Resolução do Conselho de Ministros n.º 86/2007 — Aprova o Quadro de Referência Estratégico Nacional para o período 2007-2013

O Quadro de Referência Estratégico Nacional (QREN) é o documento estratégico para o período 2007-2013, que enquadra a concretização em Portugal de políticas de desenvolvimento económico, social e territorial através dos fundos estruturais e de coesão associados à política de coesão da União Europeia.

A Resolução do Conselho de Ministros n.º 25/2006, de 10 de Março, definiu as prioridades estratégicas nacionais a prosseguir pelo QREN e pelos programas operacionais (PO) no período 2007-2013, bem como os grandes princípios de organização das intervenções estruturais a realizar com financiamento nacional e comunitário. Estabeleceu ainda uma estrutura operacional para o QREN segundo três grandes temas de intervenção - factores de competitividade, potencial humano e valorização territorial - e definiu um conjunto de orientações sobre o seu modelo de governação. Estas directrizes permitiram a prossecução da elaboração do QREN pelo Grupo de Trabalho Quadro de Referência Estratégico Nacional (GT QREN), cuja composição e mandato haviam sido confirmados pelo despacho conjunto n.º 637/2005, de 28 de Agosto.

A definição das dotações financeiras dos PO, através da deliberação n.º 420/2006, de 31 de Agosto, do Conselho de Ministros, constituiu orientação para a conclusão dos trabalhos de elaboração do QREN, processo que culminou na sua aprovação em Conselho de Ministros, no dia 11 de Janeiro de 2007. O documento QREN aprovado e entregue em 18 de Janeiro de 2007, pelo Ministro do Ambiente, do Ordenamento do Território e do Desenvolvimento Regional, à Comissária Europeia responsável pela Política Regional, constituiu-se como uma versão para ser discutida entre as autoridades nacionais e a Comissão Europeia (CE).

Em relação às matérias incluídas no documento QREN, a CE pronuncia-se sobre os seguintes quatro tópicos: prioridades estratégicas e lista de PO, envelopes financeiros afectos a cada PO, avaliação ex ante do cumprimento do princípio da adicionalidade e acções previstas para reforçar a eficiência administrativa. Os dois últimos tópicos respeitam exclusivamente ao território nacional integrado no objectivo convergência.

Durante o processo de interacção com a CE foram prestados esclarecimentos adicionais por parte das autoridades nacionais sobre implantação do QREN no nosso país, tendo estas interacções dado origem a um conjunto de documentos de informação complementar que foram anexados ao QREN e do qual fazem parte integrante. Estes documentos abordam os seguintes temas: modernização da administração pública, metas de desenvolvimento, parcerias na elaboração do QREN, avaliação ex ante do cumprimento do princípio da adicionalidade e regras para a determinação da elegibilidade das despesas em função da localização e quantificação dos efeitos de difusão.

Neste contexto, importa validar politicamente o documento QREN acordado entre as autoridades portuguesas e a CE, através do qual o Governo visa concretizar 10 objectivos para o desenvolvimento de Portugal:

1.º Preparar os jovens para o futuro e modernizar o nosso ensino;

2.º Qualificar os trabalhadores portugueses para modernizar a economia e promover o emprego;

3.º Investir mais em ciência e tecnologia;

4.º Reforçar a internacionalização e a inovação nas empresas;

5.º Modernizar o Estado e reduzir os custos de contexto;

6.º Reforçar a inserção no espaço europeu e global;

7.º Valorizar o ambiente e promover o desenvolvimento sustentável;

8.º Valorizar o território e a qualidade de vida;

9.º Promover a igualdade de género;

10.º Afirmar a cidadania, a igualdade de oportunidades e a coesão social.

Estes objectivos visam cumprir as prioridades estratégica do QREN, a saber:

Promoção da qualificação dos portugueses e das portuguesas;

Promoção do crescimento sustentado;

Garantia de coesão social;

Promoção da qualificação do território e das cidades;

Aumento da eficiência da governação.

Assim:

Nos termos da alínea g) do artigo 199.º da Constituição, o Conselho de Ministros resolve:

Aprovar, nos termos em que foi acordado entre as autoridades portuguesas e a Comissão Europeia, no decorrer das negociações políticas e técnicas, o Quadro de Referência Estratégico Nacional 2007-2013, publicado em anexo à presente resolução e da qual faz parte integrante.

Presidência do Conselho de Ministros, 28 de Junho de 2007. - O Primeiro-Ministro, José Sócrates Carvalho Pinto de Sousa.

Quadro de Referência Estratégico Nacional 2007-2013

Apresentação

O presente documento consubstancia a proposta de Quadro de Referência Estratégico Nacional (QREN) que constitui o enquadramento para a aplicação da política comunitária de coesão económica e social em Portugal no período 2007-2013.

Tributário das orientações políticas definidas pelo Governo e tomando em consideração as orientações estratégicas e as determinações regulamentares comunitárias, a respectiva elaboração foi coordenada pelo Grupo de Trabalho QREN e beneficiou dos resultados de um significativo processo de interacção com representantes ministeriais e regionais (que prosseguirá com vista ao estabelecimento dos Programas Operacionais), de inúmeras reuniões com responsáveis e protagonistas públicos e privados do processo de desenvolvimento nacional e, bem assim, dos relevantes estudos de enquadramento e de preparação do próximo período de programação da intervenção estrutural comunitária (designadamente os realizados por iniciativa do Observatório do QCA III, com o apoio da Comissão de Gestão do QCA III).

Importa consequentemente assinalar que a concepção, a elaboração e a implementação do QREN exigem uma forte concentração e articulação de esforços por parte do Estado, dos Parceiros Económicos, Sociais e Institucionais e da Sociedade Civil.

O reforço desta articulação e a mobilização mais intensa e eficaz dos serviços públicos responsáveis pela gestão das intervenções estruturais, dos beneficiários e dos destinatários finais dessas intervenções são apostas nucleares para a eficácia da concretização dos objectivos propostos neste QREN.

O processo de elaboração do QREN foi marcado por uma primeira fase de reflexão prospectiva que, subordinada à convicção de que a identificação das necessárias e desejáveis trajectórias de desenvolvimento de Portugal requer a mobilização das competências disponíveis e a divulgação e debate públicos.

Os esforços de mobilização e participação dos actores mais relevantes incorporaram naturalmente no processo de elaboração do QREN desde o seu momento inicial, tendo sido criado um dispositivo institucional de natureza interministerial e interregional de envolvimento e para acompanhamento da respectiva preparação, bem como da relativa aos Programas Operacionais.

Salienta-se, ao longo das várias fases do processo de elaboração do QREN e dos PO, a participação activa da Associação Nacional de Municípios Portugueses, cujo empenhamento na definição da arquitectura do futuro período de programação, estabelecida na Resolução de Conselho de Ministros n.º 25/2006, contribuiu de forma muito expressiva para o processo de programação.

Destaca-se necessariamente, por outro lado, o envolvimento e a audição do Parlamento, tendo o projecto de QREN sido objecto de análise e discussão com os Deputados da Assembleia da República, designadamente em sede de Comissão Especializada Permanente com competências nesta matéria.

O QREN beneficiou igualmente de um diálogo de grande proximidade com o Conselho Económico e Social (CES), órgão de grande relevância enquanto sede de exercício efectivo da parceria económica, social e institucional, dotado de competências privilegiadas de consulta e concertação no domínio das políticas de desenvolvimento económico, social e territorial. No mesmo contexto, a elaboração do QREN foi tributária da apreciação realizada em sede de Comissão Permanente de Concertação Social.

A finalização do Quadro de Referência Estratégico Nacional procurou, consequentemente, integrar os múltiplos contributos dos diversos actores referenciados.

Estas referências não esgotam todavia a elencagem das acções de debate, de participação e de interacção concretizadas - seja porque envolveram muitas outras entidades e instituições (designadamente no contexto das complementaridades também neste domínio desenvolvidas com o Programa Nacional de Acção para o Crescimento e Emprego e, bem assim, das realizadas por iniciativa das Comissões de Coordenação e Desenvolvimento Regional, dos Conselhos Regionais e das Associações Empresariais), seja porque o processo de participação da Sociedade Civil é dinâmico e continuará a ser prosseguido durante o debate público dos Programas Operacionais.

Sumário executivo

O Quadro de Referência Estratégico Nacional assume como grande desígnio estratégico a qualificação dos portugueses e das portuguesas, valorizando o conhecimento, a ciência, a tecnologia e a inovação, bem como a promoção de níveis elevados e sustentados de desenvolvimento económico e sócio-cultural e de qualificação territorial, num quadro de valorização da igualdade de oportunidades e, bem assim, do aumento da eficiência e qualidade das instituições públicas.

A prossecução deste grande desígnio estratégico, indispensável para assegurar a superação dos mais significativos constrangimentos à consolidação de uma dinâmica sustentada de sucesso no processo de desenvolvimento económico, social e territorial de Portugal, é assegurada pela concretização, com o apoio dos Fundos Estruturais e do Fundo de Coesão, por todos os Programas Operacionais, no período 2007-2013, de três grandes Agendas Temáticas:

Agenda para o Potencial Humano, que congrega o conjunto das intervenções visando a promoção das qualificações escolares e profissionais dos portugueses e a promoção do emprego e da inclusão social, bem como as condições para a valorização da igualdade de género e da cidadania plena.

A Agenda para o Potencial Humano integra, enquanto principais dimensões de intervenção: Qualificação Inicial, Adaptabilidade e Aprendizagem ao Longo da Vida, Gestão e Aperfeiçoamento Profissional, Formação Avançada para a Competitividade, Apoio ao Empreendedorismo e à Transição para a Vida Activa, Cidadania, Inclusão e Desenvolvimento Social, Promoção da Igualdade de Género.

Agenda para os Factores de Competitividade, que abrange as intervenções que visam estimular a qualificação do tecido produtivo, por via da inovação, do desenvolvimento tecnológico e do estímulo do empreendedorismo, bem como da melhoria das diversas componentes da envolvente da actividade empresarial, com relevo para a redução dos custos públicos de contexto.

A Agenda para os Factores de Competitividade compreende, como principais vectores de intervenção, Estímulos à Produção do Conhecimento e Desenvolvimento Tecnológico, Incentivos à Inovação e Renovação do Modelo Empresarial e do Padrão de Especialização, Instrumentos de Engenharia Financeira para o Financiamento e Partilha de Risco na Inovação, Intervenções Integradas para a Redução dos Custos Públicos de Contexto, Acções Colectivas de Desenvolvimento Empresarial, Estímulos ao Desenvolvimento da Sociedade da Informação, Redes e Infra-estruturas de Apoio à Competitividade Regional e Acções Integradas de Valorização Económica dos Territórios menos Competitivos.

Agenda para a Valorização do Território que, visando dotar o país e as suas regiões e sub-regiões de melhores condições de atractividade para o investimento produtivo e de condições de vida para as populações, abrange as intervenções de natureza infra-estrutural e de dotação de equipamentos essenciais à qualificação dos territórios e ao reforço da coesão económica, social e territorial.

