Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 402/2008 — Pronuncia-se no sentido da inconstitucionalidade ou da não inconstitucionalidade de várias normas do Decreto n.º 217/X…

Processo n.º 573/08

Acordam, em plenário, no Tribunal Constitucional:

I - Relatório

1 - O Presidente da República requereu, em 4 de Julho de 2008, ao abrigo do n.º 1 do artigo 278.º da Constituição da República Portuguesa (CRP), do n.º 1 do artigo 51.º e do n.º 1 do artigo 57.º da Lei de Organização, Funcionamento e Processo do Tribunal Constitucional, aprovada pela Lei n.º 28/82, de 15 de Novembro, alterada, por último, pela Lei n.º 13-A/98, de 26 de Fevereiro (LTC), que o Tribunal Constitucional aprecie a constitucionalidade das seguintes normas do Decreto n.º 217/X, da Assembleia da República, de 27 de Junho de 2008, que «Aprova a terceira revisão do Estatuto Político-Administrativo da Região Autónoma dos Açores», recebido na Presidência da República em 3 de Julho de 2007, para ser promulgado como lei:

1) Norma constante da primeira parte do n.º 5 do artigo 69.º, com fundamento na violação da reserva de lei orgânica decorrente da conjugação da alínea j) do artigo 164.º com o n.º 2 do artigo 166.º e com a alínea b) do artigo 133.º da Constituição;

2) Norma constante da segunda parte do n.º 5 do artigo 69.º, com fundamento em inconstitucionalidade consequente, derivada da sua relação instrumental com a norma prevista na primeira parte do mesmo preceito e, ainda, com fundamento em violação do n.º 2 do artigo 110.º da CRP;

3) Norma do n.º 3 do artigo 114.º, com fundamento em violação do princípio da reserva constitucional da definição das competências dos órgãos de soberania enunciado no n.º 2 do artigo 110.º da CRP e, subsidiariamente, caso não proceda a interpretação favorável à violação da reserva de Constituição, com fundamento em violação da reserva de lei orgânica, decorrente da conjugação da alínea e) do artigo 164.º com o n.º 2 do artigo 166.º da CRP;

4) Norma prevista no n.º 1 do artigo 45.º, com fundamento em violação do n.º 2 do artigo 232.º da CRP, bem como da mesma norma, a título subsidiário, e das normas constantes do n.º 5 e do n.º 6 do artigo 46.º, com fundamento em violação da reserva de lei orgânica, nos termos da alínea b) do artigo 164.º, conjugada com o n.º 2 do artigo 166.º da CRP;

5) Norma da alínea c) do n.º 2 do artigo 49.º, com fundamento em violação do n.º 4 do artigo 112.º da CRP, que decorre da inobservância da reserva de competência dos órgãos de soberania, a qual incorpora a matéria da alínea r) do artigo 164.º da CRP;

6) Norma da alínea i) do n.º 2 do artigo 53.º, com fundamento em violação do n.º 4 do artigo 112.º da CRP, como consequência do desrespeito pela reserva de competência dos órgãos de soberania que abrange a matéria da alínea v) do n.º 1 do artigo 165.º da CRP;

7) Normas previstas nas alíneas a) e b) do n.º 2 do artigo 61.º, com fundamento em violação do n.º 4 do artigo 112.º da CRP, como decorrência da sua incursão indevida na reserva de competência dos órgãos de soberania, a que respeitam as matérias previstas nas normas dos n.os 1, 3 e 4 do artigo 56.º da CRP, conjugadas com a alínea b) do artigo 165.º da CRP;

8) Norma da alínea h) do n.º 2 do artigo 63.º, com fundamento em violação do n.º 4 do artigo 112.º da CRP, como decorrência da violação da reserva de competência dos órgãos de soberania e, ainda, da violação da alínea a) do n.º 6 do artigo 168.º da CRP, conjugada com o proémio do mesmo preceito;

9) Norma da alínea a) do n.º 2 do artigo 66.º, com fundamento em violação do n.º 4 do artigo 112.º da CRP, em consequência da inobservância da reserva de competência dos órgãos de soberania que abrange a matéria da alínea u) do artigo 164.º da CRP e, ainda, com fundamento na sua desconformidade com o n.º 4 do artigo 272.º da CRP;

10) Norma do n.º 3 do artigo 47.º, por efeito da violação dos n.os 5 e 3 do artigo 112.º e do n.º 3 do artigo 116.º e, ainda, subsidiariamente, caso não procedam os fundamentos anteriores, a segunda parte da mesma norma, com fundamento em violação da reserva de lei orgânica, prevista no n.º 2 do artigo 166.º conjugado com a alínea j) do artigo 164.º da CRP;

11) Norma constante do n.º 2 do artigo 67.º, com fundamento em violação da regra de enumeração estatutária das matérias cometidas à competência legislativa comum das regiões autónomas prevista no n.º 4 do artigo 112.º e repetida na alínea a) do n.º 1 do artigo 227.º e no n.º 1 do artigo 228.º da CRP e, ainda, com fundamento em violação da dimensão material do conceito constitucional de «âmbito regional» prescrito no n.º 2 do artigo 114.º e do princípio da reserva constitucional das competências dos órgãos de soberania, enunciado no n.º 2 do artigo 110.º;

12) Norma prevista na última parte do n.º 1 do artigo 44.º, com fundamento na violação do n.º 7 do artigo 112.º da CRP, do n.º 2 do artigo 266.º da CRP, na parte em que enuncia o princípio da subordinação dos regulamentos administrativos à lei, e do n.º 5 do artigo 112.º

2 - Os fundamentos do pedido são os seguintes:

«1.º As disposições normativas sindicadas constam do decreto da Assembleia da República que procedeu à terceira revisão do Estatuto Político-Administrativo dos Açores, adiante designado por Estatuto, importando agrupá-las, por razões sistemáticas, em cinco ordens de questões que me suscitam dúvidas de constitucionalidade, a saber:

ii) Definição de matérias de âmbito regional;

iii) Submissão a uma votação por maioria de dois terços dos actos de iniciativa legislativa regional relativos a normas estatutárias e normas de lei orgânica relativa à eleição dos deputados à assembleia legislativa da Região;

iv) Introdução de uma cláusula residual atributiva de competência legislativa regional em matérias não identificadas na Constituição e no Estatuto;

I - Aprovação de normas estatutárias no domínio da reserva de Constituição e reserva de lei orgânica

2.º A definição das competências dos órgãos de soberania integra, nos termos do n.º 2 do artigo 110.º da CRP, a reserva de Constituição, daqui resultando a regra de que apenas a Constituição pode determinar a competência dos mesmos órgãos, bem como os correspondentes limites, excepto se habilitar a lei ordinária a dispor, também, sobre esta matéria.

3.º Quanto às reservas de lei com valor reforçado, regista-se que assumem essa natureza legal tanto os actos legislativos que aprovam os Estatutos Político-Administrativos das Regiões Autónomas como as leis orgânicas.

4.º Os estatutos consistem numa categoria legislativa que assume valor reforçado, nos termos do critério enunciado na última parte do disposto no n.º 3 do artigo 112.º da Constituição, atenta a relação passiva e activa de respeito que impõem a outras normas legais, por força das alíneas c) e d) do n.º 1 do artigo 281.º da Constituição da República.

5.º O valor reforçado das leis orgânicas decorre, por seu lado, do respectivo processo especial e agravado de produção e revelação legislativa e encontra-se expressamente reconhecido pela primeira parte do disposto no n.º 3 do artigo 112.º da CRP.

6.º A circunstância de os Estatutos deverem ser acatados por todos os restantes actos legislativos, nos termos das alíneas c) e d) do n.º 1 do artigo 281.º da CRP, não alarga essa relação de respeito à regulação, por norma estatutária, de matérias que excedam o conteúdo da reserva de estatuto, cujo objecto respeita à organização e funcionamento das instituições regionais.

7.º A delimitação do âmbito e do objecto da reserva de Estatuto encontra-se densificada pela jurisprudência do Tribunal Constitucional (cf. Acórdãos n.os 92/92, 635/95 e 283/2007), importando referir que:

8.º A violação da reserva de lei orgânica por norma constante dos Estatutos fere esta última de inconstitucionalidade formal, na medida em que a mesma norma não é produzida, revelada e sujeita aos requisitos próprios do controlo de mérito e do controlo preventivo de constitucionalidade que a Constituição determina para as leis orgânicas, merecendo particular destaque o facto de:

Ora,

9.º Tal como se observará nas alíneas seguintes e, subsidiariamente, nos n.os 81.º e 82.º deste requerimento, diversas normas contidas no decreto sub iuditio dispõem sobre a reserva de Constituição e de lei orgânica.

