Resolução do Conselho de Ministros n.º 68/2002 — Aprova o Plano Regional de Ordenamento do Território da Área Metropolitana de Lisboa (PROTAML)

A Resolução do Conselho de Ministros n.º 21/89, de 15 de Maio, determinou a elaboração do Plano Regional de Ordenamento do Território da Área Metropolitana de Lisboa (PROTAML), prevendo um prazo de 18 meses para a sua conclusão, prazo esse que foi posteriormente prorrogado por mais 18 meses.

A decisão de elaboração do PROTAML, tal como consta da mencionada resolução de 1989, foi motivada pelo reconhecimento da existência de desequilíbrios na organização do território dos quais resultavam vastas zonas de ocupação desordenada. Para fazer face a esta situação, considerou-se indispensável a definição de uma política de ordenamento do território metropolitano que promovesse a reorganização espacial, garantindo o crescimento equilibrado das actividades humanas, melhorando a qualidade de vida das populações e preservando os recursos naturais e a qualidade do ambiente.

O PROTAML é, assim, considerado desde há muito um instrumento estratégico fundamental para um adequado ordenamento do território da área metropolitana de Lisboa.

Consciente da relevância estratégica deste Plano para a resolução dos graves problemas estruturais que o território metropolitano de Lisboa enfrenta, com manifestas consequências negativas no desenvolvimento regional e nacional e na qualidade de vida das populações, o Governo, concretizando o desenvolvimento de uma política de ordenamento do território mais coerente e ambiciosa, empenhou-se na conclusão do PROTAML, pondo fim a um processo que se arrastou por 12 anos.

A proposta de PROTAML visa os seguintes quatro objectivos fundamentais:

A contenção da expansão da área metropolitana de Lisboa, sobretudo sobre o litoral e as áreas de maior valor ambiental, bem como nas zonas consideradas críticas ou saturadas do ponto de vista urbanístico;

A diversificação das centralidades na estruturação urbana, nas duas margens do Tejo, com salvaguarda da paisagem e dos valores ambientais ribeirinhos, suportada numa reorganização do sistema metropolitano de transportes, no quadro de uma estratégia de mobilidade para a área metropolitana;

A salvaguarda da estrutura ecológica metropolitana, que integra os valores naturais mais significativos desta área e que desempenham uma função ecológica essencial ao funcionamento equilibrado do sistema urbano metropolitano;

A promoção da qualificação urbana, nomeadamente das áreas urbanas degradadas ou socialmente deprimidas, bem como das áreas periféricas ou suburbanas e dos centros históricos.

A entrada em vigor do PROTAML determina a necessidade de alteração ou revisão dos planos municipais de ordenamento do território em vigor na sua área de intervenção, no quadro do estabelecido, respectivamente, nos artigos 94.º e 98.º do Decreto-Lei n.º 380/99, de 22 de Setembro, no sentido de estes se adaptarem às opções estratégicas, orientações e determinações emanadas do Plano Regional.

Não obstante este comando genérico, identificam-se, em conformidade com o disposto no n.º 2 do artigo 59.º do Decreto-Lei n.º 380/99, de 22 de Setembro, as disposições dos planos municipais de ordenamento do território consideradas genericamente incompatíveis com o PROTAML, daí decorrendo o dever de os municípios alterarem os respectivos planos, no prazo de 90 dias, ao abrigo do procedimento de regime simplificado como resulta do disposto na alínea c) do n.º 1 do artigo 97.º deste mesmo diploma.

Todavia, quando a alteração atrás referida não possa dispensar uma reavaliação global das propostas de ocupação e uso do solo no âmbito de instrumento de planeamento ou quando não seja possível determinar com segurança, por razões de escala ou pela natureza das disposições em causa, o alcance ou a própria existência da incompatibilidade, deve a reavaliação necessária processar-se em procedimento próprio de elaboração, alteração ou revisão de plano municipal de ordenamento do território.

O PROTAML abrange os municípios de Alcochete, Almada, Amadora, Azambuja, Barreiro, Cascais, Lisboa, Loures, Mafra, Moita, Montijo, Odivelas, Oeiras, Palmela, Seixal, Sesimbra, Setúbal, Sintra e Vila Franca de Xira.

O procedimento de elaboração do PROTAML foi encetado ao abrigo do Decreto-Lei n.º 176-A/88, de 18 de Maio, na redacção dada pelos Decretos-Leis n.os 367/90, de 26 de Novembro, 249/94, de 12 de Outubro, e 309/95, de 20 de Novembro, tendo, no entanto, o seu conteúdo sido adaptado por forma a adequar-se ao estabelecido no Decreto-Lei n.º 380/99, de 22 de Setembro, ao abrigo do qual será aprovado.

O PROTAML, depois de amplamente discutido ao longo de vários anos com as entidades interessadas, nomeadamente através de reuniões regulares com as autarquias e entidades que acompanharam a sua elaboração e de sessões de apresentação aos municípios e associações profissionais, realizadas com o objectivo de integrar desde logo as respectivas recomendações, foi objecto da discussão pública legalmente prevista, tendo motivado intensa participação dos cidadãos e suas associações representativas.

O período de discussão pública, inicialmente fixado de 8 de Outubro de 2001 a 2 de Janeiro de 2002, foi posteriormente prorrogado até 31 de Janeiro de 2002, tendo-se assim estendido por quase quatro meses.

Ao longo deste período foram efectuadas quatro sessões públicas, em diferentes locais da área metropolitana de Lisboa, que contaram com a participação de centenas de pessoas. O Plano esteve em exposição nos locais próprios e permaneceu disponível através da Internet, onde obteve mais de 30000 consultas. Foram recebidos numerosos contributos escritos, que foram alvo da devida ponderação.

O longo tempo decorrido desde o início deste processo, a necessidade de dar resposta a situações graves que se verificam na área metropolitana de Lisboa e a circunstância de estar já em curso o processo de revisão de muitos planos directores municipais, que carecem das necessárias orientações estratégicas, são factos que conferem à aprovação do PROTAML uma particular urgência.

Considerando o disposto no artigo 59.º do Decreto-Lei n.º 380/99, de 22 de Setembro:

Assim:

Nos termos da alínea g) do artigo 199.º da Constituição, o Conselho de Ministros resolve:

1 - Aprovar o Plano Regional de Ordenamento do Território da Área Metropolitana de Lisboa, cujas opções estratégicas, normas orientadoras e modelo territorial se publicam em anexo à presente resolução, dela fazendo parte integrante.

2 - Determinar que são genericamente incompatíveis com o PROTAML as seguintes disposições constantes de plano municipal de ordenamento do território:

3 - A incompatibilidade genérica referida no n.º 2 implica a necessidade de alterar, nos termos legais, as disposições manifestamente incompatíveis dos planos municipais de ordenamento do território quando estas contrariem os objectivos visados com as normas do PROTAML que motivaram a situação de incompatibilidade.

4 - Quando a alteração referida no número anterior não possa dispensar uma reavaliação global das propostas de ocupação e uso do solo no âmbito de uma acção de planeamento ou quando não seja possível determinar com segurança, por razões de escala ou pela natureza das disposições em causa, o alcance ou a própria existência da incompatibilidade, deve a reavaliação necessária processar-se em procedimento próprio de elaboração, alteração ou revisão de plano municipal de ordenamento do território.

5 - O PROTAML tem a vigência de 10 anos, podendo ser alterado sempre que a evolução das perspectivas de desenvolvimento económico e social o determine.

Presidência do Conselho de Ministros, 7 de Fevereiro de 2002. - O Primeiro-Ministro, António Manuel de Oliveira Guterres.

PLANO REGIONAL DE ORDENAMENTO DO TERRITÓRIO DA ÁREA METROPOLITANA DE LISBOA

I - Introdução

1 - Enquadramento

O Plano Regional de Ordenamento do Território da Área Metropolitana de Lisboa (PROTAML) é enquadrado pelos seguintes instrumentos legais e de política:

Lei de bases da política de ordenamento do território e de urbanismo - Lei n.º 48/98, de 11 de Agosto;

Decreto-Lei n.º 380/99, de 22 de Setembro - desenvolvimento da lei de bases da política de ordenamento do território e de urbanismo;

Plano Nacional de Desenvolvimento Económico e Social (PNDES), com as especificações do Plano Estratégico da Região de Lisboa e Vale do Tejo;

Grandes Opções do Plano (GOP);

Programa de Governo;

Planos sectoriais existentes, formalmente aprovados ou considerados de valor indicativo, como o Plano Nacional de Políticas do Ambiente, o Plano Rodoviário Nacional, o Programa Especial de Realojamento e os programas de construção de equipamentos regionais e nacionais.

O quadro legal em vigor estipula que os planos regionais de ordenamento do território (PROT) visam «desenvolver, no âmbito regional, as opções constantes do programa nacional da política de ordenamento do território e dos planos sectoriais». Não estando ainda elaborado o Programa Nacional da Política de Ordenamento do Território, as orientações da política territorial do PROTAML são as que constam do PNDES, das GOP e do Programa de Governo.

Entre as orientações que resultam destes instrumentos de política com particular incidência na área metropolitana de Lisboa salientam-se:

A progressiva redução do passivo ambiental com a implementação continuada e coerente do paradigma do desenvolvimento sustentável;

Uma maior coesão do sistema urbano, proporcionando uma mais adequada articulação entre as áreas metropolitanas e os restantes centros urbanos, com vista à redução das assimetrias regionais;

A reorganização das áreas metropolitanas, com destaque para a área metropolitana de Lisboa (AML), reduzindo a expressão dos fenómenos de suburbanização, promovendo a contenção urbana e caminhando para a consolidação de estruturas territoriais multipolares;

A melhoria da mobilidade territorial, através do reforço das acessibilidades e da organização e gestão de sistemas de transporte sustentáveis, fiáveis e competitivos.

2 - Prioridades

O Plano Regional de Ordenamento do Território (PROT), elaborado segundo o novo conceito de plano, consagrado na lei de bases da política de ordenamento do território e de urbanismo, define as opções estratégicas para o desenvolvimento da AML e a sua tradução espacial; estabelece um modelo territorial, identificando os principais sistemas, redes e articulações de nível regional; sistematiza as normas que devem orientar as decisões e os planos da administração central e local e que constituem o quadro de referência para a elaboração dos instrumentos de gestão territorial; e estabelece o programa de realizações para a sua execução através da identificação das acções e investimentos, nos diversos domínios.

É bem conhecido o facto de as grandes infra-estruturas e equipamentos serem os mais poderosos factores de estruturação do território.

A importância deste facto é ainda maior numa época em que a componente voluntarista da Administração na estruturação do território (traduzida no planeamento do território e na realização de obras públicas) vem praticamente confinando-se à realização de infra-estruturas e equipamentos, deixando ao mercado a realização de novas áreas urbanas e de unidades produtivas.

