Resolução do Conselho de Ministros n.º 86/2007 — Aprova o Quadro de Referência Estratégico Nacional para o período 2007-2013

A melhoria da produtividade e da competitividade da nossa economia tornam consequentemente imperativa a necessidade de promoção acelerada da qualificação dos activos, designadamente baseados em processos de reconhecimento e validação de competências adquiridas em contextos escolares e profissionais (que permitam a consolidação dos conhecimentos adquiridos e a evolução adaptativa das carreiras profissionais) a par de um forte estímulo à qualificação das entidades empresariais.

Esta prioridade não poderá deixar de ser acompanhada pela educação e formação inicial de jovens, nomeadamente através do combate ao insucesso escolar nas diferentes vias de ensino (de modo a evitar o abandono antecipado da escola e a integração não qualificada no mundo do trabalho), pela decisiva aposta na formação avançada e pela procura de um melhor ajustamento entre a oferta de recursos humanos qualificados e as necessidades do país.

A relevância estratégica destas prioridades, contemplando o reforço da qualificação de adultos pouco escolarizados e a promoção do nível médio de qualificação de base dos jovens, justificou o lançamento em 2005 de uma ampla iniciativa de qualificação dos portugueses - Iniciativa Novas Oportunidades - que programa para o período de vigência do QREN, uma intervenção massiva visando a reversão do padrão de sub-qualificação que marca a sociedade portuguesa. A estratégia de intervenção proposta pela Iniciativa Novas Oportunidades, assumindo uma abordagem extensiva relativamente ao investimento em capital humano, pressupõe o reconhecimento da natureza estrutural e prioritária da dotação em qualificações para alcançar uma capacidade de criação de riqueza compatível com os objectivos de crescimento e coesão desejados para a sociedade portuguesa.

A constituição de dinâmicas de procura guiadas pelos objectivos de certificação e de valorização da aquisição de competências profissionais é uma condição essencial ao objectivo de massificação da participação, exigindo soluções institucionais e de política que não reproduzam lógicas de oferta de educação e formação, colocando nas necessidades dos indivíduos e das empresas o seu principal mecanismo de regulação estratégica. É este, também, o espaço de intervenção da Iniciativa Novas Oportunidades que promove caminhos de inovação nas soluções de regulação da rede de oferta, das estratégias e mecanismos de financiamento e de controlo de qualidade.

Adicionalmente, e no âmbito das políticas para o ensino superior, foi efectuada a abertura do ensino superior a novos públicos, através do novo regime de acesso para maiores de 23 anos, e do desenvolvimento do ensino pós-secundário em instituições do ensino superior (através de um novo regime jurídico para os cursos de especialização tecnológica). Estas medidas visam a atracção crescente de novos públicos para o ensino superior, mobilizando a sociedade para os programas de educação pós-secundária e superior, respondendo directamente ao desafio da qualificação da população e de forma a vencer o atraso ainda existente neste âmbito em Portugal, face aos países europeus mais desenvolvidos.

Neste contexto, foi promovida uma necessária reorganização e expansão do âmbito de aplicação da Acção Social Escolar do Ensino Superior, adequada ao modelo de Bolonha, que será complementada com a introdução em Portugal, pela primeira vez, de um sistema de garantias de empréstimos a estudantes do ensino superior. Estas acções permitirão assegurar a igualdade no acesso às instituições de ensino superior e aos seus diferentes níveis e planos de estudos, considerando os custos directos decorrentes da sua frequência, nomeadamente no que respeita ao pagamento de propinas.

A resposta ao problema do abandono escolar precoce do sistema de educação e formação e a promoção do acesso a oportunidades de educação e formação ao longo da vida são, também, domínios de resposta cruciais no que respeita à promoção da inclusão social, na medida em que a privação de qualificação dita a reprodução de desigualdades e de situações de pobreza e exclusão social.

As debilidades de qualificação da população portuguesa e as fragilidades do mercado de trabalho nacional configuram desafios cruciais em matéria de promoção da competitividade e do crescimento económico. A recuperação da trajectória de crescimento sustentado e o aumento dos níveis de coesão social exigem igualmente uma alteração significativa na carteira de actividades económicas. A consequente alteração no padrão de especialização implicará mutações profundas e diversificadas nos referenciais de competências e nos perfis profissionais, impondo o desenvolvimento de competências nos sectores e profissões que apresentam condições mais propícias à criação de novos empregos, seja pela qualificação das novas gerações, seja pela reconversão de profissionais originários de sectores e ou com profissões em recessão.

Padrão de especialização

O modelo de desenvolvimento da economia portuguesa revela significativas fragilidades no que respeita à sua sustentabilidade. Dominado, como assinalado, por actividades de baixo valor acrescentado, com fraca incorporação de inovação e conhecimento, baixos níveis de investimento em I&D, onde a formação e as tecnologias da informação apresentam um grau de disseminação relativamente fraco, este modelo evidencia opções de investimento que se concentram em actividades não transaccionáveis e não mercantis, baseadas num padrão de especialização em que ainda predominam produtos e processos pouco intensivos em tecnologia, deficientes em capacidades organizativas e com baixos níveis de qualificação dos recursos humanos. Estas características do tecido económico português expressam um modelo de acumulação e crescimento económico com características extensivas, que se afirmou ao longo de décadas e sobreveio aos primeiros ciclos da plena adesão europeia.

Este modelo, em que predomina a expansão do emprego sobre os ganhos de produtividade, apresenta actualmente sinais evidentes de esgotamento, em virtude dos condicionalismos que actualmente imperam sobre as dinâmicas da procura interna que, em grande medida, o sustentaram no passado.

Como consequência das dinâmicas da procura, bem como do contexto macroeconómico de apreciação real da moeda, as preferências do investimento privado não privilegiaram os sectores mais expostos à concorrência internacional - não sendo assim surpreendente que os sectores que viram o seu peso mais reforçado na estrutura sectorial do emprego, ao longo da última década, se enquadrem em actividades não transaccionáveis, com destaque para a construção e, em menores proporções, o comércio, os serviços às famílias, a hotelaria e a restauração e os serviços às empresas. À excepção do comércio, todos eles conheceram uma evolução da produtividade de sentido negativo.

Para além dos efeitos que uma tal evolução provoca nas contas externas, designadamente contribuindo para uma degradação da balança comercial, a sustentação de um processo de crescimento desta natureza confronta-se actualmente com a desaceleração do consumo privado e com a contenção do consumo público imposta pela necessidade de respeitar compromissos relativos à dívida pública e ao défice orçamental assumidos no âmbito da União Económica e Monetária.

Embora se tenham observado ajustamentos com algum significado na estrutura produtiva portuguesa ao longo dos últimos anos, o ritmo desse movimento foi relativamente lento e a mudança do padrão de especialização não foi tão intensa quanto o necessário, quer à luz das condições de concorrência da economia nacional à escala global e da União Europeia alargada, quer à luz da melhoria ou da sustentação de níveis de vida e de bem-estar da população portuguesa.

Estrutura do VAB e do emprego e crescimento da produtividade - 1995-2003

([ver documento original](https://files.diariodarepublica.pt/1s/2007/07/12600/41824283.pdf))

No domínio dos sectores transaccionáveis, que representavam no seu conjunto cerca de 20% do VAB e cerca de 32% do emprego (em 2003), 63% do VAB e quase 80% do emprego estavam concentrados nos segmentos intensivos em trabalho.

Estrutura bens transaccionáveis e serviços internacionalizáveis - VAB, emprego e crescimento da produtividade 1995-2003

([ver documento original](https://files.diariodarepublica.pt/1s/2007/07/12600/41824283.pdf))

Embora nestes segmentos sejam possíveis e desejáveis progressos nos modelos de negócio em presença - por exemplo, por via da concepção de modelos de negócio mais sofisticados que lhe confiram consideráveis vantagens competitivas face a outros fabricantes do mesmo tipo de produtos - as margens de evolução em termos de ganhos de produtividade são relativamente estreitas. Sendo certo que existem trajectórias históricas de acumulação de competências em certas indústrias tradicionais que podem ser exploradas no quadro das oportunidades oferecidas pela economia global, constitui factor relevante de ponderação a correlação significativa entre os níveis de intensidade tecnológica das estruturas produtivas dos países e os respectivos níveis de rendimento per capita.

Acresce ainda que estes sectores estão particularmente expostos a dois factores de risco: por um lado, são ameaçados por uma dinâmica de procura à escala mundial estagnada ou mesmo em recessão; são, por outro lado, objecto de forte concorrência por parte de economias emergentes, que baseiam a sua competitividade em custos de produção (designadamente na remuneração do trabalho) dificilmente conciliáveis com o modelo social que vigora no espaço europeu.

As dificuldades sentidas no plano da concorrência externa são reveladoras deste duplo risco: a perda de quotas de mercado (reflectindo as dificuldades de concorrer pelo preço, em contexto de maior abertura) e, igualmente, o desinvestimento estrangeiro que se dirige preferencialmente para as economias asiáticas emergentes ou para as economias do mais recente alargamento europeu (que beneficiam do efeito proximidade aos grandes mercados e de uma melhor relação custo - qualificação do factor trabalho).

Todas as actividades em que Portugal detém uma vantagem comparativa revelada mais expressiva enquadram-se nos designados sectores tradicionais: obras de madeira, tapeçaria, malhas e vestuário, couro e calçado, papel, bebidas, cimento e cerâmica. Em muitas elas (e, com especial ênfase, na fileira têxtil) se verificam as dificuldades referidas, com impacto significativo nas mulheres.

Pelo contrário, é nos segmentos com maior incorporação tecnológica, como as fileiras automóvel, electrónica ou plástico, que simultaneamente se verificam os ganhos mais acentuados na produtividade e na posição de mercado internacional.

Uma definição sectorial demasiado estreita deverá, no entanto, ser evitada. Em primeiro lugar, dentro de um mesmo sector convivem situações muito diferenciadas - pelo que, mesmo em sectores pouco dinâmicos na óptica da procura internacional ou das oportunidades tecnológicas, existem posicionamentos, em termos de gama oferecida ou de mercados abrangidos, que podem ser manifestamente interessantes. Em segundo lugar, o conceito de sector pode não ser suficientemente operacional tendo em conta o tipo de ligações multisectoriais, verticais ou horizontais. O exemplo do efeito da instalação da Autoeuropa é revelador das limitações desta abordagem dado que se, por um lado, afectou positivamente a estrutura produtiva e das exportações (elevando de forma significativa a presença de um sector mais qualificado), propiciou por outro lado dinâmicas de arrastamento em segmentos mais tradicionais, sobretudo quando integrados em cadeias produtivas relativamente qualificadas.

Neste contexto, a assunção de um posicionamento dirigido à alteração do perfil das actividades assume uma relevância especial para as políticas públicas, actuando em simultâneo no estímulo à inovação dos sectores e actividades mais tradicionais, e na atracção de investimentos que permitam qualificar, directa ou indirectamente, o tecido produtivo.

A inerente mudança estrutural das políticas públicas reclama uma acção em dois planos distintos, mas interrelacionados: a promoção e desenvolvimento de novas iniciativas empresariais mais intensivas em conhecimento e dirigidas a actividades com maior procura mundial; e, a modernização e reforço da intensidade em conhecimento dos actores empresariais existentes.

A insuficiente dotação nacional em indústrias com dimensão adequada, actuando em sectores de alta tecnologia, fortemente criadores de riqueza e posicionados em mercados em expansão, não decorre apenas de uma especialização produtiva pouco vocacionada para estas áreas. Outros factores concorrem para a referida situação: a fraca capacidade de gestão e a quase inexistência de gestão profissional na maioria das empresas nacionais; a escassa presença de técnicos altamente qualificados para o exercício de muitas profissões e de quadros médios, tendencialmente portadores de habilitações superiores; o baixo nível de preparação escolar, cultural e técnica dos donos/gestores para o exercício das suas responsabilidades de gestão; o escasso empenhamento na promoção da formação profissional; a forte hegemonia da pequena escala a par da fraquíssima presença de empresas com alguma dimensão, não só na indústria, mas também nos serviços; o posicionamento em produtos de gama baixa/média, pouco susceptíveis de se valorizarem nos mercados; e, bem assim, a fraca expressão da I&D empresarial.

Inovação, empreendedorismo e desenvolvimento tecnológico

O notório aumento do esforço em Investigação e Desenvolvimento (I&D), em termos de afectação de recursos humanos e decorrente do crescimento do peso relativo das despesas em I&D no PIB, constituiu o facto mais marcante da evolução da economia portuguesa a partir dos anos 90 nos domínios do desenvolvimento científico e tecnológico e da inovação.

Em resultado do considerável crescimento do sistema nacional de Ciência e Tecnologia (C&T), viabilizado com a integração europeia e promovido sobretudo durante a segunda metade da década de 90, evidenciam-se alguns indicadores de forte progresso efectivo em domínios como a publicação científica (que tem crescido a uma das taxas mais elevadas do mundo, colocando o país, neste domínio, em primeiro lugar na UE25) e a oferta de novos doutorados(as) (que tem crescido continuamente, atingindo em 2003 mais de mil por ano). Adicionalmente, começou a ser exercida maior pressão no sentido de garantir melhores desempenhos científicos, designadamente nas universidades e instituições de investigação, como resultado do crescente nível de qualificações do corpo docente e de investigadores(as), da sua progressiva integração em redes de colaboração científica internacional e da emergência de fontes de financiamento assentes num processo de avaliação científica internacional de projectos e instituições.

No entanto, mesmo considerando as taxas de crescimento significativas nestes indicadores, Portugal continua atrás e afastado dos principais países europeus, com as economias mais desenvolvidas. Adicionalmente, apesar do rápido e recente aumento do número de investigadores(as), o sistema português de C&T dispunha, em 2002, apenas 3,4 investigadores(as) por cada milhar de activos - enquanto na média da União Europeia o mesmo indicador se situava nos 5,3. Em 2001, a despesa média por investigador(a) em Portugal era cerca de um terço da despesa por investigador(a) da média da União Europeia a 25 Estados-Membros, nas suas três dimensões - sector empresarial, sector público e instituições de ensino superior.

Com efeito, quer a persistente escassez de recursos humanos e materiais, quando comparados no contexto internacional, quer alguns traços do quadro institucional vigente, continuam a evidenciar um atraso científico estrutural significativo, particularmente materializado na falta de autonomia das instituições científicas, na sua reduzida abertura ao exterior e ao relacionamento com outras organizações (nomeadamente empresas) e na sua consequente dependência do Estado.

O peso determinante dos financiamentos públicos, tradicionalmente direccionados para o apoio a I&D desenvolvido por entidades públicas, se por um lado traduz uma insuficiente orientação destas actividades para as necessidades do tecido produtivo, reflectiu também, por outro lado, a deficiente percepção, por parte das empresas, do aproveitamento das potencialidades de interacção com fornecedores, clientes e com infra-estruturas e serviços de suporte tecnológico.

Neste quadro, a muito baixa proporção de I&D executada nas empresas na I&D total é um dos traços mais preocupantes do Sistema Nacional de Inovação (SNI). As empresas portuguesas são responsáveis actualmente por apenas cerca de um quarto da I&D nacional, contrastando com um valor médio de dois terços na União Europeia. Em 2001, as empresas que desenvolviam actividades de I&D em Portugal eram 568 e empregavam pouco mais de 2700 investigadores(as).

Em termos empresariais, o dualismo crescente da estrutura económica e social portuguesa tem tido reflexos particularmente relevantes na evolução dos processos de inovação (nas suas vertentes de criação e difusão/apropriação), com efeitos de sinal contrário sobre o crescimento económico, competitividade e emprego.

Tem vindo a assistir-se, por um lado, à criação e desenvolvimento de um conjunto de empresas inovadoras e internacionalmente competitivas com elevado potencial de crescimento (designadamente em actividades de nível tecnológico avançado, como a biotecnologia, ciências biomédicas e da saúde, tecnologias de informação e comunicação e novos media). As novas empresas criadas nestas áreas utilizam recursos humanos altamente qualificados como principal factor produtivo e estabelecem parcerias e redes de colaboração com empresas estrangeiras, universidades e instituições de I&D com vista ao reconhecimento de novas oportunidades de negócio baseadas em C&T, ao desenvolvimento e comercialização de novos produtos e ao recrutamento de recursos humanos altamente qualificados em novas tecnologias. Adicionalmente, têm surgido em sectores tradicionais, crescentemente expostos a uma maior concorrência internacional, processos sustentados de modernização e reformulação de modelos de negócio, realizados por parte de várias empresas e grupos de empresas nacionais.

Com a excepção deste conjunto reduzido de empresas, a larguíssima maioria do sistema empresarial existente não atingiu ainda, por outro lado, um estágio que patenteie capacidade suficiente para abordar os mercados internacionais com base em factores de competitividade dinâmicos e sofisticados. Um sintoma desta situação é a designada crise de patentes industrialmente valorizáveis, com as organizações portuguesas ainda longe de competirem e transaccionarem nos mercados internacionais do conhecimento, o que constitui um reflexo da inexistência de invenções com conteúdo tecnológico inovador significativo. As empresas nacionais tendem, assim, a adoptar uma atitude passiva de adaptação à envolvente.

Analogamente, a generalidade da actividade empreendedora em Portugal replica este padrão, tendo-se caracterizado por uma densidade de microempresas e de PME acima da média dos países desenvolvidos, criadas sobretudo em sectores de serviços de baixo valor acrescentado e que, por norma, registam baixas taxas de sobrevivência e níveis de crescimento reduzidos.

A esta situação acresce uma elevada proporção de criação de empresas por motivo de necessidade, isto é, de escolha do auto-emprego motivada pela inexistência de alternativas profissionais apelativas. A importância em Portugal do empreendedorismo de necessidade - tipicamente menos inovador e registando menores taxas de crescimento - tende a gerar efeitos de médio e longo prazo sobre a competitividade e o emprego que se encontram abaixo do potencial evidenciado por outros países. O carácter limitado do empreendedorismo mais inovador, de oportunidade ou de base tecnológica, é especialmente evidente quando Portugal é comparado com países mais desenvolvidos que têm registado nos últimos anos taxas de crescimento económico mais altas que a média da OCDE como, por exemplo, a Irlanda, Noruega, Islândia e os EUA. Estes países caracterizam-se por níveis elevados de criação de novas empresas resultante da detecção e aproveitamento de oportunidades de negócio em áreas inovadoras e criativas estimuladas por um ambiente cultural e tecnologicamente rico.

No caso particular de Portugal, salvaguardando naturalmente notáveis excepções existentes, a qualidade inovadora da generalidade das empresas (existentes e criadas) é inferior à verificada na maioria dos países europeus. Em consequência, a turbulência gerada pela selecção entre empresas no mercado é menor - e, concomitantemente, os efeitos induzidos da inovação sobre o crescimento económico e a competitividade são também menores, menos sustentáveis e ocorrem mais lentamente.

O modelo de crescimento prevalecente em Portugal, não implicando uma forte progressão qualitativa nem uma significativa transformação na especialização de actividades, privilegiou investimentos centrados no capital físico, seja em termos empresarial, onde a renovação e modernização de equipamentos se sobrepôs, igualmente, aos investimentos imateriais de organização, inovação ou de desenvolvimento do capital humano, seja no que respeita às infra-estruturas, onde a lógica da respectiva construção se sobrepôs, também com clareza, à lógica da eficiência na respectiva utilização.

Com efeito, a especialização produtiva nacional, baseada numa fraca incorporação de tecnologia e em produções rotinadas, torna a procura e o investimento em capital humano qualificado, sobretudo por parte das empresas, tendencialmente supérfluo. As limitadas competências internas que daí decorrem constituem, por sua vez, uma das principais barreiras à inovação empresarial, condicionando não só a dinâmica inovadora das empresas mas, também, a intensidade e o nível cognitivo das relações estabelecidas com outros actores do SNI.

São por outro lado conhecidas as dificuldades do acesso a financiamento para inovação por parte das empresas e dos(as) empreendedores(as) nacionais, em virtude da escassez de mecanismos de partilha de riscos existentes no sistema financeiro. Tal situação não é compensada por outros mecanismos de financiamento - devendo assumir-se que as experiências com capital de risco (independentemente de serem ou não lançadas com apoio público) não têm sido suficientemente bem sucedidas e que as manifestas limitações da contribuição de empresas de capital de risco para a promoção da inovação são agravadas por um expressivo défice na oferta de capital-semente.

O desempenho da economia portuguesa permanece, assim, abaixo da média europeia (UE25) para a maioria dos indicadores associados à inovação, com especial destaque para a I&D empresarial, a qualificação de recursos humanos e a propriedade intelectual.

Embora as características do tecido empresarial evidenciem a necessidade de ultrapassar as insuficiências apontadas (abordagem ao mercado, organização e planeamento, formação, inovação, qualidade) através de soluções externas como as parcerias, a inserção em redes ou pólos de cooperação empresarial e de ligação com carácter regular a instituições de apoio (centros tecnológicos, centros de formação, empresas de prestação de serviços avançados às empresas, etc.), a grande maioria das empresas nacionais não efectua actualmente este tipo de actividades em cooperação com outras entidades relevantes do Sistema Nacional de Inovação - cujo estímulo se considera dever constituir componente relevante das políticas públicas.

Coesão social

A afirmação de um novo paradigma competitivo para a economia portuguesa, cuja gestação está implícita às dinâmicas de ajustamento estrutural que se desenrolaram na vigência do actual Quadro Comunitário de Apoio e cuja consolidação se espera alcançar com o QREN, comporta riscos de aprofundamento dos fenómenos da pobreza e exclusão social. Ao mesmo tempo, as fragilidades sociais susceptíveis de dar origem a situações de pobreza e exclusão constrangem, também, o ritmo de migração para um contexto económico assente em novos factores de competitividade.

Assim, importa que as políticas sociais assegurem, simultaneamente, a remoção dos factores responsáveis pela geração de situações de exclusão social e atenuem de forma efectiva os riscos de pobreza e de exclusão social que a rápida transformação da actividade económica comporta. Para tal, importa valorizar o desenvolvimento de abordagens multidisciplinares e territorializadas que dêem expressão à perspectiva de coordenação e integração de políticas sublinhada pelo Plano Nacional de Acção para a Inclusão e pelo Plano Nacional para a Igualdade.

Também as questões relacionadas com a Violência de Género, nomeadamente a violência doméstica e o tráfico para exploração, constituem ameaças significativas à Coesão Social - salientando-se consequentemente a relevância do Plano Nacional contra a Violência.

As políticas de qualificação, sobretudo as que contemplam a população adulta e as que procuram prevenir fenómenos de reprodução do desinvestimento em educação na população jovem, constituem o principal campo de resposta no domínio da prevenção de trajectórias de exclusão. Neste plano, distingue-se, para além do objectivo da diversificação de respostas de educação e formação, a necessidade de promover abordagens integradas que actuando ao nível da minimização da pobreza ou do apoio à (re)inserção no mercado de trabalho contribuam para viabilizar e tornar instrumental a aquisição de competências.

A revalorização dos instrumentos de apoio à inserção no mercado de trabalho, compreendendo abordagens precoces e individualizadas e a actuação sobre os constrangimentos de contextos que dificultam a inserção no mercado, sobretudo das mulheres e de grupos desfavorecidos, constitui um elemento de resposta chave neste domínio. Soluções dirigidas a responder a custos sociais suscitados por contextos de reestruturação empresarial ganham significativa prioridade, envolvendo a procura de soluções no quadro das políticas micro-económicas. O apoio à expansão do emprego e a promoção do empreendedorismo, contemplando aqui abordagens da «família do microcrédito», constituem áreas de intervenção a desenvolver.

O combate à pobreza, nas suas diferentes «facetas geracionais» e de género, constitui uma vertente indispensável de aposta na construção de uma sociedade mais coesa. Promover uma maior eficiência na aplicação das transferências sociais e consolidar a rede de equipamentos sociais que suporta a prestação de serviços sociais básicos constituem opções imprescindíveis para a consolidação de um modelo de desenvolvimento social simultaneamente mais competitivo e coeso.

Coesão territorial

As políticas públicas de desenvolvimento concretizadas em Portugal nas últimas décadas com o apoio estrutural da União Europeia asseguraram que o país se tornasse, de forma generalizada, mais coeso, com um interior menos estigmatizado (mesmo que sem alteração das dinâmicas de despovoamento).

O esforço de convergência realizado em matéria de condições e qualidade de vida confronta-se, contudo, com novos desafios. A modernização da sociedade portuguesa e a progressiva exposição da sua economia a formas mais intensas de concorrência internacional gerou a manifestação de novos factores indutores de assimetrias que têm conhecido agravamentos.

Concorre por outro lado para a fragilidade competitiva das regiões portuguesas e do conjunto do território nacional a insuficiente valorização da posição geoestratégica de Portugal. A superação dos défices de conectividade internacional do País que ainda persistem é consequentemente crucial para assegurar a elevação dos níveis de competitividade da economia e da atractividade dos territórios.

O reforço das redes de estruturação do território - melhorando a eficiência, a eficácia e a funcionalidade dos sistemas de transportes, de telecomunicações e de energia - é determinante para reduzir custos internos de contexto e a situação de perifericidade do país no contexto europeu e para valorizar a sua posição competitiva e geo-estratégica no contexto mundial.

O subdesenvolvimento de infra-estruturas e sistemas de apoio à competitividade, conectividade e projecção internacional da economia nacional é particularmente preocupante no domínio da logística, relativamente ao qual ainda se verifica a ausência de um sistema global que tenha em conta os requisitos de intermodalidade das grandes cadeias logísticas, facilitando a inserção dos territórios nos mercados globais.

Os desafios em matéria de acessibilidades e de mobilidade não se circunscrevem apenas aos défices de conectividade internacional. A aposta num modelo de melhoria da qualidade dos transportes e de elevação dos níveis de mobilidade sobretudo assente na expansão da rede rodoviária conduziu a uma deficiente intermodalidade dos transportes, com excessiva dependência da rodovia e do uso dos veículos automóveis privados e insuficiente atractividade dos outros modos de transporte, nomeadamente no meio urbano e, ainda, o ferroviário nas ligações interurbanas de elevada procura e nos serviços de mercadorias entre os grandes pólos geradores de tráfego.

Os sistemas urbanos evidenciam um papel central no processo e no ritmo das dinâmicas de coesão e competitividade das regiões portuguesas, reclamando a atenção que lhes é atribuída no modelo territorial proposto para Portugal no Programa Nacional da Política de Ordenamento do Território (PNPOT).

Num contexto em que a aglomeração territorial se acentuou - tendo como cenário uma desigualdade significativa na distribuição da população -, nomeadamente com o reforço da concentração urbana nas zonas de menor densidade populacional, Portugal continua a ter na estruturação do sistema urbano um dos maiores obstáculos à competitividade do seu território. Por outro lado, em muitas áreas, o crescimento urbano verificado traduz mais o esvaziamento rural do que padrões sustentados de crescimento regional.

Na verdade, a circunstância de metade da população portuguesa residir em áreas urbanas (cerca de 55% em 2001) reflecte, sobretudo, a forte concentração nas áreas metropolitanas de Lisboa e do Porto (cerca de 40% da população reside em aproximadamente 4% território nacional). A essas aglomerações contrapõem-se as áreas do interior de escassa urbanização, onde a ausência de massa crítica urbana inibe o dinamismo económico e o acesso a serviços avançados, comprometendo mesmo, nalguns casos, a capacidade de inverter a tendência para o esvaziamento populacional.

Assumindo a forte ligação existente entre sistemas urbanos e níveis de competitividade territorial, emergem como questões relevantes:

A insuficiente projecção internacional das principais aglomerações urbanas, dificultando a participação de Portugal nos fluxos e redes internacionais;

A ausência fora das Áreas Metropolitanas de Lisboa e do Porto - onde apenas existem três cidades com dimensão superior a 100 mil habitantes (Braga, Funchal e Coimbra) e duas outras rondando os 50 mil habitantes (Aveiro e Guimarães) - de centros com dimensão populacional e funcional favorável ao desenvolvimento de dinâmicas de competitividade e inovação;

A elevada indiferenciação dos centros urbanos, implicando dispersão das infraestruturas económicas e dos equipamentos terciários mais qualificantes, com perdas de escala e atrofia de relações de especialização e complementaridade geradoras de maior rendibilidade social e económica;

A grande dependência do dinamismo recente de alguns centros urbanos de funções dependentes do orçamento do Estado e de procuras sociais de incerta sustentabilidade a médio e longo prazo.

Colocando-se nas cidades os principais desafios da coesão social, as grandes preocupações centram-se:

Na persistência de áreas urbanas críticas do ponto de vista social, físico e ambiental e na degradação da qualidade de muitas áreas residenciais, sobretudo nas periferias e nos centros históricos das cidades;

Na persistência de importantes segmentos de população em situação de pobreza e sem acesso condigno à habitação, agravando as disparidades sociais intra-urbanas;

Nos problemas relacionados com a integração dos imigrantes, acentuando a segregação territorial e a exclusão social nas áreas urbanas;

Na elevada vulnerabilidade do emprego em relação aos movimentos de reestruturação da economia e dos processos de deslocalização empresarial.

Sendo ainda nas cidades que se colocam os grandes problemas de sustentabilidade, destacam-se como desafios a enfrentar:

A expansão urbana desordenada e consequente fragmentação e desqualificação do tecido urbano e dos espaços envolventes;

A ineficiência energética e insustentabilidade ambiental e económica no domínio da construção de edifícios e da mobilidade, sobretudo nas Áreas Metropolitanas e nas áreas de urbanização difusa do litoral, pela excessiva dependência do automóvel privado;

A degradação da qualidade de vida e da paisagem urbana associada à escassez de espaços verdes, à poluição atmosférica e ao ruído, como resultado da dinâmica de construção e de taxas crescentes de motorização.

A estes desafios especificamente urbanos adicionam-se ainda um conjunto de problemáticas territoriais relevantes, claramente identificadas nos trabalhos preparatórios do Programa Nacional da Política de Ordenamento do Território, de que se destacam:

Insuficiente salvaguarda e valorização dos recursos naturais e ineficiente gestão de riscos;

Elevada intensidade (reduzida eficiência) energética e carbónica das actividades económicas e dos modelos de mobilidade, com fraco recurso a energias renováveis, num contexto de baixos níveis relativos de consumo energético e de emissão de GEE;

Insuficiência das infra-estruturas e sistemas de apoio à competitividade, conectividade e projecção internacional da economia do país e ausência de um sistema logístico global, que tenha em conta os requisitos dos diferentes sectores de actividade e a inserção dos territórios nos mercados globais;

Inadequação da distribuição territorial de infra-estruturas e de equipamentos colectivos face às dinâmicas de alteração do povoamento e das necessidades sociais;

Incipiente desenvolvimento da cooperação territorial de âmbito supramunicipal na programação e gestão de infra-estruturas e equipamentos colectivos, nomeadamente os que são geradores de respostas à conciliação da entre a vida profissional, familiar e pessoal;

Ausência de uma cultura cívica e de práticas eficazes de ordenamento do território e ineficiência dos sistemas de informação, planeamento e gestão territorial.

Muito embora subsistam diferenciações assinaláveis entre regiões, a melhoria significativa que o país conheceu relativamente à cobertura de abastecimento de água, de drenagem e tratamento de efluentes e de tratamento de resíduos situa hoje o conjunto das regiões portuguesas num patamar superior à mera satisfação de necessidades básicas de ligação à rede pública. Os investimentos realizados em matéria de abastecimento de água encontram expressão na percentagem da população residente com água potável no domicílio: 92% em 2003. Persistem, contudo, assimetrias significativas deste indicador por região, salientando-se que enquanto os Açores, a Madeira e Lisboa apresentavam valores mais elevados do que a média nacional, o Norte revela a dotação mais baixa do país (83%). No mesmo ano cerca de 74% da população era servida por sistemas de drenagem de águas residuais e 60% tinha as águas residuais ligadas a sistemas de tratamento; as regiões do Norte e Centro e as Regiões Autónomas da Madeira e Açores registam os valores mais baixos nestes indicadores.

Num contexto de elevada dependência da gestão dos recursos hídricos em relação a Espanha - 64% do território continental de Portugal está integrado nas bacias hidrográficas dos rios internacionais - a pressão exercida sobre este recurso fundamental torna imperativo assegurar uma maior eficiência do seu uso. Em matéria de recursos hídricos é igualmente relevante assinalar que, em Portugal, no que respeita às águas de superfície e às águas subterrâneas, se verificam problemas de qualidade com intensidade diversa mas significativamente generalizados, e que as restantes águas interiores ainda revelam uma qualidade deficiente, devido sobretudo à presença de matéria orgânica e microbiológica.

Com um património natural muito relevante, evidenciado pela percentagem do território abrangida por estatuto de protecção - cerca de 22% -, o declínio da biodiversidade em Portugal assume expressão preocupante. No quadro das debilidades verificadas em matéria de política da conservação da natureza destacam-se a integração com outros sectores, nomeadamente a compatibilidade do desenvolvimento de actividades dirigidas à manutenção dos ecossistemas e a existência de lacunas graves na caracterização e monitorização de algumas áreas, especialmente no que diz respeito às áreas marinhas.

Apresentando umas das mais baixas produções de resíduos sólidos urbanos da União Europeia, o incremento significativo da capitação destes resíduos nos últimos anos coloca uma pressão significativa sobre a necessidade de alcançar resultados mais expressivos em termos de redução, reutilização e reciclagem. Em 2004 cerca de 66% dos resíduos urbanos produzidos tiveram como destino final o aterro sanitário, 20% a incineração, 7% a compostagem e 7% a recolha selectiva. Apesar do progresso verificado no tratamento e destino final de resíduos urbanos, as metas definidas a nível nacional para 2005 encontram-se ainda longe de serem alcançadas, nomeadamente nas vertentes da compostagem e reciclagem (25% de compostagem e 25% de recolha selectiva).

Os riscos para a saúde pública e para o ambiente decorrentes de uma percentagem significativa de solos contaminados em Portugal exigem a resolução dos passivos existentes, nomeadamente no que respeita à recuperação ambiental de áreas mineiras e industriais degradadas.

Portugal manifesta ainda fragilidades face a diversos tipos de riscos naturais. Os fenómenos de erosão da costa portuguesa têm-se agravado no último século colocando em risco pessoas e bens, assim como o património natural - encontrando-se os troços de costa arenosa particularmente vulneráveis a fenómenos de erosão. No centro e norte do País os principais problemas de risco de erosão costeira localizam-se entre a foz do rio Douro e a Nazaré, destacando-se em particular os troços Espinho-Ovar e Aveiro-Areão, bem como o troço entre Caminha e a foz do Douro. No sul do país destaca-se o troço entre Vilamoura e a foz do Guadiana, no qual se verificam recuos das arribas e galgamentos do mar.

Cerca de 35% de Portugal Continental encontra-se em risco de desertificação. As áreas mais susceptíveis à desertificação situam-se no Alentejo (particularmente na bacia do Guadiana, devido à elevada erodibilidade dos solos e erosividade da precipitação), no Litoral Algarvio, no Vale do Douro, em Trás-os-Montes e na Zona da raia da Beira Baixa.

Em Portugal Continental, as cheias e inundações constituem igualmente riscos naturais a merecer atenção, que se verificam sobretudo nas planícies aluviais dos principais rios do país e, também, em bacias hidrográficas de menores dimensões sujeitas a cheias rápidas ou repentinas.

As situações de seca são frequentes em Portugal continental, tratando-se de fenómenos naturais temporários que se distinguem das restantes catástrofes por o seu desencadeamento se processar da forma mais imperceptível, a sua progressão verificar-se de forma mais lenta, a ocorrência arrastar-se por um maior período de tempo, poder atingir extensões superficiais de muito maiores proporções e a sua recuperação processar-se de um modo mais lento, acarretando por vezes impactes socio-económicos significativos, nomeadamente na agricultura e na agropecuária e, ainda, na produção de energia.

Os incêndios florestais constituem o maior risco das florestas portuguesas e deles tem resultado um número elevado de acidentes pessoais e significativos prejuízos económicos. A área ardida anualmente em Portugal tem sido superior à área florestada, sendo este um importante contributo para a desertificação. As zonas mais susceptíveis aos incêndios localizam-se maioritariamente a norte do rio Tejo, em terrenos declivosos e onde predominam resinosas associadas a elevadas densidades do coberto vegetal.

Eficiência da governação

Portugal tem vindo a acompanhar o movimento generalizado de reforma do Estado, actualmente em curso na grande maioria dos países membros da OCDE, iniciado como resposta às grandes mudanças políticas, sociais, económicas e tecnológicas verificadas a partir das décadas de 70 e 80 do século passado.

No caso português, estas mudanças têm-se traduzido numa crescente pressão sobre o Estado e sobre as instituições públicas, no sentido de concretizar significativas alterações nas suas responsabilidades e na forma do seu exercício - salientando-se em especial o reconhecimento da existência de significativos efeitos negativos decorrentes da insuficiente eficiência das instituições e organizações públicas sobre a competitividade da economia e sobre a qualidade e condições de vida dos cidadãos.

Sendo assim conhecidas e encontrando-se diagnosticadas as características quantitativas e qualitativas da administração pública, onde se evidencia a dimensão relativa da educação, da saúde e da justiça, estão identificadas debilidades e insuficiências que constituem um obstáculo de natureza estrutural à qualidade da formulação e à eficácia da concretização das políticas públicas e, consequentemente, do seu potencial (e indispensável) contributo para o sucesso dos processos de desenvolvimento económico, social e territorial, bem como para a optimização do funcionamento e da eficácia dos respectivos agentes.

Neste contexto, o maior desafio que se coloca ao Estado e às instituições públicas nacionais corresponde essencialmente à necessidade de proceder a uma rápida transformação estrutural do seu modelo de governação e funcionamento que não permite, na sua actual configuração, assegurar uma resposta eficaz e eficiente às crescentemente complexas responsabilidades e solicitações que importa satisfazer.

Não obstante evoluções recentes neste domínio, a estrutura orgânica e funcional da generalidade das instituições públicas portuguesas apresenta ainda um conjunto de características claramente inibidoras da sua adequação à lógica emergente da abordagem matricial da acção pública - fortemente centrada na cooperação intra e interinstitucional, no desenho e implementação de políticas públicas e de projectos complexos de índole transversal (muitas vezes em áreas de intervenção atípicas para o sector público) e na flexibilidade, descentralização e delegação de responsabilidades.

Assistiu-se com efeito em Portugal, ao longo das últimas décadas, a uma significativa proliferação de entidades públicas, com a correspondente atomização e, inclusivamente, sobreposição das respectivas responsabilidades e competências, reforçando-se outras por vezes com contributos menos significativos na prestação de serviços ou na produção de valor para a comunidade. Na sua acção, a maioria destas entidades caracteriza-se ainda por uma forte sectorialização e vulnerabilidade a alterações de direcção política, o que tem contribuído para o predomínio de estruturas eminentemente reactivas, vocacionadas para abordagens parcelares de curto prazo, com elevados níveis de rigidez organizacional e de hierarquização, com reduzida autonomia e capacidade efectiva de desenvolvimento de relações de cooperação, fortemente orientadas para o cumprimento de procedimentos em detrimento da obtenção de resultados.

Lançado em Abril de 2006, o Programa de Reestruturação da Administração Central do Estado (PRACE) consubstancia as actuais linhas orientadoras do processo de reorganização estrutural do Estado, iniciado pela recente redefinição das macroestruturas dos Ministérios, cuja concretização se traduziu na recente aprovação de leis orgânicas dos vários Ministérios, e pela redefinição das microestruturas dos múltiplos serviços e organismos que, em conjunto, produzirão uma nova arquitectura da Administração.

Na sua dimensão de prestação de serviços e correspondente simplificação e desmaterialização de procedimentos externos e internos, o processo de modernização do Estado e das instituições públicas nacionais tem por outro lado registado, ao longo dos últimos anos, uma evolução francamente positiva, num movimento de forte convergência real que coloca o desempenho de Portugal acima da média europeia (UE25), particularmente no que se refere aos indicadores associados ao governo electrónico e à prestação de serviços públicos avançados com recurso às tecnologias de informação e comunicação (TIC).

No entanto, a concretização deste tipo de acções de racionalização e modernização administrativas continua a ser limitada por um conjunto de obstáculos associados à actual lógica de funcionamento de alguns segmentos da Administração Pública nacional, ainda caracterizada por uma forte orientação do esforço e trabalho desenvolvido para dentro da própria Administração, por uma perpetuação dos métodos de trabalho seguidos, por reduzidos incentivos à mudança, pela dificuldade de implementação e manutenção dos mecanismos de trabalho em rede intra e inter-instituições necessários à implementação e continuidade das acções empreendidas.

Simultaneamente, as pressões sobre o sistema público português (e, consequentemente, sobre o seu processo de modernização) continuam a acentuar-se na vertente de melhoria da qualidade dos serviços prestados e na dimensão da previsibilidade, transparência e simplificação dos procedimentos públicos que, assumidos numa óptica de custos públicos de contexto, são cada vez mais factores chave de diferenciação e de competitividade internacional.

Assim, a correspondente sobrecarga expectável sobre o sistema no seu modelo actual, num contexto de redução selectiva dos recursos públicos disponíveis, implicará obrigatoriamente um esforço acrescido de aprofundamento e aceleração efectiva do processo de modernização durante os próximos anos, sob pena de perda progressiva dos progressos (e correspondente convergência europeia) obtidos até ao momento.

Ao nível programático, este processo de racionalização e modernização encontra-se especialmente consubstanciado no Programa de Simplificação Administrativa e Legislativa (SIMPLEX) lançado em Março de 2006.

Cumulativamente, o movimento de progressiva transferência de actividades e responsabilidades públicas para o sector empresarial, público, privado e cooperativo que, embora numa fase ainda inicial face a outros países da OCDE, tem vindo a acentuar-se ao longo dos últimos anos em Portugal, vem contribuindo para alterar substancialmente o tipo de relacionamento entre o Estado português e os(as) destinatários(as) das políticas e acções públicas, institucionalizando novos mecanismos de intermediação até então incipientes.

Numa clara aproximação a uma lógica competitiva, formas alternativas de provisão de serviços e de desenvolvimento de actividades públicas assentes em privatizações, concessões e parcerias público-privadas, empresarialização, externalização e respectivas contratualizações de actividades e serviços públicos têm surgido não apenas como resposta a restrições orçamentais mas, igualmente, com o objectivo de contribuir para o aumento da eficiência e da qualidade dos serviços prestados. A consequente emergência de uma variedade de novas estruturas e formas de governação pública, já expressivamente presente na área dos grandes investimentos infraestruturais e dos serviços de interesse económico geral como a energia, os transportes e a saúde mas também, mais recentemente, ao nível dos grandes sistemas públicos nacionais (nomeadamente segurança social e educação), tem tido um impacto crescente sobre a lógica de funcionamento tradicional do Estado e das instituições públicas portuguesas. Tais desenvolvimentos passarão a exigir um maior grau de responsabilização e controlo por parte da administração pública seja, num primeiro momento, na concepção do modelo de relacionamento e respectivo desenho contratual seja, posteriormente, na gestão, acompanhamento e monitorização da relação contratual estabelecida e na própria avaliação da solução adoptada.

Neste contexto, assumem ainda particular importância as iniciativas que visam a instituição de uma lógica de partilha de serviços comuns nos domínios da gestão de recursos humanos, financeiros, materiais e patrimoniais no âmbito da Administração Pública, que se espera venham a contribuir não só para a necessária consolidação das contas públicas, através da optimização de recursos e da obtenção de volumes significativos de poupança, mas também para a modernização e racionalização da actividade administrativa, na linha do preconizado pelas boas práticas internacionais.

Embora, do ponto de vista estrutural, a dotação em capital humano da administração pública registe uma situação distinta da dos outros sectores da economia, no que respeita a uma parte significativa dos recursos humanos das entidades e instituições públicas nacionais verificam-se insuficiências que importa superar tendo em vista as reformas que é necessário concretizar.

Os trabalhadores da Administração Pública representavam, em Dezembro de 2005, 13,6% da população activa em Portugal (cerca de 740000 pessoas). De entre os funcionários e agentes, cerca de 40% permanecem há 20 ou mais anos na Administração. Particularmente a Administração Central apresenta uma estrutura etária significativamente envelhecida - 47,7% das pessoas têm 45 ou mais anos de idade.

Não obstante as habilitações literárias acima da média nacional, a Administração Pública portuguesa regista ainda um défice habilitacional nos serviços de natureza mais administrativa. Em 2005, na Administração Central, cerca de 51% dos funcionários e agentes detinha uma licenciatura ou grau académico superior, 28,3% possuía 9 ou menos anos de escolaridade (representando os que detêm 4 ou menos anos de escolaridade 9,3% do total). Se excluirmos os detentores de habilitação superior afectos aos Ministérios da Saúde, da Educação e da Ciência e Tecnologia e Ensino Superior, a percentagem de licenciados, ou detentores de grau académico superior, passa para cerca de 15,9%.

Verifica-se ainda uma baixa incidência de funcionários com cursos tecnológicos e profissionais: cerca de 0,5%.

No final de 2005, os contratos individuais de trabalho, por tempo indeterminado, representavam apenas 4,2% do emprego da Administração Central.

O Programa de Estabilidade e Crescimento preconiza a «Reestruturação da Administração, Recursos Humanos e Serviços Públicos» como uma das principais medidas com maior impacto no processo de consolidação orçamental, identificando em especial um conjunto de iniciativas no domínio da gestão de recursos humanos.

Com efeito, os progressos na eficiência e racionalização administrativas alcançados por via do aumento e da diversificação de competências dos funcionários potenciam a obtenção de efeitos multiplicadores, contribuindo para o incremento da produtividade global, da competitividade da economia, da sustentabilidade das finanças públicas.

II.5 - Análise Swot

A análise apresentada sobre as oportunidades e as ameaças com que se defronta o processo de desenvolvimento, bem como sobre as forças e fragilidades da situação portuguesa apresentada nos pontos anteriores é sintetizada nas tabelas seguintes:

Oportunidades e ameaças - Factores exógenos condicionantes

([ver documento original](https://files.diariodarepublica.pt/1s/2007/07/12600/41824283.pdf))

Forças e fraquezas - Dotações existentes ou dinâmicas em curso

([ver documento original](https://files.diariodarepublica.pt/1s/2007/07/12600/41824283.pdf))

III - Lições para o próximo período de programação

III.1 - Estratégia de desenvolvimento 2000-2006

A terceira geração de apoios estruturais comunitários, correspondente ao período de execução do QCA III (2000-2006), baseou-se numa estratégia de desenvolvimento muito ambiciosa, sintetizada pelo desígnio formulado no Plano Nacional de Desenvolvimento Económico e Social de fazer do país uma primeira frente atlântica europeia, uma nova centralidade na relação da Europa com a economia global.

Este desígnio, intimamente articulado com a mobilização do país para a construção de um novo modelo de crescimento económico mais adequado aos novos contextos geo-económico e tecnológico e assente nos princípios do desenvolvimento sustentável, permitiria oferecer aos portugueses oportunidades culturais, económicas e sociais e condições de vida nos padrões europeus e garantiria também uma participação activa na construção e desenvolvimento da União Europeia.

A concepção estratégica então definida assentava na formulação de grandes objectivos de intervenção das políticas públicas, a par da reafirmação de pressupostos inalienáveis subjacentes à acção governativa: a consolidação do Estado de Direito, como promotor da cidadania; a garantia da segurança dos cidadãos; a dignificação da Justiça, de forma a assegurar a coesão da sociedade e de todos os seus sistemas económicos, sociais e culturais; o aprofundamento das funções de regulação dos mercados, visando a salvaguarda dos bens colectivos e dos princípios da equidade e da igualdade de oportunidades.

Os objectivos traduziam uma opção voluntarista da acção pública visando não apenas a convergência do desempenho macroeconómico com a União Europeia, mas, essencialmente, a superação, no quadro de uma geração, das principais insuficiências estruturais portuguesas.

O Plano de Desenvolvimento Regional (PDR) 2000-2006 identificava essas insuficiências estruturais: a baixa produtividade da economia portuguesa, o baixo nível de habilitações/qualificações das cidadãs e dos cidadãos, o reduzido peso das actividades de investigação e desenvolvimento na economia e na sociedade, as carências ainda verificadas na oferta de infra-estruturas, o défice crónico da balança exterior de bens e serviços, os desequilíbrios existentes em termos de níveis de desenvolvimento no plano interno.

Tal como então formulado, a dimensão do desafio implicava a adopção de orientações estratégicas precisas e a correcta articulação entre instrumentos de política mobilizáveis para a concretização dos objectivos de desenvolvimento.

Reconhecendo a centralidade do potencial humano enquanto factor crítico de sucesso da estratégia de desenvolvimento (prioridade absoluta da acção governativa), o PDR 2000-2006 preconizava a significativa intensificação do investimento nos domínios da educação e da formação, da ciência e da inovação, da cultura e do emprego, do desenvolvimento social e da saúde, assegurando igualmente a necessária mudança de paradigma nos sistemas educativo e formativo, no sentido de os focalizar na perspectiva da aprendizagem e da formação ao longo da vida, mais adequada à adaptação das pessoas à evolução tecnológica e social.

A transformação estrutural da economia, no sentido da progressiva aproximação da sua carteira de actividades e dos seus factores de competitividade aos das economias mais avançadas, constituía uma segunda orientação estratégica. O PDR preconizava a criação de instrumentos, concretizados pelo Estado e dirigidos à sociedade civil, que visassem criar o enquadramento favorável à inovação e iniciativa empresariais e estimulassem processos de subida na cadeia de valor, promovendo - no âmbito das oportunidades oferecidas pelo mercado - a modernização das actividades tradicionais, a consolidação de clusters emergentes, a massificação e democratização do acesso às tecnologias de informação e comunicação, a consolidação do sistema científico e tecnológico e o reforço do seu papel na difusão de tecnologia e na promoção da inovação empresarial.

A prioridade ao emprego e ao combate às diferentes formas de exclusão social assumia igualmente relevância estratégica fundamental, na medida em que se anteviam significativos efeitos sociais, decorrentes simultaneamente dos processos de globalização e de progressiva exposição da economia nacional à concorrência externa e das fragilidades existentes na economia e na sociedade portuguesas para lhes fazer face.

A dimensão territorial da estratégia de desenvolvimento assumia uma perspectiva integrada, embora assente em dois grandes vectores. A nova visão do território compreendia, por um lado, a vertente de valorização dos factores competitivos associados às potencialidades do posicionamento geo-económico nacional, bem ilustrada na antevisão do país enquanto primeira plataforma atlântica de uma Europa colocada no centro da economia global. Compreendia, por outro lado, uma aposta determinada na valorização do território, conciliando o respectivo ordenamento com a preservação e valorização ambientais, num quadro de combate às assimetrias intra e inter-regionais.

Para além de enunciar as linhas gerais da estratégia de desenvolvimento e as suas dimensões operacionais, o PDR sublinhava ainda a importância que deveria ser atribuída à dimensão institucional: a estratégia e os objectivos de desenvolvimento apresentados são, necessariamente, muito exigentes no que respeita à qualidade e à eficácia das organizações - do Estado, da Administração, das Empresas, das outras organizações da sociedade civil - repercutindo-se, especialmente, no imperativo de melhoria, coerência e eficácia da gestão pública. Embora com uma expressão muito limitada no plano operacional, a importância atribuída à dimensão institucional estava patente na necessidade identificada de promover uma nova cultura de responsabilidade entre os agentes públicos e privados.

Com uma dotação financeira inicial de cerca de 32800 milhões de euros de Despesa Pública (20535 milhões de Fundos Estruturais), à qual acresciam cerca de 3300 milhões de euros correspondente à dotação do Fundo de Coesão, o QCA III constituiu um instrumento financeiro de grande relevância ao serviço da estratégia de desenvolvimento delineada.

Organizado em quatro Eixos Prioritários, em linha com os objectivos gerais do Plano de Desenvolvimento Regional - Elevar o nível de qualificação dos portugueses, promover o emprego e a coesão social; alterar o perfil produtivo em direcção às actividades do futuro; afirmar o valor do território e da posição geo-económica do país; promover o desenvolvimento sustentável das regiões e a coesão nacional - o QCA III foi estruturado em dezanove Programas Operacionais (vinte, após a reprogramação ocorrida em 2004), a maioria dos quais com uma correspondência directa com os principais domínios da acção governativa.

O maior relevo atribuído às regiões na gestão dos Fundos Estruturais traduziu-se, por um lado, no respeito pelo estatuto de autonomia regional dos Açores e da Madeira, pela configuração de Programas Operacionais de largo espectro nestas regiões; e, por outro lado, no reforço do âmbito de intervenção dos Programas Operacionais Regionais do Continente (coincidentes com as respectivas regiões NUTS II), em consonância com o objectivo de estimular a responsabilização e a eficácia dos serviços desconcentrados regionalmente.

III.2 - Impactes do QCA III

A execução financeira do QCA III observou ao longo do período de programação, à semelhança dos períodos de programação precedentes, níveis quantitativos genericamente muito elevados. Até ao final de 2005, os compromissos atingiam cerca de 94% da dotação orçamental e a execução financeira aproximava-se dos 63% do montante inicialmente previsto -traduzindo, por esta via, uma grande capacidade de absorção dos financiamentos disponíveis.

De igual forma, os níveis de realização aferidos através de indicadores de realização física situaram-se igualmente em patamares elevados, embora - como a avaliação intercalar realizada nos anos de 2003 e 2005 teve a oportunidade de destacar - com níveis de eficácia muito desigual. Destacam-se, numa análise por domínios, os que contribuem para as linhas estratégicas Elevar o nível de qualificação dos portugueses, promover o emprego e a coesão social e, bem assim, Alterar o perfil produtivo em direcção às actividades do futuro. Estes indicadores revelam o contributo, em geral bem sucedido, do investimento público dirigido ao reforço da dotação do país em infra-estruturas e equipamentos colectivos e à consolidação da oferta de serviços de natureza social (na educação e na formação, bem como na saúde). Revelam igualmente o significativo esforço financeiro dirigido à actividade produtiva, consubstanciado essencialmente no apoio, directo e indirecto, à modernização das empresas.

O conjunto dos programas operacionais que enformam o QCAIII contribuiu inequivocamente para o desenvolvimento do país. Em termos de impactes, as intervenções realizadas traduziram-se de forma expressiva, ao longo do período 2000-2006, designadamente em:

Ganhos acrescidos na saúde, com uma oferta de cuidados de saúde mais acessível e de melhor qualidade, que contribuem para a existência de uma população mais saudável, com menos episódios de doença ou incapacidade;

Ganhos fundamentais em educação, com contributos muito positivos nos domínios da recuperação dos níveis de escolarização e de qualificação das cidadãs e dos cidadãos, da valorização positiva que os formandos e as formandas fazem, quer da qualidade da formação, quer da sua utilidade para o desempenho das funções profissionais, da diferenciação positiva da qualidade da formação de dupla certificação relativamente à dos cursos de qualificação inicial sem dupla certificação pelos respectivos formandos, da maior empregabilidade evidenciada pela modalidade de formação em alternância;

Ganhos significativos na estruturação de novos instrumentos de política dirigidos à integração social de grupos desfavorecidos e dos dispositivos de educação e formação de adultos, compreendendo a implementação de novas medidas e estruturas; estes foram, a par da organização e valorização do sistema de educação e formação profissionalizante - alicerçada, numa primeira etapa, na valorização do ensino profissional e do Sistema de Aprendizagem - relevantes domínios de impacte sistémico proporcionados pela aplicação do Fundos Estruturais em matéria de qualificação e coesão;

Ganhos acrescidos na cultura, com mais e melhores infra-estruturas, mais e melhores iniciativas de valorização e animação artística, que contribuem para a clusterização das actividades culturais, para a dinamização da procura e criação e alargamento de públicos, para a atractividade dos territórios e a qualidade de vida (acesso a maior fruição cultural);

Ganhos relevantes no desenvolvimento da sociedade da informação, com o aumento da formação básica em TIC centrada nos públicos jovens, o aumento do nível das acessibilidades à internet de banda larga por parte instituições do ensino básico e secundário e a elevação dos níveis de conectividade e conteúdos digitais das instituições universitárias, o aumento da disponibilidade de produtos e serviços TIC adaptados a pessoas com deficiência, o aumento do volume e diversidade de serviços da Administração Pública Central e Local disponíveis online para cidadãos(ãs) e empresas;

Ganhos muito significativos em ambiente, com a constituição de bases técnicas de suporte às intervenções, o aumento do conhecimento sobre o património natural e ambiental, a definição de condições de uso em águas interiores, a execução de intervenções previstas nos POOC, a limpeza, desassoreamento e regularização de linhas de águas, a supressão de necessidades verificadas ao nível de infra-estruturas de apoio em zonas costeiras e águas interiores e de equipamentos de monitorização de parâmetros ambientais e o aumento da informação disponibilizada sobre questões ambientais;

Ganhos importantes em acessibilidades, com a respectiva melhoria nos planos local e regional, rodoviário e ferroviário, com nítidos reflexos na melhoria da qualidade de vida da população que directamente usufrui destes investimentos, destacando-se, entre estas, a redução dos tempos de percurso/deslocação;

Ganhos na visibilidade da perspectiva de género em todo o QCA III através da implementação de uma medida de acção positiva e da exigência da transversalização em todos os PO, bem como da acção do grupo de trabalho temático para a Igualdade de Oportunidades.

Os ganhos obtidos nestas dimensões do processo de desenvolvimento têm uma expressão no todo nacional e reflectem-se igualmente no plano das suas regiões.

Muito embora durante os primeiros anos de execução do QCA III as assimetrias regionais tenham conhecido um ligeiro acréscimo, se medidas através do indicador usualmente utilizado (o PIB per capita) - que traduz essencialmente a incidência diferenciada de choques exógenos sobre a base económica de cada região - os avanços conseguidos naqueles domínios em termos territoriais conhece resultados relevantes.

Esse facto explica a persistência de um processo de convergência interna em matéria de desenvolvimento social, como o comprovam os estudos baseados na aplicação do Índice de Desenvolvimento Humano às regiões portuguesas, mesmo em contexto de uma mais pronunciada diferenciação dessas regiões em termos da competitividade da sua base económica.

No entanto, a generalidade dos relatórios da avaliação intercalar revela que os impactes sistémicos do QCA III são ainda relativamente limitados, particularmente em domínios mais imateriais, caso da competitividade da economia e inovação e valorização dos recursos humanos.

Esta conclusão incorpora duas perspectivas de explicação substancialmente distintas.

Por um lado, há que ter em consideração o diferimento temporal dos efeitos sustentados do QCA III sobre a produtividade, na medida em que o impacte positivo, a nível de procura, gerado inicialmente pelos investimentos em infra-estruturas é rapidamente secundado por um período intermédio de perda de competitividade, induzido por aumentos de salários e de preços relativos de serviços não compensados por idênticos aumentos de produtividade.

Estima-se que os efeitos positivos gerados em termos de aumento do produto potencial apenas a partir de 2010 introduzirão uma dinâmica mais positiva de impactos sobre o crescimento e sobre a produtividade. Ou seja, esta perspectiva traduz-se num problema de tempo de transmissão de efeitos do investimento público sobre a economia, que explica (seguramente apenas em parte) a situação actual de crescimento lento e de estagnação da produtividade.

Deve ser por outro lado considerada uma segunda perspectiva, directamente relacionada com o alinhamento estratégico das intervenções (pertinência e relevância das opções de investimento em função do seu contributo para os grandes objectivos de desenvolvimento, coerência entre as diversas modalidades da acção pública) e com os chamados problemas de acção colectiva, particularmente agudos em fases de crise ou transição de modelo de crescimento.

Tanto a avaliação do QCA III, como a avaliação do respectivo impacte macroeconómico, alertavam para as consequências penalizadoras de uma programação excessivamente orientada para a dotação de infra-estruturas e menos dirigida para o estímulo a investimentos em áreas imateriais, designadamente ao investimento privado em inovação e para a acumulação de capital humano.

Essa concentração relativa das infra-estruturas, estimada em cerca de 63% da despesa pública do QCA III, terá contribuído para acentuar as características estruturais do modelo de crescimento em Portugal excessivamente dependente do sector da construção, condicionando os ajustamentos necessários no mercado de trabalho (por via da absorção de emprego desqualificado) e não induzindo a necessária alteração do modelo estrutural de afectação de recursos na economia portuguesa.

Este facto será tanto mais penalizador quanto mais hoje são reconhecidas as exigências de convergência estrutural da economia portuguesa, entendida como a prossecução de um modelo de crescimento estruturalmente mais próximo dos que alimentam as trajectórias de convergência no seio da União Europeia, com incorporação de melhor e mais qualificado emprego e com maior intensidade de aplicação de conhecimento técnico e inovação. Como sublinha a avaliação intercalar do QCA III, «não se trata hoje de reconhecer apenas que é necessário retomar, após 5 anos de interrupção, o processo de convergência em termos de crescimento do produto e da produtividade, mas também de concluir que tal só é possível num contexto de convergência estrutural».

Acresce que, ainda de acordo com a avaliação do impacte macroeconómico do QCA III, o domínio de despesa pública que induz um efeito mais significativo na economia portuguesa, tanto no curto como no longo prazo, é o investimento em capital humano (nele integrando as despesas de investigação e desenvolvimento), seguindo-se a grande distância o investimento em infra-estruturas e o apoio ao investimento privado.

As insuficiências em termos de impacte sistémico sobre a inovação são pelo seu lado ilustradas, de forma muito expressiva, pelo facto de as melhorias consideráveis observadas no sistema científico nacional - no plano da sua internacionalização e reconhecimento internacional, na produção relevante de capital humano com formação avançada e na aproximação aos objectivos comunitários de valorização das actividades de investigação e desenvolvimento - não se terem traduzido, pelo menos aos níveis desejáveis, em termos de transformação e modernização da actividade económica.

Alguns estudos de avaliação reconheceram o desequilíbrio no conjunto das intervenções com incidência na dimensão I&D - Inovação, reflectindo um claro enfoque na ciência, nas instituições de I&D e nas infra-estruturas tecnológicas, em detrimento dos processos de inovação nas empresas ou da articulação entre esforço de I&D e investimento com conteúdo inovador, devida a um exagerado predomínio da lógica de technology-push. Consideraram ainda que os progressos verificados no plano da convergência estrutural do sistema nacional de inovação, com vista a uma aproximação progressiva às características dos seus parceiros europeus mais dinâmicos em termos de convergência tecnológica, são ainda relativamente limitados.

Por outro lado, os instrumentos de intervenção baseados em apoios directos ao investimento privilegiaram, pela sua própria natureza, os beneficiários já existentes, nas actividades já desenvolvidas, não sendo suficientes e adequadamente estimuladores de novas iniciativas empresariais, nem da diversificação das actividades económicas e dos actuais perfis de especialização.

A fragilidade das acções no domínio da promoção de start-ups, que dependem da integração de um conjunto de instrumentos (não apenas incentivos financeiros, mas também acesso a capital semente, acesso a serviços de apoio à gestão e à definição de planos de negócio e outro tipo de facilidades), condicionou igualmente progressos mais significativos nesta área.

Finalmente, constataram-se ainda debilidades de alinhamento entre as acções de estímulo directo às empresas e as condições que afectam o respectivo quadro de actuação (por exemplo nos domínios das infra-estruturas económicas, do acesso aos mercados financeiros), evidenciando que há margem para estimular processos de construção de estratégias de competitividade, com uma participação mais alargada e concertada tanto dos agentes económicos como dos organismos públicos que directamente actuam na envolvente empresarial.

Estas considerações realçam a necessidade de reforçar os níveis de integração, de coerência programática e de alinhamento estratégico das múltiplas intervenções que actuam no domínio crucial da promoção da inovação, enquanto factor de competitividade das empresas e da economia nacional.

No entanto, não é só ao nível da coerência estratégica da programação que se manifestam margens de progresso face à experiência do QCA III. Equacionar devidamente os chamados problemas de acção colectiva, designadamente nos domínios da inovação (produtiva, tecnológica, organizacional, de mercados) e da valorização dos recursos humanos permitirá evidenciar alguns dos novos caminhos a trilhar no futuro, tanto no plano da programação de instrumentos de política, como no da sua implementação e acompanhamento.

As actividades orientadas para a inovação (investigação e desenvolvimento, prospecção de mercados, recolha de informação sobre novas tecnologias, mudanças organizacionais) são dispendiosas. Para além de terem custos directos elevados, determinam também custos de oportunidade - decorrentes da afectação de recursos que não são imediatamente utilizados na actividade produtiva, também percepcionados negativamente pelos factores de incerteza que lhes são inerentes. Também frequentemente a empresa inovadora apenas consegue apropriar-se parcialmente do benefício gerado pela inovação que realizou. Neste panorama, se o incentivo para inovar não for adequado, as decisões empresariais de investimento poderão inclinar-se a privilegiar actividades que dominam sobre os riscos associados a actividades novas, com custos de aprendizagem e retornos incertos. Mesmo aceitando alguma racionalidade nestas decisões, importa assinalar que o cômputo geral do conjunto de todas as decisões individuais produz resultados que, do ponto de vista colectivo, não são os melhores.

No que respeita aos recursos humanos, a situação é, neste quadro de referência, razoavelmente bem conhecida: a economia portuguesa parece mostrar uma forte incapacidade de absorção das novas qualificações produzidas, sugerindo os trabalhos de avaliação do Plano Nacional de Emprego que a falha reside, principalmente, na transformação dos processos de organização do trabalho e de orientação empresarial para a inovação. Neste contexto, a propensão média das empresas para a adopção de novas tecnologias, para a incorporação de conhecimento e a subida nas cadeias de valor, para a procura de novos mercados e para a internacionalização, fica ainda aquém do que seria desejável.

A grande questão que os estudos de avaliação do QCA III colocam é, pois, a de saber porque é que não tem compensado para grande parte das empresas portuguesas assumir os riscos e os custos de adaptação e de aprendizagem que a inovação acarreta.

Uma explicação plausível, assumindo que os empresários têm comportamentos racionais face aos desafios e oportunidades que se lhes apresentam, é que a natureza do panorama concorrencial que as empresas portuguesas enfrentam não premeia a inovação.

O carácter demasiado genérico e a insuficiente capacidade discriminatória dos incentivos directos, associados ao conjunto de outras condicionantes (de mercado e da acção pública) presentes, ter-se-á então traduzido num insuficiente estímulo à mudança.

Verificam-se em Portugal, no entanto, relevantes situações em que a transformação do panorama competitivo obrigou as empresas a adoptarem processos de modernização, nomeadamente em sectores transaccionáveis muito expostos à concorrência internacional. Uma insuficiente focalização da acção pública nesses sectores, beneficiando do efeito propulsor que a pressão de mercados muito concorrenciais impõe, pode ter tido efeitos enviesados sobre as opções globais de investimento, privilegiando os sectores relativamente protegidos com menores potencialidades de ascender na cadeia de valor.

A tradução desta lógica em termos de mercado de trabalho poderá explicar também as situações de subinvestimento na formação em contexto de trabalho.

Tal como se refere na avaliação intercalar do Programa de Incentivos à Modernização da Economia (PRIME), «num equilíbrio low skill característico da economia portuguesa, um sistema de produção de competências baseado no mercado dando às empresas e aos indivíduos a responsabilidade principal pelo investimento em formação tem, naturalmente, sérias limitações».

Importa assim tomar em consideração, uma vez mais, as conclusões fundamentais dos exercícios de avaliação: o problema da modernização das empresas não é tanto de meios, mas mais de atitude e cultura empresarial e sobretudo da capacidade de introdução e difusão de novas estratégias organizacionais, que envolvam os aspectos da formação e da certificação profissionais. Destas conclusões decorre a necessidade de atribuir maior atenção aos aspectos da intermediação, da próactividade da gestão pública e da assistência técnica aos processos de mudança, que possam contribuir para centrar a formação nos processos empresariais de aprendizagem e acumulação de conhecimento, nos quais as boas práticas devem ganhar mais visibilidade e ser objecto de distinção prestigiante, no plano simbólico e no plano material dos apoios.

Os processos de inovação mais radical têm, num quadro económico e cultural como o português, uma expressão naturalmente mais reduzida do que nas economias mais próximas da fronteira tecnológica. Não podem, contudo, deixar de merecer grande atenção.

As inovações esporádicas, por indivíduos ou empresas recém-criadas, são importantes, levando muitas vezes ao aparecimento de novas actividades. Não poderemos, por isso, perder de vista a necessidade de um esforço sistemático e transversal a toda a sociedade, que se consubstancia nomeadamente num investimento público significativo no apoio à investigação e desenvolvimento e à actividade científica - com relevo para a convergência entre os sistemas nacional de inovação e o empresarial.

É claramente reconhecido que é a execução sistemática de actividades de inovação nas empresas já existentes (quase exclusivamente de média e grande dimensão) que mais contribui para o crescimento económico. A experiência do QCA III comprova, pelos seus resultados mais positivos ou pelos menos conseguidos, a importância do efeito de escala, associado à concentração e selectividade de incentivos. Todavia, também neste quadro a questão da acção colectiva é relevante, atendendo nomeadamente ao efeito risco. Com base na experiência acumulada, há margens de progresso no âmbito das parcerias público-privadas mais sofisticadas e dos projectos ID&T em consórcio. A partilha de riscos pode constituir o estímulo necessário à mudança, não descurando naturalmente que a essa partilha de riscos deve corresponder também partilha de potenciais ganhos.

III.3 - Lições do QCA III para o próximo período de programação

A avaliação do contributo do QCA III para superar os constrangimentos de natureza estrutural e para promover níveis mais elevados de desenvolvimento económico, social e territorial do país constitui um factor relevante de aprendizagem colectiva para o novo ciclo de programação dos Fundos Estruturais.

Ficou anteriormente sublinhado, de forma expressiva, o inequívoco contributo dos Fundos Estruturais para o processo de desenvolvimento do país. Destacam-se agora, nos parágrafos seguintes, os aspectos relativamente aos quais se antevêem margens de progresso importantes face à experiência recente.

Das considerações sistematizadas no amplo processo de avaliação do QCA III podem retirar-se seis considerações de natureza transversal a que o presente exercício de programação deverá dar uma particular atenção, designadamente:

Insuficiente concentração das opções de financiamento nos domínios-chave correspondentes aos grandes problemas do desenvolvimento do país;

Insuficiente alinhamento estratégico dos instrumentos operacionais e dos projectos apoiados;

Dificuldade em fazer emergir o potencial inovador dos agentes (públicos e privados) dirigido à superação dos défices de eficiência colectiva;

Insuficiente atenção ao reforço da capacidade institucional da Administração Pública, necessária ao desempenho de funções complexas de gestão estratégica;

Insuficiente enfoque na qualidade dos efeitos e na eficiência e sustentabilidade das operações co-financiadas;

Subavaliação do factor tempo necessário à produção de efeitos de carácter sistémico.

A insuficiente concentração das opções de financiamento nos domínios chave correspondentes aos grandes problemas do desenvolvimento do país manifestou-se na dispersão de instrumentos operacionais, na multiplicidade de projectos - grande parte dos quais de muito pequena dimensão - e na enorme abrangência das áreas de intervenção.

A correcção desta insuficiência implica, desde logo, uma definição rigorosa das prioridades estratégicas, fundamentada no aprofundamento do conhecimento dos estrangulamentos estruturais que estão na base da interrupção do processo de convergência real e estrutural da economia portuguesa e numa correcta identificação do papel estratégico das políticas públicas adoptando uma lógica de diagnóstico - acção.

Exige assim, no plano operacional, a redução significativa do número de intervenções operacionais (programas e medidas).

Exige, ainda, a consideração de critérios mais apurados de hierarquização de projectos em função do seu contributo específico para a prossecução dos objectivos estratégicos estabelecidos. A preocupação com os efeitos de escala e a natureza estruturante dos projectos ou das linhas de intervenção deverão corresponder à necessidade de aumentar o impacto reprodutivo da despesa pública, atendendo nomeadamente ao contexto de premência da consolidação de contas públicas nacionais.

Importa sublinhar que uma opção pela concentração temática e operacional exige a criação de uma envolvente favorável, enquanto garante da sustentabilidade política e social desta opção estratégica - sendo particularmente relevante consensualizar, nos planos técnico e político, as grandes opções em matéria de balanceamento e articulação entre as intervenções dirigidas à competitividade e as dirigidas à coesão, designadamente as indispensáveis para reforçar o potencial e as oportunidades das regiões mais desfavorecidas nos domínios infraestruturais, da produção, do emprego e do desenvolvimento humano e social.

O insuficiente alinhamento estratégico dos instrumentos operacionais e dos projectos apoiados traduziu-se em níveis de eficácia global aquém do desejável, tendo em vista particularmente os objectivos mais gerais definidos para o QCA III, a que não são estranhas as dificuldades que a dispersão e complexidade operacional introduziram na respectiva coordenação e gestão globais, bem como na sua articulação com outros instrumentos de política cuja concretização não é cofinanciada por recursos comunitários.

Uma maior coerência programática, por via da aferição sistemática dos efeitos cruzados (positivos e negativos) dos vários instrumentos de política, co-financiados e não co-financiados, e uma mais vigorosa coordenação estratégica (nos planos político e técnico), constituem alguns dos caminhos desejáveis de superação das dificuldades sentidas. Diversas experiências recentes, como a das agências públicas com responsabilidades executivas em áreas temáticas específicas, constituem exemplos a seguir.

Neste domínio, sublinha-se igualmente a relevância que se atribui à implementação de mecanismos de monitorização estratégica on going e à consolidação de centros de racionalidade, particularmente em áreas complexas de natureza transversal, entendidas como espaços de aprofundamento e disseminação do conhecimento técnico e propiciadoras de práticas de efectiva coordenação, que poderão ser desenvolvidos no contexto da governação do QREN.

Aspecto particularmente relevante neste domínio é o da articulação entre objectivos estratégicos e modelos de financiamento. Em especial, os modelos de parceria público-privado, ainda relativamente pouco utilizados e centrados em domínios muito específicos, carecem de melhor enquadramento, evitando lógicas limitadas ou mesmo perversas em que os investimentos públicos possam ser entendidos como meros indutores de futuros investimentos privados, sem quaisquer garantias de verdadeiro alinhamento estratégico.

A dificuldade em fazer emergir o potencial inovador dos agentes (públicos e privados) para superar défices de eficiência colectiva manifesta-se em diferentes domínios.

A consideração de novos patamares de pró-actividade na gestão das intervenções operacionais e de estímulo ao desenvolvimento de parcerias que consubstanciem procuras mais sofisticadas de apoios públicos devem ser consequentemente conciliadas com formas mais exigentes de acompanhamento e assistência técnica a projectos ou agentes. Disseminação de boas práticas, sistemas de monitorização, avaliação e benchmarking são consequentemente instrumentos que devem ser mobilizados para reforço da aprendizagem colectiva.

Processos de efectiva contratualização são, neste contexto, particularmente relevantes - sobretudo se entendidos não apenas como formas de externalização, descentralização, racionalização ou simplificação da gestão de intervenções operacionais mas, essencialmente, como instrumentos necessários à superação das dificuldades estruturais da economia e da sociedade portuguesas que assegurem a concertação interinstitucional e a concretização de abordagens inovadoras e, necessariamente, responsáveis na prossecução de objectivos e na obtenção de resultados.

O papel que, neste quadro, pode ser desempenhado por diversas entidades, designadamente na promoção e concretização de iniciativas integradas de base territorial (designadamente relativas ao combate à exclusão e ao desenvolvimento social, ao desenvolvimento local e rural e ao reforço da competitividade territorial).

A questão chave é, contudo, a de garantir que esses processos de contratualização não se limitem à transferência de recursos e responsabilidades operacionais, mas que sejam essencialmente focalizados nos resultados a atingir.

A insuficiente atenção ao reforço da capacidade institucional da Administração Pública, necessária ao desempenho de funções complexas de gestão estratégica, manifesta-se num relativo desequilíbrio entre a orientação do esforço de investimento realizado e a sua articulação numa estratégia global de reforma administrativa.

Por um lado, o investimento realizado tem incidido sobretudo no domínio da formação dos funcionários e agentes do Estado, sendo igualmente muito relevante na modernização administrativa, sobretudo em torno de projectos simbólicos com capacidade mobilizadora.

Por outro lado, a metodologia utilizada na operacionalização dos Fundos Estruturais tem tido uma contribuição positiva significativa na gestão pública portuguesa, cujos reflexos mais relevantes respeitam à programação plurianual, à agregação dos investimentos e outras intervenções em grandes programas, à transparência e parceria nos processos de decisão e de acompanhamento da execução e, finalmente, à avaliação das actividades apoiadas. Tem sido, contudo, apontado como aspecto merecedor de atenção a deficiente internalização dessa experiência e a lenta generalização de procedimentos ao conjunto da acção da Administração Pública.

Adicionalmente, outros domínios de intervenção pública, particularmente importantes na actual fase de consolidação da reforma administrativa, designadamente os que mais directamente se associam à noção de Estado-estratega, devem ser ainda considerados. As exigências que neste quadro recaem sobre a Administração Pública são muito significativas em áreas como o planeamento estratégico, a coordenação intersectorial, a monitorização e a avaliação, a intermediação e o agenciamento, a negociação ou a produção e mobilização de conhecimento técnico e estratégico, todas elas muito dependentes e consumidoras de competências individuais e de mudanças organizacionais.

A natureza e a tipologia das intervenções apoiadas pelos instrumentos financeiros comunitários de carácter estrutural não são as potencialmente mais eficientes na concretização deste processo de transformação - sobretudo condicionado por alterações nos comportamentos individuais e colectivos, nas formas organizativas e nos modelos de funcionamento organizacional.

Importa no entanto assegurar a maximização dos efeitos indirectos decorrentes das metodologias de intervenção pública induzidas pelos normativos comunitários no conjunto das entidades e instituições públicas com responsabilidades no processo de desenvolvimento económico e social, particularmente evidenciados pela programação plurianual e pela avaliação dos resultados alcançados e dos efeitos produzidos.

Não obstante a significativa complexidade que lhe é inerente, a consagração destas dinâmicas é reconhecida como necessária, designadamente no sentido de modificar a perspectiva com que se encara a melhoria da qualidade da despesa de investimento, passando de abordagens mais tradicionais - centradas na certificação da respectiva regularidade formal ou orçamental - para abordagens enriquecidas pela aferição da efectiva relevância dos investimentos, da sua sustentabilidade económica e financeira, dos resultados que permitirá alcançar e dos efeitos que propiciará, em especial na qualidade da despesa pública.

Os estudos de avaliação recomendam fortemente que esta abordagem esteja presente na concepção, implementação e monitorização das intervenções a preparar para o próximo período de programação.

Assumem enorme relevância, neste contexto, as deficiências reveladas pelas normas e regulamentos aplicáveis às operações co-financiadas pelos Programas Operacionais do QCA III - particularmente evidenciadas pelas suas características eminentemente processuais que, valorizando questões de natureza formal, se revelam desadequadas enquanto instrumentos de apoio à prossecução dos objectivos estratégicos definidos.

Nestas circunstâncias, as referidas deficiências decorrem, por um lado, de, com alguma frequência, não terem sido estabelecidas as necessárias clarificações entre os objectivos e prioridades das políticas públicas que essas operações prosseguem e os instrumentos financeiros que viabilizam a sua concretização.

Por outro lado, essas deficiências também se manifestam na exagerada atenção que atribuem aos requisitos formais exigidos nos processos de apresentação e apreciação de candidaturas a co-financiamento, que frequentemente se sobrepõem à clarificação dos objectivos e resultados que os proponentes pretendem atingir e, ainda, ao acompanhamento da execução das operações apoiadas.

IV - Objectivos e prioridades de desenvolvimento

IV.1 - Desígnio e prioridades estratégicas do QREN

Desígnio estratégico

O Quadro de Referência Estratégico Nacional assume como grande desígnio estratégico a qualificação dos portugueses e das portuguesas, valorizando o conhecimento, a ciência, a tecnologia e a inovação, bem como a promoção de níveis elevados e sustentados de desenvolvimento económico e sócio-cultural e de qualificação territorial, num quadro de valorização da igualdade de oportunidades e, bem assim, do aumento da eficiência e qualidade das instituições públicas.

A abordagem estratégica inerente à respectiva prossecução considera que o desenvolvimento económico e social de Portugal se confronta com um conjunto significativo de constrangimentos, que revestem dimensão e características estruturais.

A superação destes constrangimentos, que determina a criação de condições propícias ao crescimento e ao emprego, corresponde à essência do desígnio estratégico assumido e constitui o referencial fundamental para as acções e os investimentos que serão concretizados com o apoio dos Fundos Estruturais e do Fundo de Coesão por todos os Programas Operacionais no período 2007-2013.

Constrangimentos estruturais

Os referidos constrangimentos estruturais que condicionam o bom desempenho do país assumem uma importante dimensão económica, particularmente relevante face à imperiosa necessidade de modernizar a estrutura produtiva.

Com efeito, a estrutura económica portuguesa é fortemente marcada por baixos níveis de competitividade, dinamismo e produtividade, resultantes fundamentalmente do peso ainda significativo de actividades tradicionais, de uma estrutura económica dominada por empresas com reduzido potencial de adaptabilidade, de inovação e de sustentabilidade, da insuficiente importância da produção de bens e serviços transaccionáveis e da sua excessiva orientação para o mercado interno e, bem assim, da débil concorrência no mercado de bens e serviços não transaccionáveis. Estas características da estrutura económica nacional explicam em grande medida o reduzido ritmo de crescimento da economia portuguesa nos últimos anos.

Consequentemente, as intervenções a concretizar no próximo período de programação deverão assumir como objectivo prioritário contribuir para assegurar níveis elevados e sustentados de desenvolvimento económico, propiciados pela conquista de níveis de produtividade e de posições competitivas mais elevados, os quais potenciarão dinâmicas de convergência real com a União Europeia. A orientação estratégica destas intervenções deverá ser consistente com o novo paradigma de desenvolvimento, particularmente no que respeita à concretização de instrumentos de políticas públicas especificamente dirigidos a estimular a endogeneização de capacidades e competências tecnológicas por parte das empresas.

Os constrangimentos estruturais que o nosso país enfrenta assumem, por outro lado, uma relevante dimensão social. A estrutura social portuguesa é marcada por debilidades estruturais, sendo especialmente de relevar a persistência de um tecido social pouco qualificado (redutor das capacidades de adaptação, de flexibilidade e de adesão à formação) e de um tecido empresarial onde ainda predominam défices de qualificação (que influenciam negativamente a adopção de modelos organizativos e de formas de organização do trabalho mais eficientes, e que são pouco propensos à inovação, à qualificação e ao funcionamento em rede). Como consequência, os diferenciais de produtividade face à média europeia reflectem-se, necessariamente, em níveis remuneratórios dos activos nacionais significativamente abaixo dos dos europeus. Estas debilidades coexistem, por outro lado, com significativas manifestações de fenómenos de exclusão social, tanto em meio urbano como em meio rural.

Assinalando que os níveis de qualificação dos recursos humanos permanecem - sem prejuízo dos importantes progressos conseguidos - em patamares inferiores aos padrões médios dos actuais 25 Estados-Membros da União, a sua elevação traduzirse-á em especiais exigências sobre os sistemas de educação e de formação profissional.

Acresce ainda o facto de os sectores com maior exposição à concorrência internacional, nomeadamente os tradicionais que adquiriram maior expressão com a integração de Portugal (tanto na EFTA como, mais tarde, na então CEE), estarem a sofrer significativos choques competitivos, sobretudo provocados pela concorrência asiática, gerando situações de aumento do desemprego, afectando sobretudo pessoas de média idade e com baixos níveis de qualificação, cujos efeitos são particularmente severos nas mulheres.

Nas condições expostas, as intervenções dirigidas à promoção de níveis elevados e sustentados de desenvolvimento social correspondem a prioridades inequívocas para o próximo período de programação. A concretização destas prioridades exige, como as demais intervenções integradas no QREN, níveis elevados de rigor, exigência e profissionalismo, que será assegurada através de um modelo de desenvolvimento valorizador dos factores imateriais, designadamente em matéria de qualificação e de valorização do potencial humano, da inovação e do efectivo desenvolvimento da sociedade do conhecimento. Tal não poderá deixar de ser efectuado num quadro de progresso social, cujos vectores mais importantes integram, em particular, a educação, a formação e os respectivos sistemas (com relevo para a formação inicial, aprendizagem ao longo da vida e a formação avançada), a criação de mais e melhores empregos, a igualdade de oportunidades (entre homens e mulheres e, ainda, entre grupos desfavorecidos, entre grupos etários e no acesso ao emprego), a criação de condições mais propícias a uma cidadania activa e participativa, bem como a luta contra a pobreza e contra a exclusão social.

A dimensão territorial dos constrangimentos estruturais que se apresentam ao nosso país constitui outra perspectiva a considerar. Não obstante a sua reduzida dimensão, Portugal continua caracterizado por importantes diferenciais internos de níveis de desenvolvimento económico e social que, adquirindo particular expressão em termos de restrições à desejável equidade para participar nas oportunidades e para beneficiar dos resultados do crescimento, decorrem de um conjunto diversificado e complexo de factores. Entre eles relevam, designadamente, as insuficiências e instabilidade do modelo de organização territorial, as dinâmicas específicas das formas de estruturação territorial da administração pública, a inconsistência das políticas urbanas e de ordenamento do território, o atomismo do poder local e a inadequada dimensão estratégica das políticas públicas relativas a infra-estruturas e a equipamentos colectivos. Acresce, ainda, a reduzida expressão territorial das políticas públicas dirigidas ao emprego e à coesão social e o insuficiente reconhecimento da importância das políticas públicas ambientais e das dirigidas a promover a igualdade de género como factor estruturante do desenvolvimento social.

Nesta perspectiva, a responsabilidade do QREN e dos seus Programas Operacionais na superação dos constrangimentos estruturais de âmbito territorial é necessariamente elevada nas actuações relativas às infra-estruturas e equipamentos colectivos, à prevenção e mitigação de riscos naturais e tecnológicos, ao desenvolvimento e reabilitação urbana e, bem assim, ao emprego, à coesão social e ao ambiente.