A - Limites temporais à marcação de eleições

10.º A primeira parte da disposição normativa do n.º 5 do artigo 69.º do Decreto n.º 217/X determina que, em caso de dissolução da assembleia legislativa da Região pelo Presidente da República, as eleições para o mesmo órgão representativo devem ser marcadas num prazo máximo de 60 dias.

11.º A norma que prevê o prazo máximo referido no número anterior reproduz o disposto no n.º 2 do artigo 17.º do Estatuto Político-Administrativo em vigor e propõe-se complementar a regra enunciada no n.º 1 do artigo 19.º do Decreto-Lei n.º 267/80, de 8 de Agosto (lei eleitoral para a assembleia legislativa da Região Autónoma dos Açores), a qual determina que a marcação de eleições para a assembleia legislativa da Região deve observar a antecedência mínima de 55 dias em caso de dissolução.

Verifica-se, no entanto, que:

12.º A alínea b) do artigo 133.º da CRP prescreve que a competência do Presidente da República para a marcação de eleições legislativas regionais se exerce em 'harmonia com a lei eleitoral', a qual deve revestir de acordo com a alínea j) do artigo 164.º, conjugada com o n.º 2 do artigo 166.º da CRP, a forma de lei orgânica.

Por conseguinte,

13.º A fixação de prazos máximos e mínimos à marcação de eleições para os parlamentos regionais integra a reserva de lei orgânica, pelo que o preceito sindicado, ao não revestir a forma assinada a esta categoria legal e ao invadir a reserva de lei orgânica, enferma de inconstitucionalidade formal, pelas razões expostas nos números 7.º e 8.º deste requerimento.

Paralelamente,

14.º A regra que, na segunda parte do n.º 5 do artigo 69.º do decreto, determina a sanção de inexistência jurídica para o decreto do Presidente da República que viole o prazo máximo para a marcação de eleições, previsto na primeira parte do preceito, resulta ser inconstitucional, a título consequente, dada a sua relação de instrumentalidade necessária com a norma inconstitucional que fixa o referido prazo.

Mas,

15.º Mesmo que se entendesse como não procedente o argumento favorável à inconstitucionalidade consequente a que se fez referência no número anterior, a norma contida na segunda parte do n.º 5 do artigo 69.º seria sempre inconstitucional com fundamento na violação do n.º 2 do artigo 110.º da CRP, dado que:

B - Audição de órgãos da Região Autónoma dos Açores pelo Presidente da República previamente à declaração do estado de sítio e estado de emergência na mesma região

16.º A norma do n.º 3 do artigo 114.º do decreto determina que o Presidente da República procede obrigatoriamente à audição do presidente da assembleia legislativa e do presidente do governo da Região Autónoma dos Açores previamente à declaração do estado de sítio ou de emergência no território da mesma Região.

17.º Trata-se de uma disposição inovatória, dado que a Constituição da República, ao regular o procedimento relativo à declaração do estado de sítio e de emergência (artigos 19.º e 134.º, alínea f) do n.º 1 do artigo 197.º e artigo 138.º da CRP) não prevê a audição de órgãos de governo das regiões autónomas.

18.º Deve entender-se que as regras estruturantes do processo de declaração do estado de sítio e estado de emergência integram a reserva de lei constitucional, já que é a própria Lei Fundamental que define a competência do Presidente da República para a declaração dos estados de excepção, que fixa os limites substanciais dessa competência e que prescreve os trâmites subsequentes relativos à audição do Governo e à autorização da Assembleia da República.

19.º Se é um facto que a lei ordinária que aprova os regimes do estado de sítio e estado de emergência [alínea e) do artigo 164.º da CRP] pode logicamente dispor sobre a matéria dos estados de excepção, as suas regras apenas devem proceder à densificação ou 'regulamentação' das regras constitucionais que estruturam o processo correspondente, e nunca integrar as mesmas normas constitucionais.

Sintomaticamente,

20.º A lei em vigor sobre o regime dos estados de sítio e de emergência não prevê qualquer trâmite de audição de órgãos de governo das regiões ou de quaisquer outros órgãos constitucionais, por parte do Presidente da República.

21.º Devem, pois, incorporar a reserva de Constituição, na qualidade de normas estruturantes dos estados de excepção, todas as regras que determinem audições prévias com carácter obrigatório de órgãos constitucionais por parte do Presidente da República, na sua qualidade de órgão competente para declarar os estados de sítio e de emergência, dado que:

ii) Se a declaração dos estados de excepção consiste num acto típico de soberania e se na Constituição portuguesa figura expressamente a regra da audição obrigatória do Governo da República, na qualidade de órgão soberano, por maioria de razão deveria também constar da Lei Fundamental e de mais nenhuma outra norma a introdução de uma regra hipotética que impusesse a audição prévia de órgãos constitucionais não soberanos, como seria o caso dos presidentes dos órgãos de governo da Região Autónoma dos Açores;

iii) O instituto dos estados de excepção, independentemente de poder abranger a totalidade ou parte do território nacional, pressupõe um processo jurídico unitário quanto à sua decretação, pelo que ofenderia os princípios da unidade, da solidariedade nacional e da igualdade (artigo 6.º, n.º 2, do artigo 225.º e artigo 13.º da CRP) toda a norma legal que propiciasse diferenças na tramitação desse processo em razão do território, derivadas da circunstância de o Estatuto da Região Autónoma dos Açores prever a audição obrigatória de órgãos regionais e o Estatuto da Região Autónoma da Madeira omitir esse trâmite.

22.º Atentos os argumentos expostos no número precedente, verifica-se que a norma prevista no n.º 3 do artigo 114.º do decreto configura um limite indevido ao exercício de uma competência constitucional do Presidente da República, violando o princípio da reserva constitucional das competências dos órgãos de soberania, nos termos do n.º 2 do artigo 110.º da CRP.

Mas, sem conceder:

23.º No caso de vir a proceder uma interpretação diversa da que foi acabada de expor, no sentido de ser lícito que a lei ordinária possa determinar a obrigatoriedade da audição dos presidentes de órgãos de governo regional pelo Presidente da República, no caso de este órgão pretender declarar os estados de excepção apenas no território das regiões, considera-se que essa imposição legal só poderia constar de lei orgânica e nunca de lei estatutária.

Isto, porque:

24.º Decorre da conjugação da norma da alínea e) do artigo 164.º com o n.º 2 do artigo 166.º da CRP que os regimes legais do estado de sítio e estado de emergência que 'regulamentam' as normas constitucionais aplicáveis incorporam a reserva de lei orgânica, devendo integrar a mesma reserva todas as disposições complementares ou adjectivas do processo de declaração desses estados de excepção.

25.º A existirem dúvidas sobre qual a categoria legal que poderia regular o referido trâmite de audição, o princípio de especialidade da lei consagrada pela Constituição para reger o estado de sítio e o estado de emergência e a simultânea inaptidão do Estatuto para vincular os órgãos de soberania em relação ao exercício das suas competências próprias de natureza unitária inscreveriam essa matéria na reserva de lei orgânica.

26.º Nestes termos, deve concluir-se à luz das considerações expressas nos n.os 7.º e 8.º deste requerimento que a norma sindicada, a proceder a segunda interpretação examinada, incorreria, também, em inconstitucionalidade formal.

C - Referendo regional

27.º As normas previstas no n.º 1 do artigo 45.º e nos n.os 5 e 6 do artigo 46.º do Decreto n.º 217/X assumem carácter inovatório, em face do disposto no n.º 2 do artigo 232.º e das correspondentes remissões para o artigo 115.º da CRP, em matéria de referendo regional.

28.º Efectivamente:

29.º No que em especial diz respeito à norma prevista no n.º 1 do artigo 45.º, constata-se que a mesma, ao alargar a iniciativa referendária ao governo regional e aos cidadãos eleitores quando o n.º 2 do artigo 232.º da CRP restringe essa competência à assembleia legislativa da Região, viola este último preceito da Lei Fundamental;

Verifica-se, por outro lado, que:

30.º A disposição normativa da alínea b) do artigo 164.º da CRP, conjugada com o n.º 2 do artigo 166.º da CRP, insere o regime do referendo regional na reserva de lei orgânica.

31.º Sucede, porém, que não foi aprovada, até ao momento da apresentação deste requerimento, qualquer lei orgânica do referendo regional.

Assim sendo,

32.º Não é constitucionalmente admissível que normas legais constantes de lei estatutária, como as previstas no n.º 1 do artigo 45.º e nos n.os 5 e 6 do artigo 46.º do decreto, estabeleçam regras imediatamente exequíveis em matéria do regime do referendo regional, inseridos pela Constituição na reserva de lei orgânica, pelo que as mesmas disposições normativas enfermam de inconstitucionalidade formal, de acordo com a fundamentação expendida nos n.os 7.º e 8.º deste requerimento.