A simples divulgação, pela Administração, da decisão sobre uma nova realização pública desencadeia de imediato novos comportamentos do mercado que procuram apropriar-se das vantagens comparativas que a alteração territorial venha a proporcionar (ainda que a prazo, após a sua materialização).

A proposta de PROT que se apresenta para a AML fundamenta-se em quatro prioridades essenciais:

1) Sustentabilidade ambiental - encarando a preservação e a valorização ambiental como premissas fundamentais de criação de oportunidade de desenvolvimento, adopta-se uma visão sistémica das vertentes ambientais, propondo-se que a «estrutura metropolitana de protecção e valorização ambiental» constitua a rede fundamental de áreas, corredores e ligações ecológicas, de valorização ambiental do sistema territorial.

A (re)valorização da água como elemento de sustentabilidade ambiental e de valorização da paisagem e a revitalização do meio rural como elemento do equilíbrio metropolitano são também objectivos fundamentais do PROTAML;

2) Qualificação metropolitana - realizada através da contenção da expansão urbana e de um modelo/estrutura territorial que visa:

A recentragem e o ordenamento da AML, em articulação com o estuário do Tejo, salvaguardando os recursos naturais e as áreas protegidas;

O desenvolvimento de novas centralidades metropolitanas;

O complemento e a consolidação de uma estrutura de acessibilidades em rede;

O ordenamento da logística.

3) Coesão socioterritorial - através de uma melhoria sustentada das condições de vida e da qualidade urbana para a população residente na AML.

A erradicação dos bairros de barracas e de outras situações de precariedade residencial, melhorando, em simultâneo, as condições de realojamento e de equipamentos dos bairros sociais; a requalificação dos subúrbios é uma proposta inovadora e de óbvias consequências sociais e territoriais; a implementação de uma política urbana de equidade territorial, garantindo a igualdade de oportunidades no acesso aos equipamentos, à habitação e aos serviços, e a valorização dos recursos humanos, da empregabilidade e do emprego são as condições que se preconizam para a garantia da coesão socioterritorial na AML;

4) Organização do sistema metropolitano de transportes - a AML dispõe já de um apreciável sistema de infra-estruturas e equipamentos de transportes, mas a debilidade e descoordenação do sistema de transportes na região constitui uma das principais fragilidades. Não existe coordenação intermodal e vem prevalecendo o transporte individual, com consequências nocivas no funcionamento da AML, na qualidade de vida das pessoas e no ordenamento do território. Nos transportes de mercadorias persistem também debilidades que urge ultrapassar.

A criação da «autoridade metropolitana de transportes», instância de coordenação intermodal, é uma medida inadiável. Do PROTAML constam as medidas indutoras de um progressivo reforço do transporte colectivo, privilegiando o transporte ferroviário e fluvial, e completando uma coerente e consolidável estrutura radioconcêntrica de acessibilidades.

Estruturar e qualificar a área metropolitana é o desafio fundamental expresso na proposta do PROT, para a próxima década, em contraponto com o urbanismo expansivo e depredador de recursos que caracterizou a região nos últimos 30 anos.

Assim o impõem as orientações de política nacional, as necessidades da competitividade externa, mas também os condicionamentos demográficos, ambientais e socioeconómicos.

3 - Âmbito territorial

A AML é constituída pelos concelhos de Alcochete, Almada, Amadora, Azambuja, Barreiro, Cascais, Lisboa, Loures, Mafra, Moita, Montijo, Oeiras, Palmela, Sesimbra, Setúbal, Seixal, Sintra e Vila Franca de Xira e ainda pelo município de Odivelas, recentemente criado No entanto, o desenvolvimento da região de Lisboa durante os últimos 15 anos - e em particular das suas acessibilidades - tem levado a AML a alargar-se, tanto para o Oeste, até Torres Vedras, como pelo vale do Tejo, até Santarém, como para o Alentejo.

O modelo de povoamento e urbanização metropolitano está a evoluir de uma estrutura urbana compacta, de uma estrutura radial organizada sobre eixos ferroviários na margem norte e um conjunto de centros ribeirinhos na margem sul do Tejo para uma rede progressivamente radioconcêntrica e polinucleada, ainda que mantendo a grande predominância do seu centro - a cidade de Lisboa - quanto a emprego, serviços e equipamentos especializados.

O futuro IC 11, ligando Torres Vedras à Marateca, constituir-se-á como referência delimitadora da região metropolitana.

Assim, apesar de não fazerem parte da AML e do âmbito territorial do PROTAML, o concelho de Benavente, na margem sul, e os concelhos de Alenquer, Arruda dos Vinhos, Sobral de Monte Agraço e Torres Vedras, na margem norte, integraram também os estudos do PROTAML, ainda que as referências a estes territórios não sejam vinculativas. Procurou-se deste modo efectuar uma melhor articulação da AML com o Vale do Tejo e com o Oeste.

As Resoluções do Conselho de Ministros n.os 21/89 (1.ª série), de 15 de Maio, e 27/99 (2.ª série), de 16 de Março, definem o âmbito territorial do PROTAML.

(ver figura no documento original)

4 - Conteúdo material

A formatação do PROTAML traduz-se no seguinte conteúdo material:

Unidades territoriais - identificação de espaços com características homogéneas ou específicas, a serem alvo de intervenção integrada;

Estrutura metropolitana de protecção e valorização ambiental - estrutura ecológica metropolitana constituída pelos espaços naturais e protegidos, por espaços agrícolas, florestais, agro-florestais e verdes urbanos com dimensão e importância regional e por corredores ecológicos e áreas vitais;

Transportes e logística - definição das redes de acessibilidades fundamentais, com explicitação das prioridades da execução e das orientações para a implantação das áreas de logística aos diversos níveis;

d1) Programa de execução e quadro de meios - a execução das medidas, e sobretudo das acções decorrentes do Plano (realização de infra-estruturas, equipamentos, etc.), requer o escalonamento temporal das realizações, bem como a estimativa dos meios necessários à sua implementação e a identificação das fontes de financiamento. A programação do financiamento das realizações poderá ser aferida ao longo do período de implementação do plano, no quadro institucional, que incluirá a comissão de acompanhamento e avaliação do plano, a criar;

d2) Estudos de fundamentação técnica - descrição e justificação da solução do Plano, que inclui a avaliação (quantitativa e qualitativa) dos problemas e das soluções propostas, e a caracterização e diagnóstico prospectivo da situação existente:

Estudos sectoriais - os aspectos sectoriais relativos a acessibilidades, logística, saneamento ambiental, sistema ecológico metropolitano, equipamentos colectivos, padrões de ocupação do solo, exclusão social e fragmentação territorial e outros aspectos que o justifiquem dispõem de tradução espacializada em plantas sectoriais, uma vez que as cartas (síntese) do esquema do modelo territorial e da estrutura metropolitana de protecção e valorização ambiental propostos não podem incluir todos estes aspectos de uma forma detalhada.

II - Opções estratégicas

1 - Visão estratégica

A AML ocupa uma posição muito singular na região e ao nível nacional, desempenhando um papel específico e fundamental, na medida em que integra grande parte das componentes estruturantes e estratégicas do desenvolvimento do País e da sua internacionalização.

Grande pólo de produção e de consumo, concentrando os principais recursos nacionais em investigação, desenvolvimento científico e tecnológico, bem como os serviços avançados às empresas e as infra-estruturas de transportes, culturais e desportivas, a AML tem um papel incontornável no reforço da competitividade externa do País e no processo de integração europeia, na melhoria dos padrões de vida e na coesão social e territorial, ao nível nacional.

As políticas do território não se reduzem ao económico e ao urbano. Elas devem alicerçar-se no equilíbrio de um desenvolvimento harmonioso e sustentado, onde as diversas dimensões (que incluem o social, o ambiental e o cultural) se integram com vista a uma melhor qualidade de vida para o máximo de cidadãos.

Assim, a estratégia territorial proposta para a AML procura traduzir a incidência das estratégias de desenvolvimento, configurando uma ideia de organização dinâmica baseada nas preexistências e nos processos de transformação instalados e emergentes.

No novo contexto e tendência das economias europeia e mundial, fazendo valer a sua posição geoestratégica singular e os diversificados recursos naturais, logísticos e humanos, define-se como visão estratégica para a AML, no horizonte 2010:

Visão estratégica - Objectivo global

Dar dimensão e centralidade europeia e ibérica à AML, espaço privilegiado e qualificado de relações euroatlânticas, com recursos produtivos, científicos e tecnológicos avançados, um património natural, histórico, urbanístico e cultural singular, terra de intercâmbio e solidariedade, especialmente atractiva para residir, trabalhar e visitar.

Para alcançar este objectivo, dando corpo às condições definidas na visão estratégica para a Região de Lisboa e Vale do Tejo (RLVT), assumem-se como linhas estratégicas de desenvolvimento para a AML:

1) Afirmar Lisboa como região de excelência para residir, trabalhar e visitar, apostando na qualificação social, territorial, urbana e ambiental da área metropolitana;

2) Potenciar as inter-relações regionais da AML;

3) Inserir a AML nas redes globais de cidades e regiões europeias atractivas e competitivas;

4) Desenvolver e consolidar as actividades económicas com capacidade de valorização e diferenciação funcional, ao nível nacional e internacional;

5) Promover a coesão social, através do incremento da equidade territorial, da empregabilidade, do aprofundamento da cidadania e do desenvolvimento dos factores da igualdade de oportunidades;

6) Potenciar as condições ambientais da AML.

A concretização destas linhas estratégicas assenta fundamentalmente nas seguintes medidas:

1) Qualificação do território, elegendo o ambiente e o património como factores de competitividade;

2) Requalificação sociourbanística de áreas degradadas;

3) Reforço das acessibilidades internas e externas (portos, aeroportos e redes transeuropeias);

4) Qualificação dos serviços de saúde;

5) Promoção habitacional enquadrada em planos de ordenamento e padrões construtivos qualificados, estimulando o repovoamento das áreas urbanas centrais;

6) Integração urbana e social de grupos social e economicamente desfavorecidos - combate à pobreza e à exclusão social;

7) Qualificação dos sistemas de educação, formação e inserção profissional;

8) Incremento do lazer e do turismo;

9) Realização e promoção de eventos multiculturais e desportivos;

10) Reforço do sistema de produção e difusão científica e tecnológica;

11) Desenvolvimento de serviços avançados de nível internacional;

12) Desenvolvimento das indústrias de conteúdos.

2 - Estratégia económica

No contexto do processo de globalização, a especialização de cada espaço económico - da região aos grandes mercados supranacionais, passando pelas economias nacionais - desenha-se, cada vez mais, ao nível da procura dos produtos e das competências e não ao nível da oferta dos sectores e dos recursos.

