Resolução do Conselho de Ministros n.º 91/2001 — Aprova o Plano Nacional de Acção para a Inclusão

Portugal tem vindo a assumir nos últimos anos uma atitude de enorme firmeza no que respeita à promoção da inclusão social. A presidência portuguesa inaugurou uma nova etapa do desenvolvimento europeu, definindo um projecto de sociedade mobilizador, partilhado e dotado de uma orientação colectiva para um futuro de maior eficiência económica, maior equidade, mais justiça e coesão social.

O modelo social europeu e os compromissos por que se orienta, de amplitude e profundidade únicas, determinou, numa perspectiva inequívoca de aprofundamento, a adopção de uma nova estratégia de cooperação na promoção de políticas inclusivas e de combate à pobreza e exclusão social.

Para Portugal, a importância deste plano decorre do seu papel enquanto instrumento de construção de uma estratégia europeia no plano social mas radica, fundamentalmente, no seu valor específico enquanto instrumento nacional de consolidação das políticas portuguesas de reforço da coesão nacional. O Plano Nacional de Acção para Inclusão (PNAI) constitui um instrumento de importância crucial no desenho, no desenvolvimento e avaliação das várias políticas sociais.

Portugal conheceu nas últimas décadas um processo de desenvolvimento e modernização que o tem vindo a aproximar dos níveis médios europeus que, porém, se encontram ainda a alguma distância. Os níveis de pobreza são um indicador desse menor desenvolvimento, enquanto certas manifestações de fenómenos de exclusão social vão emergindo com o próprio processo de modernização.

Nos últimos anos, o Governo Português tem desenvolvido toda uma nova geração de políticas sociais, as quais se orientam precisamente para o reforço das dinâmicas de inclusão na sociedade portuguesa. São notórios e quantitativamente demonstráveis os progressos alcançados nesta matéria, porém, persiste ainda uma realidade marcada por índices que nos afastam dos parâmetros exigidos a uma sociedade de justiça e bem-estar.

A consciência plena desta situação determinou que, de forma muito vincada nos últimos cinco anos, Portugal tenha desenvolvido uma nova geração de políticas sociais activas que se orientam para fazer face e prevenir as vulnerabilidades com que ainda nos defrontamos.

A construção desta via inovadora, determinante para a edificação de um novo modelo social, concebe a inclusão como um processo duplo de transformação das estruturas e das instituições sociais, económicas, políticas e culturais no sentido de as tornar capazes de acolher todas as pessoas, em função das suas necessidades específicas, e de permitir a realização dos seus direitos, criando as oportunidades necessárias e as condições de capacitação para o assumir pleno dos seus deveres e responsabilidades para consigo próprios, as suas famílias e a comunidade a que pertencem.

O PNAI constitui, pois, um instrumento que visa aprofundar a capacidade de actuar sobre as causas dos problemas e não apenas sobre as suas manifestações, intervindo, quer sobre as estruturas institucionais, quer sobre as atitudes individuais, numa óptica de desenvolvimento do País, de que é simultaneamente factor e resultado, envolvendo o conjunto dos actores pertinentes, dos diversos sectores da administração central, da administração local e da sociedade civil.

O Plano Nacional de Desenvolvimento Económico e Social (PNDES) estabeleceu como meta a recuperação do atraso que nos separa ainda dos restantes países europeus, no prazo de uma geração. Tal não tem apenas a ver com os níveis de produtividade e desempenho económico, mas também com os níveis de qualidade da sociedade, que de resto são simultaneamente condicionados e condicionadores daqueles. O PNAI constitui uma oportunidade única de prosseguir, de forma estruturante, o esforço que tem vindo a ser desenvolvido e que tem apresentado resultados positivos. O PNAI procura, assim, contribuir para esse grande desígnio, nomeadamente ao promover a inclusão de todos os residentes, garantindo o acesso aos recursos, aos direitos, aos bens e aos serviços, bem como promover a igualdade de oportunidades de participação social numa sociedade com melhor qualidade e maior coesão.

O desenvolvimento do PNAI permitirá articular as políticas pertinentes e os actores responsáveis, devendo concretizar um conjunto de orientações estratégicas.

Desde logo, o PNAI concorre para a promoção da participação de todos na actividade produtiva, visando, por um lado, capacitar e activar as pessoas que se encontram excluídas do mercado de trabalho e aumentar assim os níveis de emprego e, por outro, aumentar as qualificações dos activos e melhorar a qualidade da organização do trabalho, no sentido de aumentar a produtividade, melhorar a competitividade da economia e aumentar os rendimentos dos trabalhadores, objectivos em que os parceiros sociais desempenham um papel determinante. A conciliação do trabalho com a vida familiar e a igualdade de oportunidades entre homens e mulheres, quer para a participação económica e cívica, quer para a participação na vida familiar, são elementos centrais destes objectivos.

O PNAI centra-se, pois, na resposta directa a necessidades das pessoas e famílias - devendo o esforço de focalização dos apoios públicos nos grupos mais carenciados ser acentuado -, a promoção do emprego e da aprendizagem ao longo da vida, a conciliação do trabalho com a vida familiar, o combate a formas extremas de pobreza e à pobreza infantil, entre outros.

O processo de promoção e desenvolvimento do Plano impõe uma estratégia concertada e com responsabilização partilhada por parte do Estado e dos parceiros sociais, tendo sido promovida a respectiva audição, quer no quadro da Comissão de Trabalho, Solidariedade e Segurança da Assembleia da República, quer no quadro da Comissão Permanente de Concertação Social, bem como no contexto do Pacto de Cooperação e Solidariedade Social.

Assim:

Nos termos da alínea g) do artigo 199.º da Constituição, o Conselho de Ministros resolve:

Aprovar o Plano Nacional de Acção para a Inclusão (PNAI), constante do anexo à presente resolução e dela fazendo parte integrante para todos os efeitos, para vigorar até 2003.

Presidência do Conselho de Ministros, 12 de Julho de 2001. - O Primeiro-Ministro, António Manuel de Oliveira Guterres.

PLANO NACIONAL DE ACÇÃO PARA A INCLUSÃO

PARTE I — Enquadramento

1 - Uma Europa de todos para todos

O modelo social europeu e os compromissos por que se orienta, de amplitude e profundidade únicas, determinou, numa perspectiva inequívoca de aprofundamento, a adopção de uma nova estratégia de cooperação na promoção de políticas inclusivas e de combate à pobreza e exclusão social. Lisboa passa desta forma a ser um marco neste novo e exigente rumo.

A Cimeira de Lisboa definiu um objectivo estratégico para a Europa comunitária de tornar-se o espaço baseado na economia do conhecimento mais competitivo do mundo, com mais e melhores empregos e mais coesão social. A necessidade imperativa de tomar medidas com impacte decisivo no que respeita à erradicação da pobreza, através da fixação de metas adequadas, assentes num método aberto de coordenação capaz de combinar planos nacionais de acção com uma iniciativa da Comissão com vista à cooperação neste domínio, tornou-se assim uma marca distintiva.

A afirmação deste impulso, de que os planos nacionais de acção são o rosto, construir-se-á em volta de quatro grandes objectivos comuns:

1) Promover a participação no emprego e o acesso de todos aos recursos, aos direitos, aos bens e aos serviços;

2) Prevenir os riscos de exclusão;

3) Actuar em favor dos mais vulneráveis;

4) Mobilizar o conjunto dos intervenientes.

Para Portugal, o Plano Nacional de Acção para a Inclusão (PNAI) constitui simultaneamente uma oportunidade e um desafio. Oportunidade para a consolidação das políticas de reforço da coesão, oportunidade para a reflexão e definição estratégicas dos percursos de desenvolvimento, mas, acima de tudo, desafio de modernidade e de aposta firme e determinada na capacidade colectiva de construção de uma sociedade mais justa, mais solidária e mais coesa.

O Plano tem por isso mesmo de ser entendido como um instrumento privilegiado de aprofundamento das escolhas que permitam fazer face e prevenir as vulnerabilidades com que ainda nos confrontamos. Reforçar as competências das comunidades e dos cidadãos num quadro de participação efectiva e empenhada é o único caminho possível para o sucesso dos objectivos ambiciosos que Portugal ajudou decisivamente a fixar.

Este entendimento de carácter integrado e integrador implica que o presente Plano deve ser lido não apenas no que representa de compromisso explicito com objectivos de coesão e justiça social, mas também no que possibilita de articulação com outros instrumentos, nomeadamente o Plano Nacional de Emprego e o Programa Integrado de Apoio à Inovação, constituindo com eles a expressão do chamado «triângulo estratégico de Lisboa», de que é uma peça fundamental.

2 - Falar de Portugal

Existe entre a comunidade científica, entre os peritos e entre os responsáveis de instituições públicas e privadas relacionadas com o tema da pobreza a ideia consensual de que sendo Portugal um país onde o fenómeno é extenso (ver nota 1), os seus contornos são definidos, na maior parte dos casos, pela persistência das marcas deixadas pelo subdesenvolvimento. Os processos rápidos de modernização que o País tem conhecido nas últimas décadas, se trouxeram consigo uma melhoria muito substancial das condições de vida da generalidade da população, não foram capazes de prevenir, a exemplo do que ocorreu em todo o espaço comunitário, a eclosão de situações de «nova pobreza».

A consciência plena desta situação determinou que, de forma muito vincada nos últimos cinco anos, Portugal tenha desenvolvido toda uma nova geração de políticas sociais, as quais se orientam, precisamente, para o reforço das dinâmicas de inclusão na sociedade portuguesa. A construção desta via inovadora, determinante para a edificação do modelo social que perspectivamos para Portugal, tem-se efectivado de diversas maneiras representando um papel de particular relevo o conjunto de novas medidas e metodologias de intervenção, de que o rendimento mínimo garantido (RMG) é talvez o exemplo mais expressivo, a par do aumento de cerca de 120% das despesas sociais. A avaliação efectuada ao RMG permite, aliás, constatar um reconhecimento generalizado do esforço que Portugal tem vindo a desenvolver no sentido de potenciar os efeitos de inclusão social das camadas da população mais desfavorecida ou marginalizada e a expectativa de que os meios e os recursos postos à disposição permitam concretizar esse objectivo.

O processo tardio de desenvolvimento e o modo de adaptação de Portugal às envolventes externas, associam-se à existência de um padrão de especialização económica assente num conjunto importante de empresas, principalmente localizadas nos sectores das indústrias tradicionais do calçado, vestuário, têxtil e mobiliário, na construção civil, no comércio e serviços de baixa qualificação e na agricultura, cujos factores de competitividade resultam essencialmente do baixo preço da mão-de-obra. Naturalmente, os trabalhadores de baixos salários (11,6% dos trabalhadores estavam abaixo de dois terços da mediana dos ganhos em 1998), geralmente muito pouco qualificados, e as suas famílias são uma das categorias sociais mais atingidas pela pobreza. Na mesma situação está o campesinato de subsistência (ver nota 2).