II - Matérias definidas no Estatuto como de 'competência legislativa própria' da assembleia legislativa regional

33.º Intentando dar cumprimento ao disposto na alínea a) do n.º 1 do artigo 227.º e no n.º 1 do artigo 228.º da CRP, no sentido da definição dos domínios de 'âmbito regional' sobre os quais deve incidir a competência legislativa de tipo comum da Região Autónoma dos Açores, as normas dos artigos 49.º a 66.º do decreto identificam uma pluralidade de 'Matérias de competência legislativa própria' da assembleia legislativa da mesma Região.

34.º Verifica-se, porém, que, tal como se observará nas alíneas seguintes deste requerimento, alguns dos referidos domínios materiais não podem integrar a 'competência própria' do órgão parlamentar da Região, pela circunstância de se encontrarem reservados pela Constituição da República aos órgãos de soberania, reserva essa que se encontra vedada aos poderes legislativos das regiões, nos termos do n.º 4 do artigo 112.º da CRP.

A - Regime de elaboração e organização do orçamento da Região

35.º A norma da alínea c) do n.º 2 do artigo 49.º do decreto em apreciação atribui à competência legislativa própria da Região Autónoma dos Açores 'O regime de elaboração e organização do orçamento' da mesma Região.

36.º Sucede, todavia, que a alínea r) do artigo 164.º da CRP inscreve a matéria relativa à 'elaboração e organização dos orçamentos (...) das regiões autónomas' (usualmente designada por legislação de enquadramento orçamental) na reserva absoluta de competência legislativa da Assembleia da República, pelo que a norma sindicada resulta ser inconstitucional, por violação do n.º 4 do artigo 112.º da CRP.

B - Bens do domínio público marítimo do Estado

37.º A alínea i) do n.º 2 do artigo 53.º do decreto impugnado prescreve que a matéria dos 'regimes de licenciamento, no âmbito da utilização privativa dos bens do domínio público marítimo do Estado', respeita à esfera de competência legislativa própria da Região.

38.º Verifica-se, contudo, que a matéria do 'regime dos bens de domínio público' encontra-se inserida pela alínea v) do n.º 1 do artigo 165.º da CRP na reserva relativa de competência legislativa da Assembleia da República, sendo significativo que, de acordo com a alínea b) do n.º 1 do artigo 227.º da CRP, a mesma Assembleia se encontre inibida de conceder autorizações legislativas às regiões autónomas sobre esta matéria.

39.º O domínio material regulado na norma sindicada parece respeitar às condições de utilização dos bens do domínio público do Estado na Região Autónoma dos Açores, importando aferir se a correspondente disciplina legal se insere na matéria reservada, nos termos do número precedente, à Assembleia da República.

40.º Resulta do n.º 2 do artigo 84.º da Constituição da República que quer o regime material quer as condições de utilização quer os limites do domínio público do Estado, regiões autónomas e autarquias locais integram a reserva de lei.

41.º Cumpre, contudo, aferir se, no tocante às condições de utilização dos bens do domínio público do Estado, essa lei se encontra reservada à Assembleia da República ou se pode ser objecto de regulação pela legislação regional.

42.º Tanto a doutrina de referência como a jurisprudência do Tribunal Constitucional (Acórdão n.º 330/99) coincidem em reconduzir a matéria da definição das condições de utilização dos bens do domínio público do Estado ao 'regime dos bens do domínio público' equacionado no seu sentido amplo, sendo (tal como foi observado supra no n.º 39.º do presente requerimento) esse mesmo regime incorporado pela alínea v) do n.º 1 do artigo 165.º da CRP na reserva relativa de competência legislativa da Assembleia da República.

Pelo que,

43.º A norma sindicada resulta ser inconstitucional, por violação do n.º 4 do artigo 112.º da CRP.

Contudo,

44.º Mesmo que prevalecesse uma interpretação diversa da exposta, nunca as regiões autónomas poderiam legislar sobre os regimes de 'licenciamento, no âmbito da utilização privativa dos bens do domínio público marítimo do Estado', dado que se trata de uma matéria que, manifestamente, não integra o 'âmbito regional'.

45.º De acordo com o sentido geral que emerge de recente jurisprudência do Tribunal Constitucional (Acórdão n.º 258/2007), não integram o conceito de 'âmbito regional' matérias cuja disciplina legislativa possa afectar a ordem jurídica nacional, outras instituições e outras pessoas colectivas que não as regiões autónomas.

46.º Na situação sub iuditio, estando em causa bens do domínio público marítimo do Estado, toda a lei regional que estabelecesse os regimes de licenciamento para utilização privativa dos mesmos bens excederia a esfera das questões de especial configuração regional, para se projectar na área de interesse comum a todos os cidadãos prosseguida pelo Estado Português, pelo que a norma sindicada seria inconstitucional com fundamento em excedência do limite do 'âmbito regional' consagrado no n.º 4 do artigo 112.º da CRP.

C - Direitos, liberdades e garantias dos trabalhadores

47.º As normas previstas nas alíneas a) e b) do n.º 2 do artigo 61.º do decreto inscrevem na 'competência própria' da assembleia legislativa da Região Autónoma dos Açores matérias que vertem sobre os direitos, liberdades e garantias dos trabalhadores, tendo por fim a sua regulação por acto legislativo regional.

Efectivamente,

48.º Importa observar que a alínea a) do n.º 2 do artigo 61.º do decreto, conjugada com o n.º 1 do mesmo preceito, permite à assembleia legislativa da Região legislar sobre a 'garantia do exercício da actividade sindical na região', matéria que se inscreve na esfera do n.º 1 do artigo 56.º da CRP e que tange à 'garantia do direito à actividade sindical'.

Por outro lado,

49.º A alínea b) do n.º 2 do artigo 61.º do decreto comete à mesma assembleia a faculdade de legislar sobre 'As relações individuais e colectivas de trabalho', domínio previsto nos n.os 3 e 4 do artigo 56.º da CRP que remete para lei respectivamente, a garantia 'do direito de contratação colectiva' pelas associações sindicais e das regras respeitantes 'à legitimidade para a celebração das convenções colectivas de trabalho, bem como à eficácia das respectivas normas'.

50.º O facto de os direitos e garantias referidos nos números precedentes deste requerimento integrarem a esfera dos direitos, liberdades e garantias dos trabalhadores (capítulo iii do título ii integrado na parte i da CRP) insere a respectiva disciplina legislativa na reserva relativa de competência da Assembleia da República que abrange todos os preceitos dos títulos i e ii da parte i, referentes a direitos, liberdades e garantias dos cidadãos [alínea b) do n.º 1 do artigo 165.º da CRP].

Por consequência,

51.º As normas sindicadas constantes das alíneas a) e b) do n.º 2 do artigo 61.º do decreto enfermam de inconstitucionalidade, com fundamento em violação do disposto no n.º 4 do artigo 112.º da CRP, na medida em que atribuem ao poder legislativo regional comum domínios reservados à competência legislativa da Assembleia da República.

D - Disciplina legal da actividade reguladora dos órgãos de comunicação social na Região

52.º A norma da alínea h) do n.º 2, conjugada com o n.º 1, do artigo 63.º do Decreto n.º 217/X comete à assembleia legislativa da Região a competência para legislar em matéria de 'regulação do exercício da actividade dos órgãos de comunicação social' na Região, suscitando objecções em matéria de constitucionalidade.

53.º Em abstracto, as funções de regulação horizontal susceptíveis de incidir, constitutivamente, na actividade das empresas de comunicação social implicam o exercício de um poder independente de supervisão que é susceptível de ser exercido, em simultâneo, por diversas entidades administrativas independentes, sempre que as actividades desenvolvidas pelas referidas empresas respeitem ao objecto específico de supervisão cometido a cada uma dessas autoridades reguladoras.

Contudo,

54.º Sempre que se encontre em causa a garantia dos direitos fundamentais e dos fins de interesse público enumerados no n.º 1 do artigo 39.º da CRP, deve a função reguladora encontrar-se cometida apenas à autoridade administrativa independente prevista neste mesmo preceito, cuja epígrafe sintomaticamente se reporta à 'regulação da comunicação social'.

55.º Assim, à luz do artigo 39.º da CRP, a disciplina legal da actividade constitucionalmente designada como 'regulação da comunicação social' supõe:

56.º Dir-se-ia, assim, numa primeira leitura, que a norma sindicada seria inconstitucional por violação do n.º 4 do artigo 112.º da CRP, na medida em que permitiria que a assembleia legislativa da Região legislasse sobre uma área material integrada na reserva relativa de competência da Assembleia da República, de acordo com a alínea b) do n.º 1 do artigo 165.º da CRP.