Uma estratégia de desenvolvimento económico coerente e sustentável para a AML deve corresponder, assim, a um exigente quadro de integração na estratégia nacional e regional, por um lado, e de afirmação como pólo de excelência, com capacidades humanas e infra-estruturas mais próximas das exigências colocadas pelos desafios da participação activa na construção europeia e na globalização, por outro.

A estratégia de desenvolvimento económico da AML na transição para o século XXI, correspondendo a uma consolidação da entrada num grupo mais restrito de regiões, áreas metropolitanas e cidades mais desenvolvidas no espaço europeu e mundial (com a consequente «penalização» no acesso aos meios previstos no QCA III), deve dar também um sólido e inovador contributo na articulação solidária com outros territórios e regiões do País, em particular com o Oeste e o Vale do Tejo. O Alentejo pode também assumir, no seu relacionamento com a capital, uma dimensão de nova fronteira de crescimento e produção de riqueza.

Escolhas selectivas

A AML apresenta um apreciável potencial de desenvolvimento no contexto nacional, uma vez que a sua afirmação competitiva na Europa e no mundo só poderá ser realizada num quadro de integração em profundidade com os outros pólos de desenvolvimento do País e com os pólos «naturais» de relacionamento internacional, em especial os que se situam no espaço atlântico.

A «chave» para uma adequada exploração deste potencial de desenvolvimento reside na construção de uma estreita articulação entre a inserção dinâmica no processo global de internacionalização da economia portuguesa e a redução das disparidades internas de coesão económica e social que a caracterizam, isto é, na construção de uma nova capacidade de gerar riqueza, segundo critérios internacionais e distribuir rendimento no espaço nacional num contexto aberto e competitivo.

Uma estratégia para a AML implica fazer opções nestes dois terrenos, ou seja, escolher influências externas de forma selectiva e favorecer, de forma igualmente selectiva, capacidades internas, indo muito além de um mero alargar das «facilidades» oferecidas para as actividades económicas, sociais e culturais.

O estabelecimento de parcerias privilegiadas para a construção europeia, a «norte» e a «sul», a selecção dos investimentos a realizar nas actividades de futuro (ciência & tecnologia, educação & formação e informação & comunicação) e a promoção dos modelos de gestão pública e privada a acolher e incentivar constituem os três eixos principais que moldam a selectividade da estratégia.

Desenvolvimento sustentado em competências qualificadas e na dinâmica da procura

A estratégia de desenvolvimento económico para a AML deve ser suportada por um modelo de crescimento cumulativo e sustentável, orientado para a consolidação de uma estrutura económica forte e competitiva, geradora de empregos e oportunidades, em sintonia com as expectativas e exigências acrescidas da população.

Uma economia forte, na era da globalização, é uma economia de resposta rápida e qualificada ao dinamismo da procura, uma economia eficiente ao serviço das necessidades de consumidores diferenciados.

A concretização de sinergias entre iniciativas e estratégias públicas e privadas constitui o pano de fundo catalizador deste modelo, exigindo, por isso, a institucionalização de processos de intervenção e concertação que garantam a integração de objectivos de natureza económica, social e cultural.

Um núcleo de projectos estruturantes, suficientemente concentrado e mobilizador, será o principal instrumento deste processo de concertação estratégica para o desenvolvimento económico da AML, projectos que devem servir os seguintes objectivos:

Desenvolvimento de novos factores de atracção e manutenção das actividades económicas estruturantes, nomeadamente no quadro diversificado das articulações da Europa com os outros blocos regionais;

Promoção de acções de desenvolvimento económico, social e ambiental protagonizadas por agentes económicos e políticos com estratégias centradas nas potencialidades e limitações concretas da AML;

Melhoria organizacional do tecido empresarial através da implantação de formas de flexibilidade produtiva, valorizando a utilização generalizada de recursos humanos mais qualificados e induzindo ritmos e horários de trabalho mais adequados aos desafios da globalização;

Criação de condições favoráveis à afirmação de capacidade empreendedora, do risco e da capacidade de inovação na vida empresarial e na administração das agências públicas;

Melhoria do potencial de desenvolvimento tecnológico endógeno da actividade empresarial, das infra-estruturas e dos serviços de suporte, nomeadamente nas actividades logísticas e de distribuição, visando um alargamento da cadeia de valor;

Promoção da coesão económica e social, encarada como objectivo regional, nacional e comunitário;

Enriquecimento e diversificação das funções desempenhadas pela AML no quadro mais geral da estruturação dos espaços onde se insere - o espaço nacional e o espaço europeu;

Qualificação ambiental diversificada, no campo das actividades, das infra-estruturas e do urbanismo.

Construir vantagens competitivas duradouras na concorrência internacional

A construção de vantagens competitivas dinâmicas no mercado mundial só é possível com base numa forte cooperação empresarial e institucional, envolvendo o sector público e o sector privado, que viabilize estratégias criativas de utilização dos factores produtivos e permita melhorar o poder tecnológico e de mercado dos grupos económicos e das pequenas empresas inovadoras.

A AML pode e deve desempenhar um papel fundamental na viabilização de uma trajectória de desenvolvimento que, apostando ousadamente na internacionalização, consiga contrariar processos de divergência interna e redução do grau de coesão nacional que tenderá a afirmar-se sempre que o crescimento económico corresponder basicamente a uma internacionalização por «choque» exógeno e a uma modernização por mimetismo.

A construção de novas vantagens competitivas que representem um efectivo ajustamento estrutural - face à insustentável aposta na manutenção de vantagens apoiadas no baixo custo do trabalho - será uma orientação fundamental para a gestão dos sistemas de incentivo à actividade económica, para o estabelecimento de prioridades nos investimentos em infra-estruturas e para o esforço de formação e qualificação dos recursos humanos.

Afirmar um novo modelo de cooperação

A AML, detendo o maior potencial de internacionalização de todos os subsistemas regionais do País e necessitando de, no quadro do próximo período de gestão dos fundos estruturais, proceder a um profundo ajustamento estrutural, tem a responsabilidade estratégica de assumir um claro protagonismo na promoção de uma lógica de cooperação inter-regional.

O desenvolvimento regional do País, enquanto vector fundamental de um verdadeiro desenvolvimento económico e de progresso social, deve ser concebido como um processo em que a AML possa desempenhar uma função de pivô na internacionalização da economia, permitindo a criação de mais riqueza e, sobretudo, uma repartição de rendimento e uma afectação de recursos promotora da coesão social e do equilíbrio regional.

A lógica de cooperação inter-regional constitui um terreno decisivo da estratégia de desenvolvimento económico da AML, reforçando a integração e a coesão interna da RLVT e alargando o espaço de cooperação com as outras regiões do País, num esforço coerente de descentralização de actividades produtivas com contrapartida na organização de redes globalizadas de negócio e produção de valor acrescentado.

Qualificar a AML como centro de consumo relevante e dinâmico no espaço europeu

A AML surge como o grande pólo de consumo da sociedade portuguesa, quer na dimensão quantitativa, integrando população e poder de compra, quer na dimensão qualitativa da difusão de modelos de consumo e de formas de distribuição, originando uma dinâmica relativamente completa de articulação entre economias de escala e de aglomeração, entre consumo de bens e de serviços e entre estratégias e comportamentos de custo e de qualidade.

A AML emerge, na economia portuguesa, como o grande pólo com massa crítica suficiente para que a dinâmica de consumo possa ser considerada como factor estratégico de desenvolvimento, seja pelos efeitos de arrastamento a montante, seja pelo dinamismo de criação de emprego e rendimento, como factor de atracção e internacionalização e como elemento de articulação com outros espaços regionais do País.

A estratégia a adoptar apresenta, deste modo, um traço inovador de apoio ao desenvolvimento, estimulando preferencialmente o dinamismo de mercados regulados traduzido em procuras sustentadas dirigidas a actividades inovadoras e qualificadas, em detrimento dos apoios directos à oferta, muitas vezes ineficientes e improdutivos.

Aprofundar a especialização em actividades centradas na diferenciação com forte potencial de crescimento

A AML apresenta uma trajectória específica no contexto nacional que lhe confere características claramente diferenciadas das restantes regiões, em função da sua dimensão de capital (nacional e europeia), da sua forte terciarização, da sua articulação internacional e do seu peso decisivo em actividades e recursos incorporando ciência e informação.

A estratégia a prosseguir visa dar coerência à diversidade de actividades económicas nela presentes, focalizando-se nos factores competitivos associados à diferenciação, seja nos bens de equipamento, seja nos bens de consumo e nos segmentos de forte potencial de crescimento à escala mundial, para tentar obter uma cadeia de valor de banda mais larga e de maior estabilidade e rendibilidade. O modelo de especialização a prosseguir procura compatibilizar e articular:

O aprofundamento da aposta nas duas grandes fileiras produtivas presentes na região - fileira agro-química e fileira dos transportes;

A estruturação e qualificação de fileiras insuficientemente desenvolvidas - fileira do turismo/lazer e fileira transversal da concepção/distribuição de bens de consumo diferenciados;

A exploração das oportunidades abertas pelas «economias de gama» (flexibilidade e adaptação à procura);

A articulação entre investimento estrangeiro em Portugal e investimento português no estrangeiro, ganhando capacidade concorrencial na globalização.

Este modelo de especialização, orientado por uma incidência mais forte nas competências técnicas e nas orientações dos mercados, visa promover uma difusão transversal dos ganhos de produtividade e do progresso tecnológico, enfrentando com determinação os problemas específicos da coesão económica e empresarial.

Alcançar dimensão relevante como centro de serviços de «classe mundial»

Construir na AML uma economia competitiva passa, finalmente, pelo reconhecimento do papel primordial que hoje os serviços qualificados desempenham na atracção e fixação de pessoas e empresas.

Tendo presente os objectivos estratégicos nacionais definidos para o período 2000-2006, a AML necessita de realizar um grande esforço para se desenvolver como centro de serviços de «classe mundial» - muito mais do que a quantidade importará a qualidade - como alavanca para alcançar os objectivos traçados para o seu desenvolvimento económico, no plano interno e internacional. Neste domínio trata-se de:

Assegurar a presença de uma massa crítica de actividades de ciência & tecnologia e de investigação & desenvolvimento;

Potenciar a plena afirmação de serviços financeiros alargados, com expressão significativa nas formas de capital de risco e de acesso ao mercado de capitais, no quadro mais vasto do mercado europeu;

Reforço das infra-estruturas e condições que permitam explorar a mobilidade de pessoas e recursos e, em particular, todas as formas de integração empresarial nas redes mundiais (serviços de saúde, transportes, logística e telecomunicações);

Ganhar relevância no domínio da animação cultural e das actividades de informação & comunicação como instrumento privilegiado de luta contra uma situação ainda periférica em muitos aspectos;

Valorizar a excelência na educação & formação como factor decisivo, de ciclo curto e resposta rápida, exigindo novos modelos de organização e financiamento;

Qualificar, flexibilizar e diferenciar as estruturas empresariais da actividade comercial, no quadro mais geral da valorização da dinâmica do consumo como factor de progresso económico.