Os baixos salários, associados ao peso da economia paralela e, principalmente, ao carácter recente dos sistemas de protecção social (que se reflecte, entre outras coisas, no volume das contribuições e num peso relevante de pensionistas e outros beneficiários do regime não contributivo), fazem com que, apesar dos esforços verificados nos últimos anos para recuperar as pensões mais baixas, muitos idosos pensionistas (em 2000, os pensionistas do regime geral com a pensão mínima eram cerca de 629000; o valor dessa pensão era um pouco superior a metade do salário mínimo, que, por sua vez, é apenas ligeiramente superior à pensão média; a pensão mínima subiu, entretanto, mais de 23% desde 1995) não consigam superar uma situação de pobreza que, aliás, geralmente os acompanha já da vida activa.

Ainda mais recente é o sistema de reabilitação das pessoas com deficiência. Assim, é de supor que as políticas de detecção e intervenção precoce tenham vindo a fazer diminuir o seu peso, enquanto o accionamento de um conjunto vasto de serviços atenue em boa parte a sua vulnerabilidade. Não deixam, no entanto, de ser uma das principais categorias expostas ao risco de pobreza e exclusão.

As características assinaladas determinam que os efeitos de atenuação da pobreza resultante das transferências sociais tenha em Portugal um reflexo menos intenso do que noutros países. Pode, aliás, dizer-se que a desigualdade na distribuição dos rendimentos é directamente proporcional ao nível de desenvolvimento dos países, sendo as políticas redistributivas um dos factores principais dessa realidade.

Há apenas algumas décadas, face à inexistência ou às limitações dos sistemas públicos de previdência, a família assegurava, mesmo de modo muito limitado, o volume principal das funções de protecção, a prestação de cuidados aos seus membros dependentes e a prevenção de riscos (ver nota 3). Sem que as famílias em Portugal tenham deixado de representar um recurso de solidariedade muito importante (por comparação com os padrões de outras sociedades europeias), têm vindo a conhecer transformações rápidas (ver nota 4) que alteraram fortemente o quadro dos cuidados assegurados por essa via.

A emergência de novos modelos familiares, com uma maior individualização dos núcleos, associa-se, por exemplo, a dificuldades muito agravadas para as mulheres que são o único recurso de famílias monoparentais, com escassas possibilidades de acesso a serviços de guarda das crianças, necessários à participação profissional ou em que a actividade profissional não remunera de modo suficiente para atender às necessidades básicas das suas famílias (razão pela qual, nomeadamente, o seu peso entre os beneficiários do RMG seja quase três vezes superior ao peso que detêm na sociedade).

As transformações dos modelos familiares criam também carências acrescidas aos idosos dependentes que, para além de disporem de recursos económicos limitados, muitas vezes encontram dificuldades de acesso a cuidados básicos, durante cada vez mais tempo, devido ao aumento da esperança de vida (em 1998 eram cerca de 593000 os idosos com mais de 75 anos e entre 1991 e 1998 os idosos dependentes - dos quais 78% são mulheres - cresceram 18,6%).

Igualmente em processo de aproximação aos padrões económicos europeus se encontra a economia portuguesa. A modernização do tecido económico tem constituído factor de promoção da qualidade de vida das pessoas. Mas traz consigo novos requisitos de competitividade. Os empregos associados aos processos de recomposição económica e sócio-profissional são mais exigentes em termos de qualificações, reclamando simultaneamente novas qualidades pessoais e profissionais para as novas formas de organização do trabalho e maior capacidade de adaptação e flexibilidade. As baixas qualificações escolares e profissionais médias da população activa tornam-se assim um dos principais factores de exclusão, e, por essa razão, também um entrave ao desenvolvimento. Por outro lado, se entre os jovens a situação é, em média, próxima da europeia, persiste um fenómeno de saída da escola directamente para o trabalho de jovens com baixas qualificações, que acresce os riscos do ponto de vista da inserção e carreiras profissionais desses jovens.

Em Portugal, a gestão da adaptação às mutações na esfera produtiva e as políticas activas de emprego fazem com que o fenómeno do desemprego seja relativamente baixo e ainda mais o seja o desemprego de longa duração, que, em média, é na Europa um dos principais factores de exclusão. Não sendo uma causa de pobreza que afecte mais pessoas, o DLD não deixa, no entanto, de ser um dos mais graves do ponto de vista qualitativo.

A situação próxima do pleno emprego que existe em Portugal associa-se a um fenómeno que tem vindo a crescer (ver nota 5) em Portugal: a imigração. A maior parte dos fluxos imigratórios, oriundos dos países de língua oficial portuguesa e do Leste europeu vem ocupar os lugares mais desqualificados e mal remunerados do mercado de trabalho. A precariedade e ilegalidade de muitas situações reforça a discriminação nas condições de trabalho, o que faz com que muitos destes imigrantes reforcem a categoria dos trabalhadores pobres.

Com a modernidade emergiram também processos de reconfiguração das instituições de enquadramento dos indivíduos, das identidades pessoais e de grupo, de mudança nos quadros de valores, de descoincidência entre ambições socialmente assinaladas como legítimas e disponibilidade de meios para as cumprir, de desagregação de laços com as instituições de referência, entre um conjunto muito vasto e complexo de outros fenómenos que tendem a fazer crescer categorias sociais de excluídos particularmente problemáticas, como as pessoas sem-abrigo, as crianças em risco, os reclusos e ex-reclusos e os toxicodependentes.

Embora a origem das pessoas que integram estas categorias atravesse muitas vezes diferentes estratos da sociedade, existem contextos territoriais onde não apenas tendem a concentrar-se, como a reproduzir-se. Na verdade, principalmente nas zonas urbanas, formam círculos de pobreza persistente que integram activos de baixos salários e escassas ou nenhumas qualificações, muitas vezes ocupando empregos sem qualidade, precários e sem vínculos formais.

A habitação degradada, a marginalidade ou clandestinidade de alguns dos residentes, a quase ausência ou dificuldade de acesso a infra-estruturas, serviços e equipamentos básicos, o frequente funcionamento das instituições em níveis de qualidade mais baixos, entre outras carências, marcam a vida nestas comunidades onde a pobreza tende a perdurar e a transmitir-se de geração em geração.

O olhar para estas comunidades chama a atenção para a questão da multidimensionalidade da pobreza. As diferentes categorias sociais a que temos vindo a referir-nos, mesmo com uma ou outra característica predominante que as identifica e penaliza em particular (por exemplo, a limitação dos rendimentos dos trabalhadores de baixos salários ou dos pensionistas, a exclusão do mercado dos DLD, a marginalidade dos reclusos, a discriminação dos imigrantes, etc.), não deixam de ser afectadas por fenómenos múltiplos e multifacetados, como as carências habitacionais, a baixa escolaridade (segundo o inquérito ao emprego do INE, no 1.º trimestre de 2001, 16,9% da população com mais de 15 anos não tinha concluído qualquer grau de escolaridade e o analfabetismo literal atingia o valor de 7% da população), a iliteracia funcional (55% dos desempregados e 60% das domésticas não ultrapassavam em 1995 o nível 1 de literacia), a fraca participação dos menos qualificados em acções de aprendizagem ao longo da vida (segundo dados do EUROSTAT em 1999 os trabalhadores portugueses com menos do que a escolaridade secundária completa que participaram em acções de formação ao longo da vida foram apenas 1% do total), ou o menor acesso a serviços básicos e a equipamentos de apoio. Para além disso, é evidente que muitos dos fenómenos se sobrepõem pelo menos parcialmente. Tal decorre do facto de os factores de pobreza tenderem a acumular-se e reforçar-se mutuamente.

Mas é igualmente verdade que a pobreza em Portugal, entendida no duplo sentido da ausência ou escassez de recursos (monetários, patrimoniais, sociais, relacionais, culturais, entre outros) necessários à satisfação das necessidades básicas (de alimentação, habitação, educação, segurança, saúde, protecção, acesso à cultura e ao lazer, entre outras), ou à plena participação nos modos de vida considerados normais, nem sempre se traduz em situações de exclusão social, quer se entenda como incapacidade para aceder aos direitos prevalecentes e à participação nas instituições, quer como marca de uma clivagem/dualização social ou de ruptura entre os que estão dentro e fora das instituições correntes e legitimamente consagradas. São principalmente as categorias de maior risco emergentes dos processos de modernização as que mais se expõem à exclusão social.

Apesar de nalgumas das referidas categorias os homens serem a esmagadora maioria, como acontece com os toxicodependentes, os sem-abrigo, os reclusos e ex-reclusos, as mulheres que as integram estão nessa situação de modo particularmente desfavorável, até pelo estigma suplementar resultante do próprio facto de serem minoritárias, e por isso mesmo mais visíveis. Nos restantes casos, porém, tendem a ser maioritárias, quer por força das particulares funções familiares que lhes são impostas, quer por efeito da discriminação que se verifica no mundo do trabalho, quer ainda porque tendem a viver mais anos em isolamento na condição de pensionistas - em consequência de um tempo em que a mulheres e a homens eram socialmente atribuídos papéis «específicos» e que mutuamente se excluíam, geradores de desequilíbrio relativamente às mulheres no acesso aos direitos ao emprego e ao trabalho, e relativamente aos homens no acesso aos direitos da esfera privada. A prevenção dos riscos de exclusão das mulheres no mercado de trabalho e dos homens na vida familiar, que é inerente à promoção da igualdade, implica um olhar novo sobre as relações sociais de género por parte do Estado, da sociedade - com particular relevo para as empresas e para os parceiros sociais e das próprias pessoas. Homens e mulheres têm igual direito tanto ao trabalho enquanto garante da autonomia económica e por isso da liberdade, como à vida familiar, enquanto factor privilegiado de integração social. Uma organização social democrática e moderna é incompatível com o desperdício de talentos e de recursos resultante de limitações à participação determinadas pelo sexo, quer na esfera privada quer na esfera pública.

3 - Um plano para Portugal

A promoção da inclusão como uma das prioridades do Governo Português desde 1995 tem vindo a materializar-se numa nova geração de políticas sociais activas, que concebem a inclusão como um processo duplo de transformação das estruturas e das instituições sociais, económicas, políticas e culturais no sentido de as tornar capazes de acolher todas as pessoas, em função das suas necessidades específicas e de permitir a realização dos seus direitos, criando as oportunidades necessárias e as condições de capacitação para o assumir pleno dos seus deveres e responsabilidades para consigo próprios, as suas famílias e a comunidade a que pertencem.

O PNAI encontra assim um ambiente estimulante, ao qual por sua vez acrescenta sistematicidade e capacidade de coordenação de políticas, maior ambição nos objectivos, responsabilização de todos os sectores e agentes responsáveis e a aprendizagem com as melhores experiências europeias.