Contudo,

57.º A norma da alínea a) do n.º 6 do artigo 168.º da CRP determina que o estatuto da entidade de regulação da comunicação social a que o n.º 2 do artigo 39.º da mesma Constituição diz respeito deve ser aprovado por lei da Assembleia da República votada por maioria de dois terços dos deputados presentes desde que superior à maioria absoluta dos efectivos, o que significa que a disciplina jurídica da actividade de regulação em presença se insere não na reserva relativa mas na reserva absoluta de competência do Parlamento da República.

58.º A actividade da entidade reguladora mencionada deve incidir sobre um objecto unitário, abrangendo todos os órgãos de comunicação social sujeitos à jurisdição do Estado, independentemente da parcela do território nacional onde tenham a sua sede ou desenvolvam a sua actividade, tal como resulta implicitamente do disposto no artigo 39.º da CRP e, explicitamente, do proémio do artigo 6.º do Estatuto da ERC (Entidade Reguladora da Comunicação Social) quando aí é determinado que o âmbito de actividade desta autoridade abrange 'todas as entidades que, sob a jurisdição do Estado Português, prossigam actividades de comunicação social'.

Nestes termos,

59.º A norma da alínea h) do n.º 2 do artigo 63.º do decreto padece de inconstitucionalidade material por violação do disposto no n.º 4 do artigo 112.º, ao habilitar um acto legislativo regional a dispor sobre uma matéria que a alínea a) do n.º 6 do artigo 168.º conjugada com o artigo 39.º da CRP integra na reserva absoluta de competência da Assembleia da República.

Mas, adicionalmente,

60.º A mesma norma, ao invadir a reserva específica da lei reforçada prevista na alínea a) do n.º 6 do artigo 168.º da CRP, padece também de inconstitucionalidade formal, dado que:

E - Segurança pública

61.º A norma da alínea a) do n.º 2 do artigo 66.º do diploma define como matéria 'de competência legislativa própria' da assembleia legislativa da Região Autónoma dos Açores a 'manutenção da ordem pública e da segurança de espaços públicos (...)'.

62.º A disposição normativa referida no número anterior pode enfermar de inconstitucionalidade, com fundamento em duas ordens de argumentos, a saber:

63.º Cumpre, previamente, clarificar que a actividade relativa à manutenção da 'segurança interna' compreende no seu âmbito a manutenção da 'ordem pública' (cf. Acórdão n.º 583/96 do Tribunal Constitucional) e compete ordinariamente às forças de polícia, nos termos do n.º 1 do artigo 272.º da CRP.

64.º No que respeita ao regime jurídico geral relativo à segurança interna da República Portuguesa, ele envolve, em abstracto:

65.º No que concerne ao regime material da segurança interna, passível de conter restrições ou limitações a direitos, liberdades e garantias, verifica-se que o mesmo pertence, por força do n.º 2 do artigo 18.º e da alínea b) do n.º 1 do artigo 165.º da CRP, à reserva relativa de competência legislativa da Assembleia da República, pelo que a norma sindicada afronta o n.º 4 do artigo 112.º da CRP ao habilitar a Região a legislar sobre uma matéria posicionada na esfera de competência de um órgão de soberania, tratando-se, em todo o caso, de uma questão estranha ao limite do 'âmbito regional'.

66.º Quanto ao regime geral das forças de segurança interna, tal como se encontra definido e delimitado na alínea b) do número 59.º deste requerimento, cumpre destacar que as normas que regem, em termos gerais, a natureza, as funções e o âmbito territorial de actuação dessas forças de segurança policial inscrevem-se na reserva absoluta de competência legislativa da Assembleia da República, de acordo com a alínea u) do artigo 164.º da CRP (Cf. sobre esta questão o Ac. n.º 304/2008, do Tribunal Constitucional).

67.º A definição do âmbito territorial das forças de polícia para o cumprimento de missões de segurança interna deve integrar, deste modo, o regime geral das forças de segurança, o qual deve observar o princípio constitucional da unidade de organização das forças de segurança para todo o território nacional (n.º 4 do artigo 272.º da CRP), sendo sintomático que a lei de segurança interna vigente disponha, no n.º 1 do seu artigo 4.º, que 'a segurança interna desenvolve-se em todo o espaço sujeito a poderes de jurisdição do Estado Português'.

Por conseguinte,

68.º A norma da alínea a) do n.º 2 do artigo 66.º do decreto sindicado encontra-se ferida de inconstitucionalidade, na medida em que:

III - Submissão a uma votação por maioria de dois terços dos actos de iniciativa legislativa regional relativos a normas estatutárias e normas de lei orgânica respeitante à eleição dos deputados à assembleia legislativa da Região.

69.º Resulta do disposto no n.º 3 do artigo 47.º do decreto sindicado que os projectos de estatuto político-administrativo, bem como de lei orgânica relativa à eleição dos deputados à assembleia legislativa da Região, devem ser aprovados pela maioria de dois terços dos deputados em efectividade de funções nessa assembleia.

70.º O preceito em apreciação suscita quatro ordens de objecções, quanto à sua constitucionalidade.

71.º Considera-se, em primeiro lugar, que as normas do preceito questionado ofendem o princípio da tipicidade da lei consagrado nos n.os 5 e 3 do artigo 112.º da CRP.

72.º Reza a primeira parte do n.º 5 do artigo 112.º da CRP que 'Nenhuma lei pode criar outras categorias de actos legislativos (...)', o que significa que:

Complementarmente,

73.º Do enunciado normativo do n.º 3 do artigo 112.º da CRP decorre que são leis com valor reforçado, apenas as que a Constituição determina como tal, do que resulta a enunciação do princípio da tipicidade constitucional das leis reforçadas que é, ele próprio, um critério derivado do princípio da tipicidade da lei.

74.º A norma prevista no n.º 4 do artigo 47.º do decreto, ao introduzir no processo de tramitação de duas leis com valor reforçado maiorias de dois terços respeitantes à sua fase de deliberação:

75.º Cumpre registar, em segundo lugar, que, no processo de formação de actos legislativos, as maiorias qualificadas constituem um limite ao 'critério democrático de decisão', o qual consiste na regra da maioria simples.

76.º Daí que o n.º 3 do artigo 116.º da CRP consagre o critério da maioria simples como a regra geral que deve presidir às deliberações dos órgãos colegiais, só se admitindo maiorias mais exigentes quando previstas na própria Constituição.

Por esta razão,

77.º A norma impugnada viola, igualmente, o disposto no n.º 3 do artigo 116.º da CRP, dado que a Constituição regula exaustivamente no artigo 168.º as maiorias qualificadas a que a tramitação dos actos legislativos se encontra sujeita, nele não figurando qualquer maioria dessa natureza para a fase de iniciativa de leis de revisão estatutária e de leis orgânicas, as quais consistem em normas cujo procedimento produtivo se encontra, nos seus passos essenciais, integralmente constitucionalizado.

78.º Não se diga, por outro lado, que, sendo a iniciativa dessas duas categorias legais reservada à assembleia legislativa da Região, deveria também a fixação da maioria de deliberação respeitar à mesma assembleia legislativa e não à Assembleia da República, devendo as regras sobre as maiorias de votação das referidas propostas de lei figurar no Estatuto (onde se regula a organização dos órgãos de governo da Região) e não na Constituição.

79.º O entendimento acabado de expor seria improcedente, porque:

80.º Em terceiro lugar, constata-se que a reserva de iniciativa legislativa das assembleias regionais referente ao Estatuto e à lei relativa à eleição dos deputados à assembleia legislativa da Região diz unicamente respeito à iniciativa originária, devendo coexistir com a iniciativa derivada ou superveniente dos deputados e grupos parlamentares da Assembleia da República prevista no n.º 2 do artigo 224.º da CRP.

81.º Sendo certo que a reserva de iniciativa do parlamento regional determina uma expressiva compressão ou limitação da iniciativa legislativa derivada dos deputados e grupos parlamentares da Assembleia da República (a qual só pode ser exercida na medida em que seja previamente accionada a iniciativa originária), não é menos certo que:

82.º Em quarto e último lugar, na circunstância de não virem a ser acolhidas as soluções interpretativas expostas nos números precedentes deste requerimento, verificar-se-ia, no que em especial diz respeito à lei que rege a eleição dos deputados à assembleia regional, a ocorrência de uma inconstitucionalidade formal, na medida em que:

IV - Cláusula residual atributiva de competência legislativa regional em matérias não identificadas na Constituição e no Estatuto

83.º O n.º 2 do artigo 67.º do decreto comete à assembleia legislativa da Região Autónoma dos Açores a faculdade de legislar para o território regional, e em concretização do princípio da subsidiariedade, sobre matérias não enumeradas no Estatuto e não reservadas aos órgãos de soberania.