3 - Estratégia ambiental

Sustentabilidade ambiental

O ambiente, através do conjunto das suas principais componentes e respectivas relações, constitui elemento central da estratégia de elaboração do modelo de desenvolvimento para a AML. As questões da sustentabilidade são consideradas como uma prioridade que deve informar as principais decisões de âmbito metropolitano e local.

A AML possui condições de excelência ambiental, ao nível dos recursos, das áreas classificadas, das áreas agrícolas e florestais e das condições naturais, que devem ser potenciadas, colocando as questões do ambiente como factores de desenvolvimento e competitividade metropolitana.

É ao nível da protecção da natureza e das áreas classificadas (áreas protegidas, ZPE, sítios da Lista Nacional de Sítios e outras áreas classificadas), tanto do ponto de vista da legislação nacional como da aplicação das directivas comunitárias, que a região metropolitana de Lisboa constitui uma das mais ricas e diversificadas a nível europeu. Esta potencialidade natural e estratégica não pode ser colocada em causa pelas dinâmicas territoriais instaladas ou afectada pelas actividades e infra-estruturas de desenvolvimento económico ou social, devendo pelo contrário ser aproveitada como valor da diferença e especificidade local.

A elaboração do PROTAML tem por base um conjunto de estudos que permite fundamentar uma estrutura metropolitana de protecção e valorização ambiental, conceito abrangente, onde deverão estar incluídos não só os territórios importantes do ponto de vista ambiental, mas também o conjunto das normas, projectos e acções que influenciam as actividades na sua relação com as componentes ambientais.

Ainda que com condições naturais excepcionais, como já foi referido, a AML possui disfunções ambientais e urbanísticas que põem em causa a qualidade dos sítios, dos ecossistemas e dos territórios metropolitanos.

O passivo ambiental, o saneamento básico, a localização de actividades e de infra-estruturas em áreas não vocacionadas para essas funções, a degradação urbanística de áreas significativas do território metropolitano e o grande consumo de território pelas áreas urbanas desordenadas e fragmentadas são fenómenos que devem ser combatidos, sendo crucial inverter as tendências existentes, nomeadamente, promovendo a contenção e a requalificação urbanística e a estabilização das áreas e das actividades agrícolas e florestais da AML.

As áreas costeiras e litorais, sejam dos estuários, sejam do contacto com o oceano, representam áreas com potencialidades excepcionais, ainda que altamente sensíveis às decisões de planeamento. O litoral deve manter-se como área preferencial de recreio e lazer, garantindo a manutenção das suas características naturais.

A água é outro factor central no desenvolvimento da AML, através da dimensão única dos estuários do Tejo e do Sado, da extensão da orla costeira, mas também do conjunto de linhas de água superficiais e dos recursos subterrâneos, constituindo valores estratégicos a nível metropolitano que devem ser protegidos. Especial atenção deve ser dada à preservação destes recursos e à manutenção das linhas de água superficiais no seu estado natural.

As áreas agrícolas e florestais e a sua importância ecológica e económica na AML devem ser reforçadas através de mecanismos de protecção e apoio às actividades que nelas se exercem, garantindo assim a sua contribuição fundamental para a sustentabilidade ecológica da AML.

Para além das áreas e corredores estruturantes, que decorrem das principais áreas com interesse ambiental, o PROTAML assume, no interior do sistema urbano actualmente existente, a necessidade de descobrir e concretizar as áreas consideradas vitais para a inversão do processo de degradação deste sistema e para a recuperação paisagística do território. É no interior do sistema urbano que as questões ambientais assumem proporções por vezes mais nítidas e claras e as suas relações com as questões do ordenamento do território são mais evidentes.

A atitude, nomeadamente ao nível dos instrumentos de planeamento territorial, deve alterar-se no sentido de criar e dar origem a espaços urbanos mais qualificados e ambientalmente mais eficazes e sustentáveis, investindo na criação de espaços públicos, espaços verdes urbanos e permitindo melhorar a qualidade de vida das populações, em especial das que habitam os subúrbios ou as áreas menos qualificadas da AML.

4 - Estratégia de coesão socioterritorial

Vivemos numa época marcada por profundas alterações tecnológicas, económicas e sociais, o que contribui, por um lado, para o desenvolvimento e para a criação de riqueza, mas que arrasta, por outro, uma parte da população para situações de exclusão social e de pobreza. Uma tal dualidade está presente nas grandes cidades e nas áreas metropolitanas, onde têm lugar as mais intensas mutações tecnológicas e económicas, impostas pela competitividade, mas fortemente indutoras de problemas sociais, como o desemprego, o emprego precário e a desadaptação profissional.

As formas urbanas reflectem essas situações de precarização social, através da disseminação de zonas urbanisticamente degradadas e subequipadas, onde residem, maioritariamente, populações socialmente desfavorecidas e mais vulneráveis ao fenómeno de exclusão social, ou seja, grupos de risco (idosos isolados, famílias com carências económicas, indivíduos desempregados ou com empregos precários, crianças e jovens com dificuldades de inserção social, minorias étnicas, emigrantes, sem-abrigo, toxicodependentes, deficientes, indivíduos afectados por doenças graves). Por outro lado, a essa precarização socioeconómica associam-se fenómenos de marginalização e de insegurança urbana, que não deixam de ter efeitos (negativos) quer na qualidade de vida urbana em geral, quer nas próprias actividades económicas.

A AML acumula todos os factores sociais e urbanísticos geradores de exclusão social, de fortes assimetrias e de fragmentação territorial: um processo histórico que, em geral, permitiu a urbanização desordenada e desqualificada, aos níveis social e espacial (políticas de planeamento ineficazes, ausência de requalificação da habitação e do espaço público, bem como de infra-estruturas e equipamentos adequados às necessidades, aos hábitos e às expectativas legítimas das populações); tendência para a desertificação das áreas centrais com reforço cumulativo do processo de suburbanização; envelhecimento da população; concentração de comunidades imigrantes e minorias étnicas de grande heterogeneidade cultural; insuficiência das estruturas e dinâmicas educacionais e de capacitação profissional; desigualdades nas condições de mobilidade e insuficiência ao nível dos equipamentos sociais e cívicos.

Face a este cenário social, há que contrariar as dinâmicas de exclusão actuais, na medida em que as fracturas sócio-urbanísticas existentes na AML podem tornar-se uma ameaça real, aumentando as clivagens sociais e polarizando as formas de apropriação e de fruição da cidade.

A densidade dos problemas da pobreza e da exclusão social no território metropolitano compromete claramente os fundamentos da coesão social, tornando-se prioritária uma estratégia de intervenção territorial que vise a requalificação das áreas social e urbanisticamente degradadas, bem como a integração social, económica e profissional de populações de risco.

As estratégias de desenvolvimento e de modernização equacionadas para a AML implicam profundas mutações económicas, tecnológicas e culturais, bem como a relocalização de actividades mais susceptíveis de agravar as assimetrias e precaridades sociais, urbanísticas e geracionais - se não forem adoptadas as adequadas medidas de prevenção e controlo.

O reforço da coesão social, ao nível dos territórios, exige uma grande determinação, lucidez e inovação e, sobretudo, a partilha de responsabilidades e a coordenação de esforços entre a Administração Pública e os actores sociais, de modo a evitar que o modelo territorial proposto para a AML não provoque efeitos «preversos» e, consequentemente, um território a duas velocidades.

Propõem-se, deste modo, as seguintes opções estratégicas, no âmbito de uma acção coerente e sustentada de coesão sócio-territorial para a AML:

1) Requalificação sócio-urbanística de áreas degradadas:

A) Programa Especial de Realojamento (PER);

B) «Dar vida aos subúrbios»;

C) Revitalização das áreas históricas;

D) Qualificação dos bairros sociais subequipados e degradados;

2) Implementação de políticas de valorização dos recursos humanos, de emprego e empregabilidade;

3) Implementação de uma política urbana e habitacional de equidade territorial.

1) Requalificação sócio-urbanística de áreas degradadas. - A reconversão, requalificação e revitalização das áreas social e urbanisticamente degradadas assume-se como uma das opções estratégicas fundamentais para uma maior coesão social e espacial do território metropolitano, devendo constituir, nos próximos anos, uma das áreas de maior investimento financeiro e político.

A) Programa Especial de Realojamento (PER) - torna-se fundamental concluir o processo de realojamento das populações residentes em alojamentos em situação de risco, de modo a proporcionar-lhes a residência numa habitação condigna, através da erradicação dos «bairros de barracas» existentes na AML.

B) «Dar vida aos subúrbios» - no processo de requalificação e revitalização das áreas suburbanas é fundamental a qualificação do espaço público, das praças, ruas e jardins, através de projectos urbanísticos e de arte pública de elevada qualidade (cuja elaboração deverá ser atribuída aos melhores projectistas nacionais e estrangeiros), melhorando a imagem e o ambiente urbanos, no sentido de os transformar em locais de encontro, de identificação e afectividade. Por outro lado, há que ter especial atenção com a construção ou reabilitação/conservação de equipamentos cívicos modernos e a dinamização de actividades lúdicas, desportivas e culturais - dirigidas aos jovens e à comunidade local em geral.

Outro aspecto importante a ter em conta, na requalificação deste tipo de áreas urbanas, prende-se com o objectivo de reduzir o insucesso escolar e o fraco nível de escolaridade que a população possa apresentar, através da criação de escolas-modelo, em termos pedagógicos, de excelência ao nível dos professores, do equipamento e do material escolar, bem integradas na comunidade.

Por outro lado, é fundamental a criação de empregos locais no que respeita à gestão e à manutenção dos equipamentos e serviços urbanos (arranjo e gestão dos espaços públicos e dos equipamentos em matéria de desporto e lazer e apoios sociais) e, simultaneamente, a criação de espaços atractivos e de condições para a instalação de novas actividades económicas geradoras de emprego e de serviços fundamentais de suporte à vida quotidiana, incentivando o investimento privado, particularmente na área dos serviços e do comércio.

C) Revitalização das áreas históricas - a recuperação e reabilitação dos edifícios - quer do parque habitacional, quer patrimonial - o tratamento cuidado dos espaços públicos, a gestão dos serviços e comércio, o forte investimento nas áreas da cultura e desporto e a promoção da participação cívica - reforço de colectividades e associações culturais - deverão constituir opções fundamentais no processo de revitalização das áreas históricas. Por outro lado, há que ter particular atenção com a melhoria das acessibilidades em transporte público e com a gestão do estacionamento.