A Agenda para a Valorização do Território acolhe como principais domínios de intervenção: Reforço da Conectividade Internacional, das Acessibilidades e da Mobilidade, Protecção e Valorização do Ambiente, Política de Cidades e Redes, Infra-estruturas e Equipamentos para a Coesão Territorial e Social.

A concretização destas três Agendas Temáticas é operacionalizada, no respeito pelos princípios orientadores da concentração, da selectividade, da viabilidade económica e sustentabilidade financeira, da coesão e valorização territoriais e da gestão e monitorização estratégica, pelos seguintes Programas Operacionais:

Programas Operacionais Temáticos Potencial Humano, Factores de Competitividade e Valorização do Território, co-financiados respectivamente pelo Fundo Social Europeu, pelo Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional e pelo FEDER e Fundo de Coesão.

Programas Operacionais Regionais do Continente - Norte, Centro, Lisboa, Alentejo e Algarve - co-financiados pelo Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional.

Programas Operacionais das Regiões Autónomas dos Açores e da Madeira, cofinanciados pelo Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional e pelo Fundo Social Europeu.

Programas Operacionais de Cooperação Territorial - Transfronteiriça (Portugal - Espanha e Bacia do Mediterrâneo), Transnacional (Espaço Atlântico, Sudoeste Europeu, Mediterrâneo e Madeira - Açores - Canárias), Inter-regional e de Redes de Cooperação Inter-regional, co-financiados pelo Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional.

Programas Operacionais de Assistência Técnica, co-financiados pelo Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional e pelo Fundo Social Europeu.

Em coerência com as prioridades estratégicas e operacionais, a execução do QREN e dos respectivos Programas Operacionais é viabilizada pela mobilização de significativos recursos comunitários - cerca de 21,5 mil milhões de Euros, que assegurarão a concretização de investimentos na economia, na sociedade e no território nacionais da ordem dos 44 mil milhões de Euros -, cuja utilização respeitará três orientações principais:

Reforço das dotações destinadas à Qualificação dos Recursos Humanos, passando o FSE a representar cerca de 37% do conjunto dos Fundos Estruturais no Continente (cerca de 35,3% dos Fundos Estruturais atribuídos a Portugal), aumentando em 10 pontos percentuais a sua posição relativa face ao QCA III - correspondentes a um montante superior a 6 mil milhões de Euros.

Reforço dos financiamentos dirigidos à Promoção do Crescimento Sustentado da Economia Portuguesa, que recebe uma dotação superior a 5,5 mil milhões de Euros, envolvendo o PO Temático Factores de Competitividade e os PO Regionais; as correspondentes intervenções, co-financiadas pelo FEDER, passam a representar cerca de 66% deste Fundo Estrutural (aumentando 12 pontos percentuais face a valores equivalentes no QCA III).

Reforço da relevância financeira dos Programas Operacionais Regionais do Continente, exclusivamente co-financiados pelo FEDER, que passam a representar 55% do total de FEDER a mobilizar no Continente (aumentando em 9 pontos percentuais a sua importância relativa face aos valores equivalentes no QCA III), assinalando-se que a dotação financeira dos PO Regionais das regiões Convergência do Continente (Norte, Centro e Alentejo) aumentará 10% em termos reais face ao valor equivalente do QCA III.

A governação do QREN, cuja eficácia é indispensável para assegurar a prossecução eficiente das prioridades estratégicas e operacionais estabelecidas, tem por base a seguinte estrutura orgânica:

Um órgão de direcção política - a Comissão Ministerial de Coordenação do QREN.

Um órgão técnico responsável pela respectiva coordenação e monitorização estratégica.

Dois órgãos técnicos de coordenação e monitorização financeira do Fundo de Coesão e dos Fundos Estruturais (FSE e FEDER) que, com a Inspecção-Geral de Finanças, exercem também responsabilidades de controlo e auditoria.

Lista de siglas

BEI - Banco Europeu de Investimento.

CCDR - Comissão de Coordenação e Desenvolvimento Regional.

CE - Comissão Europeia.

CEE - Comunidade Económica Europeia.

C&T - Ciência e Tecnologia.

DGDR - Direcção-Geral do Desenvolvimento Regional.

DG Emprego - Direcção Geral do Emprego, Assuntos Sociais e Igualdade de Oportunidades da Comissão Europeia.

DG Regio - Direcção Geral da Política Regional da Comissão Europeia.

DLD - Desemprego de Longa Duração.

DPP - Departamento de Prospectiva e Planeamento.

EEE - Estratégia Europeia de Emprego.

EFA - Educação e Formação de Adultos.

EFTA - Associação Europeia do Comércio Livre.

ENDS - Estratégia Nacional de Desenvolvimento Sustentável.

ESB - Equivalente de Subvenção Bruta.

EUA - Estados Unidos da América.

FC - Fundo de Coesão.

FEADER - Fundo Europeu Agrícola de Desenvolvimento Rural.

FEDER - Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional.

FEI - Fundo Europeu de Investimento.

FEP - Fundo Europeu para a Pesca.

FSE - Fundo Social Europeu.

IDE - Investimento Directo Estrangeiro.

I&D - Investigação e Desenvolvimento.

I&DT - Investigação e Desenvolvimento Tecnológico.

IFDR - Instituto Financeiro para o Desenvolvimento Regional.

IGF - Inspecção-Geral de Finanças.

IGFSE - Instituto de Gestão do Fundo Social Europeu.

INE - Instituto Nacional de Estatística.

LVT - Lisboa e Vale do Tejo.

NUTS - Nomenclatura das Unidades Territoriais Estatísticas.

OCDE - Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Económico.

PDR - Plano de Desenvolvimento Regional.

PEC - Programa de Estabilidade e Crescimento.

PIB - Produto Interno Bruto.

PIC - Programa de Iniciativa Comunitária.

PME - Pequenas e Médias Empresas.

PNACE - Programa Nacional de Acção para o Crescimento e Emprego.

PNDES - Plano Nacional de Desenvolvimento Económico e Social.

PNE - Plano Nacional de Emprego.

PNPOT - Programa Nacional de Política de Ordenamento do Território.

PO - Programa Operacional.

PPC - Paridades de Poder de Compra.

PRACE - Programa de Reestruturação da Administração Central do Estado.

PRIME - Programa de Incentivos à Modernização da Economia.

PRN - Plano Rodoviário Nacional.

QCA - Quadro Comunitário de Apoio.

QREN - Quadro de Referência Estratégico Nacional.

SIMPLEX - Programa de Simplificação Administrativa e Legislativa.

SNI - Sistema Nacional de Inovação.

TIC - Tecnologias de Informação e Comunicação.

UE - União Europeia.

UNESCO - Organização das Nações Unidas para a Educação, Ciência e Cultura.

VAB - Valor Acrescentado Bruto.

I - Enquadramento

I.1 - Novo paradigma do desenvolvimento económico, social e territorial

A concretização de um novo modelo competitivo, caracterizado pela produção qualificada e diferenciada, utilizando recursos mais avançados e específicos em dinâmicas de resposta a procuras globais (internacionais e domésticas) crescentemente sofisticadas, com capacidades de venda acrescidas, exprime a dimensão da tarefa a cumprir para enfrentar com sucesso os desafios colocados à economia e à sociedade portuguesas pela articulação entre aprofundamento e alargamento da União Europeia, cujas consequências em termos de globalização são acentuadas pelas dinâmicas das economias asiáticas.

As políticas públicas portuguesas devem, consequentemente, ser fortemente focalizadas, de forma a contribuírem com eficácia para os ajustamentos estruturais indutores dos aumentos de produtividade e dos ganhos de capacidade concorrencial que, num quadro de coesão social e territorial, contribuam para melhorar significativamente o posicionamento internacional de Portugal.

O reforço da coordenação das políticas macroeconómicas e estruturais, por um lado, e das políticas regionais e sectoriais, por outro, por forma a prosseguir rigorosamente os esforços de consolidação orçamental e de melhoria da eficácia e selectividade na gestão dos fundos estruturais e do investimento público, alinhadas com uma plena e realista inserção na Estratégia de Lisboa - isto é, dirigidos a uma profunda renovação do modelo competitivo da economia portuguesa - constituem necessariamente o núcleo central da agenda portuguesa das políticas económicas numa Europa alargada.

Esta agenda considera, também, que a consolidação orçamental constitui em Portugal uma condição necessária da estabilidade macroeconómica, que a qualificação dos cidadãos e das cidadãs corresponde a uma condição necessária para a recuperação da trajectória de crescimento sustentado e para o reforço da equidade e que a especialização territorial, implicando o estímulo ao desenvolvimento de dinâmicas diversificadas de descentralização e clusterização de base regional, representa uma condição necessária para a obtenção de níveis mais avançados de coesão económica, social e territorial.

O mero estímulo ao relançamento do crescimento não se revelaria suficiente, sendo indispensável concentrar esforços e recursos duradouros numa profunda renovação dos factores competitivos e do próprio modelo de crescimento da economia portuguesa, visando o reequilíbrio da sua inserção externa suportado pela produtividade e pela capacidade concorrencial em mercados globalizados.

A mera continuidade dos caminhos percorridos nos domínios da educação e da formação não seriam suficientes, sendo indispensável concentrar esforços e recursos duradouros numa significativa alteração dos níveis e padrões de qualificação das cidadãs e dos cidadãos que, dirigidos a apoiar os indispensáveis aumentos da produtividade e a posição competitiva nacional, assegurem condições de adaptabilidade das empresas e dos trabalhadores(as) e maiores capacidades de resposta às transformações sociais e das exigências acrescidas sobre a qualidade da prestação de bens e serviços públicos.

A consideração do território e das cidades como mero referencial das políticas sociais ou de infra-estruturação e equipamento público não se mostraria também pelo seu lado suficiente, sendo indispensável assegurar a plena participação dos agentes regionais e locais na promoção da competitividade, do crescimento sustentado e do emprego, estimulando o aprofundamento das relações institucionais e das complementaridades e sinergias de base territorial e potenciando a plena e eficiente utilização dos recursos endógenos disponíveis na correcção das desigualdades e no aumento da competitividade e coesão regionais.

É neste quadro que se inscrevem as orientações estruturantes do QREN 2007-2013:

Prioridade à concentração num pequeno número de Programas Operacionais, assegurada através da sua estruturação temática e da respectiva dimensão financeira;

Garantia da selectividade nos investimentos e acções de desenvolvimento a financiar, concretizada por critérios rigorosos de selecção e de hierarquização de candidaturas;

Maximização da viabilidade económica e da sustentabilidade financeira das actuações dirigidas à satisfação do interesse público;

Prossecução da coesão e valorização territoriais, potenciando os factores potenciando os factores de desenvolvimento científico e tecnológico, de progresso económico, sócio-cultural e ambiental específicos de cada região e contribuindo para um desenvolvimento sustentável e regionalmente equilibrado;

Exercício consistente da gestão e monitorização estratégica das intervenções.

I.2 - Renovação da política regional

Assumindo o referencial político que responsabiliza a política de coesão económica e social pela redução das disparidades entre os níveis de desenvolvimento das regiões, a política regional comunitária para 2007-2013 privilegia os seus contributos para o crescimento, para a competitividade e para o emprego.