84.º Existem fundadas dúvidas sobre se esta regra, com efeitos relevantes na arquitectura do modelo português de autonomia regional, não vulnerará a Constituição da República, nomeadamente as disposições constantes do n.º 4 do artigo 112.º da CRP.

Com efeito,

85.º Do preceito constitucional mencionado no número precedente deste requerimento decorre que, com excepção das competências legislativas directamente invocáveis a partir da Constituição (como é o caso dos poderes legislativos de carácter delegado e complementar que se encontram previstos nas alíneas c) e d) do n.º 1 do artigo 227.º da CRP), devem ser definidas no Estatuto todas as matérias de 'âmbito regional' respeitantes ao exercício da competência legislativa comum ou primária das regiões.

86.º Trata-se, com efeito, do novo modelo de repartição de competências entre as regiões e os órgãos de soberania decorrente da 6.ª Revisão Constitucional, de 2004, confirmando a regra prevista no n.º 1 do artigo 228.º da CRP segundo a qual o Estatuto fica investido na necessária função de enumerar as matérias não identificadas na Constituição sobre as quais podem incidir os poderes legislativos das regiões.

Verifica-se contudo, que:

87.º O n.º 2 do artigo 67.º do decreto, ao invés de ter como objecto a enumeração desses domínios materiais de 'âmbito regional', tal como a Constituição impõe, consagra antes uma cláusula habilitante do exercício de poderes legislativos da Região sobre matérias residuais e indeterminadas do universo concorrencial paralelo entre os órgãos de soberania e as regiões, cláusula que se estribaria em dois critérios atributivos de competências regionais: o princípio da subsidiariedade e o novo critério do 'território regional'.

88.º Dado que o preceito sindicado convoca o princípio da 'subsidiariedade' como medida de valor da competência legislativa habilitada pela cláusula residual, poder-se-ia, em tese, sustentar que o mesmo princípio plasmado no n.º 1 do artigo 6.º da CRP habilitaria os poderes legislativos regionais a dispor sobre matérias do domínio concorrencial, sempre que a Região, como entidade mais próxima dos cidadãos, demonstrasse ser detentora de uma maior aptidão do que o Estado na regulação adequada e eficaz de certas matérias.

89.º Considera-se, no entanto, que o princípio da subsidiariedade no ordenamento jurídico português não constitui um critério atributivo de poderes regionais que opere em paralelo e ao mesmo nível dos restantes critérios constitucionais de repartição de competências normativas entre as regiões e os órgãos de soberania, constituindo antes:

90.º Tão pouco o critério espacial do 'território da região' permite fundamentar a consagração da cláusula atributiva de competências residuais.

É que:

91.º A norma constante do n.º 2 do artigo 67.º do decreto impugnado, na parte em que atribui à Região a faculdade de legislar sobre matérias residuais não especificadas que ocorram no 'território regional', utiliza um limite positivo da competência legislativa da região autónoma que não coincide na integralidade com o conceito jurídico-constitucional de 'âmbito regional', dado que:

92.º A disposição normativa em análise, ao conceder uma habilitação legislativa à instituição parlamentar da região, fundada num limite cujo conteúdo corresponde, apenas parcialmente, ao conteúdo do conceito de 'âmbito regional', padece, eventualmente, de inconstitucionalidade, em virtude de violação do disposto no n.º 4 do artigo 112.º da Constituição, tornando-se inservível para fundamentar a consagração da cláusula residual.

93.º Poder-se-ia, ainda, sustentar um entendimento favorável à ideia de que a norma constante do n.º 2 do artigo 67.º do decreto não teria carácter inovatório, dado que o Estatuto em vigor contém no n.º 2 do artigo 31.º uma cláusula de sentido próximo ou análogo, pelo que a norma em apreciação nada mais terá feito do que manter, com poucas variações, o regime precedente.

Verifica-se, no entanto, que:

94.º A cláusula 'residual' que ainda se encontra em vigor no n.º 2 do artigo 31.º do Estatuto, e que reveste um sentido próximo da norma sindicada pese algumas diferenças de redacção e substância, fundava-se, até à entrada em vigor da Lei de Revisão Constitucional de 2004, numa disposição constitucional de idêntico conteúdo prevista na alínea o) do artigo 228.º da CRP, a qual:

95.º Considera-se, em razão do exposto, que:

V - Atribuição de forma legislativa a normas regionais que regulamentem as leis dos órgãos de soberania

96.º A norma constante da última parte do n.º 1 do artigo 44.º do decreto em apreciação atribui forma de decreto legislativo regional aos actos previstos no artigo 41.º do mesmo diploma, ou seja, aos actos da assembleia legislativa da Região que procedam à regulamentação das leis e decretos-leis emanados dos órgãos de soberania que não reservem para o Governo da República o respectivo poder regulamentar.

97.º A norma sindicada não assume natureza inovatória, na medida em que corresponde ao disposto no n.º 1 do artigo 34.º do Estatuto em vigor, facto que não obsta à sua impugnação, dado ter sido objecto de renumeração e de alterações de redacção.

98.º Entende-se, em primeiro lugar, que a norma impugnada é inconstitucional por violação do disposto no n.º 7 do artigo 112.º e do n.º 2 do artigo 266.º da Constituição, na medida em que:

99.º Em segundo lugar, estima-se que a norma prevista na última parte do n.º 1 do artigo 44.º viola, igualmente, o princípio da tipicidade da lei, constante do n.º 5 do artigo 112.º da CRP, dado que:

3 - O requerimento deu entrada neste Tribunal no dia 4 de Julho de 2008 e o pedido foi admitido na mesma data.

4 - Notificado para o efeito previsto no artigo 54.º da LTC, o Presidente da Assembleia da República veio apresentar resposta, na qual oferece o merecimento dos autos.

5 - Elaborado o memorando a que alude o artigo 58.º, n.º 2, da LTC, e fixada a orientação do Tribunal, importa decidir conforme dispõe o artigo 59.º da mesma lei.

II - Fundamentação

6 - O pedido coloca 12 questões ao Tribunal, que se passam a apreciar pela ordem apresentada e separadamente, com excepção das duas primeiras, que são tratadas conjuntamente.

A) A primeira e a segunda partes do n.º 5 do artigo 69.º do Estatuto Político-Administrativo da Região Autónoma dos Açores, aprovado pelo Decreto n.º 217/X

7 - O artigo 69.º do Estatuto Político-Administrativo da Região Autónoma dos Açores (adiante designado por Estatuto ou EPARAA), na redacção dada pelo Decreto n.º 217/X, dispõe o seguinte:

«Artigo 69.º

Dissolução da Assembleia

1 - A Assembleia Legislativa pode ser dissolvida pelo Presidente da República, ouvidos o Conselho de Estado e os partidos nela representados.

2 - A Assembleia Legislativa não pode ser dissolvida nos seis meses posteriores à sua eleição ou durante a vigência do estado de sítio ou do estado de emergência em território da Região.

3 - A inobservância do disposto no número anterior determina a inexistência jurídica do decreto de dissolução.

4 - A dissolução da Assembleia Legislativa não prejudica a subsistência do mandato dos deputados, nem da competência da Comissão Permanente, até à primeira reunião da Assembleia após as subsequentes eleições.

5 - Em caso de dissolução da Assembleia Legislativa, as eleições têm lugar no prazo máximo de 60 dias, sob pena de inexistência jurídica daquele acto.

6 - No caso de dissolução, a Assembleia Legislativa então eleita inicia nova legislatura, cuja duração será inicialmente acrescida do tempo necessário para se completar o período correspondente à sessão legislativa em curso à data da eleição.»

Estão em causa quer a primeira quer a segunda parte do n.º 5 desta norma.

Quanto à primeira parte, fixa um prazo máximo de 60 dias para a realização das eleições, subsequentes à dissolução, pelo Presidente da República, da Assembleia Legislativa. A norma reproduz o artigo 17.º, n.º 2, do EPARAA em vigor (aprovado pela Lei n.º 39/80, de 5 de Agosto, e sucessivamente alterado pela Lei n.º 9/87, de 26 de Março, e pela Lei n.º 61/98, de 27 de Agosto).

No pedido, suscita-se a inconstitucionalidade formal da norma, essencialmente porque se considera que a fixação de um prazo máximo à marcação de eleições é matéria que excede a reserva de Estatuto (o âmbito e objecto próprio do Estatuto), caindo no âmbito necessário de uma lei orgânica. Tal resultará dos termos conjugados do artigo 133.º, alínea b), com os dos artigos 166.º, n.º 2, e 164.º, alínea j), da CRP: o primeiro determina que a competência do Presidente da República, nesta matéria, se exerce «de harmonia com a lei eleitoral», concluindo-se dos segundos que esta lei deve revestir a forma de lei orgânica. Deste modo, a inclusão no Estatuto de uma disposição fixando um prazo máximo eleitoral traduziria uma violação desta reserva de lei orgânica.