D) Qualificação dos bairros sociais subequipados e degradados - para a qualificação dos bairros sociais degradados e subequipados, contrariando a lógica de que «basta construir casas», deve assegurar-se: por um lado, a existência de suficientes infra-estruturas e equipamentos de apoio à população, que tenham em conta as suas necessidades, hábitos e expectativas legítimas - designadamente equipamentos de ensino, de saúde e de desporto - e a criação de espaços de convívio com qualidade, no sentido de promover as relações de sociabilidade; por outro, a dinamização de actividades culturais, lúdicas e desportivas, com vista à criação ou reforço da identidade local e a definição de critérios de qualidade e adequação arquitectónico-urbanística, do parque habitacional a edificar, aos perfis socioculturais dos habitantes, são também vertentes fundamentais no processo de qualificação dos bairros sociais.

2) Implementação de políticas de valorização dos recursos humanos, de emprego e empregabilidade. - A afirmação da AML como pólo de excelência, no quadro das estratégias regional e nacional, implica o desenvolvimento das capacidades dos recursos humanos, no sentido de permitir atingir uma dimensão relevante como centro de serviços de «classe mundial» em áreas de actividade internacionalmente competitivas. A educação e a formação tornam-se, assim, fundamentais para garantir a qualidade dos recursos humanos disponíveis, tornando a AML atractiva para a fixação de empresas de alta produtividade, internacionalmente competitivas e criadoras de emprego de qualidade.

No entanto, as aglomerações urbano-metropolitanas economicamente desenvolvidas induzem, também, importantes fenómenos de desemprego, quer engendrados pelas intensas e frequentes mutações económicas e tecnológicas inerentes ao funcionamento da economia global, quer pela atracção que representam para populações de regiões menos desenvolvidas do país e de outros países. Concentram-se, deste modo, em determinadas zonas dos aglomerados urbanos, fenómenos de exclusão social, em que ao problema do desemprego e da desqualificação profissional tendem a associar-se outros, nomeadamente nas áreas da habitação, educação, saúde e família.

A solução destes fenómenos passa por uma abordagem integrada de âmbito territorial, no contexto da qual a criação de emprego pode ocorrer em áreas de necessidades não satisfeitas dessa população, através da criação de serviços de proximidade, eventualmente apoiadas em medidas activas da política de emprego, no quadro do mercado social de emprego, em domínios como a prestação de apoio a crianças, idosos e outros dependentes, mas também em articulação com a política da habitação, nomeadamente no que respeita a construção de infra-estruturas e equipamentos locais, a gestão de bairros e equipamentos ou, ainda, a criação de actividades de animação desportiva e cultural.

A valorização dos recursos humanos e a promoção do emprego e da empregabilidade constituem, assim, vertentes centrais na prossecução de uma estratégia de coesão sócio-territorial, implicando medidas activas que não se deverão esgotar na reestruturação e modernização das actividades económicas e dos equipamentos de educação e formação, mas que deverão orientar-se para o desenvolvimento do mercado social de emprego, em que se conjuga a realização de actividades, de modo a colmatar as necessidades locais, com a criação de emprego para as respectivas populações. É fundamental que as actuações, neste domínio, tenham uma perspectiva territorializada clara e consistente.

3) Implementação de uma política urbana e habitacional de equidade territorial. - Pretende contrariar-se actuações urbanísticas geradoras de fracturas sociais e de desintegrações sócio-urbanísticas e arquitectónicas, com vista ao desenvolvimento de uma política urbana de equidade territorial.

Para tal, é fundamental aumentar, em quantidade e qualidade, as infra-estruturas, equipamentos e serviços de suporte à vida quotidiana - particularmente no que respeita aos equipamentos de saúde e ao reforço da qualificação tecnológica e cultural da população residente - no sentido de colmatar as carências e deficiências existentes, sobretudo em territórios ocupados maioritariamente por grupos com risco de exclusão social.

Por outro lado, há que qualificar e diferenciar o espaço público e a imagem urbana, melhorando os processos organizacionais de gestão urbana e repensando a relação entre a administração e os cidadãos (diálogo na intervenção urbana, princípio da implicação na qualificação dos espaços, princípio da responsabilidade na conservação ambiental).

5 - Estratégia territorial

Recentrar a área metropolitana e policentrar a região

A área metropolitana de Lisboa é, hoje, uma entidade territorial alargada cuja polarização se estende, ao longo do Vale do Tejo, do Litoral Centro e do Alentejo, muito para além dos seus limites administrativos.

A formulação da estratégia territorial para a AML tem presente esta nova expressão da região metropolitana entendida na interdependência de três dimensões territoriais:

A área metropolitana central, constituída pelos contínuos urbanos que envolvem as duas margens do Tejo e pelos espaços mais directamente dependentes e articulados com o núcleo central metropolitano, a cidade de Lisboa;

A periferia metropolitana, que integra uma estrutura urbana polinucleada, descontínua, fortemente interdependente, com uma estreita relação entre espaços urbanos e espaços rurais, na qual se destaca um conjunto de centros pela dimensão demográfica, dinâmica económica e relativa autonomia funcional em relação à área metropolitana central;

A região de polarização metropolitana, que abrange um vasto espaço do território nacional onde se desenvolvem relações económicas, sociais e culturais em grande parte induzidas e polarizadas pela área metropolitana central.

A melhoria das condições de acessibilidade proporcionadas pela expansão e modernização das infra-estruturas de transportes tem constituído um dos principais indutores da reconfiguração da AML e do alargamento da sua área de influência.

Por esta razão a região metropolitana estrutura-se fundamentalmente com base nos principais eixos de transporte nacional e inter-regional, os quais estabelecem corredores privilegiados de inter-relações territoriais.

De facto, a melhoria das condições de acessibilidade que se verificaram nos últimos anos colocaram Torres Vedras e Santarém no espaço de relações directas e diárias com Lisboa, e a menos de noventa minutos da AML, Leiria, Torres Novas/Tomar/Abrantes, Évora e Sines.

Nesta nova dimensão territorial, a AML tende a passar de uma estrutura centrada e quase exclusivamente dependente de Lisboa, a um sistema territorial complexo no qual a periferia metropolitana desempenha, cada vez mais, funções de articulação inter-regional e um papel importante na organização e equilíbrio da região metropolitana.

É neste contexto que se abrem novas condições e oportunidades à reorganização territorial e funcional da área metropolitana de Lisboa, processo que depende também fortemente de dinâmicas e tendências instaladas e emergentes nesta área, as quais estão associadas, por um lado, às assimetrias e desequilíbrios sócio-urbanísticos e funcionais herdados do processo de metropolização das décadas de 50, 60 e 70, e, por outro, às mudanças estruturais recentes decorrentes da alteração das condições de acessibilidade, da desconcentração de funções e actividades tradicionalmente localizadas em Lisboa, e da progressiva descentralização administrativa e reforço das iniciativas locais.

As dinâmicas de transformação territorial entendem-se no PROTAML como a capacidade de mudança que se verifica nas diversas áreas da estrutura metropolitana, em relação às situações preexistentes, principalmente a forte dependência funcional de Lisboa, a desqualificação urbana, ambiental e social das áreas habitacionais, a perda de vitalidade de áreas urbanas centrais e a degradação física de áreas com usos tradicionais em abandono.

Em relação às dinâmicas e tendências dominantes de mudança identificaram-se sete tipos de espaços:

Espaços motores - espaços que se destacam no actual processo de especialização funcional da AML, através da capacidade de atraírem e fixarem novas actividades e funções de nível superior, e ou de renovação e requalificação urbanas através da valorização do espaço público, estruturação da rede viária principal, elevação do nível de serviços urbanos e melhoria da qualidade da oferta habitacional.

Estes espaços com impacte positivo na AML integram a coroa de transição da cidade de Lisboa, o eixo Oeiras-Cascais, Almada-Seixal, Setúbal-Palmela e a zona industrial e de serviços de Coina;

Espaços problema - abrangem as áreas periféricas fragmentadas e desestruturadas com tendência para a desqualificação urbana e ambiental e que apresentam dificuldades, pela sua localização e dimensão territorial. De igual modo, abrangem as áreas centrais dos aglomerados urbanos da AML que se encontram em perda de população residente e de actividades, denotando um acentuado declínio urbano e fortes processos de degradação.

Estes espaços correspondem a extensas áreas a reordenar e a revitalizar onde será difícil inverter tendências a curto prazo, e integram a área central de Lisboa, os espaços intersticiais entre os eixos Oeiras-Cascais e Amadora-Sintra, o arco Belas-Bucelas e áreas do interior da península de Setúbal ocupadas com loteamentos clandestinos;

Áreas críticas urbanas - são áreas especialmente desqualificadas urbanística e socialmente, carenciadas de infra-estruturas e equipamentos, e caracterizadas por uma forte concentração residencial e altas densidades populacionais. Exigem importantes investimentos orientados para a reestruturação e requalificação urbanas com vista a inverter tendências a médio e longo prazos. Integram o Centro Histórico de Lisboa, os eixos de Algueirão-Cacém-Amadora e Sacavém-Vila Franca de Xira, ligados pela costeira de Loures, a zona habitacional Lavradio-Baixa da Banheira-Vale da Amoreira e os bairros desqualificados em Setúbal;

Espaços emergentes - correspondem a áreas com potencialidades para protagonizarem transformações positivas na AML, tanto no que respeita ao desenvolvimento de funções especializadas e novos usos, como à reestruturação e qualificação urbana e ambiental de sectores importantes da estrutura metropolitana.

(ver figura no documento original)

Os espaços ribeirinhos dos estuários do Tejo e Sado e a orla costeira norte e sul podem ter um papel destacado na requalificação da vida metropolitana, oferecendo condições privilegiadas para o recreio, lazer e turismo na ligação ao mar, aos rios e à natureza, integrando a estrutura ecológica metropolitana, no sentido de assegurar o necessário equilíbrio e complementaridade com os valores ambientais, designadamente os das áreas classificadas.

O espaço Odivelas-Loures integra um conjunto de novas infra-estruturas rodoviárias que lhe atribuem um papel chave na reestruturação do arco urbano envolvente norte, criando nomeadamente condições para o desenvolvimento de novas centralidades.

O eixo Cascais-Sintra vem-se afirmando como um espaço residencial-turístico com importância na estrutura metropolitana ao qual se vêm associando instalações de serviços e comércio de grande dimensão.

As novas infra-estruturas da Ponte de Vasco da Gama e do anel de Coina (IC 32) colocaram os concelhos de Alcochete e Montijo numa posição de grande acessibilidade na rede metropolitana criando condições para constituírem espaços estruturantes da AML sobretudo através da sua diferenciação funcional e da oportunidade de promover equipamentos e espaços de grande qualidade urbana e ambiental, caracterizados por baixas densidades urbanas e por uma oferta habitacional diferenciada, da generalidade da AML.

De igual modo, a área de Belas apresenta potencialidades para se constituir como um espaço de diferenciação funcional e para promover equipamentos e espaços de grande qualidade urbana e ambiental;

Áreas com potencialidades de reconversão/renovação - são áreas marcadas por ocupações obsoletas ou em desactivação que tendem a ser reconvertidas ou renovadas. A sua posição na AML e a dimensão das áreas a renovar criam condições ao desenvolvimento de novas centralidades metropolitanas com a instalação de actividades dinâmicas e inovadoras.

Integram estas áreas os antigos complexos industriais da Siderurgia, Quimigal (QUIMIPARQUE), LISNAVE e a zona oriental de Lisboa, em particular as novas áreas envolventes da Parque-Expo;

Áreas dinâmicas periféricas - estas áreas, localizadas fora do contínuo urbano metropolitano, apresentam capacidades de atracção de actividades e residência, constituindo núcleos com alguma autonomia funcional em relação à área metropolitana central.

Estão neste caso as áreas de Malveira-Mafra, Carregado-Azambuja, Samora Correia-Benavente, Marateca-Pegões e Sesimbra-Santana;

Espaços naturais protegidos - são as áreas classificadas, integradas em parques ou reservas naturais, a Rede Natura 2000 e as áreas definidas em legislação específica de âmbito nacional, defendidas das dinâmicas urbanas metropolitanas.

(ver figura no documento original)

As dinâmicas territoriais identificadas, associadas a diversos espaços da estrutura metropolitana, estiveram na base da formulação de dois cenários contrastados de desenvolvimento, a partir dos quais se estabeleceram as linhas de estratégia territorial metropolitana e um modelo de ordenamento metropolitano.

O cenário formulado, a partir das tendências dominantes instaladas, aponta para a progressiva «litoralização» da AML, isto é, para a ocupação preferencial e mais valorizada da zona litoral da AML, com a contínua desvalorização da generalidade das zonas interiores, acentuando, assim, os desequilíbrios existentes.

O cenário alternativo, contrário às tendências da «litoralização», assenta no papel estruturante e requalificador dos espaços emergentes a norte e sul do estuário, na reconversão e requalificação de áreas interiores mais desqualificadas da estrutura metropolitana e na proposta «voluntarista» de novas centralidades apoiadas em áreas de serviço às empresas e à colectividade, investigação e desenvolvimento, logística e centros de transporte, e valências turísticas e ambientais.

A opção por este último cenário conduziu a uma estratégia territorial para a AML que visa, antes de mais, revalorizar o seu núcleo principal, a cidade de Lisboa, afirmar o estuário do Tejo como espaço central da estrutura metropolitana, e corrigir desequilíbrios urbanísticos e sociais presentes na estrutura actual, sem prejuízo da exigência de salvaguarda dos valores naturais e das áreas protegidas.

Esta opção procura contrariar, por um lado, o crescimento extensivo da estrutura metropolitana que se instalou nas fases de maior crescimento demográfico periférico, e, por outro, a tendência para a litoralização com a consequente valorização fundiária e densificação das áreas poente da AML e da orla costeira.

Simultaneamente, as novas condições de acessibilidade proporcionadas pelas travessias do Tejo e pelo anel de Coina permitem reequacionar o papel do arco urbano ribeirinho sul, envolvente do estuário do Tejo, na configuração de um novo espaço urbano metropolitano e ancorado na cidade de Lisboa, que simultaneamente se deve reforçar como centro principal da região metropolitana.

Neste sentido, a estratégia territorial visa quatro objectivos específicos:

Recentrar a área metropolitana no estuário do Tejo, salvaguardando os valores naturais e as áreas protegidas;

Desenvolver a «Grande Lisboa», cidade das duas margens, ancorada na cidade de Lisboa;

Policentrar a região;

Valorizar a diversidade territorial, corrigindo desequilíbrios existentes.

Esta estratégia implica uma valorização especial, nos instrumentos de gestão territoriais, de cinco vertentes fundamentais:

Estrutura metropolitana policentrada/desenvolvimento de novas centralidades - esta estrutura tem como elemento principal e federador a cidade de Lisboa, com o qual se articula uma rede de centros urbanos que deve ver reforçada a sua autonomia funcional e capacidade polarizadora ao nível sub-regional e regional.

(ver figura no documento original)

O sistema urbano-metropolitano deverá ser reestruturado e requalificado através do desenvolvimento de novas centralidades metropolitanas baseadas em:

Áreas de serviço às empresas e à colectividade, de nível supramunicipal e metropolitano;

Centros de investigação e desenvolvimento;

Áreas logísticas e centros de transportes;

Estrutura de transportes em rede - a região metropolitana e a área metropolitana de Lisboa deverão ser apoiadas por uma estrutura rodo-ferroviária que favoreça não só as deslocações radiais mas também as deslocações transversais, criando condições para que o sistema regional e metropolitano de transportes proporcione o funcionamento da estrutura urbano-metropolitana em rede. Estas condições deverão ser garantidas tanto a norte como a sul do Tejo;

Corredores e infra-estruturas de articulação nacional e internacional - a área metropolitana deverá articular-se com o exterior através de infra-estruturas de transporte que permitam serviços qualificados e competitivos, contribuindo, também, para a implementação da estratégia de desenvolvimento e do modelo territorial de recentragem metropolitana.

Estas infra-estruturas integram, no fundamental, as redes de transporte multimodais inseridas nas redes transeuropeias;

A presença da água como valor estratégico e estruturante da AML - a presença da água deverá ser valorizada como recurso e como valor ambiental e paisagístico estratégico, e o estuário do Tejo como um espaço de diferenciação territorial e de identificação e coesão metropolitanas;

Estrutura metropolitana de protecção e valorização ambiental - esta estrutura será constituída pelos espaços naturais, agrícolas e florestais, e pela rede ecológica metropolitana, que garantam o funcionamento e o equilíbrio biofísico da AML, a preservação e valorização de ecossistemas naturais, e o enquadramento e valorização dos espaços urbanos.

A passagem da situação actual, traduzida no diagrama das dinâmicas territoriais da AML, para a situação desejada, expressa no modelo territorial, implica um conjunto articulado de linhas de política territorial referentes aos diversos tipos de espaços, as quais se traduzem em:

1) Incentivar os espaços motores como aceleradores do desenvolvimento e da internacionalização da AML;

2) Apoiar e enquadrar o desenvolvimento dos espaços emergentes e as áreas com potencial de reconversão/renovação, para que cumpram funções de reestruturação e qualificação da AML;

3) Intervir nos espaços problema e nas áreas críticas urbanas com vista a conter as tendências de degradação e desqualificação, introduzir dinâmicas de reequilíbrio social e urbanístico e reforçar os mecanismos de coesão social;

(ver figuras no documento original)

4) Proteger e valorizar recursos naturais, os estuários, a orla costeira e os espaços agro-florestais sensíveis, integrando-os num conceito alargado de região metropolitana;

5) Definir o sistema estruturante de transportes da AML, as suas articulações externas (nacionais, ibéricas, internacionais) e a integração das principais infra-estruturas portuárias e aeroportuárias.

Finalmente a estratégia territorial para a AML deverá ter como instrumentos fundamentais de implementação um conjunto de programas integrados, apoiando-se, designadamente, nos «sistemas de execução» previstos no Decreto-Lei n.º 380/99, de 22 de Setembro:

Ambiente:

Valorização dos estuários do Tejo e Sado e das frentes de água

Saneamento ambiental;

Estrutura metropolitana de protecção e valorização ambiental;

Gestão da água;

Acessibilidades:

Sistema de transportes metropolitano - autoridade metropolitana de transportes;

Porto de Lisboa/Setúbal;

Novo aeroporto internacional;

Redes transeuropeias na AML;

Actividades/competitividade:

Centros de I & D;

Turismo, lazer, eventos;

Saúde;

Sistema logístico;

Qualificação urbana:

Requalificação urbanística de áreas suburbanas;

Desenvolvimento de novas centralidades;

Valorização do património e de áreas históricas;

Revitalização da área central de Lisboa;

Novos mecanismos de programação do solo urbano (Decreto-Lei n.º 380/99);

Integração e coesão social:

Habitação;

Apoio a grupos de risco.

III - Esquema do modelo territorial

1 - Esquema do modelo territorial - Esquema geral

O modelo territorial proposto traduz espacialmente os objectivos e orientações delineadas nas opções estratégicas e visa orientar a reconfiguração espacial e funcional da AML.

Por um lado, procura-se tirar partido das condições geo-estratégicas da AML, no cruzamento dos arcos atlântico e mediterrânico, da excelência das suas condições ambientais, da sua base económica, do seu potencial socio-económico e da sua inserção e importância no País e na Península Ibérica.

As consequências territoriais deste objectivo traduzem-se na dotação de excelentes condições de articulação da AML com o exterior, em termos de acessibilidades, logística e telecomunicações a nível ibérico, europeu e mundial e, também, na inclusão de pólos de internacionalização económica e cultural, e de investigação e desenvolvimento no sistema metropolitano (tanto como pólos especializados, como integrados em centros multifuncionais).

Por outro, é necessário revitalizar o centro tradicional de Lisboa, bem como as orlas dos dois estuários, promovendo a sua fruição como espaços de valorização ambiental e paisagística, de desafogo, de recreio e lazer, e ainda a integração funcional entre o centro de Lisboa e os pólos de Almada, Seixal e Barreiro. Esta última componente implica o progressivo reforço da acessibilidade entre as duas margens do Tejo. Ainda que a construção de novas travessias do Tejo em Lisboa se possa colocar para além do horizonte do plano (10 anos), é indispensável salvaguardar os corredores necessários, bem como os espaços para as suas inserções nas duas margens. De facto, assume-se como primeira opção a travessia Chelas-Barreiro, devendo os estudos necessários à implementação desta travessia indicar se a componente ferroviária se assume como prioritária ou se se avança com uma travessia rodo-ferroviária. Porém, não pode deixar-se de referir que, em termos de ordenamento do território, a travessia ferroviária é fundamental para o desenvolvimento da AML e que, em definitivo, a travessia Chelas-Barreiro deverá possibilitar o atravessamento rodoviário e ferroviário.

É importante ainda o estabelecimento de uma rede hierarquizada de centros e pólos de actividade económica especializados e complementares, ligados entre si e ao exterior por um sistema de acessibilidades e telecomunicações adequado. Será necessário resolver, em paralelo, as questões de exclusão social e prevenir o agravamento ou surgimento de novas bolsas que a restruturação económica e a relocalização de actividades sempre tende a introduzir. Esta rede visa também favorecer a salvaguarda e valorização da estrutura ecológica metropolitana, potenciar a sua diversidade territorial e estabilizar os espaços agrícolas e florestais.

Finalmente, procura-se salvaguardar e valorizar o sistema ecológico metropolitano, o que implica reorientar o desenvolvimento urbano da AML, no sentido de promover a descompressão do seu centro, das orlas costeiras e dos estuários, de completar e modernizar os seus sistemas de saneamento ambiental, de promover a estabilização e dinâmica dos espaços naturais e agro-florestais, e de assegurar a sua sustentabilidade ambiental, seja a nível das medidas de protecção e valorização dos espaços naturais e corredores ecológicos que constituem a Rede Ecológica Metropolitana, seja quanto à sua compatibilidade com o modelo territorial proposto.

O esquema do modelo territorial integra as seguintes componentes:

Acções urbanísticas - estas acções resultam do diagnóstico de ordenamento, da identificação dos padrões de ocupação do solo e de propostas de actuação. Cada espaço territorial requer um planeamento e intervenção conjuntos, embora distinguindo internamente os tipos de acções urbanísticas adequadas aos usos e ocupações existentes, a desenvolver no planeamento municipal;

Centros/pólos - cada espaço contém áreas cuja valorização, reconversão ou desenvolvimento têm uma importância estruturante para a materialização do modelo territorial proposto. Estas áreas coincidem com os centros e pólos, multifuncionais ou especializados, que definem o sistema metropolitano de actividades;

Ligações entre pólos e eixos ou conjuntos multipolares a reforçar ou fomentar - considerando as ligações que já hoje se observam (face às infra-estruturas existentes e às relações mais importantes que já se verificam), hierarquizam-se as novas ligações a criar e as ligações existentes a reforçar, em função, não apenas da importância relativa da intervenção que seja necessário promover com vista à consolidação do modelo, mas também das ligações internas da AML, do seu centro, ou as ligações da AML ao exterior;

Sistema ecológico metropolitano - destacam-se como elementos fundamentais as áreas estruturantes primárias e os corredores/ligações estruturantes primários, em articulação e complemento das áreas agro-florestais estruturantes e ainda dominantes na AML, com vista a demonstrar simultaneamente a compatibilidade do modelo territorial proposto com aquele sistema à escala regional e o papel que aqueles espaços devem desempenhar na execução das opções estratégicas para a AML.

A estrutura do modelo territorial proposto é a seguinte:

Centro da AML, constituído por Lisboa e, complementarmente, por Almada-Seixal-Barreiro, implicando melhoria das acessibilidades, com prioridade ao transporte público, no sentido de reforçar a interligação do centro da AML e as relações de complementaridade entre os diversos pólos do modelo proposto, bem como de melhorar as ligações do centro da AML ao sul do País e a Espanha pelo modo ferroviário;

Primeiro anel envolvente do centro da AML, incluindo igualmente o progressivo reforço das acessibilidades entre as duas margens do rio, desdobrando e apoiando o centro da AML através de um conjunto de pólos vocacionados para equipamentos e serviços: Algés, Amadora, Odivelas, Loures, Montijo e Moita. Este anel integra ainda o Parque das Nações, que deverá evoluir no sentido de se constituir como uma plataforma para a internacionalização da AML, Coina, enquanto centro de indústria, armazenagem e logística, e Monte de Caparica, como pólo de investigação e desenvolvimento;

(ver figura no documento original)

Segundo anel metropolitano, integrando Cascais, Sintra, Malveira, Torres Vedras, Benavente/ Samora Correia e Setúbal - como pólos vocacionados para equipamentos e serviços - e Sintra - na vertente, complementar, de pólo de internacionalização cultural - e os pólos Terrugem/Mem Martins/Sabugo/Pêro Pinheiro, Carregado/Azambuja/Ota (com apoio de Alenquer em termos de equipamentos e serviços) e Pegões/Marateca (com extensões à península da Mitrena e ao CTM de Setúbal/Palmela) - vocacionados para indústria, armazenagem e logística. Estes pólos ligados por infra-estruturas circulares a executar a curto prazo constituirão a coroa da AML, a partir da qual se faz a articulação com o exterior;

Em localizações não inseridas neste segundo anel prevêem-se três pólos de valência turística e ambiental com especificidades bem diferenciadas:

Alcochete, funcionalmente articulado com o arco ribeirinho, assume-se como pólo de valência para apoio ao turismo, recreio e lazer de muito baixa densidade, com uma forte componente ambiental, assim como área de vocação para a instalação de actividades de investigação e desenvolvimento ligadas ao meio estuarino;

Sesimbra, com predomínio de áreas ambientalmente condicionadas, mas com potencialidades de recreio e lazer e actividades turísticas ligadas às excelentes condições naturais interiores e litorais;

Mafra, pólo de apoio ao turismo rural e ao agro-turismo, associados à paisagem agro-florestal ainda com elementos de ruralidade, bem como ao turismo do litoral;

Articulação principal norte da AML, na área do Carregado/Azambuja/Ota/Alenquer (em ligação com o TVT de Riachos), através da área de expansão logística;

Articulação principal sul da AML, através da área de expansão logística a criar em Pegões/Marateca (em ligação com o porto de Sines);

Articulações secundárias da AML que procuram privilegiar as ligações ao Oeste, através da extensão do IC 1 para norte de Torres Vedras, e ao Vale do Tejo, através da extensão do IC 3 ao longo do Vale do Tejo, sendo também uma alternativa à ligação nacional norte-sul;

Eixos e conjuntos multipolares a desenvolver entre:

Setúbal/Palmela/Mitrena/CTM de Setúbal-Palmela, conjugando a multifuncionalidade do centro de nível sub-regional - Setúbal - com o apoio em termos de equipamentos e serviços de Palmela, o desenvolvimento industrial da península da Mitrena essencialmente ligado ao porto de Setúbal e o apoio em termos de transporte rodoviário de mercadorias, que será possível com a criação do CTM de Setúbal-Palmela;

Almada/Monte da Caparica, associando um pólo de investigação e desenvolvimento a Almada;

Oeiras/Tagus Park, associando um pólo de investigação e desenvolvimento a Oeiras;

Terrugem/Mem Martins/Sabugo/Pêro Pinheiro, interligando a multifuncionalidade industrial dos pólos existentes e do novo pólo de Sabugo, a criar, com as novas condições de acessibilidade que serão concretizadas, muito favoráveis à logística;

Bobadela/MARL/Alverca, conjugando abastecimento/distribuição com logística;

Coina/Pinhal Novo, organizando o interior da península de Setúbal, conjugando indústria, distribuição e logística;

Samora Correia/Benavente (já fora da AML), no cruzamento da ligação entre as áreas de expansão logística (que será também parte da ligação nacional norte-sul tangencial à AML) com a ligação da AML Sul ao Vale do Tejo.

Note-se que a polinucleação proposta implica a descontinuidade das áreas urbanas, contrariando fenómenos de expansão difusa e fragmentada, com vista à melhoria do sistema urbano, à salvaguarda e valorização da rede ecológica metropolitana e, de um modo geral, à valorização paisagística e à sustentabilidade ambiental da AML.

As ligações a promover com prioridade (ligações principais segundo o esquema do modelo territorial proposto) são decisivas para alterar as tendências actuais de ocupação urbana litoral e ao longo das margens dos estuários, encaminhando, simultaneamente, a localização de novas actividades para nascente e favorecendo uma melhor articulação da AML com o exterior. Neste contexto, assumem uma prioridade decisiva as ligações circulares (em torno do centro da AML), sobretudo as mais periféricas, que viabilizam a complementaridade funcional entre pólos (ou conjuntos de pólos). As ligações secundárias são assim consideradas por já disporem de infra-estruturas de acessibilidade adequadas e ou por serem menos decisivas à consolidação do modelo proposto que implica alterar a evolução tendencial observada. Não se trata, pois, de reduzir a importância destas ligações mas apenas de sublinhar a prioridade que deve ser dada às ligações principais para ser alcançada a alteração desejada da evolução tendencial.

As áreas litorais não integradas no sistema ecológico metropolitano devem manter elevados padrões de desafogo e qualidade ambiental. Todas as áreas litorais devem manter-se disponíveis para o recreio e lazer e para a fruição dos valores naturais, ainda que possam acolher actividades turísticas que não ponham em causa estes valores, embora a opção do modelo, no geral, se traduza na oferta de novas localizações preferenciais para actividades económicas afastadas do litoral.

O planeamento municipal deverá desenvolver e adoptar este princípio, seleccionando corredores de acesso, privilegiando e procurando conciliar os sistemas de vistas das áreas edificáveis e ou urbanizáveis com a salvaguarda da paisagem e das silhuetas das cumeadas. Neste sentido, é importante o controlo das densidades e das cérceas, bem como a definição dos limites dos perímetros urbanos costeiros para fruição paisagística e funcional.

A concretização do modelo territorial proposto, se bem que fortemente induzida pelas orientações do plano e pelo seu programa de execução, depende igualmente da forma como forem desenvolvidos nos PMOT e dos quadros de gestão destes planos municipais. Neste sentido, torna-se indispensável que os PMOT quantifiquem o uso e ocupação do território em termos de limites mínimos e máximos - entre os mínimos que viabilizam infra-estruturas, equipamentos, funções centrais de pólos urbanos e os máximos que não comprometem os recursos naturais disponíveis e mobilizáveis (designadamente o sistema ecológico metropolitano), nem sejam desajustados à procura real de espaços adaptados aos diversos usos e actividades. Note-se que não se trata apenas de índices urbanísticos regulamentares, mas também de parâmetros urbanísticos de monitorização.

Tanto os PMOT como a própria gestão urbanística municipal devem dispor de parâmetros urbanísticos estatísticos, continuamente actualizados, que permitam avaliar periodicamente a evolução do uso e ocupação do território municipal e metropolitano, designadamente quanto a áreas urbanas, áreas entretanto urbanizadas, variações populacionais e de fogos, e áreas de construção.

Por outro lado, os PMOT devem incluir a programação da sua execução, não apenas das obras municipais, mas também da expansão e reconversão urbanas, que, afinal, desenvolvem cada área a execução do PROT-AML articulada com a política de solos de cada município.

2 - Unidades territoriais

Os estudos de caracterização e diagnóstico desenvolvidos, designadamente o inventário territorial, levantamento dos padrões de ocupação do solo, permitiram fundamentar a identificação de 17 unidades territoriais distintas, que constituíram a base do modelo territorial e que dele são parte integrante.

Estas unidades territoriais foram delimitadas com base em critérios de intervenção e prefiguram territórios com características próprias que devem ser equacionados em conjunto.

Em termos de composição interna, estas unidades encerram, consoante os casos, áreas com padrões de ocupação do solo razoavelmente homogéneos, perfeitamente individualizados e identificáveis no território da AML, ou conjuntos de áreas com padrões de ocupação distintos, que por si só constituem subunidades territoriais, para as quais, ao nível metropolitano, faz sentido uma abordagem conjunta e uma intervenção integrada.

1 - Estuário do Tejo. - O estuário do Tejo constitui o espaço central da AML, sendo em torno das suas margens que se iniciou o desenvolvimento do sistema urbano, em ligação com os modos de vida ribeirinhos que a sua presença proporcionava, e sendo através dele que se fazem as ligações entre a margem norte e a margem sul da área urbana mais densa da AML.

Em termos naturais, o estuário é uma área de importância estratégica ao nível metropolitano e nacional. Os seus valores naturais decorrem, em particular, da sua dimensão, diversidade, riqueza florística e faunística e, de um modo geral, da variedade de ecossistemas que nele ocorrem, estando classificados como reserva natural e zona de protecção especial para a avifauna.

Existem conflitos e ameaças a esta unidade decorrentes de usos ribeirinhos, do seu funcionamento como meio receptor da bacia hidrográfica do rio Tejo, bem como de actividades localizadas na envolvente urbana, entre elas algumas associadas ao porto de Lisboa.

O estuário tem condições para o desenvolvimento de actividades económicas e de recreio e lazer importantes para a evolução da AML e para funcionar como elemento aglutinador e estruturador do desenvolvimento de uma cidade de duas margens, integrando as condições ambientais particulares e traduzindo uma das ideias-chave do modelo territorial proposto: «Recentrar a Área Metropolitana no Estuário do Tejo».

2 - Lisboa - centro metropolitano. - Esta unidade territorial corresponde sensivelmente ao concelho de Lisboa, com excepção da área a noroeste do aeroporto, e constitui o centro da AML. Cerca de 85% desta área é classificada como urbano consolidado, nela se atingindo, em termos globais, as maiores densidades de ocupação da AML.

(ver figura no documento original)

Embora assim identificada, os limites da unidade «Lisboa-Centro Metropolitano» são naturalmente difusos, apresentando uma forte continuidade espacial e funcional com as unidades envolventes, em particular nas áreas de fronteira com os grandes eixos urbanos que dela irradiam: Cascais, Sintra, Loures e Vila Franca de Xira.

Nesta unidade polarizadora concentra-se a grande maioria dos equipamentos e serviços de nível superior e nela convergem as principais infra-estruturas de transportes e grandes fluxos de população e bens, o que tem determinado problemas de congestionamento e de funcionalidade.

Em termos gerais, esta área estrutura-se: numa área central que engloba as áreas históricas do centro, onde existem áreas com graves problemas de desertificação populacional e de decadência comercial; nos espaços de importância histórico-cultural de Ajuda e Belém; nos grandes eixos de crescimento inicial da cidade, onde se localizam importantes manchas de terciário; em áreas pontuais e eixos desqualificados e degradados, designadamente associados a bairros históricos, áreas industriais e de armazenagem em decadência e áreas de habitação social; numa faixa envolvente mais recente, desenvolvida em torno da 2.ª circular, prolongada pelo eixo Norte-Sul, onde se registaram e continuam a registar fenómenos de densificação acelerada.

Nas áreas de fronteira com os principais eixos de crescimento urbano que dela irradiam ocorrem, ainda, lacunas e desarticulações de infra-estruturação, fenómenos de desqualificação do espaço urbano, designadamente a existência de núcleos de barracas e outro tipo de habitação degradada, em promiscuidade com unidades industriais e de armazenagem em declínio, abandonadas ou, de um modo geral, pouco cuidadas inseridas num espaço público não minimamente tratado.

Os problemas de pobreza, exclusão ou, de alguma forma, de desqualificação social são nesta unidade particularmente graves, afectando cerca de 30% da população residente, agravados pela presença significativa de minorias étnicas residentes em bairros degradados.

3 - Espaço metropolitano poente. - O espaço metropolitano poente, adjacente a Lisboa-Centro Metropolitano, forma com este um contínuo urbano suportado pelos dois grandes eixos de transportes rodo e ferroviários que ligam Lisboa a Cascais e a Sintra.

Nesta unidade individualizam-se três subunidades distintas:

«Eixo Algés-Cascais», eixo consolidado, de crescimento inicial ao longo da linha de caminho-de-ferro e da estrada marginal, cuja posição geográfica privilegiada determinou uma urbanização dominantemente de qualidade, em estreita relação com o aproveitamento das potencialidades do litoral e ligada a padrões de qualidade ambiental elevados. No território, a especificidade do crescimento urbano traduziu-se numa ocupação de baixa densidade com predominância, face ao total da área ocupada, da tipologia em moradias.

A construção recente do IC 15 (A 5), no limite norte do eixo, veio reforçar muito significativamente a acessibilidade, contribuindo para a estruturação da sua área mais interior e menos qualificada, designadamente atraindo a implantação de importantes núcleos de actividade terciária de nível superior, em particular no concelho de Oeiras, mas também dinamizando processos de urbanização que podem entrar em conflito com as capacidades da rede viária interna.

Nesta subunidade, o «eixo Cascais-Estoril» continua a manter grande atractividade em termos de turismo, recreio e lazer, nacional e internacional;

«Eixo Amadora-Sintra», também um eixo consolidado de crescimento organizado em torno da linha de caminho-de-ferro, teve na sua génese a resposta a procuras de população com menor poder de compra e apresenta actualmente marcas expressivas da fraca estruturação da urbanização e baixos índices de qualidade da construção e do espaço público. Em algumas áreas pontuais, verifica-se já a necessidade de renovar o tecido edificado em resultado do elevado nível de degradação de alguns bairros habitacionais de muito má qualidade de construção, bem como do declínio e abandono de instalações industriais. Nesta subunidade, os padrões são de elevada densidade, dominando extensamente as tipologias de edifícios multifamiliares. A construção do IC 19, ao longo do seu limite sul, trouxe um reforço de acessibilidade e novas dinâmicas de ocupação do solo, a que se associam novos problemas de mobilidade nesta subunidade e nas subunidades localizadas imediatamente a sul;

A área intersticial entre os dois eixos, designada por interior do espaço metropolitano poente, apresenta uma matriz de ocupação do solo caracterizada pela profusão e simultaneidade de usos edificados num contexto de insipiente ou nula estruturação territorial. Este é um território marcado por extensos fenómenos de construção de génese ilegal e de urbanização/localização de actividades avulsas e não planeadas, deficientes em infra-estruturas e muito fragmentadas e desorganizadas. Por outro lado, verifica-se a descaracterização dos centros dos antigos núcleos rurais e do património edificado ligados às quintas, e a existência de pressões generalizadas sobre o solo ainda não construído ou fraccionado para a construção.

Neste panorama de desorganização territorial sobressaem, no entanto, algumas áreas de actividade económica dinâmicas e com fortes potencialidades de servir de motor ao desenvolvimento, designadamente as manchas industriais ligadas à química farmacêutica no concelho de Sintra e o Tagus Park no concelho de Oeiras.

O IC 15 (A 5) e o IC 19 constituem, respectivamente, os limites sul e norte desta subunidade, que será no futuro servida pelo IC 30, no sopé oriental da serra de Sintra, implementando uma importante ligação de Cascais a Sintra, numa área de grande sensibilidade paisagística.

No seu conjunto, esta unidade apresenta grandes deficiências em termos de ligações viárias internas e de articulação funcional, existindo, no entanto, um potencial urbano e de consolidação e diversificação da base económica que pode ser desenvolvido, desde que devidamente orientado e organizado.

Sendo um território com uma ocupação muito extensiva, as áreas livres de construção são exíguas, registando-se graves conflitos com o funcionamento do sistema ecológico, designadamente devido a estrangulamentos de áreas de drenagem natural, à ocupação de áreas de amortecimento de cheias e, de uma forma geral, à dificuldade do restabelecimento da continuidade dos sistemas dentro de limites estáveis.

4 - Eixo Sacavém-Vila Franca de Xira. - Eixo urbano-industrial de expansão de Lisboa para nordeste, desenvolveu-se ao longo do caminho-de-ferro (linha do Norte) e do IP 1 (A 1). Com áreas habitacionais de dimensão e densidade significativas, este eixo tem um cariz nitidamente industrial, com importantes unidades de indústria transformadora - algumas delas ligadas à exploração de recursos locais, como a cimenteira - e de armazenagem.

A sua natureza ribeirinha proporcionava à partida excelentes condições naturais, mas a ocupação do território processou-se de uma forma pesada, não aproveitando essas potencialidades, verificando-se, nomeadamente, a implantação de extensos cordões de construções industriais junto ao rio que impossibilitam a fruição do espaço ribeirinho e impedem as ligações do sistema ecológico entre o interior e o rio.

Alterações de natureza económica levaram ao declínio de muitas unidades industriais, assistindo-se a uma fase de reestruturação com a substituição da indústria por outras actividades industriais ou pela armazenagem - em determinadas áreas associada à logística - e a elevados índices de degradação da paisagem ligados ao abandono de unidades e à substituição desregrada de actividades. O aproveitamento desenquadrado de antigas áreas ocupadas por indústria para o desenvolvimento de urbanizações para fins habitacionais revela, também, índices de desqualificação resultantes da promiscuidade de usos e da falta de integração dos tecidos urbanos.

Sendo um eixo ribeirinho relativamente estreito, encaixado entre a margem do Tejo e as costeiras que o separam do interior, é, no entanto, pela sua posição geográfica, um canal privilegiado para a passagem de infra-estruturas que ligam o centro da AML ao Vale do Tejo e ao norte, denotando já fortes estrangulamentos.

Este eixo prolonga-se para além de Vila Franca de Xira, acompanhando as vias de comunicação ao longo do Vale do Tejo, apresentando continuidade física com a área industrial do Carregado, inserida na unidade de Carregado/Ota/Azambuja. Apresenta, também, fortes ligações com o interior dos concelhos de Loures e de Vila Franca de Xira, reforçadas pela CREL e, futuramente, incrementadas com a construção da via de cintura da AML e do IC 2/A 10. Neste contexto, Alverca constitui um importante pólo deste eixo, detendo já um papel de interface de transportes e de centro polarizador de actividades e serviços ligados à logística. O reforço da ligação deste eixo para sul pela lezíria do Tejo, a implementar com o IC 11, que atravessará o rio Tejo no Carregado (no limite exterior da unidade), contribuirá para o reforço da centralidade assumida por Vila Franca de Xira.

5 - Arco ribeirinho sul. - O arco ribeirinho sul integra várias subunidades distintas: a mancha urbana consolidada desenvolvida em torno da margem esquerda do estuário do Tejo, de Cacilhas ao Montijo; o interior dos concelhos de Almada e Seixal; a faixa litoral da Costa da Caparica e das praias urbanas estendida até à Fonte da Telha, incluindo algumas áreas urbanas de carácter turístico; as vertentes ribeirinhas do concelho de Almada. No seu conjunto, estas subunidades constituem a grande coroa urbana da margem sul.