Decreto Regulamentar n.º 16/2001 — Aprova o Plano de Bacia Hidrográfica do Guadiana

de 5 de Dezembro

Uma gestão correcta e moderna dos recursos hídricos passa necessariamente pela definição de uma adequada política de planeamento e, consequentemente, pela aprovação de planos de recursos hídricos, tendo em vista a valorização, a protecção e a gestão equilibrada dos recursos hídricos nacionais, bem como a sua harmonização com o desenvolvimento regional e sectorial através da racionalização dos seus usos.

É nesse sentido que se compreende o presente Plano de Bacia Hidrográfica (PBH): trata-se de um plano sectorial que, assentando numa abordagem conjunta e interligada de aspectos técnicos, económicos, ambientais e institucionais e envolvendo os agentes económicos e as populações directamente interessadas, tem em vista estabelecer de forma estruturada e programática uma estratégia racional de gestão e utilização da bacia hidrográfica do Guadiana, em articulação com o ordenamento do território e a conservação e protecção do ambiente.

Visa-se, através do presente PBH do Guadiana, apresentar um diagnóstico da situação existente nesta bacia hidrográfica, definir os objectivos ambientais de curto, médio e longo prazos, delinear propostas de medidas e acções e estabelecer a programação física, financeira e institucional das medidas e acções seleccionadas, tendo em vista a prossecução de uma política coerente, eficaz e consequente de recursos hídricos, bem como definir normas de orientação com vista ao cumprimento dos objectivos enunciados.

O PBH do Guadiana incide territorialmente sobre a bacia hidrográfica do rio Guadiana, tal como identificada no Plano anexo, na parte relativa ao território nacional.

No âmbito dos referidos propósitos de gestão racional dos recursos hídricos da bacia hidrográfica do Guadiana, o PBH do Guadiana tem em vista, em particular, identificar os problemas mais relevantes da bacia, prevenindo a ocorrência de futuras situações potencialmente problemáticas, definir as linhas estratégicas da gestão dos recursos hídricos, a partir de um conjunto de objectivos, e implementar um sistema de gestão integrada dos recursos hídricos.

O PBH do Guadiana tem um âmbito de aplicação temporal máximo de oito anos, tratando-se consequentemente de um instrumento de planeamento eminentemente programático. Dele resulta, no entanto, um conjunto significativo de objectivos que deverão ser prosseguidos a curto prazo, quer no domínio da implementação de infra-estruturas básicas, como no que respeita à instalação de redes de monitorização do meio hídrico e à realização de acções destinadas a permitir um melhor conhecimento dos recursos hídricos desta bacia e dos fenómenos associados.

Neste contexto, é importante referir que o presente Plano não deverá ser entendido como um ponto de chegada, mas sim como um ponto de partida, no sentido em que deverá ser encarado como um instrumento dinâmico, susceptível de ser actualizado, quer no que respeita à inventariação e caracterização, quer ao nível dos programas de medidas que nele se mostram contemplados, dando porventura origem a novos planos, eventualmente para novos horizontes temporais.

Presentemente, dadas algumas circunstâncias favoráveis, nomeadamente o 3.º Quadro Comunitário de Apoio (QCA III), este desafio constitui uma oportunidade única, que o País tem de saber aproveitar de forma eficiente e eficaz, de modo a poder responder adequadamente a uma conjuntura particularmente rica e complexa de acontecimentos, de entre os quais se destacam a entrada em vigor da nova Convenção sobre a Cooperação para a Protecção e o Aproveitamento Sustentável das Águas das Bacias Hidrográficas Luso-Espanholas, em Janeiro de 2000, a aprovação da Directiva Quadro da Água, em Dezembro de 2000, e a apresentação às autoridades portuguesas do projecto do Plano Hidrológico Nacional de Espanha, em Setembro de 2000.

Os estudos realizados no âmbito do processo de elaboração do PBH do Guadiana foram orientados em consonância com o normativo nacional e comunitário e com as exigências e premissas deles decorrentes. A este propósito, cumpre recordar que a elaboração do PBH do Guadiana teve em consideração, em particular, as exigências e os requisitos contemplados no Decreto-Lei n.º 45/94, de 22 de Fevereiro, que regula o processo de planeamento dos recursos hídricos e a elaboração e aprovação dos planos de recursos hídricos, e no Decreto-Lei n.º 380/99, de 22 de Setembro, que estabelece o regime jurídico dos instrumentos de gestão territorial.

Nessa medida, o processo de elaboração do presente PBH do Guadiana obedeceu à tramitação imposta pelos dois referidos diplomas, tendo sido respeitados, a este propósito, os princípios gerais de acompanhamento e de participação por parte das entidades interessadas.

Assim, a elaboração do PBH do Guadiana foi acompanhada pelo Conselho Nacional da Água, na sua qualidade de órgão consultivo de planeamento nacional no domínio da utilização da água, no qual estão representadas a Administração Pública e as organizações profissionais e económicas mais representativas, de âmbito nacional, relacionadas com os distintos usos da água, designadamente a Associação Nacional de Municípios Portugueses e organismos não governamentais da área do ambiente.

No mesmo sentido, a elaboração do presente Plano foi acompanhada pelo Conselho de Bacia do Rio Guadiana, enquanto órgão consultivo de planeamento regional em que estão representados os organismos do Estado relacionados com o uso da água e os utilizadores.

Para além do referido acompanhamento por parte do Conselho Nacional da Água e do Conselho de Bacia do Rio Guadiana, o presente PBH do Guadiana foi objecto de um processo de discussão pública no período compreendido entre 1 de Novembro de 2000 e 15 de Janeiro de 2001, tendo sido realizadas, durante esse período, sessões públicas de apresentação do Plano.

A discussão pública do presente PBH do Guadiana compreendeu o trabalho desenvolvido no âmbito de todas as fases de elaboração do Plano e os relatórios referentes a cada uma das referidas fases estiveram disponíveis para consulta no Instituto da Água, no Instituto de Promoção Ambiental e nas Direcções Regionais do Ambiente e do Ordenamento do Território - Norte, Centro, Lisboa e Vale do Tejo, Alentejo e Algarve.

Findo o referido período de discussão pública, o Conselho Nacional da Água emitiu parecer favorável a propósito do presente Plano, em 15 de Fevereiro de 2001.

Este Plano envolve vários documentos e relatórios técnicos que estiveram na base da respectiva elaboração e que se encontram depositados nas instalações do Instituto da Água, enquanto documentos complementares.

Foram ouvidos o Conselho Nacional da Água e o Conselho de Bacia do Rio Guadiana, na qualidade de órgãos consultivos de planeamento nacional e regional representativos dos organismos do Estado relacionados com os usos da água.

Assim, ao abrigo do n.º 3 do artigo 5.º do Decreto-Lei n.º 45/94, de 22 de Fevereiro, que determina que os planos de bacia hidrográfica devem ser aprovados por decreto regulamentar, do artigo 41.º do Decreto-Lei n.º 380/99, de 22 de Setembro, e nos termos da alínea c) do n.º 1 do artigo 199.º da Constituição, o Governo decreta o seguinte:

Artigo 1.º

É aprovado o Plano de Bacia Hidrográfica do Guadiana, anexo ao presente decreto regulamentar e que dele faz parte integrante.

Artigo 2.º

O Plano de Bacia Hidrográfica do Guadiana tem a duração máxima de oito anos e deverá ser revisto no prazo máximo de seis anos.

Visto e aprovado em Conselho de Ministros de 9 de Agosto de 2001. - António Manuel de Oliveira Guterres - Jaime José Matos da Gama - Rui Eduardo Ferreira Rodrigues Pena - Eduardo Luís Barreto Ferro Rodrigues - Luís Garcia Braga da Cruz - Elisa Maria da Costa Guimarães Ferreira - Luís Manuel Capoulas Santos - António Fernando Correia de Campos - Rui Nobre Gonçalves.

Promulgado em 16 de Outubro de 2001.

Publique-se.

O Presidente da República, JORGE SAMPAIO.

Referendado em 18 de Outubro de 2001.

O Primeiro-Ministro, António Manuel de Oliveira Guterres.

PLANO DE BACIA HIDROGRÁFICA DO GUADIANA

PARTE I — Introdução e enquadramento

CAPÍTULO 1 — Introdução

O presente documento, a par dos restantes planos de bacia hidrográfica dos rios internacionais, inaugura um novo instrumento de planeamento sectorial, o dos recursos hídricos, constituindo um relevante passo na concretização de um modelo mais moderno, dinâmico e adequado à gestão das bacias hidrográficas.

A relevante importância dos recursos hídricos como factor de desenvolvimento socioeconómico e de actividades de lazer, a percepção da inexistência de abundância sustentada da água, a variabilidade espacial e temporal dos fluxos de água no ciclo hidrológico e a sensibilidade dos meios hídricos como ecossistemas determina a necessidade de uma gestão rigorosa, a adopção de medidas específicas de prevenção, protecção, recuperação e melhoria do estado dos meios hídricos e a realização de vultuosos investimentos em infra-estruturas, incompatível com intervenções casuísticas.

Neste contexto, este instrumento de planeamento significa muito mais do que o mero cumprimento da legislação nacional e comunitária, porque constitui a primeira abordagem integrada dos nossos recursos hídricos, fornecendo informação, sistematizando objectivos e recursos de uma forma inteligível para a generalidade dos cidadãos, dando coerência à acção e fornecendo aos responsáveis políticos e da Administração Pública um conjunto fundamentado de sugestões e orientações, tendo em vista a tomada de decisões mais correctas no domínio dos recursos hídricos.

A elaboração dos planos de bacia hidrográfica e do Plano Nacional da Água (PNA) está enquadrada pelos princípios orientadores da política portuguesa de ambiente consignada no Plano Nacional da Política do Ambiente (PNPA), aprovado pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 38/95, de 21 de Abril, em cumprimento do disposto na Lei de Bases do Ambiente - Lei n.º 11/87, de 7 de Abril - e segue as linhas estratégicas do Plano Nacional de Desenvolvimento Económico e Social (2000-2006) (PNDES), nomeadamente os quatro objectivos prioritários para a política de ambiente: gestão sustentável dos recursos naturais, protecção e valorização ambiental do território, conservação da natureza e protecção da biodiversidade e da paisagem e integração do ambiente nas políticas sectoriais.

O enquadramento legal para a elaboração destes documentos é dado pelo Decreto-Lei n.º 45/94, de 22 de Fevereiro, que determina a elaboração do PNA e dos planos de bacia hidrográfica, regula o respectivo processo de elaboração e aprovação, identifica os respectivos objectivos gerais, estipula os requisitos e define o conteúdo.