Assim sendo, estaríamos perante uma inconstitucionalidade formal, por vício de procedimento, uma vez que, não revestindo a norma sindicada a forma de lei orgânica, não se sujeita aos requisitos próprios de identificação, aprovação, controlo de mérito e controlo preventivo de constitucionalidade que a Constituição determina para as leis orgânicas, requisitos não coincidentes com os previstos para a lei que aprova os estatutos das regiões autónomas.

Quanto à segunda parte do artigo 69.º, n.º 5, do Estatuto, comina com a sanção de inexistência jurídica o decreto do Presidente da República que desrespeite o prazo máximo fixado na primeira parte.

Considera o pedido que esta segunda parte estaria ferida de inconstitucionalidade subsequente, dada a sua relação de instrumentalidade necessária com a norma inconstitucional que fixa o referido prazo.

E mesmo que assim se não entenda (ou, acrescentamos nós, em caso de emissão de um juízo de não inconstitucionalidade, quanto à norma de fixação de prazo máximo), seria de apontar à norma da segunda parte um fundamento autónomo de inconstitucionalidade, consistente no desrespeito pela reserva de Constituição constante do n.º 2 do artigo 110.º Está em causa uma competência do Presidente da República [alínea b) do artigo 133.º], competência que, nos termos genéricos daquela norma, é a definida pela Constituição. A sanção de inexistência traduz um «condicionamento jurídico constitutivo, particularmente severo nos seus efeitos» a uma competência constitucional do Presidente da República, o qual não se encontra previsto ou habilitado pela própria Lei Fundamental. Daí que, mesmo que o Presidente não observe tal prazo, não podem a lei eleitoral e, por maioria de razão, o Estatuto (que indevidamente dispõe sobre matéria eleitoral) estabelecer a referida sanção.

8 - Esta a alegação e os fundamentos que a sustentam.

Diga-se, desde já, que eles passam inteiramente ao lado de um elemento fundamental para a apreciação de ambas as questões de constitucionalidade postas. Referimo-nos à circunstância de que, contrariamente ao afirmado no pedido (em nota de rodapé ao n.º 15.º), existe na Constituição uma norma paralela, consagrando o regime que se pretende vazar no n.º 5 do artigo 69.º do Estatuto.

De facto, no n.º 6 do artigo 113.º, a Constituição estabelece:

«No acto de dissolução de órgãos colegiais baseados no sufrágio directo tem de ser marcada a data das novas eleições, que se realizarão nos 60 dias seguintes e pela lei eleitoral vigente ao tempo da dissolução, sob pena de inexistência jurídica daquele acto».

Como se vê, ambos os pontos do regime prescrito na norma estatutária - a saber, fixação de um prazo máximo de 60 dias para a marcação das novas eleições; inexistência jurídica do decreto que infrinja esse termo - estão expressamente contemplados na norma constitucional. O que esta, quanto a esses pontos (pondo de lado a exigência de estabilidade da lei eleitoral vigente ao tempo da dissolução), contém a mais é a explícita indicação de que a marcação da data de novas eleições deve constar do acto de dissolução, isto é, a qualificação dessa marcação como elemento essencial do acto de dissolução.

Se tudo quanto a norma estatutária dispõe já consta de um preceito constitucional, a conclusão a tirar só pode ser a de que aquela norma em nada inova, nada acrescenta ao que a Constituição já estabelece. Do ponto de vista da produção normativa, ela é inócua, pois não há nada que decorra dela que já não constasse da Constituição.

Só não seria assim se pudesse ser afirmado fundadamente que o n.º 6 do artigo 113.º da Constituição é inaplicável às eleições nas regiões autónomas. Mas tal interpretação falsearia o alcance do preceito, carecendo de qualquer justificação. Como a sua própria epígrafe exprime, o referido artigo define «princípios gerais de direito eleitoral» [itálico nosso], isto é, princípios que regem todas as eleições para a designação dos titulares dos órgãos electivos do poder político. É esclarecedor (se necessário fosse) que o n.º 1 do artigo 113.º, ao mesmo tempo que qualifica predicativamente o sufrágio eleitoral, referencia-o a todo o universo da organização política, tanto aos órgãos da soberania, como aos das regiões autónomas e do poder local - no que não pode deixar de ser visto como definindo o âmbito aplicativo de todo o regime eleitoral nele fixado.

E o alcance geral destes princípios é de justificação tão evidente que chega a ser posta a hipótese da sua eficácia irradiante (pelo menos de alguns deles) para «eleições não políticas que se realizam tanto no domínio do direito administrativo como no do direito civil» (cf. a colocação e o tratamento da questão por Jorge Miranda, in Jorge Miranda/Rui Medeiros, Constituição Portuguesa Anotada, ii, Coimbra, 2006, 289-290).

Em face deste dado constitucional, perde inteiramente sentido e razão de ser a alegação de que a vinculação do Presidente da República a um limite temporal máximo e a consequente sanção para o seu incumprimento representam um «condicionamento constitutivo» da sua competência, ferida de ilegitimidade constitucional. A verdade é que esse condicionamento tem como fonte normativa a própria Constituição, nela radicando directamente a sua força cogente.

E a reprodutiva enunciação desse conteúdo normativo em preceito estatutário em nada altera, como é evidente, a valência constitucional que lhe é dada pelo artigo 113.º, n.º 6, da CRP.

O fenómeno da inclusão de soluções constitucionais noutros diplomas de grau hierárquico inferior está por demais generalizado, sendo facilmente documentável no próprio domínio estatutário. Poderá, decerto, discutir-se doutrinalmente a propriedade, do ponto de vista da técnica legística, dessa «importação». Sem entrar nesse debate, sempre se dirá, todavia, que, dada a natureza da norma, consagradora de uma regra básica decorrente do princípio democrático, e a natureza do Estatuto - o momento legislativo fundamental de afirmação jurídico-política do princípio da autonomia - é perfeitamente natural que, neste ponto, o diploma faça eco reprodutivamente do disposto na Constituição.

Mas, para o que à questão de constitucionalidade importa, é seguro que «os preceitos repetitivos não terão qualquer força vinculativa própria» (Rui Medeiros/Tiago Freitas/Rui Lanceiro, Enquadramento da Reforma do Estatuto Político-Administrativo da Região Autónoma dos Açores, polic., 2006, 22).

Se assim é, se a norma estatutária que reitera uma prescrição constitucional é, enquanto fonte normativa, irrelevante, porque não produtiva de eficácia autónoma, correspondente à do diploma receptor, em nada afectando a aplicação directa daquela prescrição, com a valia constitucional que lhe cabe, então, por arrastamento, fica eliminado o terreno de apreciação dos restantes fundamentos da alegada inconstitucionalidade.

De facto, só faria sentido ponderar uma eventual violação da reserva de lei orgânica se o regime constante do n.º 5 do artigo 69.º do Estatuto fosse inovador, em confronto com o que, a propósito, a Constituição dispõe. Já vimos, todavia, que assim não é.

Ora, a afirmada tese de que a inserção disfuncional em estatutos de uma matéria sujeita a lei orgânica acarreta uma inconstitucionalidade formal tem como pressuposto necessário a admissão de que é nessa lei orgânica que teremos de encontrar a base normativa dos efeitos jurídicos em apreciação. Só assim ganha justificação a exigência de cumprimento estrito dos requisitos próprios das leis orgânicas, que o ponto 8.º do pedido refere. Falhando esse pressuposto, decai igualmente a pertinência da consideração da questão, pelo que não releva aqui saber se foi ou não cumprido o regime procedimental da lei orgânica.

Em face do exposto, é de decidir pela não inconstitucionalidade do disposto no n.º 5 do artigo 69.º do Estatuto, tanto na primeira como na segunda parte.

B) A norma do n.º 3 do artigo 114.º

9 - O artigo 114.º do EPARAA, na redacção dada pelo Decreto n.º 217/X, reza assim:

«Artigo 114.º

Audição pelo Presidente da República sobre o exercício de competências políticas

1 - A Assembleia Legislativa deve ser ouvida pelo Presidente da República antes da nomeação ou exoneração do representante da república na Região.

2 - A Assembleia Legislativa, o Presidente do Governo Regional e os grupos e representações parlamentares da Assembleia Legislativa devem ser ouvidos pelo Presidente da República antes da dissolução da Assembleia Legislativa e da marcação da data para a realização de eleições regionais ou de referendo regional.

3 - O Presidente da Assembleia Legislativa e o Presidente do Governo Regional devem ser ouvidos pelo Presidente da República antes da declaração do estado de sítio ou de emergência no território da Região.»

O pedido questiona a constitucionalidade deste n.º 3, com fundamento na violação do princípio da reserva constitucional da definição das competências dos órgãos de soberania enunciado no artigo 110.º, n.º 2, da CRP.

Defende-se, em síntese, que:

As regras sobre audição de outras entidades são estruturantes do processo de declaração do estado de sítio e do estado de emergência, integrando, como tal, a reserva de lei constitucional da competência do Presidente da República nesta matéria. Para além dos pressupostos e limites substanciais dessa competência, a Constituição prescreve os trâmites relativos à audição do Governo e à autorização da Assembleia da República [artigos 19.º, 134.º, alínea d), 197.º, n.º 1, alínea f), e 138.º da CRP]. Não prevê qualquer trâmite de audição de órgãos de governo das regiões ou de quaisquer outros órgãos constitucionais, por parte do Presidente da República;

Embora os regimes do estado de sítio e do estado de emergência sejam também objecto de disciplina pela lei ordinária [alínea e) do artigo 164.º da CRP)], as suas regras apenas devem proceder à densificação ou «regulamentação» das regras constitucionais que estruturam o processo correspondente, e nunca integrar as mesmas normas constitucionais;

Deve ser a Constituição e não a lei ordinária a determinar as audições com carácter obrigatório por três ordens de razões: elas constituem um limite às competências do Presidente da República; sendo a declaração dos estados de excepção um acto de soberania, se consta da Constituição a obrigatoriedade de audição prévia do Governo - um órgão de soberania - por maioria de razão dela deveria constar a audição de órgãos constitucionais não soberanos, se tal correspondesse à intenção jurídico-política do legislador constituinte; por último, o instituto dos estados de excepção pressupõe um processo jurídico unitário quanto à sua decretação, independentemente de poder abranger a totalidade ou parte do território nacional, pelo que as diferenças, quanto às audições prévias, que resultariam da norma em apreço, pelo facto de o Estatuto da Região Autónoma da Madeira omitir este trâmite, ofenderiam os princípios da unidade, da solidariedade nacional e da igualdade (artigos 6.º, n.º 2, 225.º e 13.º da CRP);

Subsidiariamente, para o caso de não proceder este fundamento de inconstitucionalidade, considera-se que essa imposição legal só poderia constar de lei orgânica e nunca de lei estatutária, nos termos das disposições conjugadas da alínea e) do artigo 164.º com o n.º 2 do artigo 166.º da CRP, o que implicaria a inconstitucionalidade formal da norma, por violação da reserva de lei orgânica.

10 - A norma em causa vem prever a audição prévia, pelo Presidente da República, do Presidente da Assembleia Legislativa e do Presidente do Governo Regional, antes da declaração do estado de sítio ou de emergência no território da Região.

O teor do preceito suscita a dúvida se a previsão abrange a declaração dos estados de excepção apenas no território da Região (como parece pressupor o pedido - n.º 23.º), ou se se estende aos casos em que esse território também é incluído, conjuntamente com outras parcelas do território português igualmente especificadas, ou integrado na totalidade nacional. Na segunda hipótese interpretativa, o dever de audição existiria sempre que o âmbito geográfico da Região fosse abrangido pela declaração.

Sendo este segundo entendimento o sugerido, de algum modo, pela letra do preceito e o abonado pela teleologia que lhe subjaz, é por ele que optamos.

11 - Nem a Constituição nem a Lei n.º 44/86, de 30 de Setembro, que estabelece o regime do estado de sítio e do estado de emergência, prevêem a audição, pelo Presidente da República, dos órgãos de governo próprio de cada região autónoma previamente à declaração de estados de excepção, ainda que estes abranjam o respectivo território.

A questão colocada é a de saber, antes de mais, se a introdução de um trâmite de audição obrigatória de outros órgãos pelo Presidente da República é matéria de reserva da Constituição. O que implica saber se está em causa uma regra do regime dos estados de excepção que a Constituição reserva para si ou se, pelo contrário, é matéria susceptível de ser regulamentada pela lei do regime do estado de sítio e do estado de emergência, que integra a reserva absoluta de competência legislativa da Assembleia da República e reveste a forma de lei orgânica [artigos 164.º, alínea e), e 166.º, n.º 2].

Como referem Gomes Canotilho/Vital Moreira, em comentário ao artigo 19.º (Constituição da República Portuguesa Anotada, 4.ª ed., Coimbra, 2007, 399 s.), a «partir da 'constitucionalização' do 'direito de necessidade', procurou-se fixar os pressupostos da sua utilização, considerando-se como mais conforme à 'ideia constitucional' ser a própria Constituição a definir e regular as situações de 'excepção constitucional'». Nessa medida, pode dizer-se que «a Constituição se preocupou em constitucionalizar ao máximo os estados de excepção constitucional» (ob. cit., 405), pelo que «define com algum pormenor vários aspectos dos estados de excepção constitucional, designadamente os seus pressupostos materiais (n.º 2), a competência, a forma e o processo da sua declaração [artigos 134.º, alínea d), 138.º, 162.º, alínea b), etc.], os requisitos da declaração (n.os 4 e 5), os limites do estado de excepção [...] (n.os 5, 6 e 7) e finalmente as suas implicações jurídico-constitucionais (artigos 172.º-1, in fine, e 289.º)» - ob. cit., 404-405.

Como salienta Jorge Bacelar Gouveia (O Estado de Excepção no Direito Constitucional, entre a Eficácia e a Normatividade das Estruturas de Defesa Extraordinária da Constituição, vol. i, Coimbra, 1998, 593), a «elevada positivação constitucional» do estado de excepção foi mesmo, em certos aspectos, acentuada nas sucessivas revisões constitucionais.

É certo que não pode afirmar-se uma «codificação constitucional integral» dos estados de excepção. Demonstra-o a previsão de uma intervenção normativa, nesta matéria [alínea e) do artigo 164.º].

Mas, entre os aspectos de regulação deixados à lei, não deve ser incluído o procedimento de audição prévia de outros órgãos, por parte do Presidente da República. Há um figurino procedimental desse trâmite na Constituição, que o legislador ordinário não pode alterar, alargando o círculo dos órgãos a ser ouvidos. Por isso mesmo, a Lei n.º 44/86, na parte em que disciplina o processo da declaração (artigos 24.º a 29.º), não estabelece nada de novo quanto às fases do procedimento, antes regulamenta o regime procedimental já desenhado pela Constituição.

Salienta o autor por último citado que, embora a Constituição aceite o pluralismo de fontes normativas reguladoras do estado de excepção, «no tocante às normas formalmente constitucionais de excepção, podemos dizer que vigora um regime de reserva de Constituição, segundo o qual os aspectos regulativos do estado de excepção que constam do texto constitucional são, na sua essência, do foro constitucional.» E acrescenta que essa «conclusão impõe-se com clarividência a partir da sujeição, que vimos existir, a certos limites materiais de revisão constitucional. É também esse o sentido que se retira da necessidade de o estado de excepção ser proclamado na '[...] forma prevista na Constituição', numa vertente não tanto hierárquica quanto essencialmente substantiva» (ob. cit., 652).

A preocupação constitucional em procedimentalizar, em extremo, a declaração do estado de excepção obedece ao propósito de ligar todos os órgãos de soberania com funções políticas (mas apenas estes) à declaração e aos seus efeitos, através de «um mecanismo complexo de interdependência» (Gomes Canotilho, Direito Constitucional e Teoria da Constituição, 7.ª ed., Coimbra, 2003, 1104).

Este procedimento comporta, em regra, seis fases, todas previstas na Lei Fundamental: 1.ª) iniciativa do Presidente da República ou proposta do Governo; 2.ª) audição, não vinculativa, do Governo quando a iniciativa não tenha partido dele; 3.ª) mensagem do Presidente à Assembleia da República; 4.ª) deliberação da Assembleia; 5.ª) decreto do Presidente; 6.ª) referenda, livre, do Governo (seguimos a enumeração de Jorge Miranda/Rui Medeiros, Constituição Portuguesa Anotada, cit., ii, 413).

As previsões constitucionais formam um bloco integrado, unindo e encadeando, em diferentes fases e em diferentes níveis, a intervenção dos três órgãos de soberania com funções políticas. Note-se que a intervenção governamental não se situa apenas ao nível da participação consultiva, com o objectivo (de certa forma neutro) de estudar e dar parecer. Para além de lhe competir emitir referenda, «o acto de pronúncia do Governo é um acto de juízo com relevância autónoma, em que o Governo exprime a sua opinião sobre os pressupostos legitimadores da declaração do estado de sítio ou do estado de emergência, avalia discricionariamente o mérito da eventual decisão e aprecia as possibilidades e limites das medidas que a ele pertencerá adoptar (como órgão encarregado da defesa nacional, da manutenção da ordem e da segurança em tais situações)» - Gomes Canotilho, ob. cit., 1108.

Estamos em face do exercício de uma função de soberania, compreendendo-se, assim, que a intervenção se restrinja aos respectivos órgãos (políticos).

A audição obrigatória dos presidentes dos órgãos de governo próprio da Região Autónoma teria outro sentido, colocando-se necessariamente a outro nível. A introdução desse novo trâmite procedimental, não previsto na Constituição, desobedeceria aos ditames de natureza formal-procedimental por ela fixados, sendo estranha à lógica imanente à definição constitucional dos órgãos intervenientes (com a sua restrição a órgãos da soberania). Não tem cobertura constitucional.

12 - Alguma dúvida poderá lançar sobre esta conclusão o facto de o artigo 229.º, n.º 2, da CRP prever que «os órgãos de soberania ouvirão sempre, relativamente às questões da sua competência respeitantes às regiões autónomas, os órgãos de governo regional». Por sua vez, entre os poderes das regiões autónomas enumerados no artigo 227.º, n.º 1, consta o de «pronunciar-se, por sua iniciativa ou sob consulta dos órgãos de soberania, sobre as questões da competência destes que lhes digam respeito [...]».

Parece seguro que, descontados os tribunais, a referência aos órgãos de soberania, abrange-os a todos, sem excluir o Presidente da República (nesse sentido, Jorge Miranda, «Sobre a audição dos órgãos das regiões autónomas pelos órgãos de soberania», in Estudos em Homenagem à Professora Doutora Isabel de Magalhães Collaço, ii, Coimbra, 2002, 779 s., 785, e Rui Medeiros/Tiago Freitas/Rui Lanceiro, ob. cit., 135).

Poderia pensar-se que, entre as questões da competência do Presidente da República sobre que incide o dever de audição dos órgãos de governo regional se conta a declaração do estado de sítio ou do estado de emergência (a favor dessa solução, ob. loc. ult. cit.)

Ainda que a dúvida seja inteiramente legítima, afigura-se, contudo, mais conforme com o modo como a Lei Fundamental constitucionalizou as várias fases do iter procedimental conducente à declaração do estado de sítio e do estado de emergência não interligar o exercício desta competência do Presidente da República com o âmbito da previsão das normas que prevêem o dever geral de audição. Estas constituem disposições genéricas, que não devem prevalecer sobre a regulação constitucional específica do artigo 138.º, n.º 1. Aqui foram positivados, de forma, tudo o indica, totalizante e fechada, os trâmites da declaração do estado de sítio e do estado de emergência. O processo de audição está aí esgotantemente previsto, não abrindo espaço para a aplicação de normas gerais, de objecto indiferenciado. Não pode, pois, ver-se no dever de audição previsto no n.º 2 do artigo 229.º a fonte constitucional da criação de um novo trâmite, a somar aos consagrados no local próprio.

É certo que a própria Lei n.º 44/86, de 30 de Setembro, que estabelece o regime do estado de sítio e do estado de emergência, prevê, no artigo 25.º, n.º 4, que «a Assembleia da República consultará os órgãos de governo próprio das regiões autónomas, nos termos do artigo 231.º, n.º 2, da Constituição, sempre que a declaração do estado de sítio ou do estado de emergência se refira ao respectivo âmbito geográfico».

Mas não pode ver-se nesta disposição uma infirmação, na perspectiva do legislador ordinário, de quanto acima fica dito.

Na verdade, esta norma situa-se a um diferente nível daquele que o artigo 114.º, n.º 3, do Estatuto reivindica para si, na sua articulação com o disposto no artigo 138.º, n.º 1, da CRP. Ao contrário da norma sindicada, o artigo 25.º, n.º 4, da Lei n.º 44/86 não se coloca ao nível da disciplina primária das condições procedimentais da declaração do estado de sítio ou do estado de emergência. Uma vez imposta, pela Constituição, a autorização da Assembleia da República, ela apenas regula, como disciplina de segundo grau, um procedimento a observar por este órgão, antes de deliberar sobre a matéria. Cabe, pois, perfeitamente, dentro da remissão, para a respectiva lei, dos aspectos dos regimes do estado de sítio e do estado de emergência não contemplados pela Constituição [alínea e) do artigo 164.º da CRP].

Não assim o artigo 114.º, n.º 3, do Estatuto. Este vem impor ao Presidente da República, como condição da declaração, um novo trâmite, não previsto na Constituição, ao estabelecer a obrigatoriedade da audição dos presidentes dos órgãos regionais. Por força da norma em apreço, a identificação constitucional do destinatário do dever de audição, em sede específica do exercício da competência excepcional do Presidente da República para declaração do estado de sítio ou de emergência, é alterada, com a indicação suplementar de novos órgãos a ser ouvidos. A previsão genérica do artigo 229.º, n.º 2, da CRP não parece fornecer respaldo constitucional bastante para o efeito.

Na medida em que introduz um novo trâmite, convocando novos órgãos ao procedimento de audição antes da declaração do estado de sítio ou de emergência, não abrangidos pela previsão constitucional específica dessa matéria, a norma do artigo 114.º, n.º 3, do Estatuto, aprovado pelo Decreto n.º 217/X, viola o artigo 110.º, n.º 2, conjugado com o artigo 138.º, n.º 1, da Constituição.

Sendo assim, fica prejudicada a apreciação, a este propósito, da também invocada violação da reserva de lei orgânica.

C) As normas do n.º 1 do artigo 45.º e dos n.os 5 e 6 do artigo 46.º, na parte em que se referem à iniciativa referendária regional

13 - As normas em questão estabelecem o seguinte:

«Artigo 45.º

Iniciativa legislativa e referendária regional

1 - A iniciativa legislativa e referendária regional compete aos deputados, aos grupos e representações parlamentares, ao Governo Regional e ainda, nos termos e condições estabelecidos no artigo seguinte, a grupos de cidadãos eleitores.

2 - Os deputados e os grupos e representações parlamentares não podem apresentar projectos ou propostas de alteração de decreto legislativo regional ou antepropostas de referendo regional que envolvam, no ano económico em curso, aumento das despesas ou diminuição das receitas da Região previstas no orçamento.

3 - Os projectos e as propostas de decreto legislativo regional ou de referendo regional definitivamente rejeitados não podem ser renovados na mesma sessão legislativa.

4 - Os projectos e as propostas de decreto legislativo regional e de referendo regional não votados na sessão legislativa em que tiverem sido apresentados não carecem de ser renovados nas sessões legislativas seguintes, salvo termo da legislatura ou dissolução da Assembleia Legislativa.

5 - As propostas de decreto legislativo regional e de referendo caducam com a demissão do Governo Regional.

6 - As comissões parlamentares podem apresentar textos de substituição, sem prejuízo dos projectos e das propostas a que se referem.

7 - O presente artigo aplica-se, com as devidas adaptações, aos anteprojectos e antepropostas de lei.

Artigo 46.º — Iniciativa legislativa e referendária dos cidadãos

1 - Os cidadãos regularmente inscritos no recenseamento eleitoral no território da Região são titulares do direito de iniciativa legislativa, do direito de participação no procedimento legislativo a que derem origem e do direito de iniciativa referendária.

2 - A iniciativa legislativa dos cidadãos pode ter por objecto todas as matérias incluídas na competência legislativa da Assembleia Legislativa, à excepção das que revistam natureza ou tenham conteúdo orçamental, tributário ou financeiro.

3 - Os grupos de cidadãos eleitores não podem apresentar iniciativas legislativas que:

4 - A iniciativa referendária dos cidadãos pode ter por objecto as matérias referidas no n.º 3 do artigo 43.º e não pode envolver, no ano económico em curso, um aumento das despesas ou uma diminuição das receitas previstas no orçamento da Região.

5 - O exercício do direito de iniciativa é livre e gratuito, não podendo ser dificultada ou impedida, por qualquer entidade pública ou privada, a recolha de assinaturas e os demais actos necessários para a sua efectivação, nem dar lugar ao pagamento de quaisquer impostos ou taxas.

6 - O direito de iniciativa legislativa de cidadãos é exercido através da apresentação à Assembleia Legislativa de projecto de decreto legislativo regional, subscrito por um mínimo de 1500 cidadãos eleitores recenseados no território da Região, e o direito de iniciativa referendária através da apresentação de anteproposta de referendo, subscrita por um mínimo de 3000 cidadãos eleitores recenseados no território da Região.»

No pedido, considera-se que as normas do n.º 1 do artigo 45.º e dos n.os 5 e 6 do artigo 46.º do Estatuto assumem carácter inovatório, em face do disposto no n.º 2 do artigo 232.º e das correspondentes remissões para o artigo 115.º da CRP, em matéria de referendo regional, padecendo de inconstitucionalidade, pelas seguintes razões principais: