Registam-se alguns dos mais relevantes pontos a tratar em legislação apropriada:

Disciplina do licenciamento da gestão de fluxos especiais por entidades privadas devidamente credenciadas (e. g. veículos em fim de vida, sucatas especiais, pneus, resíduos de equipamento eléctrico e electrónico, resíduos de construção e demolição);

Promoção da prevenção, com a criação de incentivos fiscais e programas específicos para aplicação de tecnologias mais limpas;

Legalização das operações de valorização mais comuns: reutilização, compostagem, biometanização, produção de energia por incineração, reciclagem multimaterial;

Regulamentação do confinamento em aterro: projectos, obras e exploração, transposição da directiva da União Europeia aprovada recentemente;

Arquitectura dos instrumentos de planeamento sequentes ao presente Plano: planos sectoriais de inventariação, redução, reutilização e reciclagem (como se pede na Resolução da Assembleia da República n.º 6/99, de 20 de Janeiro, publicada no Diário da República, 1.ª série-A, de 6 de Fevereiro de 1999);

Apoio à elaboração de programas de gestão de resíduos, específicos de cada produtor;

Regulamentação de «bolsas de resíduos» especialmente criadas com a finalidade de evitar a proliferação de matérias abandonadas em locais indevidos;

Abertura à iniciativa privada do desempenho de serviços de apoio à reutilização, reciclagem e à valorização energética dos resíduos industriais.

CAPÍTULO 23 — Da estratégia à acção

Neste capítulo será descrito um primeiro conjunto de acções que decorrem da estratégia atrás definida e que são enquadráveis nas verbas que forem adstritas ao Ministério do Ambiente no âmbito do Orçamento do Estado e no III Quadro Comunitário de Apoio.

23.1 - Panorama de implantação: acções imediatas (de 1999 a 2002):

A - Registo da produção:

Aperfeiçoamento do tratamento informático de dados e da sua divulgação pública (quer relativa aos mapas de registo de resíduos industriais, quer relativa aos registos de movimentos de óleos usados);

Publicação de um «guia de orientação» sobre o preenchimento dos mapas de registo e sua divulgação entre os interessados (e. g. associações de empresas, agentes económicos, gabinetes de consultores, etc.).

B - Prevenção e reutilização:

Conclusão do Plano Nacional de Prevenção dos Resíduos Industriais (PNAPRI) e desenvolvimento de actividades necessárias à eficaz aplicação deste Plano;

Início da elaboração de um plano específico para a reutilização de resíduos industriais.

C - Reciclagem:

Início da elaboração de um plano específico para a reciclagem de resíduos industriais;

Inventariação da indústria de reciclagem existente em Portugal e divulgação das unidades devidamente licenciadas;

Publicação de um «guia de reciclagem industrial» e sua divulgação;

Fomentar a criação de «bolsas de resíduos», identificando produtores e potenciais interessados na reciclagem dos resíduos por aqueles produzidos;

Fomentar o aparecimento de sistemas integrados de gestão para determinados fluxos de resíduos;

Adequação das leis sobre embalagens e resíduos de embalagens às embalagens industriais;

Análise da viabilidade de criação de eco-taxas que incentivem a mudança de óleos lubrificantes em locais devidamente autorizados/identificados;

Análise da viabilidade técnica, económica e financeira da implantação de unidades de regeneração de óleos usados;

Apoiar a criação de uma rede nacional de «oleões» para recolha destes resíduos.

D - Tratamento de resíduos industriais banais:

Manutenção da solução provisória de deposição em aterros de resíduos urbanos;

Construção (agentes privados) e entrada em funcionamento de aterros para resíduos banais, com base nas normas decorrentes do decreto-lei recentemente aprovado;

Desenvolvimento de tabelas de preços indicativos a pagar pela deposição em aterro.

E - Tratamento de resíduos perigosos:

Desenvolver as acções necessárias ao licenciamento de aterro(s) para estes resíduos;

Incremento das acções de sensibilização e informação da sociedade civil, em particular das populações das áreas de localização dos órgãos do sistema de co-incineração, tendo em atenção a análise dos efeitos na saúde pública, na requalificação ambiental e no desenvolvimento sócio-económico local e regional;

Atenção especial para o encaminhamento de parte dos resíduos perigosos para instalações de tratamento físico-químico licenciadas (em Águeda e no Barreiro) e em funcionamento;

Desenvolver a elaboração e publicação de um estudo sobre a possibilidade de conjugação de uma atenuação da co-incineração e de um incremento simultâneo de outras possibilidades de «eliminação» dos resíduos industriais perigosos (horizonte temporal do final do processo: ano de 2015);

Manutenção do apoio à solução de co-incineração, a partir do parecer da comissão especializada criada ao abrigo do disposto na Lei n.º 20/99.

F - Fiscalização e inspecção:

Fiscalizar o lançamento de resíduos industriais de forma desordenada, impedindo assim a proliferação de locais de deposição sem controlo;

Vigiar a adopção de práticas ilícitas de pseudo-reutilização, pseudo-reciclagem e pseudotratamento, frequentes neste tipo de resíduos;

Incentivar a colaboração dos agentes económicos produtores de resíduos industriais no uso dos melhores instrumentos legais de recolha, transporte e deposição;

Monitorizar o impacte ambiental das actividades de gestão de resíduos industriais;

Fiscalizar as actividades de transporte de resíduos.

G - Requalificação ambiental:

Iniciar a elaboração de um inventário nacional de locais contaminados;

Desenvolver e aplicar critérios de classificação em termos de perigosidade para o ambiente de modo a obter uma lista nacional de prioridades de locais a descontaminar;

Definir objectivos de descontaminação.

23.2 - Panorama de implantação: acções de médio prazo (até 2005):

A - Registo de produção:

Manutenção do inventário em regime de completa regularidade e fiabilidade;

Alteração do texto do mapa de registo de resíduos industriais para o adaptar à circunstância de preparar o advento do terceiro paradigma;

Eventual criação de sistemas específicos de registo para determinados fluxos de resíduos.

B - Prevenção e reutilização:

Elaboração de guias de acompanhamento das acções inerentes ao cumprimento das recomendações do PNAPRI;

Desenvolvimento da aplicação no terreno de conclusões do plano específico para a reutilização dos resíduos industriais.

C - Reciclagem:

Aplicação das recomendações saídas do plano específico para a reciclagem de resíduos industriais;

Atribuição de responsabilidades acrescidas a empresas privadas encarregadas de contribuir para a reciclagem ambientalmente correcta de produtos residuais provenientes da indústria;

Desenvolvimento institucional de «bolsas de resíduos»;

Eventual apoio à instalação de unidades industriais de reciclagem, com viabilidade técnica e económica.

D - Tratamento de resíduos:

Acompanhamento da implantação da estratégia de curto prazo;

Vigilância da redução do âmbito e das quantidades de resíduos a tratar por co-incineração;

Análise da introdução de uma taxa específica sobre a deposição de resíduos em aterro (de modo a fomentar indirectamente a prevenção e reciclagem).

E - Monitorização e legislação:

Adequação do quadro legal no sentido de apoiar os objectivos e as conclusões deste Plano e dos outros que o complementem;

Preparação da legislação no quadro da transição do segundo para o terceiro paradigma;

Monitorização e fiscalização estendida a todo o espectro das actividades de gestão integrada dos resíduos industriais.

F - Requalificação ambiental:

Preparar a constituição de um programa financeiro a utilizar na remediação de áreas contaminadas onde o poluidor não possa ser identificado.

23.3 - Panorama de implantação: acções de longo prazo (até 2015):

A - Registo de produção:

Continuação do regime definitivo de completa regularidade do inventário.

B - Tratamento de produtos residuais:

Continuação do regime de completa regularidade no aproveitamento dos produtos residuais de uma forma correcta, sob o ponto de vista ecológico: reutilização, reciclagem e valorização orgânica e energética.

C - Tratamento de resíduos:

Continuação eventual de um regime derivado do regime anterior (o da co-incineração) ou partida para um novo regime específico multifactorial.

D - Educação, sensibilização, informação:

Implantação, desenvolvimento e eventual continuação de programas de educação, sensibilização ou informação, dedicados ao terceiro paradigma.