A ambição e dimensão do planeamento dos recursos hídricos, tal como definido neste diploma, implicou um vasto e pioneiro trabalho de especificação do conteúdo de um documento inédito em Portugal, o recurso a entidades dotadas da capacidade técnica e humana adequada à recolha da informação necessária e desenvolvimento de diversos estudos, bem como a correspondente preparação dos termos do concurso público internacional para a elaboração dos documentos que serviram de suporte ao presente Plano e respectiva adjudicação. As dificuldades associadas à execução desta tarefa e a consciência da premente necessidade de uma gestão equilibrada dos recursos hídricos foram determinantes da sua consideração como uma das prioridades políticas do Ministério do Ambiente e do Ordenamento do Território no âmbito do XIV Governo, por forma a remover os obstáculos que estiveram na origem do seu atraso e a não adiar mais um instrumento com a relevância deste.

A sua importância, associada a um conjunto de circunstâncias, como a entrada em vigor da Convenção sobre Cooperação para a Protecção e o Aproveitamento Sustentável das Águas das Bacias Hidrográficas Luso-Espanholas, em Janeiro de 2000, a aprovação da Directiva Quadro da Água, em Junho de 2000, durante a presidência portuguesa da União Europeia, a apresentação às autoridades portuguesas do projecto do Plano Hidrológico Nacional de Espanha, em Setembro de 2000, e a vigência o 3.º Quadro Comunitário de Apoio (QCA III), constitui uma oportunidade única que o País tem de saber aproveitar da forma mais eficiente e eficaz, de modo a poder responder adequadamente a uma conjuntura particularmente rica e complexa de desafios.

Neste contexto, considera-se razoável julgar que, quaisquer que venham a ser as circunstâncias futuras, o Plano de Bacia Hidrográfica (PBH) do Guadiana constituirá um importante marco no processo de planeamento e gestão dos recursos hídricos nacionais para o início do século XXI.

CAPÍTULO 2 — Antecedentes do planeamento de recursos hídricos na bacia

Considerações preliminares

Para uma melhor compreensão do documento que agora se apresenta é conveniente recordar os principais acontecimentos e as mais relevantes peças legislativas ligados ao planeamento e à gestão do domínio hídrico.

Portugal tem feito desde o início dos anos 90 um enorme esforço, ao nível das reformas institucional e normativa, acompanhando a política europeia da água e da infra-estruturação, no sentido de melhorar a qualidade dos meios hídricos e as condições de abastecimento de água às populações e às actividades económicas.

Todavia, enquanto, em termos da definição de princípios e de objectivos gerais, o quadro normativo já reflecte, desde meados dessa década, as ideias mais actualizadas sobre o assunto, no que se refere à caracterização e análise sistemáticas das condições de referência existentes (sintetizados na parte II referente ao diagnóstico) e à aplicação das disposições legais há ainda, apesar do esforço feito, algumas lacunas de conhecimento e situações de inexequibilidade. Existem, contudo, diversos e valiosos estudos de planeamento sectorial realizados no passado para esta bacia hidrográfica, embora nenhum tenha tido até ao presente a abrangência temática e a abordagem integrada de matérias como o presente Plano.

Sentia-se, assim, a necessidade de se dispor de um instrumento que proporcionasse uma visão integrada dos problemas associados à gestão dos recursos hídricos e que desse coerência às várias intervenções antrópicas no ramo terrestre do ciclo hidrológico.

Visando superar as referidas dificuldades e satisfazer esta necessidade, utilizou-se pela primeira vez, na realização do presente Plano, uma metodologia de trabalho diferente, a qual permitiu dar um salto qualitativo no que respeita ao processo de planeamento dos recursos hídricos. Efectivamente, até ao presente, nunca os recursos hídricos, assim como o complexo conjunto de factores relacionados com este meio, tinham sido objecto de uma análise tão global e multidisciplinar e, simultaneamente, tão aprofundada em algumas matérias.

Este estádio do processo de planeamento de recursos hídricos, que ainda está longe de estar consolidado numa prática permanente de planeamento e gestão dos recursos hídricos, exercida de forma racional e participada, foi atingido após um século de sucessivos avanços, alguns mais rápidos que outros, como se refere no relato cronológico apresentado no ponto seguinte.

Ao contrário de outros sectores mais recentes da gestão ambiental, a gestão da água radica numa tradição institucional e jurídica centenária que formulou conceitos ainda hoje relevantes nesta matéria. A administração hidráulica foi instalada em Portugal no final do século XIX, com a publicação em 1892 do Regulamento dos Serviços Hidráulicos. Este documento, que compila vários decretos reais anteriores, determina pela primeira vez um enquadramento legal coerente para o domínio hídrico, que, em grande parte, continua válido. A Lei da Água - Decreto n.º 5787-4I, de 10 de Maio de 1919 - estabelece pela primeira vez uma distinção clara entre águas públicas e privadas e introduz os conceitos de licença e concessão pelas quais é permitido às entidades privadas o acesso ao uso das águas públicas, leitos e margens. A rede climatológica nacional foi criada em 1923 e foram então lançadas as bases para a instrumentação e a monitorização sistemática em bases científicas dos principais parâmetros hidrológicos e climatológicos à escala nacional.

Um marco importante na actividade de gestão dos recursos hídricos nacionais teve lugar em 1930 com a criação da Junta Autónoma de Obras de Hidráulica Agrícola, que foi o organismo responsável pelo planeamento, construção e exploração das obras de fomento hidroagrícola naquela época. Um novo impulso na actividade do sector foi dado após o final da 2.ª Guerra Mundial, em 1949, com a criação da Direcção-Geral dos Serviços Hidráulicos a partir da fusão dos Serviços Hidráulicos e da Junta. Este organismo, dos mais prestigiados da Administração Pública Portuguesa, foi o responsável pelo planeamento, projecto, execução e exploração de um grande número de aproveitamentos hidráulicos então realizados. Apenas os aproveitamentos hidroeléctricos não eram então da sua iniciativa, assim como as infra-estruturas dos serviços de abastecimento de água para consumo humano, nas principais cidades do País, que estavam a cargo de empresas privadas, em regime de concessão.

Na região do Alentejo, o planeamento hidráulico teve a ver fundamentalmente com a construção de aproveitamentos hidroagrícolas, face à existência de zonas planas e de solos com boa aptidão para o regadio. Na parte algarvia da bacia, a utilização dos recursos hídricos teve fundamentalmente a ver com o fornecimento de água à região litoral do Sotavento Algarvio, fora da área de intervenção do Plano. Estas utilizações são, predominantemente, para o abastecimento público, mas também para a rega.

Foi com o Plano de Rega do Alentejo em 1958, que visava o regadio e a valorização de 170000 ha de terras, que pela primeira se encarou a utilização dos recursos hídricos do Guadiana, em regime de fins múltiplos, como origem de água para rega e para a produção de energia.

Concebido pela primeira vez como plano geral, este Plano de Rega prevê o desenvolvimento de um conjunto de aproveitamentos hidráulicos em várias bacias do Alentejo, funcionando como um esquema interligado, com transferências interbacias, assente na utilização dos recursos hidráulicos do Guadiana em regime de fins múltiplos (rega e energia).

Este sistema previa regar cerca de 170000 ha, não tendo sido encontrada uma solução para satisfazer estas necessidades dentro dos limites do território nacional.

Neste sentido, decidiu-se procurar um acordo com Espanha, que facultasse a construção, no troço internacional, de uma albufeira de regularização, dimensionada de acordo com as potencialidades do Guadiana. Esse acordo concretizou-se no Convénio de Maio de 1968, onde foi possível reestruturar o esquema hidráulico do Plano de Rega do Alentejo de uma forma integrada, tendo por base, essencialmente, os recursos hídricos do Guadiana e concentrando as diversas infra-estruturas de armazenamento, adução e distribuição de maneira a reduzir os custos de investimento, aumentar a garantia de abastecimento e flexibilizar a exploração. É, pois, a partir da aprovação do Convénio que o empreendimento de Alqueva ganha importância estratégica no planeamento dos recursos hídricos da bacia do Guadiana.

O Empreendimento de Fins Múltiplos de Alqueva constitui uma obra de grande envergadura, destinada ao abastecimento de água para rega, consumo urbano e industrial, produção de energia eléctrica e a outras utilizações complementares, das quais se destaca a regularização dos caudais do rio Guadiana.

O sistema global de rega tem como origens de água as albufeiras de Alqueva e Pedrógão e distribui-se pelos subsistemas de Alqueva, de Pedrógão e do Ardila. A actual concepção admite a rega de 112240 ha, constituída por três grandes blocos, nomeadamente o bloco do Baixo Alentejo (93280 ha), o bloco do Alto Alentejo (8130 ha) e o bloco do Ardila (10830 ha).

O sistema de Alqueva permitirá a rega de 71380 ha, dos quais 63250 ha pertencem ao grande bloco do Baixo Alentejo e 8130 ha correspondem ao bloco de Évora.

Na sua área de implantação já foram executadas algumas obras hidráulicas do Plano de Rega do Alentejo, dimensionadas a contar com a adução proveniente de Alqueva, nomeadamente a Barragem de Alvito, situada nas cabeceiras da ribeira de Odivelas; a Barragem de Odivelas, construída também nesta linha de água, perto da povoação de Odivelas e na extremidade sul da área de influência do sistema; a Barragem do Roxo, nas cabeceiras da ribeira do mesmo nome.

No sistema de Pedrógão a área beneficiada é da ordem dos 30000 ha, distribuídos pelas zonas da Vidigueira (a sul), Cuba e Beja (até Quintos), sendo a água necessária à rega elevada por uma grande estação de bombagem a partir do regolfo, criado pelo açude do Pedrógão.

Para o sistema do Ardila, situado na margem esquerda do Guadiana, a área beneficiada é da ordem dos 11000 ha.

No sector do abastecimento de água e do saneamento de águas residuais urbanas há um historial longo de iniciativas legislativas mais ou menos bem sucedidas desde finais do século XIX até à actualidade, tendo as mais relevantes ocorrido na 2.ª metade do século XX. Desde o início deste século que esta é uma matéria que faz parte das atribuições do poder local e na qual a administração central aparece em apoio das autarquias, concedendo subsídios e facilidades financeiras ao mesmo tempo que regula as condições em que estes serviços devem ser prestados e fixa objectivos. Foi assim em 1944, através do Decreto-Lei n.º 33863, de 15 de Agosto, sobre o abastecimento de água aos centros urbanos; em 1970, com o Decreto-Lei n.º 158/70, de 1 de Abril, sobre saneamento de águas residuais urbanas; e, ainda, em 1976, com a criação de regiões de saneamento básico e os estudos que foram realizados pela Direcção-Geral de Saneamento Básico, para apenas referir alguns momentos mais importantes daquele mesmo período.

Na década de 80 foi elaborado o Plano Director para o Sistema de Abastecimento de Água ao Sotavento Algarvio, que visava a cobertura das necessidades de água das populações e indústrias e a rega de 35000 ha da sub-região do Sotavento Algarvio. As origens de água estariam localizadas nas ribeiras de Beliche, Odeleite e Foupana na bacia do Guadiana, completadas com os recursos das ribeiras de Almargem e Alportel, localizadas já nas bacias das ribeiras do Algarve.