O PNAI constitui, pois, um instrumento que visa aprofundar a capacidade de actuar sobre as causas dos problemas e não apenas sobre as suas manifestações, intervindo quer sobre as estruturas institucionais, quer sobre as atitudes individuais, numa óptica de desenvolvimento do País de que é simultaneamente factor e resultado, envolvendo o conjunto dos actores pertinentes, dos diversos sectores da administração central, da administração local e da sociedade civil. No seguimento da lógica da referida nova geração de políticas sociais, o PNAI assentará num conjunto de princípios, de que se destacam:

A consagração do conceito de cidadania social extensível a todas as pessoas legalmente residentes em Portugal, que postula o direito ao trabalho e a um rendimento mínimo, mas também ao exercício dos direitos cívicos, à cultura, à educação, à habitação condigna e à participação na vida social e cultural, em suma, a uma plena inserção na vida em sociedade;

A responsabilização e a mobilização do conjunto da sociedade e de cada pessoa no esforço de erradicação das situações de pobreza e exclusão, com particular enfoque na contratualização das respostas da protecção social;

A integração e multidimensionalidade entendidas como convergência das medidas económicas, sociais e ambientais com vista à promoção das comunidades locais, fazendo apelo à congregação dos recursos;

A territorialização das intervenções como aproximação e focalização das respostas aos problemas locais e às pessoas, criando dinâmicas de potenciação dos recursos e das competências locais;

O reconhecimento da importância da igualdade de oportunidades entre homens e mulheres, como forma de garantia do exercício dos direitos tanto na esfera pública como na esfera privada;

A consideração da perspectiva do género na análise das situações, na concretização das respostas e na avaliação dos resultados.

4 - Objectivos e prioridades

O Plano Nacional de Desenvolvimento Económico e Social (PNDES) estabeleceu como meta a recuperação do atraso que nos separa ainda dos restantes países europeus, no prazo de uma geração. Tal não tem apenas a ver com os níveis de produtividade e desempenho económico, mas também com os níveis de qualidade da sociedade, que de resto são simultaneamente condicionados e condicionadores daqueles. O PNAI procura assim contribuir para esse grande desígnio, nomeadamente para promover a inclusão de todos os residentes, garantindo o acesso aos recursos, aos direitos, aos bens e aos serviços, bem como promover a igualdade de oportunidades de participação social numa sociedade com melhor qualidade e maior coesão. O PNAI será também instrumento de responsabilização de cada pessoa, promovendo as condições de cumprimento dos respectivos deveres de cidadania. Tal passa, nos domínios da igualdade de oportunidades entre homens e mulheres, pela melhoria das condições de concretização da democracia na esfera privada, o que implica o aprofundamento dos direitos dos homens na vida familiar e a partilha equilibrada entre mulheres e homens do tempo de trabalho remunerado e não remunerado.

As prioridades portuguesas para o Plano Nacional deverão tomar em consideração seis grandes eixos estratégicos:

Assegurar que o desenvolvimento económico do País, alicerçado num permanente reforço da competitividade e dos equilíbrios macroeconómicos, incorpore plenamente as necessidades de melhoria da coesão social e de eliminação dos factores estruturais que favoreçam os processos de exclusão;

Promover a incorporação do objectivo da coesão social nas políticas correntes de desenvolvimento económico, formação, emprego, educação, segurança, saúde e habitação. Uma particular atenção deve ser dada às políticas relativas à adaptação à Sociedade da Informação e à economia do conhecimento;

Desenvolver os sistemas de protecção social, enquanto instrumentos especialmente vocacionados para o combate à pobreza, quer através da criação de respostas específicas direccionadas ao tratamento desta realidade, quer mediante a afirmação das suas dimensões de solidariedade, designadamente a diferenciação positiva a favor dos mais necessitados;

Desenvolver medidas e políticas activas de reinserção social e profissional das pessoas e das famílias em situação de exclusão social, através da promoção de instrumentos e programas integrados, capazes de responder às necessidades dos segmentos sociais e de comunidades territoriais particularmente expostas a fenómenos localizados de pobreza e exclusão;

Promover de forma coerente e integrada a rede de serviços e equipamentos sociais, com uma ampla participação da sociedade civil, afirmando-se plenamente a prioridade ao apoio às pessoas e famílias mais carenciadas;

Promover a igualdade de facto entre mulheres e homens, tanto na esfera pública como na esfera privada, no sentido da concretização de um contrato social de género, que constitua condição de democracia, pressuposto de cidadania e garante da autonomia e da liberdade individuais.

Implícita nestes seis eixos estratégicos encontra-se uma múltipla orientação para o combate à pobreza e a todas as formas de exclusão, enquanto: i) promoção do desenvolvimento sócio-económico, dando particular atenção ao combate às formas de pobreza tradicional ainda existente em Portugal; ii) actuação de prevenção dos riscos que enfrentam os grupos e categorias sociais mais vulneráveis à pobreza e à exclusão social; iii) actuação com vista à inclusão dos grupos e categorias sociais em situação de exclusão social.

5 - Os grandes desafios

O desenvolvimento do PNAI permitirá articular as políticas pertinentes e os actores responsáveis, devendo concretizar um conjunto de orientações estratégicas.

Desde logo, o PNAI concorre para a promoção da participação de todos na actividade produtiva, visando, por um lado, capacitar e activar as pessoas que se encontram excluídas do mercado de trabalho e aumentar assim os níveis de emprego e, por outro, aumentar as qualificações dos activos e melhorar a qualidade da organização do trabalho, no sentido de aumentar a produtividade, melhorar a competitividade da economia e aumentar os rendimentos dos trabalhadores, objectivos em que os parceiros sociais desempenham um papel determinante. A conciliação do trabalho com a vida familiar e a igualdade de oportunidades entre homens e mulheres quer para a participação económica e cívica quer para a participação na vida familiar são elementos centrais destes objectivos.

A economia social, no seu duplo sentido de actividade económica apoiada pelo Estado para a satisfação de necessidades não satisfeitas pelo mercado, e de sistema de inserção de grupos desfavorecidos pela via do emprego, constitui um instrumento decisivo para o acesso de todos à actividade económica. O desenvolvimento da economia social deverá passar, no futuro, pela acentuação do seu carácter económico e vocação de autonomia, bem como pela afirmação da sua especificidade em relação ao mercado e em relação aos apoios continuados da acção social.

Constituindo área estratégica prioritária em todos os sectores por onde se processa o desenvolvimento do nosso país, a aprendizagem ao longo da vida ganha no PNAI um relevo específico, dada a sua tripla incidência junto dos destinatários principais deste plano. Assim, ela é essencial para prevenir os novos riscos de exclusão emergentes da economia do conhecimento e da sociedade da informação, para promover a cidadania junto de todas as gerações e para promover a reinserção dos grupos socialmente excluídos. Assegurar a todas as crianças a formação pré-escolar, modernizar o sistema educativo de forma a facilitar a transição dos jovens para a vida activa, assegurar a todos os trabalhadores a possibilidade de participação em acções de aprendizagem ao longo da vida, promover o sistema de verificação e certificação de competências e desenvolver o sistema de educação/formação de jovens e adultos sem a escolaridade básica e sem qualificações (recorrendo nomeadamente à formação profissional especial), incluindo conteúdos capazes de conduzir à aquisição de capacidades a partir do referencial de competências básicas, e utilizando sistematicamente as novas TIC como suportes de acção pedagógica, eis um conjunto de prioridades decisivas para o combate à pobreza e à exclusão social.

Os sistemas de protecção social são instrumentos poderosos ao serviço dos objectivos de coesão e igualdade social, ao assegurarem um mecanismo de redistribuição dos recursos. A reforma da protecção social actualmente em curso em Portugal reforça esta função dos sistemas, ao mesmo tempo que visa assegurar a sua sustentabilidade. A afirmação das responsabilidades contributivas de empregadores e trabalhadores, considerando uma nova forma de cálculo, princípios de justiça e equidade social por se privilegiar o cumprimento ao longo da vida e beneficiar os menores rendimentos, a diferenciação positiva ao nível do sistema de pensões e a definição do princípio da solidariedade para com os grupos mais desfavorecidos através do sistema de protecção social de cidadania financiado pelo OE, são áreas de intervenção com alcance estratégico para os objectivos do PNAI.

Assegurar condições de vida dignas a todos os cidadãos passa também, de modo nuclear, pelo desenvolvimento dos equipamentos e serviços sociais, em termos de número de respostas, qualidade das mesmas e equidade na distribuição territorial. Constituindo um domínio em que as responsabilidades do Estado, das instituições de solidariedade, das empresas e de todos os cidadãos e famílias (cujas responsabilidades solidárias não podem ser iludidas ou substituídas) devem ser coordenadas com crescente eficiência através de uma contratualização em que cada um assume expressamente as suas responsabilidades e em que o sentido de inovação e integração de respostas deverá ser fortemente estimulado, esta rede deve ser entendida na diversidade dos seus efeitos. Entre estes contam-se a resposta directa a necessidades das pessoas e famílias - devendo o esforço de focalização dos apoios públicos nos grupos mais carenciados ser acentuado -, a promoção do emprego e da aprendizagem ao longo da vida, a conciliação do trabalho com a vida familiar, o combate a formas extremas de pobreza e à pobreza infantil, entre outros.

A adequação de serviços e instituições básicas, como a segurança, a justiça e a saúde, no sentido de os aproximar dos cidadãos e, em particular, daqueles que se encontram em situação de desfavorecimento, que apresentam maiores dificuldades de relacionamento e menores competências para a participação na vida institucional, devem ser iniciativas prioritárias no âmbito da reforma da Administração.

Uma última área prioritária de intervenção a considerar passa pelo desenvolvimento de iniciativas para o desenvolvimento integrado de territórios confrontados com a exclusão que, tomando como objecto de intervenção as comunidades urbanas e rurais de concentração de situações de pobreza e exclusão, promova intervenções que assegurem o acesso à habitação condigna, aos cuidados de saúde, à segurança, à justiça, aos serviços, à cultura e ao lazer, à educação, à formação e ao emprego com qualidade.

Trata-se de fazer convergir em concreto e numa lógica de proximidade e concentração o conjunto de instrumentos existentes e a desenvolver no quadro do PNAI.

Para atingir as orientações estratégicas, o Plano assume como grandes desafios os seguintes:

(ver quadro no documento original)

6 - Factores facilitadores do desenvolvimento do PNAI

O desenvolvimento do PNAI, como referido no preâmbulo, recebe um forte impulso pelo facto de ser assumido pelo Governo na forma de resolução do Conselho de Ministros e de se integrar num método aberto de coordenação na União Europeia, donde resulta o estímulo dos pares e o apoio do programa específico a ser conduzido pela Comissão. Tais estímulos necessitam porém, para se tornarem efectivos, da conjugação de um conjunto de factores facilitadores, de que se destacam:

O desenvolvimento das condições institucionais e organizacionais, principalmente no plano da formação e da motivação dos profissionais;

Uma articulação eficiente entre os financiamentos oriundos do esforço nacional de solidariedade e os programas operacionais do QCA III;

A implicação empenhada de todos os organismos responsáveis da administração central, das autarquias, dos parceiros sociais e das instituições de solidariedade, e uma coordenação adequada a todos os níveis, central, distrital e local;

A inovação nos conteúdos e nos processos políticos, incluindo a racionalização e simplificação daquelas em que se verifiquem sobreposições inúteis, omissões ou menor clareza nos objectivos;

A abertura e aproximação das instituições às pessoas, aos seus territórios e às suas opiniões e necessidades concretas;

A promoção de estudos e conhecimento das novas e emergentes formas de exclusão social, garantindo uma permanente actualização deste conhecimento;

A revisão e desenvolvimento do sistema estatístico de modo a rectificar a evidente carência existente neste momento e o desenvolvimento de um sistema de indicadores e de procedimentos eficientes de acompanhamento, que incluam nomeadamente a dimensão do género na avaliação do impacte das diferentes medidas.

7 - Sistema de acompanhamento e indicadores

O processo de promoção e desenvolvimento do Plano impõe uma estratégia concertada e com responsabilização partilhada por parte do Estado e dos parceiros sociais. Do lado dos poderes públicos, tendo em conta o carácter transversal e intersectorial do Plano, vários ministérios estão envolvidos na sua dinamização através de uma comissão de acompanhamento, criada por resolução do Conselho de Ministros. No plano interministerial, cabe a esta Comissão a responsabilidade de monitorização do processo. A nível do MTS (Ministério do Trabalho e da Solidariedade) foi instituído um grupo de trabalho para elaboração do Plano e para assegurar uma estreita articulação com os parceiros sociais e da solidariedade, bem como com as áreas governativas que acompanham o Plano. Considerando a especial relevância do envolvimento dos parceiros sociais neste processo, o Plano prevê, no âmbito das diversas fases de desenvolvimento dos trabalhos, a consulta à Comissão Permanente de Concertação Social e aos parceiros subscritores do Pacto de Cooperação para a Solidariedade Social.

A avaliação do Plano será assegurada pela Comissão de Acompanhamento, que deverá apresentar regularmente relatórios sobre a execução do Plano.

No sentido de acompanhar o cumprimento das metas apresentadas o Plano adopta indicadores estruturais de coesão social em ordem à comparabilidade com os diferentes Estados membros, indicadores de resultados em relação a cada um dos quatro objectivos e metas fixados no Plano e indicadores de política ou de acompanhamento utilizados para medir os progressos na concretização e cumprimento das medidas políticas. Sempre que referido o número de pessoas, todos os indicadores serão desagregados por género (v. anexo).

(nota 1) Os últimos dados disponíveis sobre a pobreza em Portugal (e na Europa) reportam-se a 1995, data anterior a um conjunto de mudanças nos mercados de trabalho e nas políticas sociais que se calculam terem tido impacte significativo. São, pois, inúteis para efeitos de planeamento actual. Espera-se obter no decurso do corrente ano informação actualizada, quer resultante da vaga de 1998 do European Community Household Panel, quer do inquérito aos orçamentos familiares realizado em 1999.

(nota 2) Também os trabalhadores independentes são mais vulneráveis a baixos rendimentos do que os assalariados, embora nesse grupo os contrastes sejam muito marcados.

(nota 3) Apenas um sector limitado dos trabalhadores do Estado e dos assalariados dos sectores mais «modernos» da economia beneficiavam de regimes de protecção específicos.

(nota 4) De que a participação das mulheres no mercado de trabalho é um indicador claro.

(nota 5) No final de 1999 existiam 190896 residentes estrangeiros legalizados em Portugal. O número é neste momento bem maior, e só durante o corrente ano o Serviço de Estrangeiros e Fronteiras terá emitido cerca de 54913 novas autorizações de permanência a imigrantes.

PARTE II — Objectivos de luta contra a pobreza e a exclusão social

1 - Promover a participação no emprego e o acesso de todos aos recursos, aos direitos, aos bens e serviços

1.1 - Promover a participação no emprego

Da criação, para as pessoas que pertencem a grupos mais vulneráveis da população, de percursos de acompanhamento para o emprego e da mobilização, para o efeito, das políticas de formação;

Do desenvolvimento de políticas que favoreçam a articulação entre a vida profissional e a vida familiar, inclusivamente em matéria de cuidados com crianças e com pessoas não autónomas;

Da utilização de oportunidades de inserção e de emprego da economia social.

Enquadramento. - A promoção de um mercado de trabalho aberto a todos é um objectivo central da política de emprego portuguesa, dando especial atenção às necessidades dos grupos mais vulneráveis, através do desenvolvimento de políticas preventivas e activas, visando a integração no mercado de trabalho.

O Plano Nacional de Emprego (PNE) deve ser entendido como o instrumento integrador de referência capaz de balizar a intervenção do PNAI no âmbito da política de emprego.

Dados do EUROSTAT para 1999 evidenciavam que a situação portuguesa era mais favorável que a situação europeia: Portugal possuía uma taxa de actividade de 61,3% enquanto a da UE era de 55,9%; a taxa de emprego portuguesa era de 71,3% contra 62,8% na UE e a taxa de desemprego era de 4,9%, sendo a da UE 9,5%.

Portugal tem vivido, nos últimos anos, um processo de crescimento económico favorável ao mercado de emprego (o emprego cresceu 1,8% de 1999 para 2000). O que significa dizer que o comportamento do mercado de emprego, em 2000, foi positivo no que respeita quer à participação da população na actividade económica, quer ao crescimento do emprego, bem como no seu reverso, isto é, na redução do desemprego (de 1994 para 2000 o número total de desempregados baixou de cerca de 300000 para 198700). A taxa de desemprego desceu para 3,8%, com um peso significativo do desemprego feminino (4,8%) em relação ao desemprego masculino (2,9%). Este decréscimo verificou-se quer no caso de procura do 1.º emprego, quer no caso de procura de novo emprego, embora com menor incidência. Foram, sobretudo, os indivíduos com o ensino secundário e superior que mais contribuíram para o decréscimo verificado.

Apesar da evolução positiva dos indicadores de emprego e desemprego verificada nos últimos anos, a situação de grupos populacionais com especiais problemas de inserção profissional, nomeadamente os jovens, as mulheres e os desempregados de longa duração [veja-se que, apesar dos baixos níveis de desemprego, a taxa de desemprego dos jovens se situa 4,7 pontos percentuais acima da do total, e que o peso do desemprego de longa duração e muito longa duração no desemprego total é significativamente elevado (41,5%)], bem como outros grupos com desvantagens especiais, designadamente os pessoas com deficiência, os ex-reclusos, os toxicodependentes e ex-toxicodependentes e as minorias étnicas, aponta para uma crescente importância de fenómenos de desajustamentos qualitativos, associados a processos de reestruturação lentos, que vêm marcando a evolução da economia portuguesa. Estes desajustamentos traduzem-se num crescimento intenso de processos paralelos de criação e destruição de empregos, e pela acumulação de sinais de crescente inadequação entre a oferta e a procura de trabalho.

Ao nível da população activa empregada, os trabalhadores independentes parecem ser os mais vulneráveis a situações de baixos rendimentos. Mas os trabalhadores por conta de outrem das empresas pouco modernizadas dos sectores tradicionais da economia (nomeadamente da indústria), constituem um contingente importante de pessoas em situação de pobreza, embora não necessariamente em situação de exclusão social ou profissional. O peso dos empregos pouco qualificados e das precárias condições de trabalho é, aliás, um factor relevante que contribui para diferentes facetas da pobreza em Portugal. As assimetrias salariais entre homens e mulheres constituem também motivo de particular preocupação.

Outra dimensão que merece especial destaque é a articulação entre a vida profissional e a vida familiar, na medida em que, embora Portugal apresente uma das mais elevadas taxas de actividade da Europa (tanto masculina como feminina), se torna necessário desenvolver ainda mais a rede de serviços de qualidade que as apoie no esforço a que estão sujeitas.

De facto, Portugal necessita estimular novos segmentos de actividade, eventualmente menos produtivos mas sustentáveis, se necessário apoiados por políticas activas de emprego, que gerem oportunidades de emprego para grupos sociais manifestando especiais dificuldades no acesso ao mercado de trabalho. Tal implica apoiar a criação de novas actividades e a revalorização de outras, designadamente no sector da prestação de cuidados, desenvolver o mercado social de emprego, melhorar as respostas de formação, educação e formação ao longo da vida e sobretudo activar as instituições públicas para que, em parceria, se assumam como agentes de inserção social. A elevação das condições de empregabilidade representa um instrumento decisivo para melhorar a adequação entre a oferta e a procura de trabalho, tendo em vista elevar os níveis e a qualidade do emprego.

Prioridades:

Potenciar as medidas no âmbito do Programa do Mercado Social de Emprego, privilegiando as acções que aumentem a empregabilidade e as iniciativas de criação de emprego auto-sustentáveis, tendo particularmente em conta a necessidade de reduzir as assimetrias em função do género no mercado de trabalho;

Promover o desenvolvimento de percursos de inclusão social e profissional, assentes num trabalho de construção pessoal, traduzidos em planos contratualizados firmados no reforço da responsabilização pessoal e abrangendo as diversas etapas de inclusão;

Prevenir e combater o desemprego de longa duração, promovendo a melhoria da empregabilidade dos candidatos a emprego, nomeadamente através de medidas de formação profissional, melhorando a qualificação de base ou inserindo lógicas de reconversão e apoiando o acesso ao emprego;

Prevenir e combater o tráfico e emprego de mão-de-obra ilegal;

Promover a igualdade de oportunidades entre homens e mulheres no acesso ao emprego e a verificação no âmbito laboral da igualdade de tratamento e da não discriminação em função do género ou de outra qualquer diferença, aprofundando os direitos dos homens enquanto pais trabalhadores;

Incluir na organização social e na cultura das empresas a ideia de que a conciliação da vida profissional e familiar é um direito e um dever dos trabalhadores e das trabalhadoras, bem como uma responsabilidade social das próprias empresas;

Desenvolver a rede de serviços de apoio a crianças e a pessoas dependentes e promover o apoio social complementar, tendo em vista a facilitação do acesso à formação e inclusão profissional dos diferentes membros do agregado familiar.

Metas:

Abranger 30000 pessoas/ano em acções no âmbito do mercado social de emprego (MSE) (Plano Nacional de Emprego para 2001 - Resolução do Conselho de Ministros n.º 72/2001, publicada no Diário da República, 1.ª série-B, n.º 142, de 21 de Junho de 2001);

Garantir o acesso a programas de inclusão social a todos os beneficiários do RMG que estejam em condições de neles participar;

Colocar 4080 pessoas em acções de melhoria de competências pessoais e sociais;

Manter o peso da formação profissional para desempregados em, pelo menos, 20%;

Aumentar 20% o número de abrangidos em cada ano em cursos de formação especial;

Acrescer em 25% a participação de pessoas com deficiência em medidas de política activa nos próximos três anos;

No âmbito da expansão e qualificação da rede de equipamentos e serviços de promoção do desenvolvimento social, abranger um número médio de 55 equipamentos alvo de intervenção, um número médio de 400 lugares criados/beneficiados e um número médio de 60 postos de trabalho criados;

Reforçar a articulação e operacionalidade das entidades responsáveis pela prevenção, investigação e combate às situações de tráfico, angariação e emprego de mão-de-obra ilegal;

Desenvolver os apoios ao microcrédito.

Instrumentos:

Promoção da inserção no âmbito dos instrumentos do mercado social de emprego - IEFP/ /POEFDS (eixo n.º 5): Empresas de Inserção, Escolas-Oficinas, Inserção-Emprego, Horizontes 2000 - Formação para a Inserção; protocolos de cooperação e despachos conjuntos, e programas ocupacionais para desempregados carenciados e subsidiados;

PRODESCOOP - Apoio ao Desenvolvimento Cooperativo - POEFDS (eixo n.º 5);

Desenvolvimento de estratégias no âmbito da relação sistema educativo/mercado de trabalho;

Prestação técnica do centro de emprego - REAGE;

Prestações técnicas dos serviços públicos de emprego - INSERJOVEM;

Programa de estímulo à oferta de emprego - componente de criação de emprego;

Programa Formação/Emprego;

Promoção da eficácia e da equidade das políticas de emprego e formação - POEFDS (eixo n.º 4);

Promoção da inserção social e profissional das pessoas com deficiência - POEFDS (eixo n.º 5);

Programa Constelação, Acção Tipo Novas Oportunidades, Integrar pelos Centros de Emprego;

Promoção da inserção social e profissional de grupos desfavorecidos - POEFDS (eixo n.º 5): formação profissional especial;

Alargamento da componente de apoio à família a todos os estabelecimentos da rede pública da educação escolar e às escolas do 1.º ciclo do ensino básico;

Expansão e qualificação da rede de equipamentos e serviços de promoção do desenvolvimento social - POEFDS (eixo n.º 5);

EQUAL.

Indicadores:

Taxa de emprego, por sexo;

Taxa de desemprego, por grupo etário;

Taxa de desemprego, por habilitações;

Peso do DLD no desemprego total;

Taxa de inserção no emprego dos diferentes grupos alvo;

Percentagem de população desempregada que recorreu aos serviços de emprego.

Enquadramento. - As sociedades modernas, nas quais dominam as tecnologias de informação e comunicação e cujas economias se baseiam no conhecimento e na inovação, exigem uma permanente actualização de conhecimentos, qualificações e competências que garantam aos indivíduos a capacidade para obter e preservar empregos ao longo da vida activa.

A população portuguesa apresenta um nível baixo de formações escolares e qualificações profissionais, representando um fraco potencial de conhecimentos, actualização, adaptabilidade e inovação. Em 1999, 78% da população (25-59 anos) detinha habilitações inferiores ao nível secundário inferior. A média da União Europeia era então de 35,8%, facto que ilustra claramente os défices educacionais de que Portugal padece. Contudo, é possível identificar, de forma clara, uma evolução qualitativa dos níveis de qualificação, nomeadamente através do crescimento de quadros superiores e profissionais altamente qualificados, que não é, no entanto, acompanhado por um decréscimo correspondente dos profissionais não qualificados. A estrutura do desemprego é semelhante, apontando novamente para o peso das baixas habilitações, nomeadamente no grupo dos desempregados mais jovens. As principais vulnerabilidades a nível nacional identificam-se em três aspectos principais: a elevada saída de jovens (15-20 anos) do sistema educativo sem qualquer preparação ou qualificação profissional, o peso reduzido de formações de nível secundário na população activa e os baixos níveis de produtividade nacional, muito abaixo da média europeia.

As pessoas com baixas qualificações são mais vulneráveis à exclusão social sobretudo quando essas estão associadas a rupturas ou processos de exclusão profissional. Antes de serem vulneráveis à exclusão social, são-no ao desemprego e, como quanto menores as qualificações de partida, mais dificuldades existem na sua capacidade de inserção profissional, mais vulneráveis ficam a situações de desemprego de longa duração. As dificuldades em atingir uma fácil e rápida reconversão profissional estão também patentes na relação entre níveis de escolaridade e qualificações. Portugal apresenta baixos níveis de habilitações em todos os níveis de qualificação. As dificuldades emergentes registam-se em vários sectores do tecido produtivo português como resultado da modernização e dos avanços teenológicos e da crescente internacionalização da economia, afectando, sobretudo, a população activa de mais baixos níveis de escolaridade e mais baixas qualificações.

A educação e a formação ao longo da vida assumem importância fulcral para contrariar tais situações, assumindo particular relevância no contexto do objectivo nacional de recuperação do atraso estrutural e de modernização do sistema produtivo.

O conceito de aprendizagem ao longo da vida engloba todas as actividades de aprendizagem desenvolvidas numa base contínua com o objectivo de melhorar conhecimentos, aptidões e competências. Este processo deve começar o mais cedo possível a ser consolidado. Assim, a estratégia integrada para a aprendizagem ao longo da vida, que Portugal tem vindo a desenvolver, assenta em quatro objectivos principais: i) melhorar a qualidade da educação básica e combater o abandono da escolaridade precoce; ii) expandir a formação profissional para jovens, tanto no sistema de educação formal como informal; iii) melhorar as qualificações e manter a empregabilidade da população adulta, através do desenvolvimento da oferta de ensino como de acções de formação; e iv) desenvolver um processo nacional de formação, verificação e certificação de competências adquiridas de modo informal e não formal, nomeadamente no domínio da informação e das tecnologias da informação. Particular relevância é também dada à transição da escola para a vida activa.

Atendendo à estrutura pouco qualitativa do emprego português e ao padrão de especialização produtiva da economia portuguesa assume importância fulcral a necessidade de aquisição e actualização dos conhecimentos a par da necessidade de uma modernização em áreas profissionais ligadas a sectores de ponta, com vista à progressão para uma sociedade em que a aprendizagem ao longo da vida constitua a base para o desenvolvimento do conhecimento, das competências e das qualificações, promovendo a inovação, a competitividade, o crescimento e a criação de emprego.

Prioridades:

Desenvolver a estratégia nacional de aprendizagem ao longo da vida quanto a:

Reforçar o desenvolvimento da educação pré-escolar, da educação escolar e da formação inicial de jovens, permitindo a construção de itinerários educativos e ou de formação qualificante, flexíveis e adaptados a novos projectos de vida e profissionais;

Combater o abandono prematuro do sistema educativo, nomeadamente para os níveis do 2.º e 3.º ciclos do ensino básico;

Contrariar da tendência para a inserção precoce dos jovens no mercado de trabalho, simultaneamente inimiga da qualificação e da sustentabilidade futura do emprego;

Generalizar o acesso à educação e à formação profissional, designadamente à formação contínua, com especial enfoque nos métodos de abordagem dos trabalhadores e das empresas mais refractárias;

Consolidar a educação/formação de adultos, enquanto sistema integrado facilitador do acesso generalizado dos adultos à progressão educativa e profissional;

Dinamizar os sistemas de reconhecimento, validação e certificação de competências, nomeadamente as adquiridas por via não formal ou informal;

Promover e incentivar a criação de emprego em sectores e actividades capazes de reabsorver os trabalhadores que possam vir a ser dispensados em função de processos de reconversão sectorial, nomeadamente empregos para o desenvolvimento local, na área dos serviços de proximidade, do ambiente e do património, do turismo e do lazer entre outros;

Promover a qualidade do trabalho a todos os níveis, incluindo ao nível das remunerações e da diminuição das desigualdades de género ao nível salarial, como forma de prevenir fenómenos como o trabalho infantil e do desencorajamento da procura de emprego por parte das mulheres;

Promover a negociação entre os parceiros sociais e no seio das empresas formas de organização do trabalho inovadoras, que, enquanto contribuem para o aumento da produtividade, valorizem o trabalho e o envolvimento dos trabalhadores e criem ambientes favoráveis à aquisição de novas competências;

Promover a implementação das iniciativas acordadas entre o Governo e os parceiros sociais no âmbito do acordo sobre emprego e formação profissional com incidência na sociedade de informação;

Promover formação para consultores, empresários e gestores de recursos humanos na área da igualdade entre mulheres e homens, como inovação estratégica na gestão das empresas para reforço da qualidade e da competitividade das mesmas;

Promover a qualidade da formação, nomeadamente ao nível das práticas pedagógicas e dos conteúdos, privilegiando a inovação e introduzindo princípios de auditoria de qualidade no sistema de acreditação de entidades formadoras;

Promover a formação e valorização dos recursos humanos que trabalham na área das respostas sociais.

Metas:

Implementar um certificado de qualidade das empresas com práticas de excelência na gestão de recursos humanos, nomeadamente em termos das oportunidades de aprendizagem ao longo da vida e da organização do trabalho facilitadora da conciliação entre o trabalho e a vida familiar;

Proporcionar formação facilitadora da inclusão na vida activa a todos os jovens desempregados com menos de 21 anos, inscritos nos centros de emprego, que não concluíram o ensino básico ou, tendo-o concluído, não concluíram o ensino secundário;

Proporcionar uma nova oportunidade a todos os jovens e adultos desempregados, inscritos nos centros de emprego antes de completarem respectivamente 6 e 12 meses de desemprego, sob a forma de formação, de experiência profissional de emprego, de reconversão, de acompanhamento individual de orientação ou de qualquer medida adequada para favorecer a sua integração profissional;

Garantir a certificação de um número mínimo de vinte horas de formação a todos os trabalhadores;

Criar 58 centros de reconhecimento, validação e certificação de competências;

Elevar para 40% o peso dos alunos em cursos tecnológicos, profissionais, de especialização e outros de vocação profissionalizante ao nível do ensino secundário, sensibilizando-os para as áreas que ajudem a reduzir a segmentação do mercado de trabalho;

Reduzir anualmente em 5% o número de jovens entre os 18 e os 24 anos que apenas dispõem de 9 ou menos anos de escolaridade e não participam em acções de educação e formação complementares;

Garantir obrigatoriedade de cláusula de formação nos contratos individuais de trabalho de jovens entre os 16 e os 18 anos que tenham ingressado no mercado de trabalho sem qualificação;

Abranger pelo menos 26000 aprendizes em acções de formação em alternância no âmbito do sistema de aprendizagem, encorajando a participação do sexo subrepresentado;

Aumentar a formação da população empregada por forma a atingir em cinco anos, 10% de formandos no total dos activos empregados, com equilíbrio entre os sexos;

Desenvolver perfis profissionais para prestadores de cuidados formais e informais.

Instrumentos:

Formação ao longo da vida e adaptabilidade - POEFDS (eixo n.º 2);

Promoção da formação qualificante e de transição para a vida activa - POEFDS (eixo n.º 1): Cursos de Educação-Formação, Sistema de Aprendizagem, Formação Qualificante, Prestação Técnica do Centro de Emprego, Programa Sub 21;

Programa operacional PRODEP III, medida n.º 3 «Apoio à transição de jovens para a vida activa»;

Bolsas de formação da iniciativa do trabalhador;

Rotação emprego-formação;

Centros de reconhecimento, validação e certificação de competências;

Concepção de um referencial de competências;

Projecto Multimédia para Todos - Acções S@ber+;

Plano Nacional para a Igualdade de Oportunidades na Administração Pública.

Indicadores:

Níveis de habilitação da população 25-59 anos (inferior a ensino secundário, ensino secundário e ensino superior);

Estudantes com 30 ou mais anos em percentagem do total de estudantes;

Percentagem de empregados que participaram em formação nas últimas quatro semanas;

Percentagem de empregados com 30-59 anos que participaram em formação nas últimas quatro semanas, por nível de educação formal;

Percentagem de pessoas que frequentaram acções de formação profissional. Durante o ano e pertencentes a grupos sociais com dificuldade de inserção;

Evolução do peso dos activos qualificados na população empregada;

Percentagem de trabalhadores que mudaram de emprego no decurso do ano.

1.2 - Promover o acesso de todos aos recursos, aos direitos, aos bens e aos serviços

Contribuam para garantir a todas as pessoas os recursos necessários para viverem de acordo com a dignidade humana;

Ajudem a superar os obstáculos à aceitação de emprego, assegurando que o acesso ao emprego se traduza num aumento do rendimento e favorecendo a capacidade de inserção profissional.

Enquadramento. - A protecção social no âmbito do sistema de solidariedade e segurança social português, enquadrado no modelo social europeu, é assegurada através dos regimes de segurança social e da acção social, constituindo-se como a base nacional de garantia de justiça e equidade social, bem como um dos instrumentos de combate à pobreza e à exclusão.

No contexto da UE, a despesa em protecção social em Portugal é ainda inferior à média. Em 1998 esse valor em percentagem do PIB foi de 23,4% para Portugal contra 27,7% na União Europeia. Essa diferença tem particular incidência nas famílias, grupos e indivíduos em situações de maior vulnerabilidade e que, portanto, mais dependem do Estado para a sua sobrevivência.

A garantia de recursos mínimos e a satisfação de necessidades básicas, inerentes a uma existência de acordo com a dignidade humana, é efectivada através de prestações pecuniárias no âmbito dos regimes de segurança social e de serviços e equipamentos sociais no âmbito da acção social.

Na componente de inserção social representa papel de particular relevo o rendimento mínimo garantido (RMG), instrumento privilegiado de inserção dos cidadãos mais carenciados. Este instrumento permite a criação de uma rede de segurança básica (satisfação de necessidades mínimas e progressiva inserção social e profissional) para os indivíduos e agregados familiares que não dispõem de outra forma de subsistência.

O sistema de solidariedade e segurança social português tem vindo a conhecer um ritmo de expansão significativo ao nível da melhoria da protecção e do bem-estar social, do combate à exclusão, e, ainda, do reforço da sustentabilidade financeira do próprio sistema.

No entanto, apresenta ainda uma série de problemas estruturais, resultantes da sua relativa juventude e do modelo de desenvolvimento económico e social que marcou as últimas décadas em Portugal, e decorrentes, por um lado, da insuficiência dos actuais níveis de protecção social e, por outro, da necessidade de antecipar medidas para enfrentar tensões financeiras características dos sistemas que já atingiram a maturidade.

Relativamente à necessidade de antecipação de medidas promotoras da sustentabilidade financeira, duas tendências justificam a sua urgência. Por um lado, a evolução demográfica, que, denotando um duplo envelhecimento (na base e no topo da pirâmide da população portuguesa), leva a uma degradação gradual da relação entre a população em idade activa e a população em idade de reforma. Por outro lado, a acentuação do processo de maturação do sistema de pensões através do crescimento da carreira contributiva média dos beneficiários coloca uma crescente pressão no sentido do aumento da despesa com pensões.

A entrada em vigor da lei de bases constitui um passo avançado de todo o processo de reforma que tem vindo a ser empreendido, consolidando um itinerário de mudança no sistema de solidariedade e segurança social. Este processo de mudança incorpora aspectos tão importantes quanto a criação de novas prestações sociais, a introdução do princípio da diferenciação positiva ou a valorização das carreiras contributivas para a fixação dos montantes das prestações sociais.

Como exemplos mais relevantes destes novos caminhos podem evocar-se, na política nacional de pensões, um conjunto de processos extraordinários de actualização das pensões mínimas que abrangeram 2100000 pensionistas e obrigaram a um acréscimo de esforço financeiro de 245 milhões de contos. Em Julho próximo, a pensão social, que abrange as pessoas de menos recursos sem direito a qualquer outra pensão e que não contribuíram para a segurança social, sofrerá um aumento por via de um complemento extraordinário de 2500$00 para as pessoas com menos de 70 anos e 5000$00 para as pessoas com mais de 70 anos. Também as pensões do regime especial de segurança social das actividades agrícolas, destinadas a pensionistas que se dedicavam à agricultura e que em regra possuem uma muito curta carreira contributiva, sofrerão em Julho um aumento de 2750$00, aumento que abrangerá cerca de 430000 pensionistas. Um outro exemplo da maior relevância tem a ver com o compromisso político de em 2003 garantir protecção mínima de 40000$00 mesmo para aqueles que menos contribuíram.

Mas a política de pensões sendo a mais significativa parte da política de apoio às famílias mais idosas, não apaga o esforço que em outras áreas de apoio tem sido substancialmente aumentado nos últimos anos. A rede de serviços e equipamentos sociais de apoio a idosos cresceu 86% em valências e em número de idosos a frequentá-las entre 1995 e 2000. Em 1995 tinham acesso a esta rede 93904 idosos, hoje desfrutam dela 175099 idosos. A despesa com a acção social para a área das pessoas idosas atinge, em 2001, 72 milhões de contos, o que se traduz num acréscimo real, face a 1995, de 130%.

Prioridades:

Prosseguir uma política de diferenciação positiva das pensões e outras prestações;

Potenciar a eficácia da medida RMG aumentando a capacidade de resposta, através da articulação das componentes prestacional e de inclusão social, nomeadamente com recurso à informatização do subsistema da protecção social de cidadania;

Intensificar a presença de medidas activas para desempregados, melhorando a sua qualidade e flexibilizar a gestão das medidas passivas por forma a facilitar os processos de reinserção profissional de desempregados;

Modernizar os sistemas de gestão da protecção social e a articulação com outros sistemas;

Prosseguir a estratégia de garantia da sustentabilidade do sistema de solidariedade e segurança social, nomeadamente através do financiamento integral do subsistema de protecção social de cidadania e do financiamento parcial do subsistema de protecção à família, através do Orçamento de Estado;

Promover a responsabilidade dos empregadores e dos trabalhadores face ao sistema de contribuições para a segurança social, introduzindo uma nova forma de cálculo das pensões que marque a necessidade de contribuir ao longo da vida e evite o duplo benefício de remunerações sem desconto e pensões superiores à média desses descontos;

Combater a fraude;

Promover o acesso de todos os trabalhadores à protecção social;

Aproximar as empresas e os cidadãos do sistema, nomeadamente através dos serviços integrados e de proximidade prestados pelas Lojas do Cidadão e Lojas da Solidariedade.

Metas:

Abranger 700000 crianças com aumento de 16% (1.º e 2.º filhos) e de 25% (3.º filho) ao nível das prestações familiares, pela introdução de um 2.º escalão para famílias com rendimentos entre 1,5 e 4 salários mínimos nacionais (SMN);

Garantir protecção mínima de 40000$00 aos beneficiários do subsistema previdencial;

Abranger, pelo RMG, todas as pessoas que reúnam as condições de acesso à medida;

Garantir, após um mês do seu requerimento, a atribuição das prestações a que os beneficiários do sistema tenham direito;

Garantir a cobertura de despesas previsíveis com pensões, por um período mínimo de dois anos, pela criação de um fundo de reserva através da capitalização de 5% da taxa contributiva global;

Reduzir as assimetrias entre os rendimentos das mulheres e dos homens;

Criar, nas zonas rurais (do interior) e urbanas empobrecidas (bairros sociais e degradados), uma rede de serviços fixos e móveis de atendimento integrado e de acesso à informação (um por centro territorial);

Abrir 300 lojas da solidariedade, dando cobertura a todos os concelhos do País;

Criar um corpo especializado de inspectores para combate à fraude e evasão, reforçando a coordenação nacional e a articulação transversal.

Instrumentos:

Regulamentação da Lei de Bases do Sistema de Solidariedade e de Segurança Social;

Diferenciação positiva na atribuição de complemento por dependência; nas pensões; na definição dos montantes do subsídio familiar a crianças e jovens;

Protecção social na maternidade, paternidade e adopção;

Prestações de protecção na deficiência;

Protecção no desemprego;

Rendimento mínimo garantido;

Lojas da Solidariedade.

Indicadores:

Despesa de protecção social em percentagem PIB;

Despesa de pensões em percentagem PIB;

Relação subsídio de desemprego/salário médio por trabalhador, por nível de qualificação;

Rácio beneficiários activos/pensionistas;

Pensionistas por eventualidade em percentagem total de pensionistas;

Despesa em pensões por eventualidade em percentagem despesa total em pensões;

Pensão média de invalidez e velhice, todos os regimes;

Pensão mínima de invalidez e velhice, regime geral;

Pensão social.

Enquadramento. - A questão da habitação apresenta-se em Portugal como um dos mais pesados problemas herdados de um passado recente marcado pela quase total ausência de políticas promotoras da qualidade de vida. Na verdade, o País chega até hoje com um parque habitacional onde a degradação e precariedade das habitações, em muitos casos sem infra-estruturas básicas, se sabe possuir uma dimensão inaceitável, embora um conhecimento mais aprofundado só se possa obter com os censos 2001. Esse problema atinge bairros de barracas nas cidades e suas periferias (só nas áreas metropolitanas foram contabilizadas 42034 barracas, nas quais residiam cerca de 77000 pessoas em 1993, aquando do lançamento do Programa PER), bairros antigos das cidades, bairros de habitação social degradados e moradias sem condições de habitabilidade mínimas nas zonas rurais.

O problema tem vindo a ser abordado através de um conjunto de programas e medidas. Entre elas conta-se a melhoria das condições de habitação, apoiado pelo Governo com 640 milhões de contos entre 1996 e 1999, duplicando assim os valores atingidos entre 1992 e 1995. No período entre 1996 e 2000 o número de contratos de crédito à habitação realizados subiu aos 917000, muito acima dos 300000 da primeira metade da década.

Continuam, porém, a verificar-se problemas a este nível, já que a medida de política de mais longo prazo (e mais condicente com uma tradição cultural de propriedade), tem sido a do crédito à casa própria, que tem beneficiado de conjunturas económicas e sociais favoráveis. Portugal tornou-se assim num dos países europeus detentor da mais elevada taxa de pessoas com casa própria. A medida, no entanto, não é facilmente acessível a categorias populacionais não abrangidas pelos programas de realojamento e sem capacidade financeira para acesso aos regimes de crédito à habitação.

Esta fragilidade reside, por um lado, na falta de terrenos que permitam intensificar a construção de habitação a custos controlados, para venda e ou arrendamento, acessíveis ao rendimento destas famílias, e por outro lado, no facto de o mercado de habitação se encontrar ainda numa fase de definição do equilíbrio entre a oferta e a procura, apesar de Portugal apresentar um ritmo médio anual de construção de 11 fogos por 1000 habitantes, praticamente o dobro do número médio de 5,5 fogos por 1000 habitantes, na União Europeia.

Impulso ainda mais significativo tem recebido a construção de habitação social para os grupos mais desfavorecidos, nomeadamente famílias a realojar em função da erradicação de bairros de barracas ou de casas irrecuperáveis sem condições de habitabilidade.

Mas, apesar da evolução que se vem observando, em que se passou, em três anos, de um ritmo médio de realojamento de 900 famílias por ano, na primeira metade da década de 90, para um ritmo médio de 7500 famílias realojadas, por ano, desde 1999, no âmbito dos protocolos celebrados com 170 câmaras municipais de todo o País, importa ainda erradicar os alojamentos precários. A manutenção deste ritmo permite antever a possibilidade de responder à maior parte das carências de habitação até 2005.

Um terceiro conjunto de medidas resulta do grande crescimento do parque público de arrendamento, verificado nos últimos cinco anos (24000 fogos concluídos, em parceria com 168 municípios). Estes programas têm sido acompanhados por políticas de inclusão social que permitiram a construção de equipamentos sociais, desportivos e de lazer, bem como arranjos exteriores e, por vezes, intervenções na área da aprendizagem ao longo da vida, do emprego, da animação sócio-cultural, entre outras. Em bairros de arrendamento público foram construídos 82 centros comunitários e 232 instalações para microempresas, unidades geradoras de emprego, cujo funcionamento e gestão é agora prioritário continuar a assegurar.

Os mais de 200 projectos desenvolvidos no âmbito do QCA II, em diferentes pontos do País, integrados numa fase de características «piloto» com forte intervenção do Estado, vêm tentando inverter a tendência para a transformação dos bairros de habitação social em territórios de exclusão. A descentralização empreendida com o QCA III prossegue esta política, envolvendo os diferentes agentes, aumentando a responsabilidade das câmaras municipais e alargando o âmbito às necessidades de ordenamento e planeamento do território (no sentido de evitar segregações territoriais), tendo em conta a necessidade de dotar de equipamentos alguns desses bairros (nomeadamente os mais antigos) e de reflectir sobre as melhores formas de gestão do parque público nacional e de reestruturação das relações de base comunitária. Esta intervenção requer articulações com medidas focalizadas no emprego, na família e nos regimes de protecção social, entre outros domínios.

No âmbito da requalificação dos centros urbanos históricos ou bairros suburbanos críticos, intensificar a sua função habitacional, recuperar o património residencial, valorizar as infra-estruturas existentes, dotá-los dos novos equipamentos necessários e melhorar os espaços públicos deverão ser objectivos dos programas inseridos no QCA III.

Na área da promoção da reabilitação urbana do parque de arrendamento encontram-se em curso os programas RECRIA (Regime Especial de Comparticipação na Recuperação de Imóveis Arrendados) que entre 1998 e 2000 permitiu a recuperação de 17000 habitações, o REHABITA (Regime de Apoio à Recuperação Habitacional em Áreas Urbanas Antigas), o RECRIPH e o SOLARH (Programa de Solidariedade e de Apoio à Recuperação de Habitação), um regime de concessão de apoio financeiro especial para a realização de obras de conservação e de beneficiação de habitação própria e permanente dos indivíduos e agregados familiares. No contexto do Pacto para a Modernização do Parque Habitacional, com vista à recuperação dos centros urbanos, foi revisto o Regime do Arrendamento Urbano de modo a obter-se uma maior articulação e eficácia que conduza à valorização efectiva do património habitacional e à melhoria das condições de habitação das famílias. No conjunto destas medidas foi ainda garantido o subsídio de renda aos inquilinos carenciados, sempre que obras de beneficiação e conservação levem a aumentos de renda não compatíveis com os rendimentos dos arrendatários. No âmbito do apoio ao arrendamento encontra-se igualmente em vigor o incentivo ao arrendamento jovem, que atinge uma média de cerca de 25000 beneficiários por ano.

Prioridades:

Desenvolver a oferta de habitação a preços sociais para as categorias da população que não possuem os meios para acesso a uma habitação condigna no mercado, priorizando as intervenções destinadas a erradicar as barracas e a habitação degradada;

Implementar serviços e equipamentos nos bairros de realojamento como forma de acompanhamento às populações durante a fase de transição, promovendo a educação para a cidadania numa perspectiva intersectorial, ou seja, articulando e racionalizando a intervenção de todos os departamentos envolvidos nos processos de realojamento;

Promover a oferta de habitação construída com base na redução de custo de factores como o preço dos solos, dotadas de infra-estruturas, acessibilidades e preços cujo valor não implique a perda de qualidade de vida por parte das famílias médias;

Passar a incluir no licenciamento das câmaras municipais uma percentagem de terrenos para construção de habitação a custos controlados, quer para venda quer para arrendamento, de acordo com a Lei dos Solos;

Articular o Programa Polis com a reabilitação do parque habitacional existente, mantendo as populações residentes e mobilizando os fogos devolutos e espaços abandonados para a função residencial, em especial de jovens ou de famílias de pequena dimensão.

Metas:

Manter o ritmo de aumento do parque de arrendamento público, destinado ao realojamento de famílias ainda a residir em barracas ou similares, com a conclusão de 7000 a 8000 fogos por ano, até responder à totalidade das necessidades detectadas pelas câmaras;

Incentivar, em colaboração com as câmaras, proprietários e inquilinos, a utilização de recursos para a recuperação de edifícios arrendados, através da adesão aos diferentes programas, de modo a elevar progressivamente o número actual de fogos concluídos/ano (cerca de 3000) e de fogos em curso/ano (6000), bem como a promover o lançamento de 100000 fogos devolutos no mercado, ao preço da renda condicionada, através da aplicação do Programa SOLARH/Arrendamento;

Manter a capacidade de resposta do incentivo ao arrendamento jovem, que se situa, neste momento, ao nível dos 25000 beneficiários/ano.

Instrumentos:

Realojamento;

SOLARH;

RECRIA;

Polis;

REHABITA;

RECRIPH;

Regime do Arrendamento Urbano;

Subsídio de renda;

IAJ - Incentivo ao arrendamento por jovens.

Indicadores:

Percentagem da população realojada em relação ao total vivendo em zonas degradadas;

Percentagem de população <30 anos que beneficiou de incentivos ao arrendamento;

Percentagem de ADP água canalizada no interior do alojamento;

Percentagem de ADP com instalações fixas de banho ou duche;

Percentagem de ADP com instalações sanitárias no interior do alojamento.

Enquadramento. - O acesso de todas as pessoas aos cuidados de saúde é considerado uma das principais prioridades no contexto das políticas sociais em Portugal. Apesar dos significativos saltos qualitativos e quantitativos registados nos últimos anos, observam-se ainda carências importantes, nomeadamente em termos de garantia do acesso à saúde por parte dos grupos sociais mais desfavorecidos, especialmente dos que se encontram em situação de privação da sua autonomia, daqueles que apresentam uma maior distância em relação à cultura médica e aos que, não podendo recorrer a soluções alternativas, se vêem confrontados com um sistema de prestação de serviços nem sempre acessível e de qualidade.

Os indicadores gerais de saúde conheceram, porém, assinaláveis progressos nas últimas décadas: de cerca de 80 médicos por cada 100000 habitantes em 1960 passou-se para 327 em 1997, tendo outras profissões como os dentistas, os enfermeiros e os técnicos de diagnóstico registado idêntica evolução. A esperança média de vida dos portugueses aumentou em cerca de oito anos entre 1970 e 1997. A assistência aos partos registou também notável evolução e os consideráveis decréscimos das taxas de mortalidade materna e infantil demonstram o esforço de universalização do sistema público de saúde. Em relação aos indicadores físicos (número de estabelecimentos hospitalares e número de camas), Portugal regista hoje valores próximos das médias europeias.

Existem ainda muitos utentes sem médico de família atribuído, sobretudo nas áreas metropolitanas, com o que isso implica de défice na prevenção e detecção precoce de problemas de saúde, a que acresce o facto de os serviços nem sempre funcionarem na lógica da saúde comunitária de prevenção da doença e promoção da saúde em que deveria assentar todo o sistema. Por outro lado, verificam-se dificuldades várias de acesso aos cuidados primários e especializados de saúde nas regiões rurais do interior português, afectando principalmente as pessoas mais idosas, as pessoas dependentes e as pessoas com deficiência. Em relação à saúde mental, são necessários estudos sistemáticos para perceber que tipo de apoios, intervenção e equipamentos são mais adequados e necessários. Importa ainda melhorar as condições de exercício dos direitos inerentes à saúde reprodutiva. Também as pessoas toxicodependentes e as portadoras de HIV, entre outros públicos específicos, se debatem com problemas consideráveis a resolver, nomeadamente no que respeita a estruturas de retaguarda e apoio ou sistemas de acompanhamento e reabilitação. A prevenção da doença e a garantia de protecção da saúde a todos os cidadãos exige uma maior eficácia do sistema e a garantia de uma maior universalidade de cobertura e reformas que tornem fácil e eficaz o acesso ao SNS por parte de todos os residentes.

Algumas medidas têm vindo a ser introduzidas nesse sentido. Por exemplo, a Comissão Nacional de Humanização e Qualidade dos Serviços de Saúde vem desenvolvendo esforços para melhorar o atendimento nos estabelecimentos do Serviço Nacional de Saúde, recorrendo também à promoção do voluntariado nos hospitais. Esta medida destina-se a abranger a generalidade da população, com especial atenção para os idosos, dependentes e pessoas com deficiência. O Programa Nacional de Humanização em curso inclui ainda uma vertente de sensibilização e informação, através de campanhas anuais dedicadas a diversos temas e atribuição de subsídios a projectos locais.

Prioridades:

Aproximar os serviços de saúde primários de todos os cidadãos, melhorar o funcionamento, humanização do atendimento e a qualidade das respostas do Serviço Nacional de Saúde e promover a medicina preventiva e comunitária;

Adequar os horários de atendimento dos médicos de família às necessidades das populações e disponibilizar serviço de marcação de consulta por telefone em todos os centros de saúde;

Criar um sistema de comunicação gestual, no âmbito dos cuidados primários de saúde;

Melhorar as condições de exercício de direitos inerentes à saúde reprodutiva;

Criar programas de prevenção e intervenção ao nível do tratamento, que deverão ser concretizados em respostas efectivas dirigidas a grupos específicos ou populações com comportamentos de risco.

Metas:

Implementar 12 redes de referência hospitalar a nível nacional até 2006;

Reduzir o tempo de espera de observações e intervenções clínicas;

Criar seis unidades móveis para melhorar a acessibilidade de grupos vulneráveis aos serviços de saúde primários;

Reduzir em cerca de metade as práticas de consumo problemáticas;

Aumentar em 50% as respostas no âmbito da rede de serviços e equipamentos de apoio social e cuidados de saúde continuados a pessoas em situação de dependência;

Concluir a rede nacional de CAT e aumentar em 50% o número de toxicodependentes em tratamento;

Reforçar a capacidade instalada de serviços de desintoxicação em 50%;

Reforçar em 100% a capacidade pública de tratamento de substituição de alto limiar de exigência até 2004;

Reforçar, até próximo dos 100%, o número de centros de saúde que já colaboram com o SPTT na execução de terapêuticas de substituição e aumentar em 300% a adesão de centros de saúde e serviços hospitalares a protocolos de intervenção no rastreio e tratamento de toxicodependentes até 2004;

Abranger no âmbito do Programa de Saúde e Termalismo Sénior 4800 pessoas em cada ano.

Instrumentos:

Programa Nacional de Humanização e Qualidade dos Serviços de Saúde;

Programa Acesso;

Redes de referência hospitalar;

Projecto de redução das desigualdades em saúde;

Sistema de comunicação gestual no âmbito dos cuidados primários de saúde;

Alargamento da rede pública de centros de atendimento e programas de substituição;

Plano Nacional de Acção de Luta contra a Droga e a Toxicodependência;

Plano de Acção da Comissão Nacional de Luta contra a Sida;

Programa de Saúde e Termalismo Sénior.

Indicadores:

Despesas de saúde em percentagem do PIB;

Número de médicos por 1000 habitantes;

Taxa de mortalidade infantil;

Taxa de partos sem assistência;

Taxa de partos em estabelecimentos de saúde;

Esperança de vida à nascença, por sexo;

Número de óbitos relacionados com o consumo de droga;

Incidência de casos de sida;

Incidência de casos de toxicodependentes com sida;

Consumo de álcool puro.

Enquadramento. - Decorre do próprio conceito de inclusão social que esta não é senão a possibilidade de todos os cidadãos viverem segundo os padrões dos modos de vida correntes e usufruírem dos direitos através do acesso aos serviços que os concretizam, incluindo, para além dos já referidos no PNAI, os serviços de educação, segurança, justiça, cultura, desporto e lazer.

O acesso efectivo à educação constitui, aliás, como tem vindo a ser salientado, uma condição básica do desenvolvimento do País. Na verdade, Portugal apresenta uma situação de grande desvantagem, predominando os escalões mais baixos de escolarização e qualificação e elevados índices de iliteracia, principalmente da população adulta, embora nos últimos anos se possa observar uma evolução positiva. No entanto, no final da década de 90, o panorama do sistema educativo português ainda apresentava problemas.

O ensino pré-escolar, primeira etapa da educação básica, deve permitir a aquisição de competências e ao mesmo tempo promover atitudes positivas em relação à aprendizagem durante diversas fases da vida. Este ensino permite criar condições que poderão evitar fenómenos de abandono escolar ao longo do percurso educativo.

Nesta perspectiva, a estratégia nacional para a educação pré-escolar passa pelo reforço da rede nacional de estabelecimentos do pré-escolar e pela qualidade educativa, onde se verificam sérias lacunas, estando a oferta longe de satisfazer as necessidades. No ano de 2003 estima-se a total cobertura nacional para crianças de 5 anos e uma cobertura de 75% para crianças de 3 e 4 anos.

O insucesso e o abandono escolar ainda estão muito presentes na escolaridade obrigatória e surgem frequentemente associados a situações de exclusão social. Um grupo significativo de alunos abandona o sistema escolar sem ter completado a escolaridade obrigatória e sem ter adquirido competências básicas adequadas ou qualquer preparação profissional. Para combater este problema foram lançadas diversas medidas no âmbito do ensino básico, nomeadamente os currículos alternativos, os cursos de educação-formação, o Programa 15-18 e a constituição de territórios educativos de intervenção prioritária. De igual modo se iniciou um longo trabalho de reflexão partilhada e participada em torno dos currículos do ensino básico que deu origem a um processo de reorganização curricular do ensino básico, que irá ter o seu começo em Setembro de 2001. A saída precoce dos jovens do sistema de ensino básico e secundário procura ainda colmatar-se através de formações profissionalizantes e do prosseguimento dos estudos tendo em conta as características, recursos e potencialidades dos jovens e das escolas onde estão inseridos. Estão igualmente disponíveis alternativas para jovens que já abandonaram o sistema de ensino, como o sistema de aprendizagem e diversas medidas que permitem a obtenção de níveis crescentes de escolaridade tais como formações qualificantes no sistema de ensino, formações em alternância, outras formações iniciais, entre outras.

A escola precisa de se assumir como um espaço privilegiado de educação para a cidadania e de integrar e articular, na sua oferta curricular, experiências de aprendizagem diversificadas, nomeadamente mais espaços de efectivo envolvimento dos alunos e actividades de apoio ao estudo.

Instituições, como a escola, deverão funcionar de modo a evitar uma boa parte dos problemas resultantes da incapacidade de aproveitar os espaços/tempo de socialização particularmente eficazes que são os de lazer para induzir comportamentos e atitudes preventivos de comportamentos problemáticos, como a toxicodependência. Esses espaços e tempos são, para além do mais, a oportunidade essencial para o estabelecimento e o fortalecimento de redes de relações particularmente importantes para a inclusão e a formulação de projectos de vida. Os programas proporcionados por instituições como as autarquias, o IPJ ou o associativismo juvenil são a este título decisivos. O desporto desempenha neste quadro um papel de grande relevo. Tais programas percorrem desde os períodos de férias até ao quotidiano dos jovens nos espaços institucionalizados das escolas, até aos espaços mais abertos das comunidades.

O acesso à cultura tem, no PNAI, um duplo entendimento de promoção da aproximação das pessoas aos bens à arte e à literatura que constituem património comum da humanidade e de valorização das identidades, no respeito pela diferença. Ambos os objectivos passam pela afirmação dos valores universais que atravessam tais identidades que permitam ultrapassar o preconceito condenatório da alteridade e, principalmente, pela superação dos resistentes obstáculos conceptuais, de disposições estéticas e de domínio dos códigos referenciais dos sentidos que orientam a produção literária e artística. Naturalmente, é bem sabido que são os grupos pobres que mais sofrem o preconceito quanto ao valor das suas identidades - veja-se o caso extremo da discriminação étnica - e que menos disposições e capital cultural possuem para aceder aos bens da cultura. A aproximação desses bens e a animação valorizadora das culturas minoritárias são, assim, critérios fundamentais.

São critérios desses que orientam o alargamento da Rede Nacional de Leitura Pública e a descentralização das várias artes e espectáculos, com a consequente aproximação das iniciativas às populações locais, o que tem contribuído para a democratização da cultura e o aumento do número de espectadores. De acordo com as últimas estatísticas disponíveis, referentes ao ano de 1998, verifica-se que, em relação ao ano de 1997, houve um acréscimo de 2,65% no número de bibliotecas da Rede Nacional e de 8,21% no número de utilizadores. Aumentou, também, em 4,34% o número de visitantes dos museus e em 8,24% o número de espectadores nas salas de cinema. O alargamento do campo de intervenção das autarquias à área da cultura e tempos livres que tem vindo a verificar-se de modo sistemático e o modo como elas procuram aproximar os seus projectos das comunidades mais desfavorecidas deverão permitir a melhoria das condições para o efectivo usufruto de medidas e acções de inclusão a nível local.

Um outro campo dos direitos sociais em que, por constrangimentos dos recursos, as pessoas pertencentes a categorias desfavorecidas são claramente prejudicadas tem a ver com o preenchimento dos tempos de lazer. Nalguns casos, como o dos jovens e dos idosos, a discriminação é particularmente problemática. No caso dos idosos, uma geração quase inteira de portugueses não teve a oportunidade de conciliar a actividade económica com o lazer, pelo que só na actual situação de inactividade encontram uma oportunidade, que se torna acessível apenas na medida em que existem programas, como os de turismo sénior de cariz social, que as proporcionam. Também aqui as autarquias e as associações de base local desempenham um papel determinante, na medida em que promovem inúmeras iniciativas de ocupação dos tempos livres dos idosos. Por outro lado, dado que em Portugal a prática de férias de qualidade ainda não está acessível, pelo mercado, a grande parte dos trabalhadores portugueses, as iniciativas e infra-estruturas do INATEL adquirem uma relevância muito especial.

No domínio da segurança interna, constitui factor de coesão social a promoção de novos programas de policiamento de proximidade, orientados para áreas e sectores específicos, e a expansão e consolidação de programas já lançados, respeitantes à segurança de grupos sociais mais vulneráveis a fenómenos de insegurança e a práticas incívicas. Também a melhoria do relacionamento entre instituições de segurança e cidadãos através de inovações nos sistemas de atendimento e processamento de queixas, a introduzir em áreas críticas, e no domínio do aconselhamento e apoio às vítimas, bem como no desenvolvimento de relações mais eficazes de comunicação com os cidadãos, concorrem para a inclusão social.

Na justiça, a Lei n.º 30-E/2000 alterou o regime de acesso ao direito e aos tribunais, atribuindo aos serviços de segurança social a apreciação dos pedidos de concessão de apoio judiciário. Este passa a constituir mais uma prestação social, com o objectivo de facultar o acesso ao direito e aos tribunais por todos aqueles que não disponham dos meios económicos necessários para o efeito, neste universo se incluindo os idosos e os mais desfavorecidos.

Uma característica do funcionamento tradicional da administração portuguesa, particularmente penalizadora para as pessoas com menor capital social e menor competências no domínio da relação com as instituições, é o da burocracia da administração. Assume assim um enorme alcance a aproximação dos serviços aos cidadãos e o combate à burocracia desnecessária objectivos que presidem ao funcionamento das Lojas do Cidadão e das Lojas da Solidariedade. A reestruturação do sistema de solidariedade e segurança social aposta fortemente na desconcentração dos serviços e na territorialização das respostas sociais. O sistema de protecção social de cidadania está, aliás, organizado em unidades orgânicas operativas, cada vez mais próximas dos cidadãos, com a implantação, num futuro próximo, de centros territoriais.

Prioridades:

Prosseguir o Plano de Expansão e Desenvolvimento de Educação Pré-Escolar, como factor de igualdade de oportunidades e para uma educação de qualidade para todos;

Prosseguir a reforma do sistema de ensino de modo a combater o abandono escolar precoce, nomeadamente diversificando a oferta de formação, e a promover as escolas como centros de recursos em conhecimento úteis à comunidade;

Dar especial atenção aos grupos de imigrantes, proporcionando respostas integradas, nomeadamente ao nível do ensino da língua portuguesa, da informação e da educação para a cidadania (direitos e obrigações face ao sistema de protecção social), do acesso à formação profissional e ao mercado de emprego;

Garantir o acesso de pessoas em risco de exclusão aos serviços bancários básicos;

Disponibilizar de forma generalizada conselhos úteis de segurança aos cidadãos, incentivando-os ao reforço da cultura de segurança e, designadamente aos grupos sociais mais vulneráveis, à adopção de procedimentos de prevenção da vitimação;

Prosseguir os esforços de descentralização da actividade cultural, de alargamento da Rede Nacional de Leitura Pública e, principalmente, de envolvimento das autarquias na animação da oferta e procura cultural acessíveis aos cidadãos mais desfavorecidos;

Promover em todos os projectos de base territorial a perspectiva da animação cultural;

Reforçar a oferta dos programas de turismo social e de turismo sénior;

Promover o lançamento de clubes de jovens articulados com a escola e a comunidade, em particular nos meios mais desfavorecidos, com vista à realização de actividades de ocupação de tempos livres com vista à cidadania e ao desenvolvimento de capacidades pessoais e relacionais;

Privilegiar as iniciativas dirigidas a grupos de risco particular, numa óptica de prevenção primária de comportamentos aditivos.

Metas:

Garantir a frequência do ensino pré-escolar a 90% das crianças de 5 anos de idade, 75% das de 4 e 60% das de 3 anos de idade;

A adaptação da organização pedagógica da escola aos diversos contextos sociais deve atingir os 100%;

Aumentar em 10% a taxa de assiduidade e em 5% a taxa de sucesso educativo no âmbito do Projecto Currículos Alternativos e Programa 15-18;