Esta renovação da política regional traduz-se no aumento das exigências e das responsabilidades que assim são conferidas à intervenção estrutural comunitária que, não sendo mais assumida como apenas promotora da equidade regional, é chamada a intervir pró-activamente no desenvolvimento económico das regiões.

A experiência revela que a concretização de políticas sociais e as dirigidas a melhorar a dotação regional de infra-estruturas e de equipamentos colectivos nem sempre produziu resultados significativos no crescimento das economias regionais, cuja evolução se constata ser dependente ou influenciada pela dinâmicas (positivas e negativas) que caracterizam as economias nacionais, nem se revelou suficiente para corrigir desigualdades regionais de desenvolvimento.

Numa envolvente marcada pelo aprofundamento da globalização, as interdependências entre as economias nacionais acentuam-se - influenciando portanto, em termos globais, o desempenho económico das regiões e determinando, naturalmente, o seu necessário envolvimento na prossecução de objectivos e de prioridades comuns, partilhadas em termos supranacionais.

A situação específica do desempenho insatisfatório da economia europeia e a vontade de promover uma dinâmica sustentada de crescimento com base no conhecimento e na inovação conduziram, nesse contexto, à definição pelo Conselho Europeu de ambiciosos objectivos no quadro da Agenda de Lisboa, cuja prossecução é assegurada de forma empenhada pelos Estados-Membros.

O inerente reajustamento estratégico das políticas comunitárias, influenciando significativamente a coesão económica e social, é inteiramente assumido por Portugal que associa à prossecução dos desígnios da Agenda de Lisboa a superação dos desafios explicitados pelo reequilíbrio das contas públicas e pela implementação do Plano Tecnológico.

As responsabilidades da política regional portuguesa são, neste contexto, mais complexas, determinando a abordagem estratégica agora adoptada pelo QREN e as prioridades de desenvolvimento dos respectivos Programas Operacionais.

Também em Portugal a política regional é renovada, com consequências significativas na valorização do território e das suas potencialidades diversificadas que, superando as restrições decorrentes de uma concepção baseada na referência regional, assume a crescente complexidade das dinâmicas territoriais em que as cidades e as áreas metropolitanas desempenham funções centrais na promoção da competitividade e da coesão.

Afasta-se assim a dicotomia entre políticas públicas nacionais e regionais de desenvolvimento, em que as primeiras assumem os objectivos da competitividade e as segundas os da coesão - para consagrar a partilha das responsabilidades pelo crescimento e pela solidariedade, prosseguindo coerentemente os objectivos da competitividade e da coesão do País e das regiões.

Este posicionamento e esta abordagem determinam a atribuição de inequívoca prioridade à integração eficaz das intervenções públicas e privadas de investimento de base territorial, para criar condições favoráveis à emergência de economias de aglomeração, sobretudo nos territórios menos desenvolvidos, e assim sustentar a respectiva capacidade endógena de captação de investimento produtivo e de geração de riqueza - e, consequentemente, de correcção das desigualdades sociais.

II - Situação portuguesa

II.1 - Dinâmicas globais

Importantes dinâmicas transversais, que influenciam de forma determinante as transformações das sociedades contemporâneas e, necessariamente, as ocorridas em Portugal ao longo dos últimos vinte anos, condicionam as políticas públicas nacionais e comunitárias.

A natureza e a orientação da política de coesão em Portugal no período 2007-2013, que corporiza as dimensões da estratégia nacional de desenvolvimento relevantes no quadro do apoio estrutural comunitário, serão assim essencialmente confrontadas com desafios e deverão beneficiar de oportunidades decorrentes da globalização, da dinâmica demográfica, de tensões energéticas e de exigências ambientais acrescidas.

A dimensão estrutural destas grandes dinâmicas e, bem assim, a escala temporal longa dos seus efeitos, constituem também condicionantes à eficácia das intervenções que lhes são dirigidas pelas políticas públicas nacionais.

A consequente necessidade de valorização da acção política concretizada em contextos supranacionais não poderá todavia atenuar a relevância de dimensões fundamentais das políticas públicas nacionais - onde em especial se destaca a dirigida à sustentabilidade das finanças públicas, designadamente no quadro do programa nacional de reforma que Portugal concretiza, de forma articulada com os demais Estados-Membros da União Europeia, prosseguindo os objectivos fundamentais de promoção do crescimento da economia e do emprego.

Estes objectivos fornecem um enquadramento estratégico fundamental para a intervenção dos Fundos Estruturais e do Fundo de Coesão no período 2007-2013.

Globalização

O crescimento continuado dos fluxos de comércio internacional e dos movimentos de capital observado ao longo das últimas décadas, conjugado com a alteração do seu padrão de evolução no sentido de uma crescente diversidade e complexidade, evidencia a importância da dinâmica de globalização das economias e das sociedades e configura desafios e oportunidades determinantes para Portugal, especialmente tendo em conta as suas consequências estruturais em termos de concorrência internacional nas dimensões correspondentes aos fluxos comerciais, de capitais, de pessoas e de informação.

Os principais efeitos desta dinâmica ocorrem em termos geo-estratégicos (marcados pelo papel que neste contexto vem sendo desempenhado pelas economias norte-americana e europeia e pelas posições crescentemente importantes de economias asiáticas e sul-americanas) e sectoriais (com relevo para a competição pelo factor preço, em actividades com maior intensidade de utilização do factor trabalho, nomeadamente em domínios de menor valor acrescentado e menos exigentes em qualificações, bem como para a competição em actividades mais intensivas em conhecimento e menos dependentes da localização).

Neste quadro, e tendo em conta as crescentes dificuldades em competir nos mercados internacionais com base em actividades de baixo valor acrescentado, as economias de desenvolvimento intermédio, como a portuguesa, são confrontadas com os desafios impostos pelas economias mais desenvolvidas, em que a importância relativa das actividades baseadas no conhecimento e na utilização de tecnologias inovadoras é significativa, e pelas economias emergentes, onde se verificam trajectórias de rápida subida nas cadeias de valor das indústrias e serviços globalizados e onde as restrições decorrentes da localização são progressivamente menos significativas e que, consequentemente, beneficiam de importantes novos projectos de IDE e de deslocalizações.

Num contexto internacional crescentemente integrado e em rápida mudança, a evolução positiva da economia portuguesa dependerá fortemente da capacidade para alterar características estruturais do seu tecido e organização produtivas, dinamizando as actividades de bens e serviços transaccionáveis para reforçar a sua atractividade comparativa e, ainda, para propiciar a internacionalização de actividades com forte potencial de crescimento à escala global durante os próximos anos - designadamente no sentido de internalizar, de forma sustentada, o conhecimento e a capacidade de inovação nas actividades económicas com vocação exportadora.

A responsabilidade das políticas públicas na transformação destes desafios em efectivas oportunidades reveste uma dimensão determinante, implicando necessariamente a focalização dos seus instrumentos de intervenção (em particular no quadro da política de coesão) em actuações dirigidas ao reforço dos factores de competitividade como a qualificação do potencial humano, o desenvolvimento científico e tecnológico, a inovação nos processos produtivos, nos produtos e nas formas de organização, o estímulo à constituição e à participação em redes de empresas e de centros do conhecimento, a minimização dos custos públicos de contexto e a generalização da utilização das tecnologias de informação e comunicação.

Demografia

Marcada embora por uma tendencial estabilização quantitativa, a dinâmica demográfica portuguesa conheceu nos últimos vinte anos significativas transformações que, devendo prosseguir no futuro, são especialmente expressivas pela evolução etária no sentido do aumento da esperança de vida e, consequentemente, de acentuado envelhecimento, pelo aumento da taxa de actividade feminina e pela alteração dos padrões de ocupação do território (associados à concentração urbana, ao crescimento das principais metrópoles e ao despovoamento do interior).

Esta evolução, convergente aliás com equivalentes dinâmicas demográficas europeias, conhece ainda as consequências de movimentos migratórios recentes de sentido positivo, cuja origem está particularmente associada à procura de actividade por parte de cidadãos e cidadãs que partilham a língua portuguesa e de originários da Europa central e oriental, beneficiando nas duas situações da progressiva liberalização dos fluxos de pessoas e da efectiva necessidade de mãode-obra em actividades de reduzido valor acrescentado e não expostas à concorrência internacional.

Observam-se, paralelamente, fenómenos de migração temporária e sazonal das cidadãs e dos cidadãos nacionais, determinados pelo comportamento dos mercados nacional e europeu de emprego.

Estas dinâmicas demográficas têm consequências significativas e representam desafios importantes para as políticas públicas, cujas dimensões mais relevantes respeitam à sustentabilidade do sistema de segurança social e se traduzem necessariamente em exigências acrescidas sobre a prestação de cuidados de saúde apoio social às crianças e idosos no sentido de permitir uma maior conciliação entre a vida profissional, familiar e pessoal e, ainda, no que respeita às transformações sociais associadas ao aumento temporal da vida activa.

Não desvalorizando os impactos destas consequências e desafios na natureza e ambição das intervenções apoiadas pelos instrumentos financeiros comunitários com carácter estrutural, assinalam-se todavia como especialmente relevantes neste contexto as respeitantes às actuações dirigidas ao ordenamento do território - onde se destacam as que visam melhorar a estruturação e aumentar a eficiência económica do sistema urbano e, bem assim, intervir positivamente sobre a qualidade da vida nas cidades, em particular no que se refere à concretização de processos de integração e de inclusão social.

Energia

As crescentes tensões no sistema energético mundial, particularmente evidenciadas pelo crescimento continuado da procura de petróleo, que é precipitado pela industrialização, urbanização e motorização das economias emergentes, associa-se à instabilidade política que caracteriza as regiões com maior concentração de reservas desse recurso na consequente volatilidade do preço dos hidrocarbonetos e no aumento muito expressivo do preço do petróleo.

As consequências destas dinâmicas nos países que, como Portugal, são fortemente dependentes de importações energéticas assumem dimensão económica e financeira determinante, necessariamente agravada por factores de incerteza sobre a sua evolução futura - considerando-se todavia seguro que terão implicações significativas sobre as políticas públicas que visam diversificar a produção de energia (designadamente estimulando o investimento em fontes renováveis e o crescimento do recurso ao carvão com novas tecnologias de combustão e sequestro de CO2) bem como sobre as que se dirigem a melhorar a eficiência energética (cujos principais domínios de intervenção incluem a construção e equipamento de edifícios, a aquisição de veículos novos, a alteração de comportamentos individuais e colectivos, em especial os associados à circulação, aos transportes).

Ambiente

Articulada embora com as problemáticas energéticas no quadro da competitividade da economia nacional, as exigências ambientais assumem relevância estratégica transversal própria, sobretudo quando inseridas nas dinâmicas globais dirigidas à prevenção e mitigação das consequências das alterações climáticas e, particularmente, no contexto do cumprimento dos objectivos consagrados nos acordos internacionais dirigidas a reduzir as emissões de gases com efeito de estufa que, em Portugal, são sentidas de forma restritiva.