No âmbito da elaboração do Plano Director, foi realizado o estudo de impacte ambiental das soluções alternativas propostas para o sistema de abastecimento de água.

Como consequência destes estudos, foram construídas as Barragens de Odeleite e Beliche, as adutoras de transporte de água, a estação de tratamento de água de Tavira e a rede de rega, enxugo e caminhos agrícolas de 7800 ha de área beneficiada.

No âmbito da reestruturação institucional da gestão dos recursos hídricos em Portugal foi elaborado em 1987, por iniciativa da Secretaria de Estado do Ambiente e dos Recursos Naturais, um primeiro diagnóstico da situação dos recursos hídricos no sul de Portugal, abrangendo as bacias das ribeiras do Algarve e as bacias dos rios Guadiana, Sado e Mira. Este estudo foi realizado pela Comissão para o Levantamento e Acompanhamento da Gestão os Recursos Hídricos do Alentejo e Algarve (CLAGRHAA), tendo envolvido diversos técnicos da Administração Pública e consultores internacionais.

Este estudo tinha por área de intervenção toda a região Sul, tendo em vista a criação de uma única entidade de gestão dos recursos hídricos de modo a manter a integridade da bacia do Guadiana, que actualmente está dividida pelas Direcções Regionais do Ambiente e do Ordenamento do Território - Alentejo e Algarve.

Neste estudo é feita a caracterização e identificação das problemáticas da região, com a análise do sistema institucional, a definição de objectivos e acções prioritárias a efectuar. É feito o enquadramento da gestão dos recursos hídricos, segundo uma nova abordagem do assunto, e, em complemento, foi realizada a recolha exaustiva da bibliografia relativa à região Sul.

A intensificação dos usos da água, particularmente através de actividades fortemente poluentes, veio acentuar a pressão sobre os recursos hídricos e justificar a profunda reforma do sector que viria a ser operada a partir do início da década de 90.

O presente Plano é enquadrado pelo quadro legal em vigor e pelo PNPA de 1995, que já adapta às condições do nosso país, em matéria de ambiente, as grandes linhas de orientação do 5.º Programa de Política e Acção Comunitária em Matéria de Ambiente e Desenvolvimento Sustentável, as da Conferência das Nações Unidas ou Conferência do Rio (CNUAD 92), bem como os quadros normativos e de apoio estrutural ao desenvolvimento regional da CE (II QCA) aprovados até então.

Cabe ainda destacar, pelo seu carácter geral na definição dos cenários de longo prazo, os estudos realizados pelo Departamento de Prospectiva e Planeamento do Ministério do Equipamento, do Planeamento e da Administração do Território, no que respeita a cenários de prazo inferior ao PNDES (2000-2006) e ao Plano de Desenvolvimento Regional (2000-2006).

Outros planos sectoriais de idêntico horizonte, respeitantes aos diversos sectores da administração central, nos domínios do ambiente, da saúde, da agricultura, das florestas, da indústria, da energia, do comércio, da habitação e do turismo, como instrumentos de programação ou de concretização das diversas políticas com incidência na organização do território, foram tidos em conta na elaboração deste Plano. Do seu conteúdo destacam-se os aspectos relacionados com os cenários de desenvolvimento, o ordenamento sectorial, os regimes territoriais definidos ao abrigo de lei especial e as decisões sobre a localização de grandes empreendimentos públicos com incidência territorial.

O Plano de Desenvolvimento Integrado do Alentejo (Pro-Alentejo), programa de desenvolvimento integrado, que abrange 20 concelhos do Alentejo total ou parcialmente interessados no aproveitamento do Alqueva, propõe-se dinamizar a estrutura económica regional e criar empregos, gerar investimento e diversificar a base económica, melhorar os rendimentos das populações rurais, através do desenvolvimento do regadio e da reconversão agrícola, aumentar a qualificação dos recursos humanos, implantar e reabilitar equipamentos colectivos e infra-estruturas básicas. Tudo isto articulando investimentos já em curso - em Alqueva e no Norte Alentejano, por exemplo - com programas de financiamento nacional e comunitário, de acordo com uma estratégia global e intersectorial.

Para atingir estes objectivos, o Pro-Alentejo desdobra-se em oito áreas, ou «eixos». Destes assumem particular importância para o PBH do Guadiana os seguintes:

Programa Específico de Desenvolvimento Integrado da Zona do Alqueva (PEDIZA): dirigido essencialmente para a construção das infra-estruturas do Empreendimento de Fins Múltiplos do Alqueva e para a minimização dos impactes negativos e maximização das potencialidades decorrentes da sua construção;

Ambiente e património natural: preconiza a necessidade de preservação e valorização do património natural e paisagístico, através da melhoria das condições ambientais existentes, da preservação das espécies vegetais e animais em risco de extinção e da minimização dos perigos de degradação paisagística decorrentes do desenvolvimento económico.

No domínio da utilização da água na agricultura é de destacar o «Estudo do Regadio em Portugal» do Instituto de Engenharia Agrícola e Desenvolvimento Rural (IEADR, 1995), o qual incidiu sobre todo o território nacional e teve como objectivo fundamental procurar analisar de forma quantificada a importância que o regadio poderá vir a assumir no contexto da evolução da agricultura portuguesa no final do século XX.

No que respeita à agricultura é ainda de realçar o plano designado «Novos regadios para o período de 2000-2006», elaborado pelo Ministério da Agricultura, do Desenvolvimento Rural e das Pescas, como elemento de referência fundamental na avaliação da área regada, com vista à determinação das necessidades de água.

No domínio das florestas é de salientar o Plano de Desenvolvimento Sustentável da Floresta (PDSF), o qual pretende dar cobertura aos princípios enunciados na Lei de Bases da Política Florestal (Lei n.º 33/96, de 17 de Agosto), funcionar como o «plano mobilizador nacional para o sector florestal» em Portugal e responder de forma proactiva «às principais questões na agenda do diálogo internacional sobre florestas».

Mais recentemente, e já no âmbito do abastecimento de água e saneamento das águas residuais, de referir a definição de objectivos do Plano de Desenvolvimento Regional, que foram consubstanciadas no Plano Estratégico de Abastecimento e Saneamento de Águas Residuais (2000-2006).

Embora com perspectivas fundamentalmente sectoriais e, em alguns casos, de forma nem sempre exaustiva ou relevante para a preparação de um plano de bacia, não deixam os trabalhos anteriormente referidos de constituir um valioso contributo para a compreensão da dimensão estratégica nacional e regional desta extensa e complexa bacia.

CAPÍTULO 3 — Âmbito

A bacia hidrográfica do rio Guadiana abrange uma superfície total de 66800 km2, dos quais 55220 km2 (83%) em Espanha e 11580 km2 (17%) em Portugal. É a quarta maior bacia hidrográfica da Península Ibérica, depois das bacias do Douro, Ebro e Tejo.

A população total residente no interior da bacia ascende a 1,9 milhões de habitantes, dos quais 230 mil habitantes (12%) em Portugal, a que corresponde uma densidade populacional média de 28 hab./km2 para a totalidade da bacia e de 20 hab./km2 para a parte portuguesa, bastante inferior à média no continente (110 hab./km2).

O rio Guadiana nasce nas lagoas de Ruidera em Espanha, a 1700 m de altitude, desenvolvendo-se ao longo de 810 km até à foz, no oceano Atlântico, junto a Vila Real de Santo António. Em Portugal, o rio tem um desenvolvimento total de 260 km, parte dos quais delimita a fronteira entre os dois países.

A bacia do Guadiana apresenta uma forma alongada de direcção E-W em Espanha e direcção N-S em Portugal. A bacia nacional do Guadiana encontra-se delimitada a norte pela bacia do rio Tejo, a sul por pequenas ribeiras do Algarve, a este pela fronteira e a oeste pelas bacias dos rios Tejo, Sado, Mira e Arade, estendendo-se pelas unidades morfoestruturais correspondentes ao maciço antigo e à orla meridional algarvia.

Sob o ponto de vista morfológico, a bacia pode dividir-se em três zonas distintas: Alto, Médio e Baixo Guadiana.

O Alto Guadiana estende-se entre as cabeceiras e a confluência com o rio Valdehornos, abrangendo a zona de Castilla-la-Mancha, um vasto planalto entre as cotas 800 e 600, limitada a norte e a sul por cadeias montanhosas de mediana altitude. Geologicamente, o planalto é formado por depósitos recentes, de facies calcáreo, muito permeáveis, constituindo importantes aquíferos que interagem significativamente com o escoamento superficial.

O Médio Guadiana, entre o rio Valdehornos e a entrada em Portugal, abrangendo também a bacia do Ardila, corresponde ao bordo sudoeste do soco hercínico da Meseta Ibérica, sendo constituído por formações metamórficas muito antigas. Esta zona apresenta uma morfologia bastante acidentada, interrompida na faixa central pelas extensas veigas do Guadiana, formadas por depósitos sedimentares quaternários. As cadeias montanhosas a norte (os montes de Toledo) morrem à entrada de Portugal, na serra de São Mamede. A faixa sul (serra Morena) prolonga-se em Portugal pelas serras do Caldeirão e Espinhaço de Cão, que separam o Alentejo do Algarve.

O Baixo Guadiana corresponde essencialmente à parte portuguesa da bacia, entre a cota 200 e a foz, incluindo ainda a bacia espanhola do Chança.

Sob o ponto de vista climático, a bacia é globalmente bastante homogénea, de características mediterrânicas secas, com Verões quentes, insolação alta e evapotranspiração elevada. Os Invernos, relativamente rigorosos na zona alta, suavizam-se consideravelmente para jusante.

A temperatura média anual é em quase toda a bacia próxima dos 16ºC. Nos meses mais quentes (Julho/Agosto), a temperatura média do ar varia entre 24ºC junto ao mar, 26ºC na zona fronteiriça e 28ºC em Ciudad Real. No mês mais frio (Janeiro), a temperatura média do ar ronda 9ºC na bacia, verificando-se 8,5ºC na zona de Portalegre e Elvas e 11ºC junto do mar.

A precipitação média anual ponderada sobre a bacia é de 550 mm (561 mm em Portugal e 540 mm em Espanha), variando entre um mínimo de 450 mm na zona de Mértola e Moura e um máximo ligeiramente superior a 1000 mm nas cabeceiras do Ardila, de Odeleite e do Caia. Em termos globais, no entanto, a distribuição da precipitação anual média é bastante uniforme, estando normalmente compreendida entre 500 mm e 600 mm.

No que se refere à distribuição mensal da precipitação, toda a bacia é afectada por um período estival com ausência quase total de chuva. Em média, mais de 80% do total anual da precipitação ocorre no período Outono-Abril.

