Resolução do Conselho de Ministros n.º 86/2007 — Aprova o Quadro de Referência Estratégico Nacional para o período 2007-2013

VI.3 - Orientações políticas para a governação

O Conselho de Ministros definiu, através da Resolução n.º 25/2006, de 10 de Março, um conjunto de orientações da maior relevância para a governação do QREN e dos respectivos Programas Operacionais - cuja concepção visa prosseguir os objectivos de consistência política, eficácia, profissionalização e simplicidade.

No que respeita à governação global do QREN é determinada a criação de:

Um órgão de direcção política - a Comissão Ministerial de Coordenação do QREN - presidida pelo Ministro que tutela o desenvolvimento regional e constituída pelos Ministros Coordenadores dos Programas Operacionais Temáticos e Regionais, pelo Ministro Coordenador dos instrumentos de programação do desenvolvimento rural e das pescas e pelo Ministro das Finanças, podendo participar nas suas reuniões outros ministros relevantes em razão da matéria, o Coordenador do Plano Tecnológico e o Presidente da Associação Nacional de Municípios Portugueses; os representantes dos Governos Regionais dos Açores e da Madeira devem participar nas respectivas reuniões sempre que esteja em causa matéria de interesse relevante que, pela sua natureza, possa ter implicações para as Regiões Autónomas;

Um órgão técnico responsável pela respectiva coordenação e monitorização estratégica (que assegura a coerência das intervenções no cumprimento da estratégia de desenvolvimento definida e em prossecução das metas estabelecidas, bem como a articulação com os instrumentos de programação que venham a ser estabelecidos no âmbito do FEADER e do FEP);

Órgãos técnicos de coordenação e monitorização financeira do Fundo de Coesão e dos Fundos Estruturais (FSE e FEDER) - que exercem as competências definidas pelos regulamentos comunitários para as autoridades de certificação e de pagamento.

Estes órgãos técnicos de coordenação e monitorização estratégica e financeira reportam à Comissão Ministerial de Coordenação do QREN, sem prejuízo da sua subordinação à tutela consagrada na lei orgânica do Governo.

A referida Resolução do Conselho de Ministros determina ainda que as responsabilidades de controlo definidas nos regulamentos comunitários serão exercidas pela Inspecção-Geral de Finanças (enquanto Autoridade de Auditoria única para todos os PO) e, no quadro da auditoria a operações, pelos órgãos técnicos responsáveis pela coordenação, gestão e monitorização financeira do Fundo de Coesão e de cada um dos Fundos Estruturais (IFDR, IP e do IGFSE, IP, através de Estruturas Segregadas de Auditoria), sem prejuízo das actividades de controlo interno dinamizadas pelos órgãos de gestão dos Programas Operacionais Temáticos e Regionais.

A governação dos Programas Operacionais Temáticos compreende, nos termos da mesma Resolução, órgãos de direcção política, órgãos de gestão e órgãos de acompanhamento, regidos pelas seguintes disposições:

O órgão de direcção política para cada PO temático é a Comissão Ministerial de Coordenação, constituída pelos ministros com responsabilidades governativas mais relevantes no âmbito do respectivo PO e coordenada por um deles;

O órgão de gestão de cada um dos PO temáticos será profissionalizado e assegurará o exercício das competências das autoridades de gestão;

O órgão de gestão de cada PO temático responderá perante os órgãos de direcção política do respectivo PO e reportará aos órgãos técnicos de coordenação e monitorização estratégica e financeira global do QREN;

O órgão de acompanhamento de cada um dos PO temáticos assegurará a participação dos municípios, dos parceiros económicos e sociais e das entidades institucionais pertinentes em razão da transversalidade e será responsável pelo exercício das competências definidas nos regulamentos comunitários para as comissões de acompanhamento.

As disposições relativas à governação dos Programas Operacionais Regionais no Continente são, pelo seu lado, as seguintes:

A governação dos PO regionais no território continental compreende órgãos de direcção política, órgãos de aconselhamento estratégico, órgãos de gestão e órgão de acompanhamento;

O órgão de direcção política para os PO regionais é a Comissão Ministerial de Coordenação, constituída pelos Ministros com responsabilidades governativas mais relevantes e coordenada por um deles;

A Comissão Ministerial de Coordenação referida na alínea anterior pode reunir em plenário para tratar de matérias relevantes para todos os PO regionais ou de forma restrita para tratar de assuntos específicos de uma região ou de um número limitado de regiões;

O órgão de aconselhamento estratégico de cada um dos PO regionais do Continente é composto pelos membros do Governo com a tutela do desenvolvimento regional e com a tutela da administração local, pelo Presidente da CCDR, bem como por um representante das instituições do Ensino Superior, um representante das Associações Empresariais, um representante das Associações Sindicais e um representante de cada uma das Associações de Municípios organizadas por NUTS III, excepto quando necessário para perfazer o número mínimo de três;

O órgão de aconselhamento estratégico de cada um dos PO regionais do Continente reporta, através do membro do Governo responsável pelo desenvolvimento regional, à Comissão Ministerial de Coordenação do PO correspondente;

O órgão de gestão de cada um dos PO regionais exerce as competências de autoridade de gestão definidas pelos Regulamentos Comunitários;

O órgão de gestão é uma estrutura técnica administrada por uma Comissão Directiva constituída pelo Presidente da respectiva CCDR, que dirige, por dois vogais não executivos designados por despacho conjunto dos ministros com responsabilidades governativas mais relevantes no âmbito de cada PO regional, e por dois vogais não executivos designados pelo conjunto dos municípios que integram a correspondente região NUTS II; no decurso do período de execução dos PO regionais, o Governo pode deliberar atribuir funções executivas a um dos vogais indicados pelos ministros e a um dos vogais indicados pelos municípios, caso o volume ou a complexidade do trabalho a desenvolver o justifiquem;

O órgão de gestão de cada PO regional responde perante os órgãos de direcção política do respectivo PO e reporta aos órgãos técnicos de coordenação e monitorização estratégica e financeira global do QREN;

De acordo com o princípio da subsidiariedade, a regulamentação a elaborar para o órgão de gestão determina a natureza das decisões da Comissão Directiva que carecem de homologação ministerial;

O órgão de acompanhamento de cada um dos PO regionais do Continente assegura a participação dos municípios, dos parceiros económicos e sociais e das entidades institucionais pertinentes em razão da transversalidade e será responsável pelo exercício das competências das comissões de acompanhamento definidas pelos Regulamentos Comunitários;

A execução descentralizada ou em parceria de acções integradas pode ser contratualizada com as associações de municípios relevantes organizadas por NUTS III, devendo os correspondentes contratos de execução prever mecanismos que impeçam a atomização de projectos de investimento e garantam com eficácia o interesse supramunicipal de tais acções durante toda a sua realização.

Salientam-se também as disposições respeitantes à governação dos Programas Operacionais Regionais das Regiões Autónomas:

O modelo de governação dos PO com incidência exclusiva nas Regiões Autónomas dos Açores e da Madeira compreende órgãos de orientação política e estratégica, bem como órgãos de gestão e de acompanhamento;

Os Governos Regionais dos Açores e da Madeira definirão a composição e as competências dos órgãos dos PO das respectivas Regiões, bem como assegurarão a participação adequada dos municípios e dos parceiros sociais e designarão os respectivos representantes na Comissão Ministerial de Coordenação do QREN;

O órgão de gestão de cada um dos PO regionais das Regiões Autónomas dos Açores e da Madeira será profissionalizado e assegurará o exercício das competências das autoridades de gestão definidas pelos Regulamentos Comunitários;

O órgão de gestão de cada um dos PO regionais das Regiões Autónomas dos Açores e da Madeira responderá perante os respectivos Governos Regionais e reportará aos órgãos políticos e técnicos de governação global do QREN;

O órgão de acompanhamento de cada um dos PO regionais das Regiões Autónomas dos Açores e da Madeira assegurará a participação dos parceiros económicos e sociais e será responsável pelo exercício das competências das comissões de acompanhamento definidas pelos Regulamentos Comunitários.

A definição específica das modalidades e procedimentos de gestão dos PO assegurará a prevenção de eventuais conflitos de interesses.

VI.4 - Modelo de governação do QREN e dos programas operacionais

Princípios orientadores

O modelo de governação do Quadro de Referência Estratégico Nacional e dos Programas Operacionais, necessariamente consistente com as disposições aplicáveis dos regulamentos comunitários e coerente com as orientações definidas pelo Governo, privilegia os princípios orientadores estabelecidos:

De consistência política, no sentido de que as operações apoiadas no período 2007-2013 deverão assegurar a concretização das prioridades e orientações governamentais, em prossecução da estratégia de desenvolvimento adoptada pelo QREN;

De eficácia e profissionalização, implicando que a concretização das competências atribuídas aos diversos órgãos envolvidos e, especialmente, aos que detêm responsabilidades de gestão são exercidas no respeito estrito pelas normas e regulamentos aplicáveis, observando as regras de eficiência que determinam a utilização mais racional e adequada dos recursos públicos e, bem assim, os valores éticos inerentes à qualidade do exercício de funções públicas, e privilegiam o contributo das operações apoiadas na produção de resultados e de efeitos positivos sobre as prioridades estratégicas do QREN;

De simplificação que, atendendo à circunstância de que a governação de estratégias de desenvolvimento que pretendem actuar sobre fenómenos complexos é inevitavelmente influenciada por exigências procedimentais, é especialmente importante no que respeita ao relacionamento dos órgãos de gestão com os beneficiários (potenciais ou reais) das operações apoiadas; o princípio da simplicidade traduz-se assim na exigência de ponderação permanente da justificação efectiva dos requisitos processuais adoptados, designadamente no que respeita às exigências que acarretam para os candidatos a apoio financeiro e para os beneficiários das operações aprovadas e, consequentemente, a correcção das eventuais complexidades desnecessárias;

De proporcionalidade que, sendo particularmente relevante no contexto dos instrumentos regulamentares e das normas processuais aplicáveis à gestão das operações que serão concretizadas pelos Programas Operacionais do QREN, determina que - no respeito pelo quadro jurídico nacional e comunitário - as exigências definidas sejam moduladas face à dimensão dos apoios financeiros concedidos.

Governação global

Importa ter em conta que as orientações estabelecidas pelo Conselho de Ministros sobre o modelo de governação consagram, a par da governação dos Programas Operacionais, disposições relativas à governação global do QREN.

A racionalidade destas determinações é consequência, por um lado, das responsabilidades atribuídas ao QREN na superação dos constrangimentos estruturais de natureza económica, social, territorial e institucional necessária para a recuperação de uma trajectória de convergência - entendendo-se assim necessário assegurar instrumentos organizacionais de direcção política (a Comissão Ministerial de Coordenação do QREN) e de monitorização estratégica de natureza técnica (da responsabilidade do órgão designado Observatório do QREN).

Assinalam-se, por outro lado, as exigências dos novos regulamentos comunitários em matéria de responsabilidades nacionais sobre a monitorização estratégica da política de coesão, articulada aliás com a monitorização da execução dos planos nacionais de reforma - corporizados em Portugal pelo Programa Nacional de Acção para o Crescimento e Emprego (PNACE). A satisfação destas exigências será assim protagonizada, no âmbito do QREN, pelos órgãos de direcção política e de monitorização estratégica referidos.

As importantes atribuições que decorrem destas disposições regulamentares comunitárias associam-se entretanto às recomendações decorrentes da experiência adquirida nos anteriores períodos de programação - especialmente relevantes no quadro do exercício das funções de coerência transversal das operações apoiadas - que, para além das responsabilidades políticas que neste âmbito competem à Comissão Ministerial de Coordenação do QREN, serão desempenhadas no plano técnico - também no que respeita à certificação da despesa e, bem assim, de centralização das interacções e da comunicação com os serviços da Comissão Europeia - pelo Instituto Financeiro para o Desenvolvimento Regional (IFDR), nas matérias relativas às intervenções do Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional e do Fundo de Coesão, e pelo Instituto de Gestão do Fundo Social Europeu (IGFSE), no quadro das responsabilidades inerentes à gestão nacional do Fundo Social Europeu.

Destacam-se, finalmente, as responsabilidades acrescidas nos termos dos regulamentos comunitários no que respeita às funções de auditoria e controlo que, associadas à apreciação da experiência do QCA III, conduziram à concentração do exercício das correspondentes competências na Inspecção-Geral de Finanças e nos órgãos técnicos responsáveis pela coordenação, gestão e monitorização financeira do Fundo de Coesão e de cada um dos Fundos Estruturais (IFDR e IGFSE), sem prejuízo das actividades de controlo interno da responsabilidade dos órgãos de gestão dos Programas Operacionais Temáticos e Regionais.

A eficácia da governação global do QREN será apoiada pela respectiva Comissão de Técnica de Coordenação que reunirá, com periodicidade trimestral, os responsáveis pelo Observatório do QREN, Instituto Financeiro para o Desenvolvimento Regional, Instituto de Gestão do Fundo Social Europeu e Inspecção-Geral de Finanças (podendo ainda envolver, em função da matéria, Gestores de Programas Operacionais).

Centros de racionalidade temática

O aprofundamento das interacções desenvolvidas no processo de elaboração do QREN, designadamente com interlocutores sectoriais e regionais, e a natureza temática das prioridades estratégicas estabelecidas conduziram à inequívoca valorização do princípio da transversalidade no quadro da operacionalização das políticas públicas nacionais, designadamente no que respeita às suas significativas dimensões que são objecto de apoio estrutural comunitário.

Não sendo razoável admitir, como a experiência dos QCA evidencia, que o alinhamento das operações apoiadas pelos Programas Operacionais com essas prioridades estratégicas resultará de factores naturalmente virtuosos, torna-se necessário prever a instituição de centros de racionalidade temática num número reduzido de domínios centrais de actuação das políticas públicas nacionais.

Estes centros de racionalidade temática, cuja dinamização e organização é conferida às entidades técnicas especialmente responsáveis pelas políticas públicas que vierem a ser seleccionadas, envolve responsáveis por órgãos técnicos de governação do QREN e de Programas Operacionais e outras entidades ou personalidades consideradas relevantes.

As funções atribuídas aos centros de racionalidade temática incluirão especialmente a análise da execução dos Programas Operacionais na perspectiva de cada uma das políticas públicas pertinentes, o desenvolvimento de iniciativas dirigidas à mobilização da procura qualificada, a participação na avaliação dos resultados alcançados e dos efeitos produzidos no quadro dos correspondentes temas e a difusão das melhores práticas - podendo ainda, em situações pertinentes e devidamente justificadas, envolver a emissão de pareceres sobre candidaturas a financiamento pelos Programas Operacionais, elaborados na perspectiva das prioridades das políticas públicas cuja prossecução visam apoiar.

Os centros de racionalidade temática serão instituídos pela Comissão Ministerial de Coordenação do QREN.

Centros de observação das dinâmicas regionais

A complexidade e a diversidade dos desafios que se colocam aos processos de desenvolvimento das regiões portuguesas determinam, pelo seu lado, o desempenho de actividades técnicas, especialmente vocacionadas para a análise e produção de informação relevante para o apoio à decisão.

As funções atribuídas aos centros de observação das dinâmicas regionais incluirão designadamente o acompanhamento da execução e dos efeitos das políticas públicas nas respectivas regiões, em especial das que são objecto de cofinanciamento comunitário e o desenvolvimento de iniciativas de análise e de reflexão estratégica.

A dinamização dos centros de observação das dinâmicas regionais do Continente competirá, no âmbito das suas competências específicas, às respectivas CCDR, sob orientação da Comissão Ministerial de Coordenação do Programa Operacional da respectiva região e em estreita articulação com o órgão de aconselhamento estratégico do mesmo Programa Operacional.

Direcção política, gestão, certificação, auditoria e acompanhamento dos programas operacionais

O modelo de governação operacional definido pelo Conselho de Ministros compreende, para os Programas Operacionais Temáticos e Regionais (do Continente e das Regiões Autónomas), órgãos de direcção política, de gestão, de certificação, de auditoria e de acompanhamento.

Referimos já, no contexto da governação global do QREN, em considerações também aplicáveis à governação dos Programas Operacionais, que a criação de órgãos de direcção política visa assegurar a instituição de instrumentos organizacionais justificados pela consistência política indispensável para superar os constrangimentos estruturais de natureza económica, social, territorial e institucional e assim necessária para a recuperação de uma trajectória de convergência económica potenciadora da criação sustentada de emprego - a que agora acresce a circunstância de todos os Programas Operacionais do período 2007-2013 partilharem o mesmo quadro de orientação e prosseguirem, de acordo com as suas especificidades e potencialidades, as mesmas prioridades estratégicas.

A criação dos órgãos técnicos referenciados, responsáveis pelo exercício de funções de gestão e de acompanhamento, aliás consistente com as determinações pertinentes dos regulamentos estruturais comunitários, corresponderia a um modelo de continuidade face ao QCA III se não fossem devidamente valorizadas as relevantes inovações adoptadas no que respeita aos atributos definidos de eficácia e profissionalização e de simplicidade e, bem assim, no que se refere a consagrar que as Comissões de Acompanhamento desempenham a missão essencial de assegurar a participação dos municípios e dos parceiros económicos e sociais (incluindo as áreas transversais, como a igualdade de género).

Importa assim relevar que é instituída uma tipologia clara das atribuições dos órgãos de gestão e de acompanhamento dos Programas Operacionais Temáticos e Regionais, enquadrada pelos Regulamentos comunitários aplicáveis: os primeiros são responsáveis pela gestão profissional dos respectivos PO; os segundos pela participação institucional, económica e social.

Deverá ser tido por outro lado em conta, neste contexto, que o modelo de governação adoptado pelo Conselho de Ministros especifica que o órgão de gestão dos Programas Operacionais Regionais do Continente configura uma Comissão Directiva, cujo Presidente (função desempenhada por cada um dos Presidentes das Comissões de Coordenação e Desenvolvimento Regional - CCDR) é o Gestor de cada um destes PO, dotado de responsabilidades executivas. A composição deste órgão reflecte consequentemente a vontade de introduzir alterações ao modelo das comissões de gestão dos PO regionais vigentes no QCA III, seja porque institui o modelo de um único órgão de gestão para o conjunto dos Eixos Prioritários de cada Programa Operacional (indispensável para assegurar a sua eficácia global), seja porque a complexidade da composição deste órgão se dirige a garantir a coerência regional entre operações cuja iniciativa será assumida por entidades que integram (de modo directo ou indirecto) a Administração Central, por Municípios e respectivas associações e, bem assim, por agentes económicos, sociais ou territoriais de natureza privada ou associativa.

A transversalidade dos Programas Operacionais Temáticos determina também que as respectivas autoridades de gestão sejam responsáveis pelo exercício de competências de gestão (no sentido do elenco definido pelos regulamentos comunitários) para o conjunto de cada PO. Esta mesma transversalidade, tendo em conta a experiência do QCA III, será assegurada por estruturas de missão que, adaptadas embora à especificidade dos respectivos Programas Operacionais, serão dirigidas por um Gestor.

As Autoridades de Gestão dos Programas Operacionais serão apoiadas por Estruturas de Apoio Técnico.

É importante salientar ainda que as responsabilidades definidas nos regulamentos comunitários para as Autoridades de Certificação dos Programas Operacionais serão exercidas pelo Instituto Financeiro para o Desenvolvimento Regional (IFDR, IP), no que respeita aos PO co-financiados pelo FEDER e pelo FC, e pelo Instituto de Gestão do Fundo Social Europeu (IGFSE, IP), no que se refere aos PO co-financiados pelo FSE.

A Inspecção-Geral de Finanças será, pelo seu lado, a Autoridade de Auditoria para todos os Programas Operacionais.

Assinala-se que as Autoridades de Gestão, de Certificação e de Auditoria actuarão de acordo com o disposto no título vi, capítulo i, do Regulamento (CE) n.º 1083/2006 e, em particular dos artigos 58.º (Princípios Gerais dos Sistemas de Gestão e Controlo), 59.º (Designação das Autoridades), 60.º (Funções da Autoridade de Gestão), 61.º (Funções da Autoridade de Certificação) e 62.º (Funções da Autoridade de Auditoria).

Aconselhamento estratégico

As orientações políticas sobre o modelo de governação corporizadas na Resolução do Conselho de Ministros n.º 25/2006, de 10 de Março, instituem órgãos de aconselhamento estratégico de cada um dos PO Regionais do Continente, compostos pelos membros do Governo com a tutela do desenvolvimento regional e da administração local, pelo Presidente da CCDR, bem como por um representante das instituições do Ensino Superior, um representante das Associações Empresariais, um representante das Associações Sindicais e um representante de cada uma das Associações de Municípios organizadas por NUTS III, excepto quando necessário para perfazer o número mínimo de três.

A criação destes órgãos, que constitui uma inovação face aos anteriores QCA, visa - no contexto da já referenciada vontade de definição de tipologia clara das atribuições dos órgãos de governação do QREN e dos PO - corporizar a necessidade de a concertação estratégica de âmbito regional, com o envolvimento directo de responsáveis pela direcção política, pelas Autoridades de Gestão dos PO Regionais e por representantes do tecido institucional de cada região (eminentemente protagonizado pelas instituições do conhecimento, associações empresariais, sindicais e municipais).

Os órgãos de aconselhamento estratégico dos Programas Operacionais Regionais do Continente, embora não sendo dotados de competências de gestão, poderão pronunciar-se sobre a execução a nível regional do QREN, acompanhar a execução dos PO Regionais e emitir recomendações relativamente à actuação das autoridades de gestão dos mesmos. Com efeito, os órgãos de aconselhamento estratégico reúnem condições particularmente vocacionadas para acompanhando a execução dos PO Regionais se pronunciarem sobre a adequação das operações apoiadas ao pleno aproveitamento das potencialidades de desenvolvimento presentes em cada região.

Contratualização

O desenho estratégico do QREN, a significativa concentração e inerente redução do número de Programas Operacionais Temáticos e a estruturação temática dos Eixos Prioritários dos Programas Operacionais Regionais terão consequências relevantes na contratualização da execução de componentes da programação - que será consequentemente objecto de delegação, designadamente, em entidades da Administração Central e em Associações de Municípios.

A relevância desta modalidade de gestão e as determinações regulamentares comunitárias pertinentes implicam, tendo também em conta a experiência adquiridas nos anteriores QCA, que seja definida a seguinte disciplina para a contratualização:

No sentido de assegurar a objectividade, clareza, responsabilidade e transparência, todas as formas de contratualização no âmbito do QREN serão objecto de um contrato escrito entre as partes;

Como condição necessária para a coerência estratégica e operacional do QREN e dos PO e, sobretudo, a orientação para a produção de resultados, qualquer forma de contratualização implicará o prévio estabelecimento da tipologia das operações cuja execução é objecto de delegação, da estratégia de desenvolvimento inerente e que justifica essa modalidade de gestão, dos objectivos quantificados a alcançar e a especificação das consequências de eventuais incumprimentos e, bem assim, das responsabilidades formalmente assumidas pelas entidades contraentes no cumprimento das normas e disposições nacionais e comunitárias aplicáveis;

Com o objectivo de garantir o respeito pelas normas regulamentares comunitárias aplicáveis, designadamente no que se refere à responsabilidade financeira das Autoridades de Gestão e, bem assim, à monitorização e prestação de contas sobre a execução do QREN e dos PO, o conteúdo de cada contratualização respeitará a operações incluídas num único Programa Operacional e o reporte e, designadamente, os relatórios de execução das responsabilidades contratualizadas serão estruturados de acordo com os correspondentes Eixos Prioritários.

Atendendo ao significado particular da contratualização de âmbito sub-regional, importa ainda explicitar, relativamente aos PO Regionais do Continente, a seguinte orientação:

A execução descentralizada ou em parceria de acções integradas pode ser contratualizada com as associações de municípios relevantes, organizadas por NUTS III, devendo os correspondentes contratos de execução prever mecanismos que impeçam a atomização de projectos de investimento e garantam com eficácia o interesse supramunicipal de tais acções durante toda a sua realização;

Constitui condição indispensável para a contratualização, que naturalmente visa promover a desconcentração de actividades de gestão e estimular a consolidação de entidades de nível sub-regional estáveis e homogéneas, baseada nas NUTS III, a apresentação, e subsequente aceitação formal pela Autoridade de Gestão competente, enquanto entidade contratante, de uma proposta de plano de desenvolvimento que contemple intervenções supramunicipais, articuladas entre si;

A proposta de plano de desenvolvimento deverá incluir uma justificação estratégica sólida e a identificação dos projectos de investimento coerentes entre si (acções integradas) que concorram inequivocamente para a concretização da estratégia do referido plano;

O órgão de aconselhamento estratégico do respectivo Programa Operacional deverá apreciar o plano de desenvolvimento como requisito para a contratualização;

A Comissão de Coordenação e Desenvolvimento Regional (CCDR) responsável pela execução do Plano Regional de Ordenamento do Território (PROT) onde se insere(m) as unidades sub-regionais NUTS III objecto da contratualização deverá emitir parecer favorável sobre a coerência entre o plano de desenvolvimento e respectivos projectos de investimento e o PROT (ou orientações do PNPOT pertinentes para a região em causa até à sua aprovação), como requisito para a contratualização;

A delegação por contratualização pressupõe a aprovação prévia do plano de desenvolvimento por parte da Autoridade de Gestão do PO Regional em causa e não dispensa - sem prejuízo da delegação de poderes de aprovação de financiamento por parte dos órgãos de gestão contratantes que vierem a ser fixados nos correspondentes contratos - a aprovação final, por essa mesma Autoridade de Gestão, dos projectos de investimento que o integrem; a aprovação dos projectos de investimento por parte da Autoridades de Gestão apenas poderá ocorrer desde que os mesmos consubstanciem candidaturas com os requisitos formais que vierem a ser definidos nos regulamentos;

É desejável que as candidaturas de projectos sejam apresentadas conjuntamente com a proposta de plano de desenvolvimento, pois só nesta situação as partes estarão em condições de quantificar com rigor as necessidades de recursos financeiros para assistência técnica aos projectos que irão ser executados no âmbito do plano de desenvolvimento; reconhecendo contudo que, na prática, nem sempre será viável submeter todas as candidaturas de projectos juntamente com a proposta de plano de desenvolvimento admite-se que, nos casos em que não for possível à Autoridade de Gestão apreciar e aprovar a totalidade dos projectos de investimentos que integram o plano de desenvolvimento no momento em que o mesmo seja acordado entre as partes, poderá o contrato prever uma reserva temporária de meios financeiros no PO em causa a favor do plano de desenvolvimento; essa reserva permitirá financiar os projectos de investimento que vierem a ser aprovados mais tarde e as tarefas de assistência técnica que lhes forem inerentes (o contrato deverá estabelecer o período razoável para a Associação de Municípios formalizar as candidaturas em falta no momento em que o plano de desenvolvimento for aprovado).

Deverá assinalar-se que a disciplina e as orientações estabelecidas em matéria de contratualização não inviabilizam naturalmente a apresentação de candidaturas de iniciativa municipal ou supramunicipal a apoio financeiro pelos Programas Operacionais Regionais do Continente independentes de formas de contratualização, nem a sua limitação a qualquer tipo de base territorial.

VI.5 - Avaliação

Os regulamentos estruturais comunitários para o período 2007-2013 (em particular o Regulamento (CE) n.º 1083/2006, do Conselho, de 11 de Julho) introduzem alterações significativas na disciplina de programação vigente nos anteriores QCA.

Determinando que «as avaliações têm como objectivo melhorar a qualidade, a eficácia e a coerência da intervenção dos fundos e a estratégia e execução dos programas operacionais no que respeita aos problemas estruturais específicos que afectam os Estados-Membros e as regiões em causa, tendo em conta o objectivo do desenvolvimento sustentável e a legislação comunitária pertinente em matéria de impacto ambiental e de avaliação ambiental estratégica, especifica que podem ser de natureza estratégica, a fim de examinar a evolução de um programa ou grupo de programas relativamente às prioridades comunitárias e nacionais, ou de natureza operacional, a fim de apoiar o acompanhamento de um programa operacional».

Estas normas estipulam ainda que «as avaliações devem ser levadas a cabo antes, durante e após o período de programação».

Referenciam assim a obrigatoriedade de realização da avaliação ex ante para os Programas Operacionais, da responsabilidade do Estado-Membro, «sob a tutela da autoridade responsável pela preparação dos documentos de programação - com o objectivo optimizar a atribuição de recursos orçamentais a título dos programas operacionais e melhorar a qualidade da programação. Esta avaliação deve ainda identificar e apreciar as disparidades, as lacunas e o potencial de desenvolvimento, os objectivos a alcançar, os resultados esperados, os objectivos quantificados, a coerência, se necessário, da estratégia proposta para a região, o valor acrescentado comunitário, em que medida as prioridades da Comunidade foram tomadas em consideração, as lições retiradas da experiência da programação anterior e a qualidade dos procedimentos para a execução, o acompanhamento, a avaliação e a gestão financeira».

Referenciam também a obrigatoriedade de realização da avaliação ex post, da responsabilidade da Comissão Europeia «em estreita cooperação com o EstadoMembro e as autoridades de gestão» - que visa identificar «os factores que contribuem para o êxito ou o insucesso da execução dos programas operacionais, bem como as boas práticas».

No que respeita às avaliações a realizar durante o período de execução, as normas regulamentares determinam que os Estados-Membros «levam a cabo avaliações relacionadas com o acompanhamento dos programas operacionais, em particular quando esse acompanhamento indicar que há um desvio considerável em relação aos objectivos inicialmente fixados ou sempre que sejam apresentadas propostas de revisão dos programas operacionais, devendo os respectivos resultados ser enviados ao comité de acompanhamento do programa operacional e à Comissão».

Neste contexto, as avaliações a realizar durante o período de execução do QREN terão natureza estratégica e operacional.

As avaliações de natureza estratégica, que se destinam a «examinar a evolução de um programa ou grupo de programas relativamente às prioridades comunitárias e nacionais» incidirão sobre as prioridades estratégicas de desenvolvimento cuja prossecução é assumida pelo QREN e pelos Programas Operacionais - qualificação dos portugueses e das portuguesas, crescimento sustentado, coesão social, qualificação das cidades e do território e eficiência da governação.

As avaliações de natureza operacional, que visam «apoiar o acompanhamento de um programa operacional, em particular quando esse acompanhamento indicar que há um desvio considerável em relação aos objectivos inicialmente fixados ou sempre que sejam apresentadas propostas de revisão dos programas operacionais».

As avaliações estratégicas e operacionais serão realizadas por peritos ou organismos, internos ou externos, funcionalmente independentes das Autoridades de Gestão, de Certificação e de Auditoria.

As avaliações estratégicas e operacionais serão publicadas, apresentadas às Comissões de Acompanhamento dos Programas Operacionais pertinentes e transmitidas à Comissão Europeia.

De acordo com o disposto no n.º 1 do artigo 48.º do Regulamento Geral, será elaborado um plano de avaliação englobando as avaliações de natureza estratégica e operacional, a realizar ao nível do QREN e dos Programas Operacionais. A elaboração do referido plano será da responsabilidade do Observatório do QREN em estreita articulação com as Autoridades de Gestão dos Programas Operacionais.

O plano de avaliação do QREN incluirá uma lista indicativa dos exercícios de avaliação previstos para o período 2007-2013, a sua natureza e calendário previsível, bem como uma descrição dos mecanismos de coordenação e de articulação entre os diversos níveis de avaliação, entre os exercícios de avaliação e o sistema de monitorização estratégica, financeira e operacional do QREN, dos Fundos e dos Programas Operacionais.

VI.6 - Comunicação e informação

O novo ciclo de intervenções estruturais, marcado por mudanças significativas em matéria estratégica e operacional, coloca novos desafios à comunicação e informação.

Entende-se que o sucesso da prossecução dos objectivos estabelecidos será também tributário do reconhecimento pelo público em geral e, especialmente, pelos potenciais beneficiários, da relevância dos apoios estruturais - nacionais e comunitários - para o desenvolvimento económico, social e territorial do País e das suas regiões, constituindo portanto a estratégia de comunicação e informação um instrumento fundamental da governação do QREN e dos Programas Operacionais.

Será, consequentemente, desenvolvida e concretizada uma estratégia de comunicação assente no objectivo de melhorar a forma como se comunica com o público através, designadamente, da utilização de uma linguagem mais próxima das pessoas e da realidade do seu quotidiano que, recorrendo especialmente à Internet e, também, aos meios de comunicação social e a interacções com os(as) cidadãos(ãs) e beneficiários(as), privilegie uma comunicação pró-activa e assim assegure a mobilização dos parceiros, o aumento da transparência, a facilitação do acesso à informação e a optimização da utilização das tecnologias de informação - no sentido de aumentar e melhorar a percepção e a participação dos cidadãos no processo de intervenção dos Fundos Estruturais e do Fundo de Coesão.

Esta estratégia abrange três níveis de formulação e de implementação: Estratégia Global de Comunicação do QREN, da responsabilidade do respectivo órgão de monitorização estratégica do QREN e que conterá orientações transversais para os restantes níveis de implementação; Planos de Comunicação por Fundo, cuja elaboração e concretização compete às respectivas Autoridades de Certificação; e, Planos de Comunicação dos Programas Operacionais, da responsabilidade das correspondentes Autoridades de Gestão.

O objectivo estratégico da comunicação, a prosseguir de forma coerente pelos referidos níveis de responsabilidades, será centrado em «Mostrar o que se faz ... especialmente em termos de resultados ... com financiamentos comunitários e nacionais ... no âmbito da estratégia QREN».

Assumem-se, neste quadro, os seguintes objectivos operacionais:

Garantir coerência de comunicação, evitando dispersão e descontinuidade e assegurando práticas de coerência global que designadamente implicam a presença sistémica da imagem «QREN» e, naturalmente, o rigoroso cumprimento das normas regulamentares nacionais e comunitárias aplicáveis;

Assegurar que a informação sobre o QREN, os Fundos e os Programas Operacionais seja clara e acessível a todos os potenciais interessados, respeitando o princípio da igualdade de oportunidades de forma que, adaptada a todos os públicos relevantes, assegure condições para mobilizar a sua participação;

Garantir a valorização e a visibilidade dos resultados e efeitos alcançados e dos recursos mobilizados.

Nestas circunstâncias, os instrumentos e as metodologias de comunicação a utilizar para a implementação da estratégia de comunicação nos diferentes níveis de intervenção constarão dos respectivos Planos de Comunicação (QREN, Fundos Comunitários e Programas Operacionais), que apresentarão as necessárias especificações, em conformidade com os respectivos objectivos específicos de comunicação, mensagens e público-alvo.

Para garantir uma efectiva coordenação da estratégia de comunicação e informação do QREN será organizada uma rede informal entre os diferentes responsáveis, onde designadamente se viabilizará a troca de experiências e boas práticas, bem como o acompanhamento dos resultados da aplicação dos vários Planos de Comunicação.

VI.7 - Síntese do modelo de governação

O quadro seguinte sintetiza e ilustra a tipologia das funções dos órgãos de governação do QREN e dos Programas Operacionais Temáticos e Regionais (que no entanto não identifica as especificidades dos PO das Regiões Autónomas dos Açores e da Madeira).

Síntese do modelo de governação

([ver documento original](https://files.diariodarepublica.pt/1s/2007/07/12600/41824283.pdf))

VII - Cooperação territorial europeia

VII.1 - Enquadramento

Visando potenciar as possibilidades consagradas nos regulamentos estruturais comunitários, que definem a Cooperação Territorial Europeia como um instrumento de intervenção chave para a prossecução dos objectivos da política de coesão e para o processo de integração europeia, Portugal assume esse Objectivo como parte integrante do QREN 2007-2013.

A abordagem assim consagrada é inovadora, seja no contexto comunitário - uma vez que os Programas de Cooperação deixam de ser Iniciativas Comunitárias, cuja governação ocorria externamente ao Quadros Comunitários de Apoio, para passarem a ser Programas Operacionais com regras uniformes às demais intervenções - seja no contexto nacional - que privilegia a cooperação territorial como componente decisiva da política regional, mobilizando recursos mainstream para complementarem e maximizarem os financiamentos europeus.

A Cooperação Territorial Europeia destina-se a reforçar, em articulação com as prioridades estratégicas da União, as intervenções conjuntas dos Estados-Membros em acções de desenvolvimento territorial integrado.

Os vários territórios considerados para as vertentes de cooperação transfronteiriça e transnacional são constituídos, respectivamente, por sub-espaços transfronteiriços e macro-regiões, que beneficiarão, através da cooperação de carácter material ou imaterial, de um aumento da integração e a coesão económica e social em domínios de importância estratégica.

A cooperação na vertente interregional destina-se, por seu turno, a promover sinergias entre os principais actores regionais, nacionais e comunitários da política de coesão, de forma a capitalizar as boas práticas na gestão das intervenções estruturais na Europa e, assim, incrementar a sua eficácia para a concretização das Agendas de Lisboa e Gotemburgo.

O financiamento comunitário da Cooperação Territorial em 2007-2013 é marcado em Portugal por uma maior escassez de recursos disponíveis e por isso pela procura de novas sinergias entre diferentes intervenções públicas.

Neste contexto, as orientações estabelecidas em Portugal promovem a coerência da Cooperação com os princípios orientadores e prioridades estratégicas do QREN e estimulam as articulações e complementaridades com os demais Programas Operacionais. A participação portuguesa na Cooperação Territorial Europeia assumirá assim carácter inovador, tanto na participação externa dos parceiros nacionais, como na programação e governação dos correspondentes PO.

VII.2 - Princípios orientadores

Os princípios orientadores da Cooperação Territorial Europeia definidos por Portugal (que foram oportunamente consagrados no Encontro Luso-Espanhol sobre Cooperação Transfronteiriça, realizado em Vila Viçosa a 13 de Janeiro de 2006) são tributários dos princípios estruturantes do QREN, nomeadamente no que respeita à concentração, à selectividade e à viabilidade económica.

A aplicação do princípio da concentração traduz-se no estabelecimento de um número reduzido de prioridades temáticas para cada Programa Operacional; neste contexto, as prioridades temáticas adquirem uma relevância acrescida em cada PO, uma vez que deverão promover a melhor articulação entre as prioridades estratégicas definidas para a política de coesão e sua articulação com as Agendas de Lisboa e Gotemburgo e a vocação específica de cada espaço de Cooperação.

A consagração do princípio de selectividade corresponde a privilegiar na Cooperação Territorial duas tipologias de intervenção:

No âmbito das iniciativas de natureza material, a realização de pequenas infraestruturas e equipamentos.

No âmbito das iniciativas de natureza imaterial, a criação e animação de redes, intercâmbio de experiências e preparação de investimentos materiais (em especial estudos e projectos) com financiamento assegurado noutros enquadramentos.

A aplicação do princípio de viabilidade económica reflecte-se nos condicionalismos impostos às operações co-financiadas pelos Programas de Cooperação Territorial. Assim, o apoio financeiro está condicionado nas iniciativas materiais pela verificação do requisito da sustentabilidade futura do projecto. As iniciativas de carácter imaterial, designadamente estudos prévios à realização de infra-estruturas e equipamentos, deverão incluir também a dimensão da sustentabilidade financeira e as suas consequências. A animação de eventos ou redes deverá igualmente demonstrar capacidade para perdurarem para além do financiamento estrutural.

A especificidade das intervenções de cooperação determina também, pelo seu lado, o estabelecimento de um conjunto de princípios orientadores próprios que enquadram as intervenções deste objectivo:

Os Programas Operacionais de Cooperação Territorial visarão assegurar o aumento da escala de intervenção - devem reunir as condições necessárias, em termos de massa crítica, para produzir resultados e impactos eficazes e significativos nas economias, nas condições de vida das populações abrangidas e, bem assim, na visibilidade e reconhecimento da cooperação;

Tendo em conta que as intervenções da cooperação envolvem obrigatoriamente parceiros de mais do que um Estado-Membro, torna-se imprescindível que os programas respeitem por outro lado, o princípio da co-responsabilidade - que se materializa na clara e precisa delimitação das responsabilidades de cada Estado-Membro na definição dos diversos instrumentos de cooperação, por acordo entre as partes;

Face à complexidade inerente à gestão das intervenções da cooperação e assumindo uma perspectiva de optimização dos recursos, os programas da Cooperação Territorial Europeia deverão igualmente reger-se pelo princípio da simplificação de estruturas e procedimentos.

VII.3 - Objectivos e prioridades

Em prossecução dos princípios orientadores enunciados, que concorrem para um aumento da eficácia e visibilidade das intervenções concretizadas, foi atribuída prioridade e subsequentemente concretizado o objectivo de melhorar e tornar mais significativa a participação e o envolvimento de Portugal na gestão dos PO de Cooperação Territorial Europeia em que participa.

Destaca-se, neste contexto, o acolhimento em Portugal de todas as estruturas de gestão do PO Espaço Atlântico 2007-2013, através da eleição da Comissão de Coordenação e Desenvolvimento Regional do Norte como Autoridade de Gestão desse Programa e do Instituto Financeiro para o Desenvolvimento Regional enquanto Autoridade de Certificação; salienta-se, igualmente, a escolha da cidade do Porto para a localização do Secretariado Técnico Comum de apoio à gestão e acompanhamento do PO.

No Programa Operacional para a Madeira - Açores - Canárias 2007-2013 foram reforçadas as responsabilidades portuguesas no exercício das funções de certificação e de pagamento, na coordenação do Secretariado Técnico Conjunto e, bem assim, no reforço das funções de gestão dos interlocutores regionais.

Regista-se igualmente, no PO de Cooperação Transfronteiriça, um reforço das funções de certificação e de auditoria decorrentes das disposições comunitárias e, consequentemente, a maior relevância das responsabilidades das autoridades nacionais.

Face quer às circunstâncias socio-económicas e financeiras, quer às prioridades apresentadas, foi igualmente estabelecido como objectivo para a Cooperação Territorial em Portugal o estímulo ao desenvolvimento de articulações, sinergias e complementaridades entre várias intervenções no âmbito do QREN 2007-2013 - dirigido a compensar a significativa redução dos respectivos recursos financeiros comunitários e a satisfazer as dinâmicas institucionais e socio-económicas criadas.

Assinalam-se especialmente, neste contexto, os Programas de Iniciativa Comunitária (PIC) INTERREG II e III-A de Cooperação Transfronteiriça, que no passado adquiriram clara relevância nacional e comunitária devido à total cobertura da fronteira luso-espanhola. O nível de desenvolvimento de muitas das regiões fronteiriças situa-se significativamente abaixo da média europeia, sendo particularmente evidentes as suas debilidades em termos de acessibilidades, comunicações e nas dinâmicas de crescimento socio-económico. Como é conhecido, estas dificuldades são agravadas pela perifericidade das regiões transfronteiriças em relação aos centros económicos e de decisão político-administrativa - salientando-se que os anteriores programas de cooperação transfronteiriça INTERREG, auxiliaram significativamente a construção de iniciativas e de soluções conjuntas para estes problemas.

Importa salientar que os regulamentos comunitários estimulam a integração de medidas e ou de conteúdos programáticos de cooperação nos PO dos Objectivos Convergência e Competitividade Regional e Emprego, co-financiados pelo FEDER e pelo FSE - visando criar complementaridades estratégicas e operacionais, catalizadoras das dinâmicas locais e regionais já estabelecidas e dinamizar iniciativas que concorram para o desenvolvimento regional.

Este enquadramento regulamentar propicia ainda condições para o fomento de relações entre as regiões portuguesas e congéneres europeias, que não tinham enquadramento na disciplina comunitária de cooperação transfronteiriça e transnacional vigente entre 2000 e 2006. Os protagonistas do desenvolvimento regional beneficiam, por outro lado, da possibilidade de animar intervenções em temas até agora não contempladas pela cooperação territorial - de que constituem exemplos a integração regional económica, o emprego ou as acções de formação transfronteiriças e transnacionais.

Importa aqui também referir a iniciativa da Comissão Europeia «Regions for Economic Change (RfEC)», e, sobretudo a sua vertente «Fast Track» orientada para a obtenção rápida e eficaz de resultados na concretização das metas de Lisboa e Gotemburgo, por parte das intervenções estruturais do Objectivo Convergência e «Competitividade», num contexto de cumprimento do Earmarking. Ao disponibilizar recursos financeiros através do PO de Cooperação Interregional e o URBACT para o financiamento de redes e acções estratégicas de disseminação e transferência de boas práticas e know-how, envolvendo os responsáveis pelas intervenções estruturais, a Comissão Europeia pretende criar mais um instrumento para uma gestão pró-activa e estratégica das intervenções do designado mainstream da Política Regional, ou seja os PO do QREN.

Esta iniciativa, baseada numa participação voluntária dos responsáveis pelas intervenções gera, assim, mais uma oportunidade de articulação e de procura de sinergias entre as intervenções do Objectivo «Cooperação Territorial Europeia» e as demais intervenções do QREN.

Pretende-se ainda que a Cooperação Territorial Europeia concorra para a concretização do objectivo da política regional europeia e nacional correspondente ao desenvolvimento harmoniosos e integrado dos territórios da União.

Neste contexto, a participação portuguesa nos PO de Cooperação será enquadrada pelas orientações do Programa Nacional da Política de Ordenamento do Território (PNPOT), cujo objectivo estratégico é o de reforçar a competitividade territorial de Portugal e a sua integração nos espaços ibérico, europeu e global.

Com o objectivo de consagrar a concentração temática na Cooperação Territorial e consequentemente melhorar a convergência estratégica com os restantes PO do período 2007-2013, será estimulada uma abordagem pluri-temática entre os Programas Operacionais de Cooperação nas três vertentes que integra (transfronteiriça, transnacional e interregional) e promovida a coerência entre as prioridades da participação de uma mesma região portuguesa em mais vários espaço de cooperação - sendo consequentemente indispensável que cada região afira e estabeleça cuidadosamente as prioridades a prosseguir neste enquadramento.

Neste contexto, os quadros seguintes sintetizam a concentração temática preconizada para a participação portuguesa no Objectivo Cooperação Territorial Europeia no período 2007-2013, em articulação com a vocação de cada vertente e espaço de cooperação e com as elegibilidades regionais do território português.

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VII.4 - Programas operacionais de cooperação territorial

Nos termos e como consequência da disciplina regulamentar comunitária, Portugal beneficia dos seguintes Programas Operacionais de Cooperação Territorial:

PO de Cooperação Transfronteiriça Portugal - Espanha, cuja elegibilidade geográfica portuguesa corresponde às NUTS III localizadas ao longo da fronteira interna terrestre com Espanha;

PO de Cooperação Transfronteiriça Bacia do Mediterrâneo que, viabilizando a participação de Portugal no programa transfronteiriço do Instrumento Europeu da Política de Vizinhança da UE com países da Bacia Mediterrânica, tem elegibilidade territorial correspondente à NUTS II do Algarve e viabiliza projectos de cooperação com Marrocos;

PO Cooperação Transnacional Espaço Atlântico cuja abrangência territorial todo o território continental de Portugal, as regiões de Espanha, do Reino Unido, da França de costa atlântica e a totalidade da Irlanda;

PO de Cooperação Transnacional Sudoeste Europeu que inclui todo o território continental de Portugal e de Espanha e as NUTS II dos Pirinéus franceses;

PO Cooperação Transnacional Mediterrâneo, integrando como regiões elegíveis portuguesas as NUTS II do Alentejo e do Algarve e, ainda, as regiões da costa mediterrânica de Espanha e da França, bem como a totalidade do território de Itália, da Grécia, de Chipre, de Malta e da Eslovénia;

PO Cooperação Transnacional Madeira - Açores - Canárias, que cobre o território dos arquipélagos;

PO Cooperação Inter-regional, enquadrado na iniciativa da Comissão Europeia «Regions for Economic Change» e que intervém em todo o território da União Europeia;

Programas de Redes de Cooperação Inter-regional INTERACT, URBACT e ESPON - dedicados, respectivamente, à qualidade da gestão dos programas de Cooperação Territorial Europeia, ao desenvolvimento urbano e à elaboração de estudos nas áreas do planeamento e de ordenamento do território.

VII.5 - Governação dos programas operacionais de cooperação territorial

As especificidades do modelo de governação dos Programas Operacionais de Cooperação Territorial são as seguintes:

Cada PO de Cooperação terá um modelo de governação aplicável aos EstadosMembros e Regiões que nele participam, cuja coerência é assegurada pela aplicação dos normativos comunitários, não obstante à existência de particularidades resultantes das dinâmicas estabelecidas em cada Espaço de Cooperação.

O modelo de governação de cada PO de Cooperação inclui obrigatoriamente órgãos comuns de gestão e de direcção e monitorização estratégica e financeira.

Os órgãos de gestão de cada PO de Cooperação compreendem a Autoridade Única de Gestão, a Autoridade Única de Certificação, a Autoridade Única de Auditoria e o Secretariado Técnico Conjunto.

Os órgãos de gestão são designados pelo conjunto dos Estados-Membros participantes e as suas funções são exercidas por uma entidade pública de um dos Estados-Membros. A localização e constituição dos Secretariados Técnicos Conjuntos, igualmente órgãos independentes de apoio à gestão dos PO e de natureza internacional, são igualmente decididas pelos Estados-Membros.

O órgão de direcção e monitorização estratégica e financeira é a Comissão de Acompanhamento de cada PO, composta pelos Estados-Membros e parceiros sociais.

Para além destes órgãos, os Estados-Membros têm a liberdade de criar outros órgãos que apoiam a gestão e o acompanhamento dos Programa de Cooperação e assegurem a sua visibilidade e representatividade no território (estruturas intermédias de gestão, interlocutores regionais, antenas, contact points nacionais, etc.)

A definição da composição e das competências dos órgãos dos PO de Cooperação são definidos pelos Estados-Membros participantes. Os representantes portugueses asseguram a participação e a co-decisão nos fóruns indicados para cada PO, e bem assim, a adequada participação e articulação dos responsáveis regionais e parceiros sociais.

Os órgãos em que Portugal assumirá formalmente responsabilidades acrescidas ou que se localizem no país estão representadas na seguinte tabela:

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Importa também salientar as seguintes orientações para a participação portuguesa nos Programas Operacionais de Cooperação:

Acolhimento das orientações estratégicas, regulamentares, técnicas e de governação, de âmbito comunitário e nacional, nomeadamente as disposições do QREN, por parte das intervenções do Objectivo «Cooperação Territorial Europeia» geridas ou localizadas em território nacional.

Supervisão e acompanhamento central e uniforme da participação do país nos Programas Operacionais de Cooperação Territorial Europeia, nas vertentes de coordenação e acompanhamento técnico estratégico, coordenação e acompanhamento financeiro e no exercício das funções de gestão das intervenções em território nacional.

Interlocução com os órgãos de direcção política, acompanhamento estratégico e financeiro do QREN e participação adequada nos fóruns previstos de governação do QREN;

Articulação com os responsáveis das intervenções do Objectivo «Convergência» e «Competitividade» no sentido de assegurar a interlocução coordenação e dinamização das articulações regionais e sectoriais necessárias à coerência e o aproveitamento dos recursos colocados à disposição de Portugal para apoiar efectivamente os objectivos traçados para a cooperação territorial e para o fomento de sinergias com outros instrumentos, domínios e temáticas das políticas públicas;

Existência de representatividade e interlocução máxima e uniforme com os órgãos de direcção e gestão dos PO de Cooperação e com a Comissão Europeia, e bem assim, entre estes Programas Operacionais e as entidades nacionais a nível sectorial e regional.

Os órgãos de gestão cujas funções são exercidas formalmente por autoridades portuguesas ou sob orientação directa e em território nacional, seja nos PO de Cooperação em que Portugal detém responsabilidades políticas e gestionárias acrescidas seja as entidades que vieram a deter responsabilidades de coordenação global interna, responderão perante as respectivas tutelas políticas e reportarão aos órgãos políticos e técnicos de governação global do QREN.

ANEXO I — Modernização da Administração Pública

Nota introdutória

Historicamente, o peso excessivo dos custos de contexto, muitas vezes desproporcionados em relação ao risco envolvido, provoca não só um efeito inibidor sobre a competitividade nacional, mas também uma menor eficiência da governação pública, seja na sua dimensão de concretização de políticas públicas e enquadramento regulamentar associado, seja na prestação de serviços públicos aos cidadãos e às empresas ou na gestão de grandes sistemas colectivos.

O processo de reforma da Administração Pública portuguesa em curso, nas suas várias dimensões (regulamentar, organizacional, processual/tecnológica, humana), pretende contribuir para a superação deste problema.

No entanto, muito embora assumindo um total alinhamento e articulação com as prioridades estratégicas do Quadro de Referência Estratégico Nacional (QREN), designadamente com a prioridade «Aumentar a Eficiência da Governação», o conjunto de acções públicas previstas no âmbito deste processo nacional de reforma não se esgota nas dimensões abrangidas pelo QREN, nem emana exclusivamente deste.

Com efeito, atendendo aos princípios de concentração e selectividade que as balizam, as operações associadas à Administração Pública previstas no âmbito do QREN são naturalmente um subconjunto de uma abordagem estratégica nacional pré-existente e mais abrangente, quer quanto às operações, quer inclusivamente no respeitante ao seu modelo de governação e ao seu financiamento - sendo, neste último campo, de destacar o papel relevante do OE nacional, especialmente no que se refere aos investimentos a realizar na Região de Lisboa. Tal não deverá, no entanto, inviabilizar a elegibilidade de operações, designadamente de operações de natureza imaterial e transversal, de modernização da Administração Central realizadas em Lisboa, atendendo à sua aplicação e ou às comprovadas externalidades positivas sobre todo o território nacional e, mais especificamente, sobre as Regiões de Convergência.

Além disso, esta estratégia nem sempre depende de investimento. Muitas vezes traduz-se na racionalização de estruturas e procedimentos, na eliminação de redundâncias, ou na pura eliminação de regulação.

Assim, não obstante a sua extrema importância neste campo, o QREN não materializa de per se a única fonte de coerência, nomeadamente no que se refere à estratégia, bem como às estruturas e modelo de governação previstos para a concretização das operações previstas na dimensão Administração Pública dos vários Programas Operacionais.

A estratégia e o modelo de governação associados à dimensão Administração Pública (no âmbito do QREN)

No âmbito do QREN e PO, a dimensão Administração Pública «concentra-se, de modo selectivo, na modernização da administração pública, na administração electrónica e, necessariamente, nos modelos de organização das administrações central, desconcentrada e descentralizada e na eficiência dos grandes sistemas sociais e colectivos, no âmbito dos quais assumem particular relevância os sistemas de ensino, de saúde e de protecção social, bem como os relativos à justiça, à segurança pública e à administração fiscal.

Ainda no domínio dos modelos de organização abrange o desenvolvimento e implantação da reforma orçamental, por programas e com horizonte plurianual, a instituição de lógicas de partilha de serviços comuns nos domínios de gestão de recursos humanos, financeiros, materiais e patrimoniais no âmbito da Administração Pública.

Compreende ainda a melhoria da regulação - especialmente orientada para a simplificação ex ante e ex post do processo legislativo e dos procedimentos administrativos, de modo a aumentar a eficácia e eficiência da regulação, reduzir os custos públicos de contexto para as empresas e facilitar a vida das pessoas, bem como o reforço da sociedade civil através do apoio às suas iniciativas e da simplificação e eficiência dos mecanismos de participação cívica, no sentido de aproximar os cidadãos e cidadãs das instituições. Incentivar-se-á também, neste contexto, o desenvolvimento de estruturas alternativas à resolução de conflitos libertando-se desta forma, um significativo número de processos da esfera de competência dos tribunais, com implicações positivas na celeridade e na redução dos custos dos conflitos, com benefícios para a competitividade empresarial e paz social.»

Sem prejuízo de serem subordinadas a uma só estratégia, na organização QREN, assumiuse a opção de dividir pelos vários PO as diferentes operações respeitantes à dimensão modernização da Administração Pública, designadamente:

Componente de modernização da Administração Pública (ver nota 1) (na vertente de operações directamente associadas à Administração Central, incluindo acções desenvolvidas pela Administração Central cujos efeitos se repercutem na administração local, tendo em conta, designadamente, o processo de descentralização em curso), no PO Factores de Competitividade;

Componente de modernização da Administração Pública (na vertente de operações directamente associadas à Administração Local ou Administração Central Desconcentrada), nos respectivos PO Regionais;

Componente de qualificação da Administração Pública, seja Administração Central, seja Administração Local, no PO Potencial Humano.

(nota 1) Entendida em sentido lato, numa lógica de redução dos custos de contexto e melhoria da competitividade nacional pela via do aumento da eficiência da Administração Pública, incorporando as seguintes dimensões: regulamentar (simplificação legislativa e administrativa), alteração da organização de procedimentos (reengenharia de processos, desmaterialização), alteração da forma de prestação dos serviços (melhoria do atendimento) e administração electrónica (integração, administração em rede).

Na sua dimensão estratégica, a coerência intra-PO da dimensão Modernização Administrativa é assegurada:

1 - Pela existência de um enquadramento estratégico comum, anualmente concretizado nas grandes opções do plano, no programa transversal de modernização designado por SIMPLEX e no programa de reformas da administração pública que, numa lógica fortemente orientada para a acção, fixam as áreas prioritárias de intervenção, suportadas por um conjunto de princípios orientadores, que asseguram a coerência das operações.

2 - Pela articulação entre a componente FSE e a componente FEDER. Sem prejuízo do diferente enfoque de outras acções desenvolvidas e financiadas exclusivamente a nível nacional, numa óptica de modernização da Administração Pública, as operações QREN dirigidas à qualificação dos recursos humanos da Administração Pública têm especialmente em vista a criação de condições estruturais favoráveis à melhoria da competitividade e da produtividade e a superação das condicionantes negativas da maior eficiência da Administração e dos grandes sistemas colectivos.

Releva-se consequentemente, por um lado, uma clara convergência com as prioridades da Agenda da Competitividade. Assim, na dimensão modernização administrativa, e sem prejuízo da possibilidade de utilização do mecanismo previsto no n.º 2 do artigo 34.º do Regulamento 1083/2006, as operações de capacitação da Administração Pública realizadas via PO Potencial Humano são essencialmente dirigidas a acções integradas de modernização dos serviços públicos, articulando o esforço de formação com estratégias consideradas instrumentais, devendo por isso ser articuladas com processos de modernização desenvolvidos no âmbito do PO Factores de Competitividade ou dos PO Regionais. Esta lógica cumpre uma dupla função: assegurar a existência de recursos humanos qualificados necessários ao desenvolvimento, continuidade e sustentabilidade das intervenções de modernização desenvolvidas no âmbito do QREN; e assegurar a adequação entre as operações de formação e os objectivos estratégicos definidos para a modernização administrativa.

Destaca-se também, por outro lado, no âmbito das operações dirigidas à Administração Pública, que o mesmo princípio de associação da componente formativa a projectos concretos de melhoria da eficiência da governação é igualmente aplicável nas áreas de intervenção exclusiva FSE (PO Potencial Humano) associadas ao programa de reformas da Administração Pública em curso e à modernização e qualificação da administração local. Essas operações destinam-se a apoiar a reorganização de serviços e organismos, a formação de dirigentes e, em especial, dos instrumentos de gestão de recursos humanos e financeiros. Aí se enquadra, entre outras acções, o desenvolvimento de serviços partilhados para a gestão de recursos humanos, financeiros e patrimoniais.

3 - Pela opção de associação directa e transversal das Tecnologias da Informação e da Comunicação (TIC) - administração electrónica, na sua dupla vertente de desmaterialização e integração - às alterações processuais, organizacionais e regulamentares a desenvolver no âmbito das intervenções de modernização administrativa apoiadas. Esta lógica de associação pretende assegurar uma abordagem integrada entre as diferentes dimensões de actuação (back-office, front-office e redes/infra-estruturas de suporte), orientada para resultados concretos. A utilização de recursos FEDER (e não FSE) para apoio a intervenções no domínio da modernização da Administração Pública deriva desta opção de fundo, nomeadamente considerando a prevalência de elegibilidades FEDER entre as suas três dimensões de actuação.

4 - Pela definição de regras de operacionalização comuns (no caso do QREN, através do desenvolvimento de regulamentos únicos, aplicáveis às mesmas tipologias de operação independentemente da sua escala de intervenção - PO Temático ou PO Regional). Esta lógica de abordagem comum pretende evitar a atomização das operações co-financiadas, ao mesmo tempo que assegura a coerência da opção estratégica de desconcentrar a sua operacionalização no território, promovendo a proximidade entre investimentos e utilizadores finais e a acomodação de especificidades regionais sem perder a lógica de conjunto.

Esta orientação estratégica comum subjacente à utilização de fundos provenientes do QREN para modernização administrativa, seja qual for a sua proveniência e o nível territorial em que são geridos, será devidamente garantida no modelo de governação por uma articulação entre os que são directamente responsáveis por cada uma das vertentes das políticas públicas em questão e pela sua operacionalização. Para esse efeito contribuirão significativamente as recém-criadas agências transversais, em especial da Agência para a Modernização Administrativa - pelo seu papel de direcção operacional e promoção da articulação inter-serviços sobre as operações em curso e a desenvolver nesta área de actuação (independentemente das suas fontes de financiamentos), mas também as agências para as compras públicas e para a gestão de recursos humanos, como exemplos de serviços partilhados que contribuem de forma decisiva para a racionalização dos recursos do Estado.

Este tipo de estruturas e de modelos organizativos dá seguimento ao que foi considerado como uma boa prática de governação pela avaliação intercalar do QCA III.

Assinala-se em particular que a referida Agência para a Modernização Administrativa será especialmente responsável pela dinamização e funcionamento do Centro de Racionalidade Temática a instituir no âmbito da Modernização Administrativa, com funções muito relevantes de coerência e articulação das intervenções que, nesta vertente, serão concretizadas com o apoio dos Fundos Estruturais no período 2007-2013.

Importa também salientar que a direcção política da Agência para a Modernização Administrativa é exercida pelo Ministro da Presidência e pela Secretária de Estado para a Modernização Administrativa - garantindo consequentemente, ao mais alto nível governamental, a relevância e a transversalidade desta dimensão essencial das políticas públicas.