Constituindo uma síntese de desafios diversificados, com expressão particular nos domínios do ambiente, da energia e dos transportes, estas condicionantes reflectem-se em dimensões importantes das políticas públicas nacionais que deverão dirigir-se a estimular a conciliação da racionalidade e da eficiência das actividades produtivas com os objectivos ambientais que influenciam, de forma determinante, a capacidade da economia nacional para desempenhar um papel mais relevante do que o actual nos planos europeu e mundial, através de uma maior incorporação do conhecimento e da inovação e mediante o crescente posicionamento em segmentos de maior valor acrescentado.

II.2 - Economia portuguesa e sustentabilidade das finanças públicas

Desempenho da economia portuguesa

O comportamento da economia portuguesa ao longo da vigência do Quadro Comunitário de Apoio 2000-2006 (QCA III) correspondeu muito mais a um processo de ajustamento estrutural, originado pelo esgotamento de um modelo extensivo de crescimento económico e pela degradação da respectiva competitividade no contexto da globalização, cujos efeitos são particularmente acentuados pela alargamento da União, do que a um processo de mera recessão conjuntural originado por um choque exógeno, induzido pela evolução menos favorável da economia mundial e, em particular, das economias dos nossos principais parceiros económicos.

Portugal foi, até 1999, sobretudo um país da coesão, assistido sem grandes constrangimentos na sua política estrutural e com alguma capacidade de manobra na política macroeconómica. Desde então Portugal é também, e cada vez mais, um país da moeda única, com o que isso representa em matéria de perda de autonomia de actuação na política macroeconómica, com a passagem para a dimensão supranacional das políticas monetária e cambial (o estreitamento das opções e instrumentos de política disponíveis na resposta a choques externos). A política monetária e cambial da União Europeia assume uma nova dimensão, sendo conduzida pelo Banco Central Europeu e dominada por um mandato centrado na defesa da estabilidade dos preços. Também a redução da margem de manobra das políticas orçamental e fiscal, sujeitas a um regime de rigor e harmonização imposto pelo Pacto de Estabilidade e Crescimento, reduz o impacto directo das políticas macroeconómicas no crescimento económico. No plano do desenvolvimento, a grande alteração traduziu-se num claro sentido restritivo, na passagem do QCA II para o QCA III, de algumas das regras que presidem à política comunitária de auxílios de Estado.

Invertendo a tendência observada desde a adesão à Comunidade Económica Europeia, o processo de convergência da economia portuguesa foi descontinuado durante o período de execução do QCA III. O respectivo ritmo de convergência real estagnou a partir do ano 2000, começando a observar-se uma divergência no período entre 2003 e 2005 - evolução que é particularmente contrastada com a de outros países da União Europeia com níveis de desenvolvimento similar. Em 2005, o nível médio de vida da população portuguesa - medido em PIB por habitante em paridades de poder de compra (PPC) - situava-se em 71% da média UE25, valor próximo do observado em meados da década de 90.

Releva-se, aliás, que a convergência da economia portuguesa no referencial da União Europeia durante o período de vigência do QCA III enfrentou um desafio adicional - a rápida convergência nominal do nível geral de preços, que passou de cerca de 3/4 da média europeia em 2000 para 5/6 em 2006 - que foi limitando progressivamente o alcance da correcção implícita no cálculo do PIB per capita em paridades de poder de compra. O desempenho negativo da economia portuguesa em matéria de convergência neste período fica, assim, a dever-se não apenas a um crescimento económico insatisfatório mas, também, ao desenvolvimento do referido fenómeno que teria exigido, por si só, um crescimento adicional do PIB per capita em cerca de 1,7% a ano para manter o nível relativo face à média da UE no final do QCA III.

As realizações positivas da convergência nominal encontram, no entanto, novas dificuldades resultantes, para além de choques externos adversos, de escolhas políticas e opções do quadro de regulação dos mercados e, sobretudo, das debilidades do modelo de crescimento extensivo em acção desde a plena adesão às comunidades europeias. Os perigos deste modelo de crescimento para a convergência nominal exprimem-se, por um lado, na possibilidade de divergência ao nível da inflação, dada a pressão elevada da procura interna originada em consumo privado e consumo público, e por outro lado, nas taxas de juro, induzidas por possíveis fenómenos de degradação do rating do país e das instituições financeiras resultantes do excessivo endividamento. A economia portuguesa passou a enfrentar, de forma visível, dificuldades no plano do controlo da inflação e no plano da reconstrução da margem de manobra da política orçamental e fiscal.

Ao longo do período em análise tornou-se evidente que não é possível manter uma posição competitiva sustentável no quadro da União Económica e Monetária com uma taxa de inflação superior à dos grandes parceiros comerciais e que, na impossibilidade de uma desvalorização cambial, as consequências da perda de competitividade - custo estão associadas a perdas de quotas de mercado, com a inerente redução da actividade económica e do emprego. Por conseguinte, a consolidação de um nível de inflação baixo exige um esforço próprio de ajustamento da economia portuguesa, nomeadamente em termos do alargamento da cadeia de valor das empresas, do aumento da sua produtividade e do reequilíbrio dinâmico das condições de oferta e de procura através de regras adequadas de concorrência.

O contexto de execução do QCA III consubstancia, deste modo, uma situação onde a estagnação do crescimento económico, relacionada com problemas estruturais de competitividade, se associa ao desenvolvimento progressivo de problemas de coesão social, traduzidos não só no agravamento quantitativo da taxa de desemprego, como na degradação do seu perfil qualitativo, nomeadamente com o aumento do desemprego de longa duração, contribuindo para níveis de desigualdade de rendimento muito elevados no contexto europeu.

Este contexto consubstancia, também, progressivas dificuldades no terreno da convergência real evidenciadas pela desestabilização e travagem do ritmo de crescimento do PIB que, desde a segunda metade do ano de 2002, se mantém significativamente abaixo do ritmo de crescimento do PIB na zona euro. A economia portuguesa chegará, assim, ao final do período de vigência do QCA III, na perspectiva de convergência real, a uma situação onde, para além da forte desaceleração dos ganhos globais obtidos na fase inicial de plena integração europeia, regista um novo e mais débil posicionamento na União Europeia alargada (mais distante da Grécia e da Espanha, mais próxima de países como Chipre, Malta, Eslovénia, República Checa e Hungria). A evolução dos processos de convergência das economias nacionais no espaço da União europeia alargada evidencia as progressivas dificuldades encontradas pela economia portuguesa na transição do referencial da coesão num caminho de convergência assistido por fundos estruturais para o referencial da competitividade no regime de moeda única (sendo este mais exigente e comportando menor autonomia nacional). As dificuldades de convergência real da economia portuguesa na União Europeia, que se começaram a manifestar no arranque do QCA III, aprofundaram-se cumulativamente ao longo da sua execução revelando dificuldades competitivas de natureza estrutural particularmente vulneráveis às transformações produzidas pela União Económica e Monetária e pelo alargamento a leste.

A progressiva perda de velocidade na convergência da economia portuguesa no espaço europeu coexistiu, no entanto, com a manutenção de um elevado nível de transferências financeiras no âmbito dos fundos estruturais. Mesmo tendo em conta que o desempenho da economia portuguesa é significativamente influenciado por outros factores, a assimetria entre o ritmo de acesso aos financiamentos estruturais comunitários e o ritmo de convergência efectiva da economia europeia representa uma manifestação de perda de eficácia dos mecanismos que anteriormente tinham permitido um desempenho claramente positivo da economia portuguesa em matéria de convergência económica, ou seja de uma insuficiente capacidade dos exercícios de programação, das estratégias prosseguidas, dos projectos realizados e dos modelos de gestão adoptados para favorecerem um desempenho positivo da economia portuguesa num contexto económico global adverso e de forte ajustamento estrutural no que se refere aos factores de competitividade por esta tradicionalmente mobilizados.

A experiência portuguesa tende a revelar que embora as economias de menor dimensão possam beneficiar, no regime económico vigente na União Europeia, de uma espécie de protecção global em matéria das grandes variáveis nominais, como a taxa de juro e a taxa de câmbio, que lhes conferem estabilidade, enfrentam também, no terreno da convergência real, uma tarefa em aberto, com exigências e dimensões acrescidas, onde dependem, no essencial, da sua própria capacidade de criar riqueza de forma sustentada e de gerar políticas públicas eficazes.

A grande conclusão da situação evidenciada é que a preparação e concretização da passagem de país da coesão a país da moeda única colocou problemas com elevado grau de dificuldade à economia portuguesa, pondo em evidência a precária consolidação dos progressos inicialmente alcançados e a insuficiente renovação das estratégias de investimento e gestão. A economia portuguesa necessita, agora, de enfrentar desafios ainda mais exigentes em matéria de promoção da competitividade e do crescimento económico, onde importa responder à pressão de uma concorrência internacional acrescida, e em matéria de renovação dos modelos e formas de promoção da coesão social e territorial, onde importa consagrar definitivamente uma lógica de especialização, rede e serviço na expansão e gestão das infra-estruturas e equipamentos colectivos.

O alargamento do diferencial no ritmo de crescimento da produtividade entre Portugal e os países da União Europeia, sobretudo a partir de 2001, constitui provavelmente o elemento mais vulnerável no comportamento recente da economia portuguesa, e seguramente, o mais relevante em termos de objectivos prosseguidos pela intervenção.

O elemento central de preocupação na presente situação da economia portuguesa é, no entanto, fornecido pelo comportamento do investimento, quer na sua dimensão quantitativa, quer, sobretudo, na sua dimensão qualitativa: os indicadores relativos ao destino do investimento não configuram mudanças estruturais significativas, nem em direcção a um maior peso na produção de bens e serviços transaccionáveis, nem em direcção aos segmentos das cadeias de valor internacionais de maior interesse estratégico, nem, finalmente, em direcção aos novos processos de criação de riqueza centrados na lógica da economia baseada no conhecimento.

O abrandamento da actividade económica no conjunto do período 2000-2005, conjugada com o reforço dos bens e serviços não transaccionáveis, reflectiu principalmente a forte queda do investimento em Portugal. O investimento público, que representa cerca de 14% do investimento total, registou uma desaceleração menos acentuada; verificando-se embora, no período em referência, uma evolução negativa em termos reais, a taxa média de investimento público (investimento público em percentagem do PIB) é da ordem dos 3,4%, superior à média da UE25 (2,4%) e uma das mais elevadas dos respectivos Estados-Membros.

Muito embora tenha registado uma desaceleração, os consumos privado e público mantiveram um crescimento claramente superior ao do PIB. O crescimento médio do consumo das famílias residentes foi superior ao crescimento do seu rendimento disponível, com consequências no seu endividamento.

Neste contexto, as necessidades de financiamento externo aumentaram, assumindo uma amplitude consideravelmente elevada quando comparada com a generalidade dos restantes países da União Europeia; esta evolução, de 5,5% em 1996-2000 para 6,6% do PIB em 2005 reflectiu-se num agravamento dos desequilíbrios externos.

Dado que o nível de investimento em percentagem do PIB diminuiu em 2005, o aumento das necessidades de financiamento continuou a ser explicado pela redução da poupança interna, quer do sector privado quer do sector público, traduzindo a facilidade de financiamento do défice externo nos mercados internacionais, num quadro de taxas de juro baixas e de ausência de risco cambial.

Com o processo de adesão à União Económica e Monetária, a economia portuguesa beneficiou de uma acentuada descida das taxas de juro, que estimulou o aumento da procura interna, a dinamização do sector da construção e a expansão do crédito, designadamente do crédito hipotecário. Esta trajectória evidencia que a adesão ao Euro conduziu a uma importante alteração, de sinal positivo, das expectativas dos agentes privados, tendo as empresas e as famílias aumentado as suas despesas através do recurso crescente ao endividamento. Subsequentemente, o ajustamento dos desequilíbrios financeiros traduziu-se numa retracção da despesa do sector privado que, conjugada com uma política orçamental restritiva, conduziu a uma forte desaceleração do crescimento da procura interna a partir de 2001.

O desempenho recente da actividade económica em Portugal, particularmente após a recessão de 2003, só muito recentemente começa a evidenciar sinais de recuperação, sustentados, sobretudo, num crescimento mais intenso do PIB e numa alteração significativamente favorável do equilíbrio da balança comercial. A par da evolução positiva das exportações, o recuo na actividade da construção em consonância com o crescimento do volume de negócios na actividade transformadora e nos serviços faz admitir que emergência de sinas positivos quanto à superação do ciclo de ajustamento estrutural em que Portugal tem estado mergulhado, solicitando uma adequada ponderação na escolha dos estímulos que permitirão consolidar esta viragem.

A progressiva desaceleração do nível da actividade económica levou a que a taxa de investimento se tenha reduzido significativamente na primeira metade da presente década. Em 2005, o nível de investimento situava-se em 21,6% do PIB (27,1% em 2000), convergindo para o valor médio da área do Euro. No período 2001-2005, a generalidade das componentes da Formação Bruta de Capital Fixo (FBCF) sofreram reduções reais consideráveis, especialmente no que se refere ao material de transporte (-7,8%) e à construção (-3,8%). O peso relativo do investimento público sofreu uma redução média anual de 1,5 pontos percentuais, situando-se, em 2005, em cerca de 14% do investimento total.

No que respeita à competitividade externa da economia, o crescimento dos preços internos e dos salários acima da média dos países industrializados, não compensado por diferenciais de produtividade positivos, representou uma apreciação da taxa de câmbio real, isto é uma deterioração da competitividade dos bens e serviços produzidos em Portugal.

A análise da evolução recente das relações externas da economia portuguesa evidencia uma tendência estrutural no sentido de um persistente e elevado défice externo, apenas contrabalançada nos períodos de desaceleração do crescimento económico, em resultado da desaceleração das importações associadas ao consumo e ao investimento e, mais recentemente, pela obtenção de taxas de crescimento das exportações, nos dois primeiros trimestres de 2006, muito significativas. O saldo positivo das transferências unilaterais tem-se revelado progressivamente insuficiente para compensar o agravamento do défice da balança de bens e serviços e da balança de rendimentos. As principais causas da degradação da balança de transacções correntes são as seguintes:

A deterioração da posição competitiva de Portugal em matéria comercial (balança de bens e serviços) que tem consequências na degradação progressiva das taxas de cobertura e, desse modo, na expansão do défice comercial;

A complexificação do relacionamento internacional da economia portuguesa, nomeadamente ao nível dos movimentos de capitais de curto prazo e das relações empresariais, que se tem traduzido numa lenta, mas progressiva, formação de um défice ao nível da balança de rendimentos;

A atenuação da dimensão do excedente gerado pelas transferências correntes privadas em função, essencialmente, do comportamento dos créditos (remessas de emigrantes) e dos débitos (remessas de imigrantes).

A deterioração do saldo da balança comercial reflecte o crescimento limitado registado pelas exportações a partir de 2000 e a manutenção de ritmos elevados de crescimento das importações (apesar da desaceleração da procura global). A menor capacidade de atracção de investimento estrangeiro, enquanto foco dinamizador de actividades orientadas para o comércio externo, prejudicou também o desempenho das exportações. Sem prejuízo desta evolução menos positiva das exportações de bens e serviços, a procura externa constituiu um factor de crescimento da economia portuguesa durante o período 2001-2005. Com efeito, apesar da desaceleração verificada na actividade económica mundial, as exportações de bens registaram um crescimento significativo (em particular no que respeita às mercadorias, com aumentos médios anuais de 2,8%), enquanto as exportações de serviços (em particular o turismo), muito sensíveis à conjuntura socio-económica mundial, se caracterizaram por um crescimento mais moderado (aumento médio anual de 1,2%).

A estrutura das exportações nacionais continua a apresentar um peso elevado de produtos intensivos no factor trabalho, com reduzidos conteúdos tecnológicos (como os têxteis, o vestuário e o calçado), influenciando perdas acumuladas de quotas de mercado que atingiram, em 2004 e 2005, cerca de 8%. Esta evolução negativa foi igualmente observada em alguns sectores de conteúdo tecnológico intermédio, como se verifica com os sectores automóvel e de máquinas eléctricas (que adquiriram um peso significativo na estrutura das exportações portuguesas na sequência de importantes projectos de investimento directo estrangeiro desenvolvidos em meados da década de 90).

A situação competitiva da economia portuguesa manteve assim um posicionamento desfavorável, revelando que o ritmo de recomposição da carteira de actividades foi insuficiente para uma progressão do seu comportamento nos fluxos de comércio internacional. Na verdade, as tendências de evolução da economia portuguesa em termos de sectores de actividade evidenciam uma ascensão dos sectores de bens não transaccionáveis predominantemente dirigidos ao mercado interno (como a construção, o imobiliário, os serviços às empresas e de apoio às famílias, os serviços de educação e de saúde), um investimento intenso nos sectores infraestruturais (telecomunicações, audiovisual, gás, electricidade, rodovia, água e ambiente), a consolidação do turismo e uma progressão pouco acentuada das actividades de maior valor acrescentado na indústria transformadora.

A evolução dos fluxos de entrada e saída de investimento directo estrangeiro sofreu profundas mutações de ritmo, seja em termos de desinvestimento de empresas multinacionais em Portugal (atraídas por mercados mais vastos, economias de escala e condições de trabalho mais favoráveis), seja em termos das oscilações de ritmo e orientação (mercados e actividades) sofridas ao longo de uma primeira vaga de internacionalização das grandes empresas portuguesas polarizada pelo investimento no exterior.

Por outro lado, a integração da economia portuguesa nos grandes fluxos de investimento internacional reflecte, neste quadro, duas dificuldades específicas. A primeira corresponde ao desenho de uma nova geografia do investimento industrial das empresas globais, onde a Europa do Sul perdeu relevância em matéria de competitividade - custo. A segunda corresponde a uma base empresarial demasiado estreita, em dimensão e condições (financeiras, humanas e organizacionais) para o investimento internacional, que limita fortemente a sua expansão e consolidação em mercados com preços relativos mais exigentes. A principal característica desta evolução é a perda de relevância do investimento internacional na economia portuguesa, no quadro mais geral das dificuldades das economias da Europa do Sul face às mutações da economia mundial, onde as economias em transição (países do alargamento na Europa e China, nomeadamente) surgem como destinos largamente preferenciais.

O contexto do período de vigência do QCA III caracteriza-se, assim, no plano do investimento internacional, por um esgotamento muito marcado dos factores que dinamizaram, ao longo dos anos 90, quer o investimento directo estrangeiro em Portugal, quer o surgimento de uma primeira vaga de investimento directo português no exterior. Este esgotamento pressiona fortemente - num terreno onde a acção do Estado e as políticas públicas desempenham um papel relevante - uma mudança estratégica substancial susceptível de viabilizar a captação de novos fluxos de investimento directo estrangeiro alicerçados em novos factores competitivos e em novas capacidades de intermediação internacional da economia portuguesa e, ainda, dinamizar novos fluxos de investimento directo português no exterior, suportados por uma base empresarial mais alargada e por condições e instrumentos de apoio mais efectivos.

O significativo abrandamento da actividade económica no período 2001-2005 e a trajectória de divergência real revelaram as debilidades estruturais da economia portuguesa - uma vez que os diferenciais do produto per capita face ao conjunto da União são essencialmente explicados por divergências na eficiência económica. Na verdade, após um período de aproximação aos valores médios comunitários na segunda metade dos anos 90, os níveis de produtividade na economia portuguesa estagnaram nos anos 2001 e 2002, para retrocederem nos anos subsequentes.

A estrutura da economia portuguesa, baseada predominantemente em sectores de baixos níveis de remuneração do trabalho, é também responsável por uma elevada desigualdade na repartição do rendimento.

Portugal é, ao mesmo tempo, o país da UE em que é mais elevado o risco de pobreza persistente, a qual afecta especialmente as mulheres, as crianças e os idoso(as), reflectindo uma menor capacidade de assegurar correcções por via das políticas sociais que assumem um papel decisivo na limitação do risco de pobreza nos países com níveis mais baixos de pobreza. Com efeito, nos países com melhores níveis de coesão social as transferências sociais asseguram uma redução em cerca de 9 pontos percentuais dos níveis de pobreza, enquanto em Portugal o efeito das transferências sociais não vai além dos 4 pontos percentuais na redução do risco de pobreza. Estes indicadores, a par dos que permitem confirmar que Portugal é o país da UE a 15 com maiores níveis de desigualdade de rendimento, sublinham a importância de as políticas públicas valorizarem de forma adequada o combate à pobreza e à exclusão social.

A taxa de emprego em Portugal tem, pelo seu lado, mantido níveis superiores à média da UE15; constituindo assim um elemento essencial para a integração social e para o combate à pobreza, os efeitos positivos desta situação são todavia prejudicados pela crescente polarização do mercado de trabalho entre trabalhadores e trabalhadoras com elevadas e com baixas qualificações, bem como pelo aumento de formas de emprego precárias e atípicas.

Embora a taxa de desemprego tenha permanecido sempre abaixo da média da área do Euro ao longo do período 2001-2005, os respectivos diferenciais conheceram reduções significativas nos anos mais recentes, passando de 3,9 pontos percentuais em 2001 para 1,2 pontos percentuais em 2005. Esta evolução foi marcada pelo aumento da importância do desemprego de longa duração que, em 2005, ascendia a 49,9% do desemprego total, sendo que destes mais de 50% são mulheres, representando um agravamento de cerca de 10,7 pontos percentuais face a 2001.

Para além de um efeito cíclico, o aumento da taxa de desemprego de longa duração indicia também acréscimos no desemprego estrutural, situação que - criando condições potenciais para o agravamento de tensões sociais e para o aumento da população em risco de exclusão - afecta particularmente trabalhadores(as) com défices de habilitações e qualificações e mais idosos.

Neste sentido, o comportamento do mercado de trabalho português tem sido condicionado por factores de natureza cíclica e por factores estruturais. A alteração do padrão internacional de comércio exige, em particular, ajustamentos importantes na estrutura produtiva e, por isso, implica uma reafectação sectorial do emprego na economia (com benefícios potencialmente significativos decorrentes da promoção de maior concorrência interna entre empresas). Adicionalmente, a evolução demográfica, ainda caracterizada por um aumento da população em idade activa, condiciona a oferta de trabalho e a evolução salarial. Por fim, o novo quadro macroeconómico decorrente da participação na área do Euro, caracterizado por taxas de inflação mais baixas e estáveis do que no passado, associa-se a maior rigidez na evolução salarial da economia.

No tocante ao potencial humano, apesar dos inegáveis progressos realizados nos últimos 30 anos, Portugal não conseguiu ainda superar os baixos níveis de qualificação dos seus recursos - que continuam a revelar significativos diferenciais de sentido negativo relativamente à generalidade dos países da União Europeia, sobretudo no que se refere aos indivíduos que concluíram o ensino secundário.

Apesar do grande investimento realizado no domínio das qualificações, traduzido em níveis de despesa com educação em linha com a média comunitária (necessários para tendencialmente superar défices históricos), os dados mais recentes evidenciam a preponderância em Portugal das pessoas que apenas concluíram o ensino básico, contrastando com a prevalência dos detentores do ensino secundário na União Europeia.

Assinala-se igualmente o comportamento negativo do abandono escolar, uma vez que Portugal se posiciona claramente acima da correspondente média europeia.

O alargamento do número médio de anos de escolarização das novas gerações e a progressão nos níveis de escolaridade médios alcançados constituem os resultados mais sensíveis do investimento aplicado à forte expansão do sistema educativo após o 25 de Abril.

Contudo, a desvalorização das vias de educação e formação vocacionadas para a inserção profissional, em resultado da expansão predominante da lógica de prosseguimento de estudos para o ensino superior, a par do baixo perfil de procura de qualificações pelo mercado de trabalho contribuíram de forma expressiva para a afirmação de participações dicotómicas no sistema educativo. De um lado aqueles que valorizaram uma lógica continuada de investimento em educação, orientada pelo objectivo de aquisição de um diploma de ensino superior e, do outro, aqueles para quem a aquisição de um maior nível educacional sucumbia à atracção por uma entrada precoce no mercado de trabalho, situação que afecta sobretudo os jovens do sexo masculino.

Este perfil de participação tem reflexo no baixo peso das qualificações de nível secundário, em geral, e em particular das vias profissionalizantes em Portugal quando aferidas no contexto da UE. A excessiva vinculação do sistema educativo à lógica do prosseguimento de estudos para o ensino superior, potenciada pelo valor social atribuído à aquisição deste nível de ensino, limitaram o investimento na diversificação de vias de escolarização, que assume maior pertinência ao nível do ensino secundário, remetendo-as a um estatuto periférico e condicionando a procura que se lhe dirige.

A possibilidade de promover a qualidade das aprendizagens e os níveis de certificação associados ao progressivo, embora ainda insuficiente, crescimento dos anos de escolarização, remete para a necessidade de consolidar um quadro mais diversificado ao nível dos percursos de educação e formação, assegurando um maior ajustamento destes a trajectórias intermédias de inserção no mercado de trabalho.

Ainda no tocante ao potencial humano importa relevar a baixa expressão do investimento em formação ao longo da vida, com evidentes consequências sobre a capacidade de modernização do nosso tecido produtivo, e a forma como o baixo nível de qualificação de base da população se lhe associa como factor explicativo. Com efeito, a procura de «suplementos» de educação e formação ao longo da vida e a eficácia dos processos de aprendizagem realizados em idade adulta evidenciam grande dependência do nível de qualificação de base de cada indivíduo. Deste modo, a promoção de um «up-grade» massivo destes níveis de qualificação constitui, em Portugal, uma condição prioritária para a expansão e valorização das práticas de formação ao longo da vida.

A lacuna em matéria de qualificações de base tem constituído, aliás, um óbice de monta à maximização dos investimentos em formação contínua, com significativa expressão nos apoios conferidos no âmbito do terceiro Quadro Comunitário de Apoio, penalizado de forma severa a sua capacidade de influenciar positivamente as estratégias de reforço da produtividade e competitividade da nossa economia.

No que se refere ao ensino superior, Portugal mantém um défice quantitativo e qualitativo de diplomados(as) comparativamente à média europeia, sobretudo no que respeita a competências em áreas fundamentais como a matemática, a ciência e a tecnologia. O aumento dos níveis médios de desemprego da população detentora de habilitações de nível superior traduz, por um lado, dificuldade da estrutura produtiva prevalecente absorver recursos humanos mais qualificados e, por outro lado, desajustamentos entre a oferta e a procura de competências.

Finanças públicas e Plano Nacional de Acção para o Crescimento e Emprego

A economia portuguesa realizou, de forma mais expressiva após 1990, um notável processo de convergência nominal, que constituiu um dos aspectos mais marcantes da evolução da economia portuguesa após a adesão à Comunidade Europeia, tendo permitido a Portugal integrar o conjunto de Estados-Membros que fazem parte da área do Euro.

Esta trajectória positiva conheceu, como vimos, uma desaceleração significativa no final da década de noventa em que a redução dos ritmos de crescimento do produto se associou ao desequilíbrio das contas públicas, pondo em causa os benefícios anteriormente alcançados para o desempenho da economia no seu conjunto e respectivas repercussões nas condições financeiras das famílias, das empresas e do Estado.

A deterioração da conjuntura tornou evidentes as dificuldades estruturais nas finanças públicas, sem contudo pôr em causa a estabilidade macroeconómica, essencial como relevante factor de competitividade numa economia integrada num espaço com uma política monetária e cambial única.

Esta evolução foi sobretudo marcada, a partir de 2001, pelo aumento do défice das contas públicas (que correspondeu a 6% do PIB em 2005). Por seu turno, a dívida pública atingiu 63,9% do PIB em 2005, situando-se acima do valor de referência e assumindo o valor mais alto observado desde à adesão à UE. O agravamento do rácio da dívida pública é essencialmente explicado pela deterioração do saldo primário das contas públicas, pelos ajustamentos de sinal positivo às necessidades de financiamento, pelo esgotamento progressivo da capacidade de amortização da dívida através de privatizações e pelo facto da taxa de juro implícita na dívida pública ter vindo a situar-se acima do crescimento nominal do PIB.

A componente que mais influenciou a evolução do défice foi a despesa corrente primária, destacando-se o crescimento das rubricas relativas às prestações sociais, ao pessoal da Administração Pública e aos consumos intermédios. Esta evolução do défice orçamental foi determinante para o crescimento da dívida pública.

O aumento da despesa pública afecta às funções sociais desempenhadas pelo Estado traduziu-se, entretanto, em progressos na coesão social, especialmente induzidos pelo efeitos das prestações sociais e transferências para as populações económica e socialmente mais desfavorecidas, pelas consequências dos investimentos realizados no sentido de aumentar o grau de cobertura e a facilidade de acesso aos cuidados de saúde e pelos impactos decorrentes do alargamento da cobertura da rede escolar e da melhoria dos níveis de escolarização.

Os desequilíbrios das contas públicas influenciaram a capacidade de investimento público e tiveram, consequentemente, impacto na evolução recente da competitividade da economia e do emprego.

A sustentabilidade das contas públicas, condicionante essencial para assegurar a recuperação de níveis elevados e sustentados de crescimento económico, constitui consequentemente objectivo fundamental das políticas públicas - cuja consagração no Programa de Estabilidade e Crescimento (PEC) é efectuada através da prossecução de cinco linhas de força:

Reforma da Administração Pública;

Promoção de condições de sustentabilidade a longo prazo da Segurança Social;

Melhoria da qualidade da despesa pública corrente e de investimento;

Simplificação, moralização do sistema fiscal e melhoria da eficiência da administração fiscal;

Redução do peso do Estado na economia.

Estas prioridades são assumidas pelo Programa Nacional de Acção para o Crescimento e o Emprego (PNACE) - designação adoptada em Portugal para o Plano Nacional de Reforma - que, constituindo um guia para a concretização de uma estratégia nacional de reformas e modernização concebida no quadro das referências e prioridades da Estratégia de Lisboa, se assume como uma resposta global às linhas de orientação aprovadas pelo Conselho Europeu, nas suas dimensões macroeconómica, microeconómica e de emprego, às recomendações gerais de política económica e de política de emprego para Portugal formuladas pela Comissão Europeia e às prioridades identificadas pela Comissão Europeia para Portugal no quadro da elaboração do PNACE, designadamente a sustentabilidade das contas públicas e do défice externo, a investigação e desenvolvimento e a inovação, a concorrência nos serviços, o emprego, a organização do mercado de trabalho, a educação e a formação ao longo da vida.

Através da implementação das políticas previstas no PNACE pretende-se que Portugal contribua positivamente para um novo ciclo de afirmação da UE à escala global e consiga no horizonte de 2008 reduzir o défice público do País para 2,6% do PIB, aumentar o investimento público e criar condições para triplicar o investimento privado em investigação e desenvolvimento e atingir uma taxa de crescimento anual do PIB de 2,4% e uma taxa de emprego global próxima de 70%.

Com a implementação do PNACE Portugal pretende atingir cinco objectivos estratégicos que constituem uma agenda para a modernização:

Reforçar a credibilidade, (i) consolidando as contas públicas e reduzindo, no horizonte de 2008, o défice público do País para 2,6% do PIB, (ii) garantindo a sustentabilidade do sistema de protecção social e modernizando o sistema de saúde, (iii) melhorando a governação, reestruturando e qualificando a Administração Pública;

Apostar na confiança, (i) fomentando o crescimento económico e atingindo uma taxa de crescimento anual do PIB de 2,4%, retomando um processo de convergência real com os níveis médios de rendimento da União Europeia, (ii) reorientando a aplicação dos recursos públicos dando prioridade aos investimentos indutores de crescimento e criadores de emprego, (iii) estimulando o investimento em sectores chave, reestruturando o capital de risco, atraindo o investimento privado e apoiando a modernização do tecido empresaria, (iv) melhorando a eficácia dos mercados, reforçando a função reguladora e fiscalizadora do Estado, em particular a regulamentação dos serviços, garantindo condições de livre concorrência e acesso a "inputs" produtivos em condições mais favoráveis, (v) aumentando a qualidade dos serviços públicos para as empresas e cidadãos(ãs), criando um ambiente de negócios mais atractivo para a iniciativa privada, melhorando o contexto jurídico, agilizando o sistema de justiça, simplificando, desburocratizando, desmaterializando;

Assumir os desafios da competitividade, (i) reforçando a educação e qualificação da população portuguesa numa óptica de aprendizagem ao longo da vida, adaptando os sistemas de educação e formação às necessidades de criação de novas competências, (ii) promovendo o uso e a disseminação do acesso às tecnologias de informação de forma inclusiva, (iii) aumentando o número de investigadores(as), incrementando o investimento e a qualidade da investigação e desenvolvimento pública e privada, promovendo a incorporação dos resultados de I&D nos processos produtivos, triplicando o investimento privado em investigação e desenvolvimento, (iv) promovendo o emprego qualificado, (v) promovendo a inovação, o empreendedorismo e a internacionalização, reforçando a capacidade de criação de valor nas empresas;

Reforçar o emprego e a coesão social, (i) promovendo a criação de emprego, atraindo e retendo o maior número de pessoas no emprego, atingindo uma taxa de emprego global de 69%, (ii) prevenindo e combatendo o desemprego, nomeadamente de jovens e de longa duração, (iii) gerindo de forma preventiva e precoce os processos de reestruturação e deslocalização empresarial, que afectam geralmente as mulheres, (iv) promovendo a qualidade do trabalho e a flexibilidade com segurança no emprego, num quadro de reforço do diálogo e concertação social, promovendo a concertação estratégica no domínio das relações laborais e das grandes opções de desenvolvimento do país, (v) desenvolvendo o carácter inclusivo do mercado de trabalho e melhorando os sistemas de protecção e inclusão social, promovendo a igualdade de género, a igualdade de oportunidades para todos, a reabilitação e a reinserção, a conciliação entre a vida social e profissional, a igualdade de género e o envelhecimento activo;

Reforçar a coesão territorial e ambiental como factores de competitividade e desenvolvimento sustentável, (i) promovendo um uso mais sustentável dos recursos naturais e reduzindo os impactos ambientais, (ii) promovendo a eficiência energética, (iii) melhorando o ordenamento do território e a eficiência dos instrumentos de ordenamento, (iv) promovendo um sistema urbano policêntrico e a crescente integração das cidades e do país em espaços supra-nacionais, (v) melhorando a mobilidade dos transportes e aproveitando as oportunidades de exploração da logística.

Neste quadro, em que é prioritária a prossecução de uma agenda para a modernização económica, social e institucional e inquestionável a redução do défice orçamental, o processo de desenvolvimento a concretizar no período 2007-2013, com o apoio determinante do Quadro de Referência Estratégico Nacional e dos respectivos Programas Operacionais Temáticos e Regionais, deverá enfrentar os desafios decorrentes do ajustamento estrutural da economia portuguesa, por forma a assegurar capacidades acrescidas para responder positivamente a envolventes externas complexas e com graus de incerteza elevados e assim propiciar uma contribuição decisiva para o crescimento económico sustentado.

Indicadores estruturais - União Europeia e Portugal - 1995-2000-2005

([ver documento original](https://files.diariodarepublica.pt/1s/2007/07/12600/41824283.pdf))

II.3 - Assimetrias regionais

A evolução das disparidades e a aferição da convergência entre as regiões portuguesas, em termos económicos e sociais constitui um aspecto muito importante da análise da situação portuguesa no passado recente.

Variação da população e do PIB das regiões NUTS II e NUTS III no período 1991-2003

([ver documento original](https://files.diariodarepublica.pt/1s/2007/07/12600/41824283.pdf))

Com o intuito de ilustrar sinteticamente o desempenho relativo das regiões nos últimos anos, apresenta-se no gráfico anterior um exercício simples de associação, para as NUTS II e NUTS III, entre a taxa de variação média anual do PIB e a taxa de variação média anual da população, ambas no período 1991-2003. Esta ilustração permite constatar que, sendo embora muito variadas as situações representadas, o efeito «dimensão da população» é determinante: como seria expectável, a região de Lisboa influencia significativamente o comportamento da média nacional, superando mesmo esta em ambas as variáveis. Neste quadrante insere-se também a região do Algarve, revelando a respectiva atractividade e o seu bom desempenho económico. Em contraste, a região Norte mostra um menor vigor no crescimento do PIB, sendo dispersa a localização relativa das respectivas NUTS III. O Alentejo revela, pelo seu lado, alguma homogeneidade no comportamento das sub-regiões, encontrando-se no quadrante menos favorável (com as taxas de crescimento em posições inferiores à média nacional). Com um desempenho favorável em termos de crescimento do PIB, mas apresentando redução em termos populacionais, encontram-se o Centro, os Açores (muito próximos da média nacional em ambas as variáveis) e a Madeira (que evidencia um forte crescimento do PIB e um decréscimo populacional ao longo do período).

Ainda no contexto da aferição da convergência inter-regional são vulgarmente utilizados dois indicadores que têm por base uma análise econométrica do PIB per capita das regiões:

A convergência sigma, que procura avaliar a dispersão do rendimento entre regiões, aferindo se tende a aumentar ou diminuir ao longo do tempo; esta avaliação utiliza normalmente a representação gráfica do coeficiente de variação (ponderado) do rendimento por habitante nas várias regiões;

A convergência beta, que testa a correlação entre o nível de rendimento per capita no ano base e a taxa média anual de crescimento da mesma variável no período em análise; afere-se, deste modo, se as regiões menos desenvolvidas tendem a crescer mais rapidamente do que as mais avançadas, aproximando-se consequentemente dos níveis de rendimento destas.

O exercício que o gráfico seguinte ilustra foi efectuado para as regiões portuguesas (NUTS III) no período 1991-2003. Constata-se, assim, que o indicador de convergência sigma usado denota alguma redução da disparidade entre regiões na primeira parte do período, com tendência de estabilização a partir de 1997.

A convergência beta indicia, pelo seu lado, a existência de uma modesta correlação negativa entre os valores de 1991 e o ritmo de crescimento do PIB per capita ao longo do período em análise. Conclui-se nestas circunstâncias que, tendencialmente, as regiões com mais baixos níveis de PIB per capita no ano base experimentaram um crescimento mais forte ao longo do período. Não obstante, esta conclusão deverá ser assumida com reservas, uma vez que o valor do Rquadrado da regressão efectuada é bastante reduzido.

As considerações mais imediatas, decorrentes dos exercícios apresentadas, são no sentido de que a situação regional portuguesa em matéria de correcção de disparidades - medidas através do PIB per capita das várias regiões - parece não estar estabilizada, na medida em que não se evidencia uma tendência clara no sentido de que a convergência inter-regional esteja a concretizar-se. A inerente insuficiência de um processo consolidado de convergência inter-regional reclama, portanto, a continuidade da orientação das políticas públicas para superação das disparidades inter-regionais.

Dispersão dos níveis do PIB per capita 1991-2003 nas NUTS III (Convergência sigma)

([ver documento original](https://files.diariodarepublica.pt/1s/2007/07/12600/41824283.pdf))

PIB per capita 1991 e taxa média de crescimento anual 1991-2003 - NUTS III (convergência beta)

([ver documento original](https://files.diariodarepublica.pt/1s/2007/07/12600/41824283.pdf))

A análise da evolução das regiões portuguesas nas duas últimas décadas demonstra de forma inequívoca, por outro lado, a constatação de progressos marcados no domínio da coesão social - claramente favorecidos face aos progressos em competitividade. A sensibilidade revelada pela sociedade portuguesa e pela expressão das políticas públicas em matéria de protecção social não terá sido assim acompanhada pela necessária aposta em matéria de competitividade, cuja insuficiente concretização coloca, por sua vez, uma ameaça significativa aos padrões de coesão social alcançados.

O retrato territorial do país em termos de competitividade e coesão territoriais mostra-nos uma realidade que progressivamente se tem afastado das dicotomias Litoral/Interior e Norte/Sul, em favor de um sistema crescentemente baseado em aglomerações que não obedecem a esse padrão territorial, onde emergem novos pólos de dinâmica económica e demográfica, não coerentes com a dicotomia Litoral/Interior e com as transformações ocorridas nas especializações produtivas nas grandes regiões metropolitanas do Norte e de Lisboa. Estes pólos promissores situam-se sobre os eixos viários ao longo do litoral Centro/Norte de ligação a Espanha, o que lhes permitiu beneficiar da intensificação de relações entre os dois países (frequentemente dependentes de serviços não mercantis) e/ou já inseridas numa área de influência alargada das grandes regiões metropolitanas, mas ainda sem força para se projectarem em alterações sub-regionais qualitativas visíveis, cuja sustentabilidade em termos de mercado é muito diferenciada.

Esta progressiva alteração da tradicional dicotomia Litoral/Interior e Norte/Sul é acompanhada por uma mudança de fundamento na qualificação tradicional atribuída ao menor desenvolvimento: a sustentação da interioridade enquanto fundamento de défices de desenvolvimento vem sendo substituída, face à nova configuração territorial portuguesa, pela periferização.

Outra dimensão de especial relevância para a análise decorre dos níveis regionais de coesão e competitividade territoriais alcançados pelos dois principais pólos de desenvolvimento económico e social do país: as regiões da Grande Lisboa e do Grande Porto (sem prejuízo dos patamares distintos de coesão e competitividade territoriais que estas regiões evidenciam).

Um olhar atento sobre os principais movimentos de convergência e divergência das regiões portuguesas permite concluir que os avanços alcançados no domínio da coesão, em particular através das melhorias genericamente registadas nas dotações de equipamentos e de infra-estruturas, contribuíram necessariamente para a diminuição das carências que nestes domínios se verificavam em muitas regiões do país, mas não inverteram - nem poderiam, face à natureza das correspondentes políticas públicas, alterar - os processos de despovoamento e de consequente fragilização das bases económicas locais ou regionais, nem contribuíram de forma relevante para a atracção de investimentos e para a criação de emprego.

Face à dualidade que tradicionalmente caracterizava o território nacional, a actual paisagem territorial portuguesa revela-se bastante mais complexa. A análise do desempenho em competitividade territorial evidencia um reforço significativo das assimetrias entre as regiões portuguesas, com destaque para:

O facto de as regiões mais expressivamente ganhadoras serem as regiões mais competitivas integradas na região capital (Grande Lisboa, Península de Setúbal) ou por ela polarizadas (Alentejo Central);

A inexistência de processos de emergência, muito embora o comportamento positivo das regiões litorais imediatamente a sul do Douro (Entre Douro e Vouga e Baixo Vouga) deva ser ressaltado como fenómeno relevante de afirmação de um pólo de desenvolvimento económico e social difuso;

A perda de velocidade competitiva de um vasto conjunto de regiões englobando situações muito diversas como o Grande Porto, perdendo avanço, o Alentejo Litoral, sendo despromovido, ou um grupo (Cávado, Tâmega, Baixo Mondego, Pinhal Interior Sul, Beira Interior Sul, Cova da Beira, Lezíria do Tejo, Alto Alentejo, Baixo Alentejo, Algarve, Madeira e Açores) que fica para trás de forma mais ou menos expressiva.

De forma inversa, no plano da coesão, assistiu-se a uma redução generalizada das assimetrias das regiões portuguesas em termos de dotação de infra-estruturas e equipamentos públicos que se expressa, num número muito significativo de situações, por uma lógica de recuperação de atraso, devendo salientar-se que:

As regiões mais expressivamente ganhadoras, que avançam ou emergem (Alentejo Central, Algarve, Baixo Vouga, Beira Interior Sul, Médio Tejo e Pinhal Litoral), correspondem a territórios que, com dinâmicas bem diferenciadas, protagonizaram a ruptura da fronteira tradicional do desenvolvimento económico e social do país;

As regiões da Grande Lisboa e da Península de Setúbal surgem como regiões perdedoras, o que, apesar de representar uma consequência da própria convergência das regiões portuguesas no espaço nacional no plano da coesão, não deixa de ser significativo;

As regiões perdedoras incluem, para além do Cávado e Grande Porto, confirmando a dimensão do desafio da prossecução dos objectivos de coesão social para o Norte, e da região dos Açores, duas outras relevantes regiões (Baixo Mondego e Dão-Lafões), chamando a atenção para os desafios complexos de especialização e equilíbrio, que se colocam na região do Centro.

Uma visão de conjunto da evolução das regiões portuguesas em termos de coesão e de competitividade permite assim concluir que subsistem assimetrias significativas em ambos os domínios - em geral, por insuficiente concretização daquelas duas dimensões cruciais ou por défice de capacidade competitiva - que colocam desafios substanciais em matéria de coerência entre coesão e competitividade territoriais, entendendo-se o território como espaço de integração destes dois domínios.

As Regiões Autónomas dos Açores e da Madeira

O mosaico regional muito diversificado que, face à disciplina regulamentar da Política de Coesão para 2007-2013, constitui um dos traços fundamentais da caracterização de Portugal e um dos elementos determinantes dos desafios que se colocam no processo de desenvolvimento económico e social, é significativamente influenciado pelas Regiões Autónomas dos Açores e da Madeira.

A situação particular destas duas Regiões no contexto nacional é manifestamente reconhecido e expressivamente evidenciado pelo seu estatuto constitucional e pelas consequentes legitimidade, competências e responsabilidades dos respectivos órgãos regionais.

A situação específica das Regiões Autónomas no contexto europeu é formalmente reconhecida pelo Tratado que, tomando em consideração os factores estruturais condicionantes ou limitadores das respectivas dinâmicas de desenvolvimento económico e social - a distância, a insularidade, a dimensão, a topografia e o clima - , lhes atribui o estatuto de regiões ultraperiféricas.

Sem prejuízo do reconhecimento de percursos distintos das economias dos Açores e da Madeira, a ocorrência e as consequências dos referidos factores estruturais e a relevância institucional e política do referido estatuto de ultraperifericidade criaram expectativas fundadas sobre a forma da sua integração pela política de coesão entre 2007 e 2013 - cuja missão se dirige a promover o desenvolvimento harmonioso do conjunto da Comunidade, em especial no sentido de procurar reduzir a disparidade entre os níveis de desenvolvimento das diversas regiões e o atraso das regiões e das ilhas mais desfavorecidas, incluindo as zonas rurais.

A tradução operacional do estatuto de regiões ultraperiféricas numa dotação específica propiciada pelo FEDER, com dimensão financeira relativamente reduzida e com exigências processuais complexas, vem contrariar essas expectativas - de forma aliás agravada pelas regras estabelecidas no quadro da aferição quantitativa do contributo dos Fundos Estruturais para a Estratégia de Lisboa.

([ver documento original](https://files.diariodarepublica.pt/1s/2007/07/12600/41824283.pdf))

II.4 - Desafios para a coesão e competitividade

A leitura do posicionamento de Portugal e das regiões portuguesas relativamente às dinâmicas registadas em termos de competitividade e de coesão revela a existência de um conjunto de domínios-chave onde se verificou insuficiente progresso - para cuja superação deverão ser consequentemente focalizadas as intervenções das políticas públicas concretizadas no âmbito do Quadro de Referência Estratégico Nacional e, necessariamente, mobilizada a sociedade portuguesa.

Embora constituindo desafios de dimensão nacional, a caracterização dos domínioschave exprime-se de forma territorialmente diferenciada, exigindo assim que o território seja um elemento central da formulação e concretização das políticas públicas.

Qualificações e mercado de trabalho

A economia e a sociedade portuguesa encontram nas reduzidas qualificações da população activa umas das suas principais vulnerabilidades. O nível médio de habilitações da população portuguesa constitui um dos mais sérios impedimentos ao desenvolvimento do país e uma das razões determinantes do baixo e não convergente nível de produtividade e da trajectória de divergência que Portugal regista face aos padrões europeus.

Apesar da evolução da qualificação escolar da população nas últimas décadas, o país continua a apresentar, como já foi assinalado, as mais baixas taxas de escolarização da população comparativamente à UE25 e, mesmo, no conjunto dos países da OCDE.

Esta situação é particularmente evidenciada pelo número de indivíduos que concluíram os ensinos básico e secundário: em 2005, cerca de 73,8% da população apenas tinha concluído o ensino básico e 13,6% o ensino secundário, enquanto que no conjunto da UE25 se verifica uma repartição em sentido contrário (47,6% com o ensino secundário e apenas 29,1% detentores do ensino básico). Os indivíduos com o curso superior completo em Portugal representavam pelo seu lado, em 2005, 12,7% (na sua maioria mulheres) - face a uma média de 22,7% na UE25.

Por outro lado, a expressiva redução da taxa de saída escolar precoce registada nos últimos quinze anos (de 64% em 1991 para 38,6% em 2005) não impede que Portugal continue a revelar uma situação pouco favorável no contexto europeu, posicionando-se claramente acima da média da UE15 (16,9%) e da UE25 (15,7%), com reflexos na manutenção de défices de qualificações e de níveis de empregabilidade reduzidos.

O défice de qualificação escolar constitui, assim, o primeiro obstáculo à empregabilidade, exigindo um esforço de investimento em formação de competências de base ao nível dos fluxo de pessoas que entra pela primeira vez no mercado de trabalho, mas também, ao nível daqueles que já se encontram no mercado de trabalho e possuem baixas qualificações, na sua maioria mulheres acima dos 55 anos.

Também os níveis de formação profissional em Portugal são nitidamente inferiores aos de outros países da UE. Em 2005 apenas 4,6% da população adulta portuguesa participou em algum curso de aprendizagem ao longo da vida, sendo a média da UE15 de 11,9% e a da UE25 de 10,8%. De acordo com os dados do Eurostat, apenas 17% da população portuguesa empregada participava em 1999 em cursos de formação contínua, enquanto que a média da UE15 atingia 40%.

A fragilidade deste desempenho assume maior significado quando consideramos que são precisamente os(as) trabalhadores(as) mais velhos e menos qualificados aqueles que se encontram numa situação de maior marginalidade relativamente ao acesso à formação profissional.

Os reconhecidos défices de escolarização e qualificação profissional evidenciados constrangem seriamente a inserção da sociedade e do sistema de emprego na sociedade do conhecimento e da inovação. Esta situação, que é influenciada e directamente influencia o padrão de especialização produtiva, tem consequências negativas importantes na organização, capacidade de gestão e eficiência de segmentos importantes do tecido económico.

Na verdade, a dinâmica do mercado de trabalho favoreceu a procura de baixas qualificações, não contribuindo para a valorização da educação como factor de empregabilidade. Este défice na valorização de níveis educativos mais elevados corresponde a uma debilidade estrutural da economia e da sociedade portuguesas e favorece a entrada precoce e pouco qualificada no mercado de trabalho.

Estas características estruturais adversas não manifestam todavia consequências negativas na prossecução por Portugal dos objectivos quantitativos estabelecidos pela Estratégia de Lisboa no domínio do emprego, como o quadro seguinte evidencia, muito embora estes objectivos não valorizem convenientemente as dimensões qualitativas e de sustentabilidade do emprego.

Taxa de emprego - Meta 2010 e situação em Portugal e na UE

([ver documento original](https://files.diariodarepublica.pt/1s/2007/07/12600/41824283.pdf))

A evolução das taxas de desemprego e de emprego conhecem entretanto sinais de deterioração uma vez que, reflectindo a desaceleração da actividade económica, registam os valores de 7,6% (face a 4% em 2000) e de 67,5% (face a 68,4% em 2000), respectivamente, sendo que, relativamente ao emprego, existe uma diferença de 5,2% entre homens e mulheres. A taxa de desemprego das mulheres era no primeiro semestre de 2005, de 7,2%, sendo a taxa masculina homóloga de 5,6%.

O crescimento do desemprego, incidindo em particular em segmentos da população activa com maiores dificuldades de reentrada no mercado de trabalho, contribui ainda para a evolução negativa registada no desemprego de longa duração (DLD), assinalando-se que mais de 50% deste universo é feminino.

A desagregação da taxa de desemprego por níveis de habilitação evidencia uma incidência mais expressiva no grupo com o nível de habilitações mais baixo (cerca de 75% dos desempregados em 2004 correspondia a trabalhadores(as) com nível de habilitações equivalente ao ensino básico).

A evolução do desemprego entre activos mais velhos, designadamente com mais de 45 anos, traduz de forma expressiva esta dinâmica: entre 2001 e 2004, o desemprego referente a estes activos mais do que duplicou (de 51 mil para 103 mil pessoas) e, neste segmento, os com idade superior a 55 anos passaram de cerca de 19 mil desempregados a 34 mil no mesmo período - colocando, consequentemente, problemas acrescidos de reinserção profissional porque a idade se associa, em regra, às baixas qualificações.

O comportamento regional do emprego revela a persistência e, mesmo, o agravamento de assimetrias territoriais significativas, assentes especialmente nas diferentes características do tecido produtivo e do nível de qualificação da mão-de-obra. Afectadas por impactes desiguais dos processos de reestruturação industrial e das deslocalizações empresariais, destaca-se de modo particularmente visível a evolução desfavorável das taxas de emprego e desemprego na região Norte.

No que respeita à evolução sectorial do emprego resulta evidente o reforço da tendência de terciarização da economia portuguesa nos últimos anos. O sector dos serviços tem sido o principal contribuinte para a criação líquida de emprego, enquanto que a construção civil e a indústria transformadora - em particular os sectores mais expostos à concorrência internacional, como os têxteis, vestuário e calçado, cuja força laboral incorpora um volume significativo de mulheres - são os principais responsáveis pela perda líquida de emprego.

A excessiva segmentação do mercado de trabalho manifesta-se tanto por uma forte polarização entre os empregos mais estáveis, melhor remunerados e com melhores condições de trabalho, e os que apresentam características opostas, como pela existência de um volume significativo de trabalho informal - assinalando que estas dinâmicas conhecem expressões territoriais diferenciadas. Estas formas de trabalho associam-se directamente à economia paralela, estimada pela OCDE em cerca de 22% do PIB português (em média, a dimensão da economia não declarada situa-se entre 7% e 16% do PIB da UE). O nível elevado do emprego atípico e precário, com níveis de instabilidade muito significativos e com importantes problemas de protecção social e de qualificação, constitui um importante factor do disfuncionamento do mercado de trabalho.

As debilidades assim reveladas pela evolução do mercado de trabalho nacional encontram justificação na composição da estrutura económica: os sectores com maior exposição à concorrência internacional, nomeadamente os tradicionais, que sofrem crescentes choques competitivos, sobretudo provocados pela concorrência asiática, são responsáveis significativos pelo aumento do desemprego.

As principais tendências apresentadas pela evolução do mercado de trabalho são, como assinalado, o reflexo combinado de uma conjuntura económica desfavorável e de uma estrutura empresarial com elevados défices e vulnerabilidades, particularmente no contexto do trinómio crescimento sustentado - competitividade - emprego.

Estas dinâmicas associaram-se também à evolução salarial, assinalando-se em particular que não só no período de convergência da economia e do emprego os custos unitários do trabalho em Portugal subiram a ritmo mais acelerado do que na UE, mas ainda que esta dinâmica se verificou também em anos mais recentes num quadro de divergência com os padrões médios europeus.