O PBH do Guadiana integra a área de território nacional, do continente, delimitada pelas linhas de festo topográfico da bacia drenante de águas superficiais, a oeste, e a fronteira com Espanha, ou o rio Guadiana, no troço fronteiro a Olivença, a leste.

Esta área, de cerca de 11580 km2, estende-se, no sentido de norte a sul, ao longo de 242 km desde Portalegre, na falda sul da serra de São Mamede, e o banco do Obril, na foz do Guadiana, em Vila Real de Santo António; no sentido este-oeste, ao longo de 89 km, no seu paralelo de maior largura, que vai de Barrancos a Cuba.

Abrange áreas compreendidas nas sub-regiões (NUT III) do Alto Alentejo, Alentejo Central, Baixo Alentejo e Algarve, incluindo ou interceptando 34 concelhos, dos quais apenas 11 estão totalmente integrados na bacia (tabela n.º 1).

Os limites físicos para delimitação das bacias hidrográficas não são, assim, coincidentes com os limites administrativos, verificando-se mesmo diversos casos em que os limites das bacias cruzam aglomerados urbanos importantes, como é o caso das áreas urbanas de Évora, Beja e Portalegre, que foram divididas pelos limites das bacias hidrográficas do Sado e do Guadiana.

No entanto, considerando os limites dos concelhos e das freguesias, a situação é ainda mais significativa, sendo o concelho de Évora dividido pelas bacias do Tejo, Sado e Guadiana.

Os concelhos de Marvão e Aljustrel têm menos de 1% da sua área na bacia e não foram considerados na maioria dos estudos realizados. Os concelhos de Arraiolos e Ourique têm menos de 5% da sua área na bacia e apenas o concelho de Ourique tem alguma população residente na bacia (0,6% da sua população total), pelo que apenas em alguns estudos preparatórios deste Plano foram considerados.

Na figura 1 apresenta-se a bacia hidrográfica do rio Guadiana e a sua relação com os limites administrativos (concelhos).

TABELA N.º 1

Concelhos incluídos na bacia do rio Guadiana

(ver tabela no documento original)

(ver planta no documento original)

Figura 1 - Bacia hidrográfica do rio Guadiana.

Nos termos do artigo 8.º, n.º 2, do Decreto-Lei n.º 45/94, de 22 de Fevereiro, o presente Plano tem a duração máxima de oito anos, devendo ser obrigatoriamente revisto no prazo máximo de seis anos. Assim, verifica-se que a lei permite alguma flexibilidade na fixação do horizonte temporal deste Plano, com respeito pelos limites máximos.

Por outro lado, enquanto decorria a preparação deste documento foi aprovada a Directiva n.º 2000/60/CE, do Parlamento Europeu e do Conselho, «que estabelece um quadro de acção comunitária no domínio da política da água». Esta directiva, vulgarmente designada «Directiva Quadro da Água», determina a realização de planos de gestão de bacia hidrográfica, os quais «serão publicados o mais tardar nove anos a contar da data de entrada em vigor da presente directiva», o que corresponde ao ano 2009.

Por outro lado ainda, verificando-se que o ano 2006 corresponde ao fim do III Quadro Comunitário de Apoio, entendeu-se que esta deveria ser uma data de referência para a revisão do presente Plano.

Também se assumiu como relevante o ano 2012, atendendo à exigência legal de um horizonte de médio prazo que coincide com o ano em que podem ocorrer reajustamentos no âmbito desta bacia, uma vez que corresponde à data estabelecida pelas autoridades espanholas como horizonte temporal dos seus planos.

Por último, verifica-se que a programação em investimentos desta natureza deve atender a cenários de referência projectados a um horizonte de 20 anos, permitindo evidenciar o grande trabalho a realizar, a curto prazo, no âmbito do planeamento e gestão dos recursos hídricos da bacia hidrográfica do Guadiana, quer no domínio da realização de infra-estruturas básicas, cuja rápida execução é imperiosa, quer na instalação de redes de monitorização do meio hídrico, quer ainda na realização dos muitos estudos que é necessário desenvolver para se dispor de um melhor conhecimento dos recursos hídricos desta bacia e dos fenómenos associados.

Neste contexto, o âmbito temporal deste relatório é determinado por um período inicial que vai até ao termo de 2006, procedendo-se de imediato à respectiva revisão, no âmbito de um período de validade até 2009.

Ainda em 2009 deverá ser adoptado um novo plano de gestão de bacia hidrográfica que respeite os requisitos da Directiva Quadro da Água, determinando este o termo da validade do presente Plano.

Tomando os anos de 2006 e 2009 para revisão e termo do presente Plano, as projecções referentes aos anos 2012 e 2020, pelas razões invocadas, são instrumentos referenciais de trabalho, tendo em conta a necessidade de se projectarem medidas e acções estratégicas a médio e longo prazos.

CAPÍTULO 4 — Metodologia

A metodologia do PBH tem naturalmente de atender a três aspectos fundamentais: o carácter do documento, determinante da sua estrutura, os antecedentes e metodologias específicas e o respectivo conteúdo.

Quanto ao carácter do documento, podemos identificar dois tipos possíveis: ou um documento puramente descritivo dos dados referenciais disponíveis e das vias tecnológicas de resolução dos principais problemas detectados na análise aos dados recolhidos ou um documento que aponte a análise no sentido de uma apreciação crítica da situação de referência com vista à identificação de medidas que de forma calendarizada permitam prosseguir no caminho de uma gestão integrada e sustentável dos recursos hídricos.

O entendimento adoptado é de que o Plano é um instrumento privilegiado para a identificação dos problemas da situação actual dos recursos hídricos, referenciação das respectivas condicionantes, visando a definição de objectivos a atingir e a apresentação das estratégias, medidas, acções e orientações com vista à sua resolução. Neste contexto, o Plano tem de se apresentar como um documento estratégico que visa enquadrar e dar coerência à acção de gestão dos recursos hídricos.

Este entendimento do PBH não exclui todo um trabalho pressuposto de recolha e análise de informação, essencial à caracterização da situação de referência e determinante do diagnóstico da situação actual, de feição tendencialmente descritiva e técnica.

Assim, na metodologia destes PBH conciliam-se duas componentes: uma de feição iminentemente descritiva e técnica, extensa e pormenorizada, que está disponível no Instituto da Água a todos os interessados, e outra de feição estratégica, aprovada pelo Governo e publicada no Diário da República.

O procedimento de aprovação do documento político envolveu uma discussão pública prévia onde se entendeu submeter também ao crivo da participação uma caracterização extensa da situação de referência pressuposta, para que melhor se pudesse avaliar, corrigir ou confirmar o diagnóstico apresentado. No documento estratégico aqui aprovado por Conselho de Ministros basta a identificação das disfunções, dispensando-se, portanto, uma caracterização pormenorizada que se justificou colocar à discussão pública e que estará disponível noutra sede.

Assim, podemos estabelecer desde já a estrutura deste PBH, enquanto instrumento de planeamento estratégico:

Parte II - Diagnóstico, na qual são apresentadas as principais problemáticas desta bacia hidrográfica, incluindo a identificação, caracterização e análise dos problemas existentes, das suas causas e condicionantes e das soluções já previstas para a superação dos mesmos;

Parte III - Definição de objectivos, na qual são apresentados e caracterizados os objectivos estratégicos e os respectivos objectivos operacionais, preconizados para fazer face aos problemas diagnosticados;

Parte IV - Estratégias, medidas e programação, na qual são apresentadas as principais linhas estratégicas que enquadram os objectivos definidos e caracterizados os programas de medidas e os respectivos projectos que permitirão alcançar os objectivos preconizados;

Parte V - Avaliação e acompanhamento do Plano, na qual é apresentado o modelo institucional e operacional considerado necessário para uma implementação eficaz do Plano e principais impactes expectáveis;

Parte VI - Normas orientadoras, na qual é apresentado um conjunto de orientações que constitui um instrumento de gestão dos recursos hídricos na área da bacia.

Para além destes elementos integrantes do documento estratégico, o PBH envolve também todo um acervo documental de natureza técnica que estará à disposição do público.

Quanto aos antecedentes, verifica-se que este Plano, pelo seu pioneirismo, deparou-se com escassez de informação, ausência de sistematização ou tratamento da existente. Esta situação determinou a necessidade de identificar uma metodologia geral e modelos específicos de análise por forma a assegurar a coerência dos trabalhos relativos aos diversos planos de bacia, detectar e preencher lacunas, identificar os problemas existentes e respectivas condicionantes, antecipar e resolver problemas potenciais e delinear objectivos e estratégias com vista a uma gestão integrada e coerente dos recursos hídricos em detrimento de uma gestão casuística.

Do modelo definido, cumpre destacar o conceito operativo de unidades homogéneas de planeamento (UHP), no âmbito de cada bacia hidrográfica, em função do apuramento e análise de critérios hidrológicos, socioeconómicos e ambientais.

Importa ainda referenciar que o desenvolvimento de grande parte dos trabalhos do Plano foi feito com base na utilização de um sistema de informação geográfica, de modelos matemáticos de simulação de sistemas relacionados com o planeamento de recursos hídricos, de bases de dados de cadastro de infra-estruturas e de valores das variáveis de caracterização das condições biofísicas, socioeconómicas e ambientais da bacia hidrográfica.

A importância destes instrumentos reside nas suas potencialidades como suporte estruturado, de grande capacidade, fácil e rápido acesso, de informação alfanumérica e cartográfica, assim como de simulação e análise de situações ocorridas ou cenarizadas.

O Plano, além de se assumir como elemento enquadrador, inventariador, definidor de critérios, de programas e regulamentador, inclui, ainda, componentes instrumentais de primordial importância na aplicação, à região desta bacia hidrográfica, da política de recursos hídricos do País. Através de um conjunto de ferramentas utilizadas ou desenvolvidas no âmbito do processo de elaboração do Plano, visa-se conferir à Administração uma acrescida capacidade na gestão dos recursos hídricos da área do Plano, de que se destacam as seguintes:

Metodologias de trabalho;

Análises técnico-científicas sobre os subsistemas apresentadas nos diversos relatórios complementares ao Plano;

Inventário dos recursos hídricos, dos seus utilizadores, das fontes de poluição hídrica e de muitos outros parâmetros relacionados com os subsistemas socioeconómico, ambiental, institucional e normativo;

Sistema de Informação Geográfica (SIG);

Programas de medidas e acções;

Programação física e financeira dessas medidas e acções, a maioria das quais com financiamento elegível no âmbito do QCA III.

Fica assim definido um modelo referencial para actualizações futuras, numa perspectiva dinâmica e aberta que está naturalmente subjacente ao conceito de plano.

O conteúdo do PBH do Guadiana resulta naturalmente dos objectivos pretendidos com a realização do mesmo e do estabelecido na legislação aplicável.

Assim, tendo em conta que a realização do Plano visa dar cumprimento ao disposto no Decreto-Lei n.º 45/94, de 22 de Fevereiro, sobre o planeamento de recursos hídricos, convém ter presente, no que se refere à identificação de objectivos, o disposto no n.º 2 do artigo 2.º deste diploma:

«O planeamento de recursos hídricos tem por objectivos gerais a valorização, a protecção e a gestão equilibrada dos recursos hídricos nacionais, assegurando a sua harmonização com o desenvolvimento regional e sectorial através da economia do seu emprego e racionalização dos seus usos.»

Quanto ao seu conteúdo, o mesmo é exaustivamente definido no artigo 6.º daquele decreto-lei, podendo referir-se que o conjunto de factores que o influenciaram estão, em termos gerais, contemplados no PNPA aprovado através da Resolução do Conselho de Ministros n.º 38/95, de 21 de Abril, e que apresenta uma abordagem abrangente, detalhada e intersectorialmente integrante, das várias vertentes ambientais.

O desenvolvimento dos estudos específicos do presente Plano, apesar de estar muito condicionado pela realidade biofísica e socioeconómica regional e pelo nível de conhecimento que se tem destas condições, esteve ainda muito condicionado pelas grandes linhas de força da política da água da União Europeia e pelas obrigações daí decorrentes e por todas as convenções internacionais que Portugal subscreveu.

Os estudos que suportaram as análises realizadas no âmbito da realização do Plano abrangem um conjunto de 16 áreas temáticas do sistema dos recursos hídricos a seguir elencadas, algumas das quais ainda se subdividem nas subáreas temáticas indicadas entre parêntesis:

1) Análise biofísica (geomorfologia e geologia; solos; clima; hidrologia e hidrogeologia; vegetação natural; fauna e ecossistemas associados);

2) Análise socioeconómica (demografia e território; actividades económicas; equipamento e serviços);

3) Recursos hídricos superficiais (balanço hídrico; avaliação de reservas; análise das precipitações anuais e mensais; análise do escoamento; análise do funcionamento da rede hidrométrica);

4) Recursos hídricos subterrâneos (cartografia e avaliação dos recursos hídricos subterrâneos; vulnerabilidade dos sistemas aquíferos).

5) Análise da ocupação do solo e ordenamento do território (distribuição da ocupação e aptidão do solo; estrutura de usos e ocupações do solo; ordenamento do território da envolvente à rede fluvial);

6) Utilizações e necessidades de água (avaliação das necessidades actuais de água para os diversos usos: abastecimento doméstico, industrial, agrícola e agropecuário; avaliação da qualidade de água para os diversos usos; caracterização das fontes de poluição tópica e das fontes de poluição difusa);

7) Infra-estruturas hidráulicas e de saneamento básico (sistemas de abastecimento de água; sistemas de drenagem e tratamento de águas residuais; aproveitamentos hidroagrícolas; outras infra-estruturas hidráulicas);

8) Usos e ocupações do domínio hídrico (usos não-consumptivos; identificação do património arquitectónico; identificação do património arqueológico; caracterização de condicionantes, servidões e restrições de utilidade pública);

9) Conservação da natureza (áreas classificadas, ecossistemas lóticos; sistemas lênticos; sistemas estuarinos e lagunas costeiras; sistemas ribeirinhos e terrestres associados; zonas sensíveis ou de interesse relevante);

10) Qualidade nos meios hídricos (águas superficiais; águas subterrâneas);

11) Situações hidrológicas extremas (análise de secas; análise de cheias);

12) Situações de risco (riscos de erosão hídrica; riscos de inundação; riscos de poluição; riscos geotécnicos e de sobreexploração de aquíferos);

13) Análise económica das utilizações da água (ambiente económico; abastecimento às populações; abastecimento à indústria; abastecimento à agricultura);

14) Quadro normativo (ordenamento interno; direito comunitário);

15) Quadro institucional (competências das entidades envolvidas; instrumentos financeiros e fiscais);

16) Projectos de dimensão nacional.

O Plano incluiu igualmente a análise das interfaces entre estas áreas temáticas. Deste modo, dado o carácter integrado de algumas matérias, estas áreas, utilizadas essencialmente para efeito de caracterização, foram também tratadas segundo uma abordagem mais sistémica de análise em torno dos seguintes sete subsistemas do sistema dos recursos hídricos, nas suas componentes mais relevantes:

1) Subsistema hidrológico (ciclo hidrológico: precipitação, evapotranspiração, escoamento superficial, infiltração e escoamento subterrâneo, natural e modificado pelas intervenções humanas, nos seus aspectos quantitativos e qualitativos);

2) Subsistema das infra-estruturas hidráulicas e de saneamento básico (infra-estruturas de armazenamento, captação, transporte, distribuição, tratamento de água, drenagem, tratamento de águas residuais e controlo e protecção contra cheias);

3) Subsistema ambiental (factores ambientais, em particular os ecossistemas e os valores patrimoniais e paisagísticos que se relacionam, directa ou indirectamente, com os recursos hídricos);

4) Subsistema socioeconómico (utilizadores e consumidores de água e respectivos sectores económicos, níveis de atendimento das populações e sustentabilidade dos sectores de actividade);

5) Subsistema normativo (legislação e regulamentação nacional, comunitária e internacional, relativa aos recursos hídricos);

6) Subsistema institucional (órgãos da administração central, regional e local com competências para a intervenção nos vários subsistemas referidos);

7) Subsistema financeiro e fiscal (instrumentos de financiamento das infra-estruturas hidráulicas e taxas e coimas pelas utilizações da água e do domínio hídrico).

Para efeito de diagnóstico das grandes problemáticas, destaca-se o tratamento do seguinte conjunto de temas:

Abastecimento de água às populações e às actividades socioeconómicas;

Balanço das necessidades/disponibilidades;

Problemas de qualidade nas origens de água;

Poluição urbana e industrial. Resíduos sólidos urbanos;

Protecção dos meios hídricos e dos ecossistemas aquáticos e terrestres associados;

Situações de risco;

Ordenamento do meio hídrico;

Sustentabilidade das actividades socioeconómicas;

Quadro normativo e institucional;

Informação e conhecimento dos recursos hídricos.

O Plano foi elaborado com base num conjunto de relatórios complementares e anexos cartográficos (anexos n.os 1 e 2).

Os relatórios complementares são, por sua vez, constituídos pelos seguintes documentos:

Análise e diagnóstico da situação de referência:

Volume I - Síntese da análise e diagnóstico da situação actual;

Volume II - Enquadramento;

Volume III - Análise;

Volume IV - Diagnóstico;

16 anexos temáticos;

Definição de objectivos:

Volume I - Sumário executivo;

Volume II - Análise prospectiva do desenvolvimento socioeconómico e principais linhas estratégicas;

Volume III - Definição e avaliação de objectivos;

Proposta de estratégias, medidas e acções;

Prognóstico para os cenários de desenvolvimento;

Programação física e financeira.

A documentação supra-referida foi toda ela tida em consideração e que esteve na base da elaboração do Plano, constituindo a respectiva componente descritiva, para a qual se remete e que se encontra depositada nas instalações do INAG.

CAPÍTULO 5 — Articulação com o ordenamento do território

Considerações preliminares

Um dos aspectos mais importantes da problemática do ordenamento do território no contexto da preparação do PBH do Guadiana, mas com especial destaque na sua aplicação, é a que respeita à compatibilização entre usos do solo e utilizações das águas dos cursos adjacentes.

Vale aqui uma referência às áreas inundáveis, em que a apetência para a instalação de actividades humanas é maior. Em geral, têm bons solos e disponibilidades hídricas necessárias para a agricultura, apresentam boa acessibilidade natural requerida para a instalação de áreas urbanas, unidades industriais e eixos viários; são também estas áreas que apresentam um maior valor ambiental por constituírem biótopos com maior riqueza e diversidade faunística e florística. O risco de inundação constitui, no entanto, uma séria limitação à instalação daquelas actividades humanas, pelo que o Decreto-Lei n.º 468/71, de 5 de Novembro, com a redacção que lhe foi dada pelo Decreto-Lei n.º 89/87, de 26 de Fevereiro, prevê a possibilidade de a Administração estabelecer condicionantes à ocupação de áreas efectivamente inundáveis e definir áreas adjacentes às margens, nas quais se limita ou mesmo proíbe a edificação.

É, todavia, fundamental equacionar o ordenamento de toda a área do Plano, mesmo em relação às zonas mais afastadas das linhas de água principais. Efectivamente, a protecção e conservação dos meios hídricos exige que o uso e transformação do solo em qualquer região, designadamente em áreas de maior infiltração para recarga dos aquíferos, em áreas vizinhas das captações de água e em áreas marginais das águas de superfície, sejam condicionados pelos objectivos de protecção e conservação dos meios hídricos. Esta preocupação está presente, em particular, no regime jurídico da Reserva Ecológica Nacional (constante do Decreto-Lei n.º 93/90, de 19 de Março, com as alterações que lhe foram introduzidas pelos Decretos-Leis n.os 316/90, de 13 de Outubro, 213/92, de 12 de Outubro, e 79/95, de 20 de Abril), o qual deve informar os instrumentos de gestão territorial, em particular aqueles que são vinculativos para os particulares (planos municipais e especiais de ordenamento do território).

Como é sabido, muitos dos regimes de ordenamento, designadamente o da Reserva Ecológica Nacional, obedecem estritamente a factores de índole biofísica, como as características geológicas, orográficas, hidrológicas, ecológicas, entre outras. Desta forma, a identificação das áreas onde ocorrem as características susceptíveis de integrar esses regimes constituem uma condicionante ao ordenamento do território e objectivo desse ordenamento. Embora os PBH não promovam a revisão ou alteração da delimitação dessas áreas, é inegável que fornecem elementos que poderão vir a fundamentar essas tarefas. É, directamente, o caso de muitos dos estudos realizados no âmbito do PBH do Guadiana, designadamente no que respeita à análise biofísica, à definição de objectivos de qualidade da água, à análise de cheias e identificação das zonas mais sujeitas a inundação, classificação biofísica das linhas de água, riscos de erosão, vulnerabilidade dos aquíferos, zonas de risco de poluição acidental ou, indirectamente, o caso dos estudos constantes dos projectos preconizados neste âmbito.

Em síntese, o PBH permite o reforço e a qualificação da participação em outras actividades e instrumentos de ordenamento de forma que os aspectos relativos a recursos hídricos sejam devidamente contemplados, contribuindo ainda para uma boa articulação entre os vários instrumentos de planeamento e para o preenchimento das respectivas lacunas.

A bacia hidrográfica do rio Guadiana abrange total ou parcialmente 34 concelhos pertencentes aos distritos de Beja, Évora, Portalegre e Faro, embora os concelhos de Aljustrel, Arraiolos, Estremoz, Loulé, Marvão, Monforte, Ourique, São Brás de Alportel e Tavira tenham uma expressão territorial e demográfica muito reduzida. Assim, consoante o tema em análise, o número de concelhos observados pode ser inferior a 34, facto que não retira nenhuma generalidade às análises realizadas no PBH.

No âmbito da análise dos objectivos dos Planos Directores Municipais (PDM) e da afectação territorial da ocupação urbana, industrial e turística, existente e prevista, estabelecida nas respectivas plantas de ordenamento, não foram considerados os concelhos de Aljustrel, Arraiolos, Estremoz, Loulé, Marvão, Monforte, Ourique, São Brás de Alportel e Tavira devido às reduzidas áreas desses concelhos que estão integradas na bacia do Guadiana e ou à fraca expressão urbana, industrial ou turística que as áreas abrangidas apresentam. Por inexistência de ficheiros digitais com a delimitação das áreas urbanas, industriais e turísticas dos PDM de Alcoutim e Vila Real de Santo António, a referenciação cartográfica e o cálculo da afectação do solo para os usos referidos não foram igualmente realizados para estes dois concelhos.

Da análise dos conteúdos e 24 PDM aprovados importa reter que o tema do uso e salvaguarda dos recursos hídricos não é abordado em todos. De facto, cerca de 65% dos PDM referem como objectivo a necessidade de um desenvolvimento equilibrado do concelho através de uma utilização racional dos recursos naturais (onde se incluem os recursos hídricos), mas apenas três concelhos referem objectivos específicos no domínio dos recursos hídricos.

A salvaguarda dos recursos hídricos e a necessidade de compatibilização entre os múltiplos usos permitidos ou potenciados pelas albufeiras justificou que estas dispusessem de instrumentos de gestão territorial específicos - os planos de ordenamento de albufeiras classificadas (POA) -, cuja disciplina incide sobre a albufeira, seus leitos e margens e uma zona envolvente de largura variável até ao limite máximo de 500 m contados a partir do nível de pleno armazenamento (NPA) da albufeira.

Estes planos, a par com os planos de ordenamento da orla costeira (POOC) e com os planos de ordenamento das áreas protegidas (POAP), constituem, nos termos da Lei n.º 48/98, de 11 de Agosto, e do Decreto-Lei n.º 380/99, de 22 de Setembro, «planos especiais de ordenamento do território (PEOT)», elaborados pela administração central, que se destinam a salvaguardar objectivos de interesse nacional com repercussão territorial, estabelecendo regimes de salvaguarda de recursos e valores naturais e a assegurar a permanência dos sistemas indispensáveis à utilização sustentável do território. Os PEOT prevalecem sobre os planos municipais e, a par destes, são os únicos instrumentos de gestão territorial cujas normas vinculam directa e imediatamente os particulares.

Das 23 albufeiras de águas públicas existentes na bacia do Guadiana apenas 2 - Vigia e Caia - possuem POA aprovados, estando em curso a elaboração dos POA das albufeiras de Monte Novo, Enxoé e Alqueva.

De notar que a área do PBH do Guadiana não é abrangida pelo POOC entre Vilamoura e Vila Real de Santo António, uma vez que este não integra as áreas sob jurisdição portuária (estuário do Guadiana).

Relativamente a planos de ordenamento de áreas protegidas (POAP), encontram-se definidas, na área do PBH do Guadiana, três áreas protegidas, a Reserva Natural do Sapal de Castro Marim e Vila Real de Santo António, o Parque Natural da Serra de São Mamede e o Parque Natural do Vale do Guadiana. Para todas elas estão em processo de elaboração os POAP.

No que respeita a planos regionais de ordenamento do território (PROT), a área do PBH do Guadiana é parcialmente abrangida pelos seguintes planos de âmbito territorial regional:

PROTAL (Plano Regional de Ordenamento do Território do Algarve) - aprovado pelo Decreto Regulamentar n.º 11/91, de 21 de Março;

PROZOM (Plano Regional de Ordenamento da Zona dos Mármores) - concluído em Junho de 1988, mas aguardando aprovação;

PROZEA (Plano Regional de Ordenamento da Zona Envolvente do Alqueva) - em elaboração.

A Reserva Ecológica Nacional (REN) constitui uma estrutura biofísica básica e diversificada que, através do condicionamento à utilização de áreas com características ecológicas específicas, garante a protecção de ecossistemas e a permanência e intensificação dos processos indispensáveis ao enquadramento equilibrado das actividades humanas.

Por essa razão, a REN, conjuntamente com a Reserva Agrícola Nacional, é um instrumento fundamental do ordenamento do território, condição indispensável ao desenvolvimento económico, social e cultural, conforme é realçado na Carta Europeia do Ordenamento do Território.

A REN abrange zonas costeiras e ribeirinhas, águas interiores, áreas de infiltração máxima e zonas declivosas.

Nas áreas incluídas na REN são proibidas, com excepção das instalações de interesse para a defesa nacional e de interesse público, as acções de iniciativa pública ou privada que se traduzam em operações de loteamento, obras de urbanização, construção de edifícios, obras hidráulicas, vias de comunicação, aterros, escavações e destruição do coberto vegetal.

Tal como já foi referido, há vários aspectos do PBH do Guadiana que deverão contribuir, directa ou indirectamente, para a delimitação da REN. São, designadamente, os casos da definição das zonas de maior infiltração e das zonas mais sujeitas a riscos de inundação, cujas cartas deverão ser tidas em conta em sede de revisão da delimitação da REN dos concelhos abrangidos pelo PBH do Guadiana.

CAPÍTULO 6 — Enquadramento normativo

O problema de fundo de que padece o quadro normativo nacional em matéria de recursos hídricos é a enorme dispersão legislativa. Com efeito, desde finais do século XIX que o Estado se dedicou à produção legislativa no domínio dos recursos hídricos, tarefa que veio a ser potenciada com a adesão de Portugal à Comunidade Europeia e à consequente transposição de múltiplas directivas comunitárias, sem que, todavia, tenha existido uma preocupação de unificação e de sistematização. A miríade de diplomas legais sobre esta matéria e as constantes revogações, muitas das vezes tácitas, de normas conduzem a que actualmente seja praticamente impossível abarcar convenientemente todo este quadro normativo.

No sentido de debelar este problema de fundo, que põe em causa a boa aplicação da lei e os valores da certeza e segurança jurídicas, foi criado, por despacho do Ministro do Ambiente e do Ordenamento do Território - despacho n.º 13799/2000 (2.ª série), de 7 de Junho - , um grupo de trabalho, ao qual incumbe a tarefa de estudar e propor as medidas tendentes à reforma do quadro legal e institucional para o sector das águas.

Face a este panorama, não cabe aqui promover uma abordagem da legislação vigente no âmbito dos recursos hídricos mas tão-só abordar alguns aspectos relevantes para o enquadramento do planeamento dos mesmos.

Surgindo embora já no decorrer do procedimento de elaboração dos PBH, o que, de alguma forma, obrigou ao seu reequacionamento, a Lei de Bases da Política de Ordenamento do Território e de Urbanismo e o regime jurídico dos instrumentos de gestão territorial (respectivamente, Lei n.º 48/98, de 11 de Agosto, e Decreto-Lei n.º 380/99, de 22 de Setembro) vieram resolver as dúvidas que até aí sempre se suscitaram quanto à relação dos PBH com outros planos, bem como quanto ao respectivo conteúdo.

Nos termos dos citados diplomas, os PBH consubstanciam planos sectoriais, isto é, instrumentos de programação e de concretização de uma política nacional com incidência na organização do território. Deles hão-de decorrer as directrizes e orientações que, em sede da gestão dos recursos hídricos de uma determinada bacia hidrográfica, obrigatoriamente informam a actuação da Administração Pública, sem que no entanto possam conter normas que directa e imediatamente vinculem os particulares.

Nesta conformidade, os PBH não são em si mesmos susceptíveis de alterar instrumentos de gestão territorial vinculativos dos particulares (planos municipais e planos especiais de ordenamento do território) preexistentes. O que, ao invés do que a priori se poderia pensar, em nada lhes diminui a valia. Basta atender à escala a que estes instrumentos de gestão territorial são elaborados para se concluir pela dificuldade ou mesmo pela impossibilidade de uma adequada comparação entre as soluções neles contidas e as que resultam dos planos municipais ou especiais de ordenamento do território.

As acções e medidas que resultam dos PBH configuram, assim, sobretudo normas programáticas, que hão-se concretizar-se através da actuação da administração central e local, fundamentando as opções a tomar sobre a gestão dos recursos hídricos, sejam estas opções decisões individuais e concretas ou soluções a adoptar no âmbito de outros instrumentos de gestão territorial, mormente de novos planos municipais e especiais de ordenamento do território ou da sua revisão e alteração.

ii) Outro aspecto que cumpre referenciar é que no âmbito dos PBH, e apesar de todos terem a mesma forma, força e conteúdo típico, há duas categorias: a dos que estão a cargo da administração central e a dos que incumbem à administração periférica do Estado. Correspondem à primeira categoria os planos de bacia dos rios internacionais, cuja área nacional abrange a jurisdição de mais de um dos departamentos regionais e cuja área em território não nacional determina uma articulação com a entidade homóloga do outro Estado. Há pois necessidades de integração nacional e coordenação internacional que determinam especiais enquadramentos de planeamento e que justificam uma referência ao direito internacional sobre a matéria.

iii) Por último, uma referência ao conceito de domínio hídrico, que se encontra disperso por vária legislação, alguma bem antiga, e cuja compreensão é determinante para a leitura do presente documento.

O conceito de domínio hídrico utilizado abrange as águas e os terrenos com elas conexos (leitos, margens e zonas adjacentes), podendo revestir natureza jurídica pública ou privada, de acordo com o disposto no Decreto n.º 5787-4I, nos artigos 1386.º e 1387.º do Código Civil e no Decreto-Lei n.º 468/71, de 5 de Novembro.

O domínio público hídrico encontra-se adstrito, em princípio, a uma livre e igualitária fruição por todos, encontrando-se a sua gestão confiada, na área do Plano, a múltiplas entidades públicas, como adiante se verá. De acordo com os diplomas que ficaram citados, integram o domínio público hídrico:

Águas:

As águas do mar (águas territoriais e águas interiores) e as águas sujeitas à influência das marés;

Os cursos de água navegáveis ou flutuáveis;

Os cursos de água não navegáveis nem flutuáveis, a partir do momento em que transponham, abandonados, os limites do prédio particular onde nasçam ou se lancem no mar ou noutras correntes públicas;

As águas que nasçam ou corram por terrenos públicos, municipais ou de freguesia;

Os lagos e as lagoas navegáveis ou flutuáveis que não se situem dentro de um prédio particular ou que, situando-se, sejam alimentados por corrente pública;

Os lagos e as lagoas formados pela natureza em terrenos públicos;

Os lagos e as lagoas não navegáveis nem flutuáveis circundados por diversos prédios particulares;

Os pântanos formados pela natureza em terrenos públicos, bem como os pântanos circundados por diversos prédios particulares;

As águas pluviais que caírem em terrenos públicos, municipais ou de freguesia;

As águas das fontes públicas;

As águas dos poços e reservatórios construídos à custa dos concelhos e freguesias;

As águas subterrâneas que existam em terrenos públicos, municipais ou de freguesia;

Terrenos:

O leito e a margem das águas do mar;

O leito e a margem das correntes navegáveis ou flutuáveis;

O leito e a margem das correntes não navegáveis nem flutuáveis nos troços em que estas atravessem terrenos públicos;

O leito e margens dos lagos e lagoas de águas públicas, salvo quando se trate de lagos ou lagoas não navegáveis nem flutuáveis circundados por diversos prédios particulares.

O domínio público hídrico é passível de utilizações privativas, i. e., podem as autoridades com jurisdição sobre esse domínio consentir, através de licença ou concessão, que determinada pessoa possa dele fruir uma parcela em exclusivo durante um determinado período de tempo.

Integram o domínio hídrico privado, sujeito a um regime comparável ao dos demais bens pertencentes a particulares:

Águas:

As águas que nascerem em prédio particular e as pluviais que nele caírem, enquanto não transpuserem, abandonadas, os limites do mesmo prédio ou daquele para onde o dono dele as tiver conduzido, e ainda as que, correndo por prédios particulares, forem consumidas antes de se lançarem no mar ou em outra água pública;

As águas subterrâneas existentes em prédio particular;

Os lagos e lagoas existentes dentro de um prédio particular, quando não sejam alimentados por corrente pública;

As águas originariamente públicas que tenham entrado no domínio privado até 31 de Março de 1868, mediante pré-ocupação, doação régia ou concessão;

As águas públicas concedidas perpetuamente para regas ou melhoramentos agrícolas;

As águas subterrâneas existentes em terrenos públicos, municipais ou de freguesia exploradas mediante licença e destinadas a regas ou melhoramentos agrícolas;

Terrenos:

O leito e margens das correntes não navegáveis nem flutuáveis que atravessem terrenos particulares;

As parcelas do leito e margem das águas do mar e das correntes navegáveis ou flutuáveis que forem objecto de desafectação ou reconhecidas como privadas nos termos do artigo 8.º do Decreto-Lei n.º 468/71, de 5 de Novembro.

O domínio hídrico privado encontra-se sujeito a restrições e servidões de utilidade pública, estando a sua utilização condicionada à obtenção de prévia licença junto da Administração.

A distinção entre domínio hídrico público e privado no âmbito da gestão dos recursos traduz-se nos diferentes poderes de que a Administração dispõe no licenciamento das respectivas utilizações, assistindo-lhe, naturalmente, uma substancialmente menor discricionariedade na decisão sobre os usos do último dos domínios citado, uma vez que incidem sobre bens objecto de propriedade privada. Neste sentido, manifesta-se de toda a conveniência que as limitações à utilização do domínio hídrico privado resultem claras das normas dos instrumentos de gestão territorial vinculativos dos particulares (planos municipais e especiais de ordenamento do território).

Independentemente da sua natureza jurídica, como resulta dos dados coligidos na elaboração do Plano, o domínio hídrico tem vindo a ser objecto de uma crescente procura de utilização - designadamente para o suporte de múltiplas actividades económicas -, circunstância que nem sempre se tem revelado compatível com a elevada sensibilidade ambiental dos recursos em presença, originando desequilíbrios que se traduzem em deseconomias dificilmente comportáveis.

Neste sentido, manifesta-se desde logo imprescindível um cuidado acrescido no licenciamento das utilizações do domínio hídrico - que há-de fundar-se numa perspectiva integrada - e o reforço da fiscalização.

A água é a área do ambiente com maior quantidade de legislação comunitária. As questões da água começaram a ser objecto de atenção das instituições comunitárias a partir dos anos 70, com a adopção de programas políticos e de legislação vinculativa. O 1.º Programa de Acção da Comunidade em Matéria de Ambiente (1973-1976) estabelece as bases que norteiam a acção comunitária nos aspectos pertinentes à água: a protecção das águas de acordo com os usos e o controlo de descargas de poluentes nas águas. Em todos os programas de acção subsequentes, até ao 6.º Programa (2001-2010), é atribuída às questões da água uma importância relevante.

Entre 1975 e 1980 foram adoptadas várias directivas relativas à água. Numa primeira vaga surgiram as Directivas n.os 75/440/CEE (qualidade das águas superficiais destinadas à produção de água para consumo humano), alterada pelas Directivas n.os 79/869/CEE e 91/692/CEE, 76/160/CEE (qualidade das águas balneares), 76/464/CEE (descargas de substâncias perigosas no meio hídrico) e respectivas directivas-filhas, 78/659/CEE (qualidade das águas piscícolas), alterada pela Directiva n.º 91/692/CEE, 79/869/CEE (qualidade das águas conquícolas), 80/68/CEE (protecção das águas subterrâneas) e 80/778/CEE (águas para consumo humano), alterada pela Directiva n.º 98/83/CE, e ainda a Decisão n.º 77/795/CEE (procedimento comum de troca de informação), alterada pelas Decisões n.os 84/442/CEE, 86/574/CEE e 90/2/CEE.

Após a avaliação da aplicação da legislação anterior, identificação de lacunas e melhoramentos necessários, foram adoptadas duas novas directivas: 91/271/CEE (águas residuais urbanas), alterada pelas Directivas n.os 98/15/CE, e 91/676/CEE (protecção das águas contra os nitratos de origem agrícola).

Outros desenvolvimentos relevantes são a revisão da Directiva n.º 76/160/CEE (qualidade das águas balneares), em curso, o Programa de Acção para as Águas Subterrâneas, adoptado em 1995, a Directiva n.º 96/61/CEE (prevenção e controlo integrados da poluição) e a proposta de directiva relativa à qualidade ecológica das águas, que veio a ser integrada na Directiva n.º 2000/60/CE, - a Directiva Quadro da Água -, que culmina todo o processo legislativo relativo à água.

A protecção das águas e o controlo da poluição são abordados na legislação comunitária segundo duas perspectivas:

A abordagem por objectivos de qualidade, que se verificava nas directivas da 1.ª geração referidas, com a excepção das Directivas n.os 76/464/CEE e 80/68/CEE, que têm abordagens especiais;

A abordagem por valores limite de emissão, que se verificava nas directivas de 2.ª geração, designadamente as Directivas n.os 91/271/CEE (águas residuais urbanas), alterada pela Directiva n.º 98/15/CE, e 91/676/CEE (protecção das águas contra os nitratos de origem agrícola).

A Directiva n.º 76/464/CEE (descargas de substâncias perigosas no meio hídrico) utiliza as duas abordagens, conferindo aos Estados-Membros a faculdade de optarem pelo observância de normas de qualidade da água uniformes para todos os meios hídricos ou, em alternativa, de fixarem valores limite de emissão uniformes para todas as descargas, independentemente da qualidade resultante para os meios hídricos.

A Directiva n.º 80/68/CEE (protecção das águas subterrâneas) não fixa normas de qualidade para as águas subterrâneas mas estabelece um conjunto de medidas para a protecção das águas subterrâneas.

A Directiva n.º 96/61/CE (prevenção e controlo integrados da poluição) introduziu a abordagem combinada, ou seja, a consideração simultânea das duas abordagens alternativas referidas.

Recentemente, com a Directiva n.º 2000/60/CE, do Parlamento Europeu e do Conselho, que estabelece um quadro de acção comunitária no domínio da política da água, aprovada em 29 de Junho de 2000 pelo Comité de Conciliação no decorrer da presidência portuguesa, e pelo Parlamento Europeu em 23 de Outubro de 2000, a União Europeia passou a dispor de um normativo visando o desenvolvimento de políticas integradas de protecção e melhoria do estado das águas de uma forma inovadora, e onde a questão do planeamento dos recursos hídricos surge especialmente enquadrada.

Neste âmbito, importa destacar:

ii) Uma nova definição unificadora dos objectivos de qualidade das águas de superfície, baseada na protecção dos ecossistemas aquáticos como elementos pertinentes do ambiente aquático;

iii) A integração das normas de recuperação e protecção da qualidade das águas subterrâneas com a salvaguarda da utilização sustentável dessas águas, através do equilíbrio entre a recarga dos aquíferos e as captações de água e as descargas;

iv) A adopção, na senda do que já vinha sendo propugnado, da unidade básica de gestão hídrica correspondente a bacia hidrográfica;

vi) A obrigação de elaboração de planos de gestão de bacia hidrográfica, para cada região hidrográfica, com imposição de prazos, bem como da respectiva revisão, como resulta do artigo 13.º (v. supra, capítulo 3);

vii) A análise económica das utilizações das águas e a aplicação de um regime financeiro às utilizações das águas;

viii) A análise e a monitorização das águas e dos impactes das actividades humanas sobre as águas;

ix) A implementação dos programas de medidas necessários para atingir os objectivos de qualidade da água referidos, no horizonte temporal comum de 15 anos, como regra;

Realça-se que a Directiva Quadro da Água visa, essencialmente, a protecção das águas, numa perspectiva de protecção do ambiente. Este aspecto decorre da própria base jurídica da directiva, o artigo 175(1) do Tratado CE, que se refere à adopção de medidas que visam a realização dos objectivos de protecção do ambiente a que se refere o artigo 174 do mesmo Tratado, nomeadamente:

A preservação, a protecção e a melhoria da qualidade do ambiente;

A protecção da saúde humana;

A utilização prudente e racional dos recursos naturais.

De facto, é distinta a base jurídica para as medidas relativas à gestão dos recursos hídricos, o artigo 175(2). Assim, por força da sua própria base jurídica, o artigo 175(1) referido, a Directiva Quadro da Água não visa a gestão dos recursos hídricos nos aspectos quantitativos. Sendo certo que os aspectos quantitativos da gestão dos recursos hídricos são indissociáveis das questões de protecção da qualidade da água, aqueles aspectos quantitativos são abordados na Directiva Quadro da Água de forma subsidiária, sempre que seja necessário assegurar a protecção da qualidade da água.

O direito internacional público é relevante no que concerne ao PBH do Guadiana, na medida em que a partilha da bacia com a Espanha é uma fonte de potenciais conflitos de interesses que devem ser prevenidos ou dirimidos por princípios ou normas internacionais.

Neste contexto importa destacar as Regras de Helsínquia sobre a Utilização das Águas dos Rios Internacionais, adoptadas pela Associação de Direito Internacional em 1966 como uma declaração das regras existentes do direito internacional, na regulação de dois aspectos: a consideração do direito de uso equitativo dos recursos hídricos pelas partes contratantes, fazendo aplicação do conceito de integridade territorial por oposição ao da soberania territorial (segundo o qual o Estado de montante teria direito a um uso da água sem consideração das necessidades do Estado de jusante) e a delimitação do conceito de bacia hidrográfica ou de drenagem internacional «como área geográfica que abarca dois ou mais Estados determinada pelos limites da rede hidrográfica, incluindo as águas superficiais e subterrâneas que desaguam num estuário comum» (cf. ILA, Report of the Fifty-Second Conference, Helsínquia, 1966).

Para além de outras convenções relevantes nesta matéria, tais como a Convenção de Helsínquia sobre a Protecção e Utilização de Cursos de Água Transfronteiriços e Lagos Internacionais (1992), a Convenção de Espoo sobre a Avaliação de Impacte Ambiental em Contexto Transfronteiriço (1991) ou a Convenção das Nações Unidas sobre os Usos de Rios Internacionais para Fins Distintos da Navegação (1997), mas a esta última não se vincularam os dois Estados. Assume especial importância a Convenção sobre Cooperação para a Protecção e Aproveitamento Sustentável das Águas das Bacias Hidrográficas Luso-Espanholas, assinada em Albufeira em 30 de Novembro de 1998 (que adiante se designa por Convenção), que mantém em vigor o regime do Convénio entre Portugal e Espanha para o Regular Uso e o Aproveitamento Hidráulico dos Rios Minho, Lima, Tejo, Guadiana e Chança e dos Seus Afluentes (Convénio de 1968) em tudo quanto não colida com a aplicação das suas normas.

Esta Convenção, acolhendo regras já previstas em outras convenções internacionais, adapta-as numa perspectiva de integração ambiental ibérica, atendendo a especificidades geográficas, político-administrativas, etc. Neste diploma, o princípio da utilização equitativa não é apenas um princípio de referência, mas um princípio cuja densidade vai mais longe em função dos critérios relativos a impactes transfronteiriços e regime de caudais constantes dos protocolos adicionais.

No que tange ao conceito de bacia hidrográfica, a Convenção assume um especial significado de protecção ambiental, na medida em que não se limita ao leito de um rio internacional mas antes a toda a sua área de influência. Assim, o planeamento da gestão de recursos hídricos não será destacável de uma perspectiva tentacular dos vários domínios da vida por si influenciados - níveis socioeconómicos, de planeamento territorial stricto sensu, etc. A realidade protegida e gerida identifica-se com uma região e não com um mero curso fluvial, por força do manuseamento do conceito de impacte transfronteiriço.

CAPÍTULO 7 — Enquadramento institucional

Nas múltiplas instituições que detêm atribuições na área dos recursos hídricos identificam-se dois grupos:

As instituições da Administração Pública com competências directas na gestão da bacia;

Outras entidades, sobretudo as ligadas aos principais sectores utilizadores.

No primeiro caso, é de referir que a gestão das bacias hidrográficas é totalmente assegurada pelo Instituto da Água (INAG) e pelas Direcções Regionais do Ambiente e do Ordenamento do Território (DRAOT), cabendo ao primeiro o planeamento de recursos e às segundas toda a parte de licenciamento e fiscalização.

No Ministério do Ambiente e do Ordenamento do Território, para além do INAG e das DRAOT, outras entidades estão envolvidas na gestão dos recursos hídricos:

Direcção-Geral do Ambiente;

Inspecção-Geral do Ambiente;

Instituto da Conservação da Natureza ;

Gabinete de Relações Internacionais;

Conselho Nacional da Água.

Todavia, multiplicam-se os organismos da administração central e periférica do Estado e das autarquias locais que têm uma intervenção directa ou indirecta nesta matéria, nomeadamente:

Ministério da Agricultura, do Desenvolvimento Rural e das Pescas;

Ministério da Economia;

Ministério do Planeamento;

Ministério da Saúde;

Ministério do Equipamento Social;

Ministério da Defesa Nacional;

Ministério dos Negócios Estrangeiros;

Câmaras municipais.

No segundo caso, de entre outras entidades ligadas aos principais sectores utilizadores destacam-se as associações de regantes e o sector eléctrico.

PARTE II — Diagnóstico

Considerações preliminares

Os objectivos de planeamento dos recursos hídricos da bacia hidrográfica do rio Guadiana passam antes de mais pela caracterização de diversos aspectos relacionados directa ou indirectamente com os recursos hídricos com vista à elaboração do diagnóstico da situação de referência.

No PBH do Guadiana foi efectuada a caracterização da situação de referência, tendo sido caracterizados de forma extensiva os seguintes aspectos particulares:

Aspectos biofísicos;

Aspectos socioeconómicos;

Recursos hídricos superficiais e subterrâneos;

Ocupação do solo e ordenamento do território;

Necessidades, usos e utilizações de água e aspectos principais condicionantes existentes;

Qualidade dos meios hídricos, superficiais e subterrâneos;

Infra-estruturas hidráulicas e de saneamento básico;

Situações hidrológicas extremas e de risco, com destaque para as cheias e as secas;

Estado de conservação da natureza;

Análise do quadro normativo e institucional.

Neste capítulo apresentar-se-á um breve diagnóstico da situação de referência, o qual incidirá apenas sobre as necessidades/disponibilidades de água, os níveis de atendimento das populações, a eficiência da utilização da água, as situações hidrológicas extremas e de risco e a informação e conhecimento dos recursos hídricos.

Quanto aos aspectos biofísicos e socioeconómicos, à descrição dos recursos hídricos e aos aspectos relacionados com a ocupação do solo e ordenamento do território, remete para os documentos que instruem o presente Plano e que se encontram depositados no INAG (anexos n.os 1 e 2).

CAPÍTULO 1 — Necessidades/disponibilidades de água

Os recursos hídricos actualmente disponíveis totalizam 232 hm3/ano, estimando-se os recursos subterrâneos em cerca de 59 hm3/ano e os recursos superficiais actualmente em exploração em 173 hm3/ano. Com as transferências de caudais entre bacias, resulta um volume saído da bacia do Guadiana de 53 hm3/ano (essencialmente para fornecimento de água para rega e abastecimento público dos municípios do Sotavento Algarvio). Deste modo, os recursos disponíveis para utilização na bacia totalizam 179 hm3/ano.

O balanço entre as necessidades e as disponibilidades actuais mostra a existência de um défice de 9 hm3/ano. A análise das disponibilidades e confronto com as necessidades permitiu também constatar que os sistemas estão dimensionados sem folgas, em particular os que exploram recursos hídricos subterrâneos para rega e os relativos às pequenas albufeiras existentes, o que conduzirá em anos secos à ocorrência de défices elevados.

A análise dos recursos mobilizáveis mostra que, ao nível dos recursos superficiais, se poderão aumentar substancialmente os volumes de água disponíveis. Com efeito, a entrada em serviço da Barragem de Alqueva permitirá uma regularização adicional de 1340 m3, elevando o total regularizado na bacia em cerca de 1500 hm3/ano. A entrada ao serviço da Barragem de Pedrógão permitirá regularizar adicionalmente 330 hm3/ano, elevando o total disponível na bacia para 1830 hm3/ano. Tendo em conta os previsíveis aumentos dos consumos em Espanha, este volume disponível decrescerá ligeiramente com o tempo, reduzindo-se cerca de 150 hm3/ano, passando-se a dispor na bacia de uma capacidade de regularização de 1680 hm3 que, deduzidas as exigências para caudais ambientais, permitirá mobilizar até 1500 hm3/ano para as utilizações consumptivas.

Num cenário de desenvolvimento médio, com um aumento da regularização nos principais afluentes nacionais e no rio Ardila, com um volume afluente médio de 4500 hm3 e uma capacidade total de armazenamento de 1350 hm3 (para regularização de 30% dos recursos potenciais, atendendo ao regime hidrológico da região, período húmido no Inverno e período seco no Verão, e da sua sucessão ao longo dos anos, regime interanual), poderão ser disponibilizados com uma garantia de 80%, um volume total de 680 hm3/ano em ano médio, valor que será naturalmente superior ao regularizado anualmente para o volume afluente de 80% (5600 hm3), dada a mobilização resultante do próprio armazenamento.

O aumento de regularização em afluentes nacionais reduzirá o volume regularizado do sistema Alqueva-Pedrógão em cerca de 260 hm3, pelo que se verificará nesta situação uma regularização total de 2090 hm3/ano, que, deduzindo a parcela para caudais ambientais, permitirá disponibilizar um volume total de 1880 hm3/ano.

Relativamente aos recursos subterrâneos, estimam-se recursos totais mobilizáveis de 90 hm3/ano, pelo que, estando a ser extraídos 59 hm3/ano, resulta que o potencial de expansão dos recursos subterrâneos é limitado, não excedendo 30 hm3/ano. A sua utilização deverá ser afectada a pequenos consumos, nomeadamente para abastecimento de pequenas localidades.

Em termos de recursos hídricos superficiais globais e, considerando apenas o sistema Alqueva-Pedrógão, virá a dispor-se na bacia de volumes de água significativos (1500 hm3/ano), suficientes para cobrir as necessidades previstas na bacia. No entanto, dado que a distribuição destes recursos está concentrada, não se exclui a necessidade de construção de pequenos aproveitamentos de interesse local.

Conforme se referiu, os consumos de água na bacia do Guadiana são bastante modestos. Esta modéstia pode ser atribuída, pelo menos parcialmente, a uma reduzida população e a um fraco grau de actividade económica, sendo por vezes argumentado que a reduzida actividade económica é causada exactamente pelas limitadas disponibilidades de água, embora, com a construção do empreendimento de Alqueva, se pretenda transformar a água num factor de desenvolvimento.

De facto, os recursos hídricos superficiais brutos da bacia nacional do Guadiana ascendem a cerca de 1800 hm3/ano, atingindo no entanto mais de 4000 hm3/ano se se incluírem os escoamentos provenientes de Espanha (situação actual). Tendo por base cenários razoáveis de exploração destes recursos (sob os pontos de vista económico e ambiental), poderá estimar-se a disponibilização potencial de quase 2000 hm3/ano, com fornecimento garantido em 85% dos anos (incluindo os recursos provenientes de Espanha).

Os recursos hídricos subterrâneos são bastante mais modestos, da ordem de 400 hm3/ano, dos quais apenas 90 hm3/ano serão efectivamente utilizáveis.

Se observarmos a situação actual, verifica-se portanto que os recursos subterrâneos são explorados a mais de 60% do máximo efectivo enquanto que menos 10% dos recursos superficiais mobilizáveis são efectivamente utilizáveis. Esta situação de exploração preferencial dos recursos subterrâneos é típica de uma fase preliminar de desenvolvimento, condicionada por uma baixa densidade de ocupação e por uma forte dispersão dos centros consumidores de água, a qual se deve aos seguintes factores: