Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 119/2010 — Pronuncia-se pela inconstitucionalidade de normas do Decreto n.º 8/2010, da Região Autónoma dos Açores (questões…

Processo n.º 157/10

Acordam, em plenário, no Tribunal Constitucional:

I - Relatório. - 1 - Pedido e seu objecto. - O Representante da República para a Região Autónoma dos Açores requer, ao abrigo do n.º 2 do artigo 278.º da Constituição da República Portuguesa (CRP) e dos artigos 57.º e seguintes da Lei de Organização, Funcionamento e Processo do Tribunal Constitucional, aprovada pela Lei n.º 28/82, de 15 de Novembro, e alterada, por último, pela Lei n.º 13-A/98, de 26 de Fevereiro (LTC), que o Tribunal Constitucional, em processo de fiscalização preventiva da constitucionalidade, se pronuncie pela inconstitucionalidade das normas contidas nos preceitos a seguir indicados do Decreto n.º 8/2010, da Assembleia Legislativa da Região Autónoma dos Açores, que lhe foi enviado para assinatura como decreto legislativo regional, nos termos do artigo 233.º, n.os 1 e 2, da CRP:

Nos artigos 8.º a 14.º, por violação conjugada do n.º 4 do artigo 112.º e das alíneas b) do n.º 1 do artigo 165.º e a) do n.º 1 do artigo 227.º, da CRP;

No n.º 3 do artigo 8.º, por desrespeito pelo princípio da igualdade, consagrado no artigo 13.º da lei fundamental;

No n.º 2 do artigo 9.º, por violação do princípio da reserva de lei, ínsito na primeira parte do n.º 2 do artigo 18.º;

No n.º 3 do artigo 11.º e no artigo 14.º, em consequência da violação conjugada do regime das leis restritivas de direitos, liberdades e garantias (n.º 2 do artigo 18.º) e da liberdade de associação, tal como consignada no n.º 2 do artigo 46.º;

Nos n.os 3, 4 e 5 do artigo 12.º e 1 do artigo 13.º, igualmente por desrespeito dos parâmetros constitucionais das leis restritivas de direitos, liberdades e garantias (n.º 2 do artigo 18.º) e da dimensão da liberdade de associação plasmada no n.º 2 do artigo 46.º

O Decreto n.º 8/2010, da Assembleia Legislativa da Região Autónoma dos Açores, que Regulamenta a elaboração e disponibilização de relatórios de informação pública sobre o estado do ambiente, regula o apoio às organizações não governamentais de ambiente e altera a composição e normas de funcionamento do Conselho Regional do Ambiente e do Desenvolvimento Sustentável (CRADS), aprovado em 10 de Fevereiro de 2010 e enviado ao Representante da República para a Região Autónoma dos Açores para assinatura como decreto legislativo regional, foi emitido «nos termos das disposições conjugadas dos artigos 227.º, n.º 1, alínea a), e 112.º, n.º 4, da Constituição da República Portuguesa e 37.º, n.os 1 e 2, e 57.º, n.os 1 e 2, alíneas n) e o), do Estatuto Político-Administrativo da Região Autónoma dos Açores».

Os preceitos que contêm as normas cuja apreciação de constitucionalidade vem solicitada são do seguinte teor:

«Secção II

Registo regional de organizações não governamentais de ambiente

Artigo 8.º — Registo regional

1 - Na dependência do departamento da administração regional competente em matéria de ambiente funciona um registo regional de organizações não governamentais de ambiente.

2 - São admitidas ao registo as organizações que satisfazendo o disposto no artigo 6.º do presente diploma tenham sede na Região Autónoma dos Açores e agreguem pelo menos 50 associados.

3 - Podem ainda ser admitidos a registo as delegações, os núcleos e outras formas de representação de associações de carácter nacional e internacional que demonstrem ter pelo menos 100 associados residentes nos Açores.

4 - Para efeitos de inscrição, o número de associados das organizações não governamentais de ambiente que resultem do agrupamento de associações é calculado pelo somatório do número de associados das organizações não governamentais de ambiente ou equiparadas que as integram, relevando apenas as associações que visem exclusivamente a defesa e valorização do património natural e construído ou a conservação da natureza.

5 - O conteúdo do registo é público, sendo disponibilizado no portal do Governo Regional na Internet.

Artigo 9.º — Inscrição no registo

1 - O requerimento para inscrição no registo é dirigido ao membro do Governo Regional competente em matéria de ambiente, instruído com os seguintes documentos:

2 - Para a correcta apreciação do pedido de inscrição, podem ser solicitados à associação elementos adicionais considerados importantes para a decisão.

3 - Após audiência dos interessados, nos termos do Código do Procedimento Administrativo, é emitida decisão final, da qual devem constar os respectivos fundamentos de facto e de direito.

4 - Os actos de admissão a registo e respectiva suspensão e cancelamento são publicados no Jornal Oficial por despacho do membro do Governo regional competente em matéria de ambiente.

5 - As organizações não governamentais de ambiente e equiparadas têm direito a obter declaração comprovativa da sua inscrição no registo.

Artigo 10.º — Direitos decorrentes da inscrição no registo

1 - Para além dos direitos que lhes são conferidos pela Lei n.º 35/98, de 18 de Julho, as organizações não governamentais de ambiente e equiparadas inscritas no registo regional gozam dos direitos estabelecidos no presente diploma, nomeadamente o direito ao apoio técnico e financeiro por parte da administração regional autónoma e o de participação na definição das políticas regionais de ambiente.

2 - Os dirigentes e os membros das organizações não governamentais de ambiente designados para exercer funções de representação no âmbito do funcionamento de órgãos consultivos dependentes da administração regional autónoma gozam dos direitos consagrados no artigo 8.º da Lei n.º 35/98, de 18 de Julho.

Artigo 11.º — Deveres decorrentes da inscrição no registo

1 - As organizações não governamentais de ambiente e equiparadas obrigam-se a enviar ao departamento da administração regional autónoma competente em matéria de ambiente, até 30 dias úteis após a sua verificação, as alterações aos seguintes elementos:

2 - As organizações não governamentais de ambiente e equiparadas estão ainda obrigadas a enviar até 30 de Abril de cada ano:

3 - As organizações não governamentais de ambiente e equiparadas obrigam-se ainda a aceitar as auditorias que lhes sejam determinadas nos termos do presente diploma e a apresentar, quando recebam apoio técnico ou financeiro da administração regional autónoma, os respectivos relatórios finais de execução e os comprovativos das despesas suportadas.

Artigo 12.º — Modificação e suspensão do registo

1 - O departamento da administração regional competente em matéria de ambiente promove a modificação do registo, oficiosamente ou a requerimento da entidade, sempre que as características de uma associação registada se alterem.

2 - No processo de modificação oficiosa do registo é obrigatória a audiência prévia da entidade interessada.

3 - A inscrição no registo é suspensa a requerimento da entidade interessada ou por decisão fundamentada do membro do Governo Regional competente em matéria de ambiente, proferida na sequência de uma auditoria.

4 - A inscrição é, ainda, suspensa por decisão do membro do Governo Regional competente em matéria de ambiente quando a entidade, depois de devidamente notificada, não envie a documentação relativa ao registo e ao apoio financeiro que está legalmente obrigada a apresentar, excepto quando tal facto não lhe seja imputável.

5 - A suspensão da inscrição da organização não governamental de ambiente ou equiparada determina, enquanto durar, a impossibilidade de participação nos órgãos em que tenha assento e de candidatura ao apoio técnico e financeiro previstos no presente diploma.

6 - À modificação e suspensão do registo aplica-se, com as necessárias adaptações, o procedimento estabelecido no artigo 9.º do presente diploma.

Artigo 13.º — Anulação do registo

1 - A inscrição no registo é anulada a requerimento da entidade interessada ou por decisão fundamentada do membro do Governo Regional competente em matéria de ambiente, proferida na sequência de uma auditoria.

2 - A inscrição é, ainda, anulada quando se verifique a suspensão de inscrição de uma entidade por prazo superior a dois anos.

3 - À anulação do registo aplica-se, com as necessárias adaptações, o procedimento estabelecido no artigo 9.º do presente diploma.

Artigo 14.º — Deveres decorrentes da inscrição no registo

1 - Cabe ao departamento da administração regional autónoma competente em matéria de ambiente fiscalizar o cumprimento da Lei n.º 35/98, de 18 de Julho, e do estabelecido pelo presente diploma através da realização de auditorias regulares ou extraordinárias às organizações não governamentais de ambiente e equiparadas inscritas no registo.

2 - As auditorias têm por objectivo a verificação dos elementos fornecidos para efeitos de registo ou no quadro de apoio técnico e financeiro, designadamente:

3 - Das auditorias pode resultar, nos termos dos artigos 12.º e 13.º do presente diploma, a suspensão ou a anulação da inscrição no registo.

4 - As auditorias às organizações não governamentais de ambiente e equiparadas realizam-se na respectiva sede social e são efectuadas por uma comissão nomeada pelo membro do Governo Regional competente em matéria de ambiente.

5 - A comissão é constituída por trabalhadores que exercem funções públicas do departamento atrás referido e, quando necessário, por peritos externos.

6 - As auditorias extraordinárias são desencadeadas por despacho do membro do Governo Regional competente em matéria de ambiente quando a entidade não apresente, no prazo fixado, os relatórios relativos à execução de acções financiadas pela administração regional autónoma ou existam fortes indícios de que a entidade:

2 - Fundamentos do pedido. - O pedido desdobra-se num pedido de pronúncia no sentido da «inconstitucionalidade orgânica» das normas constantes dos artigos 8.º a 14.º e num pedido de pronúncia no sentido da inconstitucionalidade material das normas constantes dos n.os 3 do artigo 8.º, 2 do artigo 9.º e 3 do artigo 11.º, do artigo 14.º e dos n.os 3, 4 e 5 do artigo 12.º e 1 do artigo 13.º do Decreto n.º 8/2010.

2.1 - Relativamente à questão da «inconstitucionalidade orgânica», sustenta o requerente que, por as normas questionadas respeitarem ao regime da liberdade de associação, consignada no artigo 46.º da CRP, versariam matéria de direitos, liberdades e garantias, pelo que deveriam considerar-se abrangidas pela reserva de competência legislativa da Assembleia da República, o que desenvolve do seguinte modo:

«[...] as normas contidas nos artigos 8.º a 14.º extravasam os poderes legislativos das Regiões Autónomas, afigurando-se organicamente inconstitucionais, por violação conjugada do n.º 4 do artigo 112.º e das alíneas b) do n.º 1 do artigo 165.º e a) do n.º 1 do artigo 227.º da Constituição.

[...]

2 - Em relação à questão da inconstitucionalidade orgânica, não carece de demonstração que o regime da liberdade de associação, consignada no artigo 46.º, se insere na reserva relativa de competência legislativa da Assembleia da República, conforme disposto na alínea b) do n.º 1 do artigo 165.º, respeitante à matéria dos direitos, liberdades e garantias. E, da mesma forma, não é necessário demonstrar também que a inclusão desse regime - ou de qualquer outro regime - na reserva (relativa ou absoluta) de competência da Assembleia da República implica a sua imediata subtracção à competência legislativa das Regiões Autónomas, nos termos do n.º 4 ao artigo 112.º e da alínea a) do n.º 1 do artigo 229.º Aliás, de entre os vários parâmetros que, historicamente, têm sido usados pelo texto constitucional para proceder à delimitação da competência legislativa regional, é por certo o das 'matérias reservadas aos órgãos de soberania' que apresenta mais estabilidade.

A propósito deste limite da competência legislativa regional, interessa apenas evidenciar que o alcance da reserva parlamentar no que toca aos direitos, liberdades e garantias abarca a totalidade dos regimes legais. Não são apenas as bases gerais ou os princípios dos regimes jurídicos que integram a reserva nem tão-só a disciplina geral da matéria, ficando os regimes especiais igualmente subtraídos ao domínio concorrencial. E, menos ainda, se pode sustentar o confinamento dessa mesma reserva às leis restritivas ou limitadoras de tal categoria de direitos.

Tal como afirmou já o Tribunal Constitucional, no seu Acórdão n.º 711/97 - em sintonia com Gomes Canotilho e Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa Anotada, Coimbra, 1993, pp. 670 a 672 -, 'no domínio dos direitos, liberdades e garantias e, portanto, no domínio da liberdade de associação, o alcance da reserva de competência da Assembleia da República situa-se num nível mais exigente, em que toda a regulamentação legislativa da matéria é reservada. Ou seja, a reserva vale não apenas para as restrições (artigo 18.º) mas também para toda a intervenção legislativa no âmbito dos direitos, liberdades e garantias [...]. E valeria, desde logo, também para a matéria da promoção e efectivação dos direitos, liberdades e garantias.'

No mesmo sentido, Jorge Miranda sustentou mais recentemente que 'a reserva abrange os direitos na sua integridade - e não somente as restrições que sofram [...]; a reserva abrange quer um regime eventualmente mais restritivo do que o preexistente quer um regime eventualmente ampliativo; não é o alcance da lei mas a matéria sobre a qual incide que a define [...]; a reserva abrange todo o domínio legislativo de cada direito, liberdade e garantia [...]; a reserva é para todo o território nacional; ainda que certa lei se aplique por hipótese apenas numa das Regiões Autónomas, o órgão competente para a emitir - tendo em conta os critérios constitucionais de distribuição de poderes - é a Assembleia da República e não a respectiva assembleia legislativa regional' (Jorge Miranda e Rui Medeiros, Constituição Portuguesa Anotada, II, Coimbra, 2006, p. 535).

Quer isto dizer que, no concernente à liberdade de associação, não é só o regime geral previsto no Código Civil (máxime, nos artigos 167.º a 184.º) que integra a reserva da Assembleia da República. São sim todos os normativos que respeitem directamente ou que interfiram de forma não acidental com a liberdade de associação, nas suas diversas faculdades e dimensões, negativas ou positivas, individuais ou institucionais, assim como nas suas diferentes manifestações concretas, independentemente da sua natureza geral ou especial, global ou sectorial. Daí que o legislador parlamentar tenha assumido o encargo de densificar o regime de inúmeras modalidades de associações, desde as associações de jovens (Leis n.os 124/99, de 20 de Agosto, e 23/2006, de 23 de Junho), até às associações de deficientes (Leis n.os 127/99, de 20 de Agosto, e 37/2004, de 13 de Agosto), passando pelas associações de famílias e mulheres (Leis n.os 9/97 e 10/97, ambas de 12 de Maio) e pelas associações de utentes da saúde (Lei n.º 44/2005, de 29 de Agosto). Daí que o legislador nacional tenha também sentido a necessidade de definir um regime específico destinado às organizações não governamentais de ambiente, constante da Lei n.º 35/98, de 18 de Julho - diploma cuja qualificação como lei geral da República pressupunha, ao tempo, a sua aplicação em todo o território nacional.

Neste contexto, não é difícil concluir que os artigos 8.º a 14.º do Decreto n.º 8/2010 são organicamente inconstitucionais por extravasarem as competências legislativas regionais. Por duas razões principais: primeiro, porque as normas contidas naqueles preceitos versam efectivamente sobre liberdade de associação (ainda que porventura não restringissem ou limitassem este direito, liberdade e garantia ou, pelo menos, não o tivessem feito em termos constitucionalmente injustificados); segundo, porque essas mesmas normas se situam no plano legislativo (e não num mero plano regulamentar ou de execução).

3 - Quanto ao primeiro ponto, não há de facto como negar que a criação, a cargo de um departamento administrativo, de um registo público de associações privadas é matéria que versa sobre liberdade de associação, sobretudo se se tiver em conta que da inscrição naquele registo depende o acesso a um conjunto de direitos da maior relevância para a actividade das associações em causa e dos seus corpos dirigentes (artigo 10.º do Decreto n.º 8/2010). Tais como:

Desde logo, as regras que presidem à admissão das associações ao registo - por exemplo, as que definem o número mínimo de associados - são absolutamente determinantes para a maior ou menor capacidade de actuação dessas pessoas colectivas, quer no plano jurídico quer no plano material. Nalguns casos, a inscrição no registo surge mesmo nas disposições legais em questão como condição sine qua non do exercício de direitos constitucionais das associações ambientais, como sucede com o direito de acção popular (n.º 3 do artigo 52.º) e como os direitos à informação e à participação procedimental (n.os 1 e 2 do artigo 268.º).

Da mesma forma, também não há como negar que recaem sobre matéria de liberdade de associação as normas que prevêem a necessidade de transferir para uma autoridade administrativa um significativo acervo de informações sobre a organização e a vida interna das associações que pretendam obter a sua inscrição (n.os 1 e 2 do artigo 9.º) - mormente, o número de associados, o valor das quotas, o plano de actividades, o relatório de actividades e o relatório de contas -, assim como aquelas que submetem associações já inscritas a um conjunto de deveres, incluindo o de aceitar a realização de auditorias, na sua própria sede social, determinadas pela entidade pública que organiza o registo (artigos 11.º e 14.º).

De resto, é igualmente indesmentível que as normas que regulam a suspensão e a anulação (ou o cancelamento) do registo das associações não governamentais de ambiente, por decisão do membro do Governo Regional competente, se integram plenamente no âmbito material constitucionalmente definido pela liberdade de associação (n.os 3, 4 e 5 do artigo 12.º e 1 do artigo 13.º). Considerando que, nos termos do n.º 2 do artigo 46.º da Constituição, as associações devem poder prosseguir 'livremente os seus fins sem interferência das autoridades públicas', é manifesto que os actos administrativos de suspensão ou anulação do registo representam uma intervenção - legítima ou ilegítima, não interessa agora - no modo como é desenvolvida a actividade social. Mais precisamente, em conformidade com o que acima se disse, trata-se de actos que inevitavelmente se traduzem numa redução, temporária ou definitiva, mas sempre muito substancial, dos poderes e instrumentos jurídicos (e, porventura, também dos recursos materiais) que as associações têm ao seu alcance para prosseguir as suas finalidades.

4 - Quanto ao segundo ponto acima referido, numa perspectiva formal, não há dúvida que as normas cuja constitucionalidade se questiona revestem natureza legislativa e não meramente regulamentar. O Decreto n.º 8/2010 cita, como norma constitucional habilitante, a alínea a) do n.º 1 do artigo 227.º, que prevê, precisamente, a competência legislativa primária das Assembleias Legislativas das Regiões Autónomas. E, como normas estatuárias de habilitação, invoca o n.º 1 e as alíneas n) e o) do n.º 2 do artigo 57.º do Estatuto Político-Administrativo açoriano, disposições que respeitam, todas elas, à delimitação material do poder legislativo regional no domínio ambiental. O Decreto n.º 8/2010 não convoca, pois, a alínea d) do n.º 1 do artigo 227.º - regulamentação das 'leis emanadas dos órgãos de soberania', que no caso seria a Lei n.º 35/98 - nem chama à colocação, como normas legais habilitantes, os artigos 17.º e 22.º desta mesma lei parlamentar - aliás, como reclamaria o n.º 7 do artigo 112.º da Constituição, que consigna o dever de os diplomas regulamentares indicarem expressamente a lei regulamentada.

É certo que o legislador regional poderia ter cometido um erro de qualificação jurídica ao escolher as normas constitucionais e estatutárias de habilitação. Mas é também verdade que nada no teor dos artigos 8.º a 14.º do Decreto n.º 8/2010 conduz o intérprete a essa conclusão. Pelo contrário, o carácter inovador da generalidade das normas contidas naqueles sete artigos relativamente ao estipulado na Lei n.º 35/98 - em particular, aos seus artigos 17.º a 20.º -, bem como a natureza absolutamente determinante que o registo das associações tem no acesso aos direitos previstos neste último diploma legal - com uma enorme projecção na actividade desenvolvida pela associação e com reflexos no seu próprio relacionamento com o poder público - indiciam que o regime emanado tem dignidade legislativa e que, por isso, o legislador regional fez a opção certa quanto à forma adoptada.

Recorde-se, outrossim, que estando a matéria dos direitos, liberdades e garantias, por decorrência da sua inserção na alínea b) do n.º 1 do artigo 165.º, também sob o influxo do princípio constitucional da reserva de lei, daí resulta para o legislador parlamentar uma particular exigência quanto à densidade da normação que emana. Sobretudo no confronto com a acção administrativa, a reserva de lei importa para o legislador um conjunto de obrigações que visam garantir que é sempre ele a tomar as decisões essenciais quanto ao conteúdo ou quanto ao alcance das normas que conformam ou que afectam a esfera jusfundamental das pessoas (singulares ou colectivas). Por um lado, positivamente, ainda que na nossa Constituição a reserva de lei não seja, em regra, total (ou absoluta) mas apenas parcial (ou relativa) - não se excluindo, portanto, intervenções regulamentares, desde que de natureza executiva e vinculada -, ela traduz-se sempre na exigência de fixação primária do sentido normativo directamente pela mão do legislador, sem possibilidade de delegação. Por outro lado, negativamente, está em causa uma proibição de remissões legais em branco, que permitam intervenções amplamente inovadoras de fontes normativas inferiores ou que transfiram para outros órgãos elevadas margens de liberdade decisória.

Por conseguinte, atendendo à curta extensão do preceituado que a Lei n.º 35/98 dedica à regulação do registo das associações ambientais e, bem assim, a grande relevância que o regime constante dos artigos 8.º a 14.º do Decreto n.º 8/2010 (ainda) assume para a liberdade de associação, não há qualquer razão que permita concluir com segurança que o legislador regional se enganou na qualificação formal do diploma emanado. Bem pelo contrário, à luz do princípio constitucional da reserva de lei - até no sentido histórico desta ideia, como instrumento de defesa das liberdades (e da propriedade) das pessoas em face das intervenções agressivas do poder político -, tudo indica que a matéria concretamente versada se situa, do ponto de vista substantivo, no plano legislativo.

Contra esta conclusão não procede, naturalmente, o argumento de que o Decreto n.º 8/2010 se limita a reproduzir - em larga medida, a reproduzir ipsis verbis - a normação contida na Portaria n.º 478/99, de 29 de Junho, do Governo da República, sucessivamente revista pelas Portarias n.os 71/2003, de 20 de Janeiro, e 771/2009, de 20 de Julho. A circunstância de certa matéria ter sido efectivamente tratada por um diploma regulamentar da República não significa que, de um prisma constitucional, o devesse ter sido nem tão-pouco que o pudesse ter sido nos moldes em que na realidade o foi. Nem a Lei n.º 35/98 nem muito menos as portarias referidas, que procederam à regulamentação daquela, constituem parâmetros delimitadores da competência legislativa (ou regulamentar) regional ou padrões de validade (constitucional) dos decretos legislativos regionais. Em última análise, é apenas em função do confronto com a Constituição (e com o Estatuto Político-Administrativo) que tem de ser aferida a competência da Assembleia Legislativa açoriana para produzir normas como as constantes dos artigos 8.º a 14.º do Decreto n.º 8/2010 - e não, obviamente, em função do cotejo destas últimas com quaisquer normas legais ou regulamentares avulsas.

5 - É sabido, entretanto, que na sequência das novas redacções conferidas pela revisão constitucional de 2004 à primeira parte do n.º 4 do artigo 115.º e à primeira parte da alínea a) do n.º 1 do artigo 227.º, a Lei n.º 2/2009, de 12 de Janeiro, que procedeu à terceira revisão do Estatuto Político-Administrativo dos Açores, introduziu neste diploma básico da autonomia insular uma extensa lista de matérias qualificadas como pertencendo à 'competência legislativa própria' da Região Autónoma (artigos 49.º a 67.º). E, entre esse longo enunciado de matérias, encontra-se justamente, no domínio do ambiente e ordenamento do território, o 'associativismo ambiental', referido na alínea o) do n.º 2 do artigo 57.º

A circunstância de o Decreto n.º 8/2010 se fundar, precisamente, nesta alínea o) do n.º 2 do artigo 57.º do Estatuto não lhe pode conferir, porém, um salvo-conduto constitucional.

Por um lado, apesar de hoje a lei fundamental delimitar a competência legislativa regional com base em dois únicos parâmetros - um limite positivo, consubstanciado nas 'matérias enunciadas nos respectivos estatutos político-administrativos', e outro limite negativo, consistente nas 'matérias reservadas aos órgãos de soberania' -, isso não significa que esses limites se situem no mesmo plano ou tenha que se encontrar um ponto de equilíbrio entre os dois. O limite negativo, que impede as Assembleias Legislativas de tratar matérias reservadas aos órgãos de soberania, prevalece claramente sobre o limite positivo, não podendo o legislador estatutário integrar no elenco de matérias da competência própria das Regiões Autónomas temas que se situem na esfera reservada dos órgãos legislativos da República. Se o fizer incorre em inconstitucionalidade - como se viu, aliás, nas recentes decisões do Tribunal Constitucional sobre o Estatuto dos Açores (Acórdãos n.os 402/2008 e 403/2009), em que algumas das alíneas definidoras de (pretensas) competências legislativas próprias caíram por violação da reserva de competência dos órgãos de soberania.

Por outro lado, no caso concreto da alínea o) do n.º 2 do artigo 57.º, não parece impossível realizar uma interpretação em conformidade com a Constituição, que trace uma linha divisória entre normas legais que respeitem à liberdade de associação - e, portanto, que estão reservadas ao Parlamento Nacional - e normas legais referentes ao associativismo ambiental em sentido estrito - e que, em consequência, podem ser emanadas pela Assembleia Legislativa da Região. Ainda que a fronteira entre um e outro domínio seja árdua de definir, não custa imaginar formas de cooperação entre as associações ambientais e as entidades administrativas que não contendam com a liberdade daquelas para se auto-organizarem, para desenvolverem a respectiva actividade, para guardar reserva sobre a sua vida interna, para expressarem as suas posições e opiniões publicamente e sem constrangimentos, para prosseguirem os seus intuitos sem interferências externas, etc. Sem prejuízo de se reconhecer que, como é afirmado no Acórdão n.º 711/97, a atribuição de apoios públicos pode 'constituir um poderoso instrumento de interferência e condicionamento da actividade das referidas associações', a verdade é que não se deve também excluir que a definição adequada de regimes de apoio técnico e financeiro possa ser uma forma de legislar sobre 'associativismo ambiental', sem bulir de forma evidente com a liberdade de associação - isto é, sem versar sobre a liberdade de associação na sua vertente negativa, típica dos direitos, liberdades e garantias, enquanto posições jurídicas de defesa contra o poder público.

Assim, olhando para o conteúdo do Decreto da Assembleia Legislativa dos Açores n.º 8/2010, há normas sobre associações ambientais que incidem claramente a matéria da liberdade associativa - os artigos 8.º a 14.º, aqui sindicados -, assim como há também normas que, versando sobre o tópico do 'associativismo ambiental' em sentido estrito, já não invadem o regime constitucionalmente reservado à Assembleia da República em matéria de liberdade de associação - v. g., as contidas nos artigos sobre apoio técnico-financeiro (15.º e seguintes), sobre ecotecas e centros de interpretação ambiental (31.º e seguintes), e até sobre participação das associações de ambiente em órgãos administrativos de natureza consultiva (41.º).»

2.2 - Relativamente às questões de inconstitucionalidade material, expende o requerente:

«[...] algumas das normas constantes desses mesmos artigos 8.º a 14.º são também materialmente inconstitucionais, pelas razões que agora se enunciam e mais adiante melhor se explicitarão. A saber:

O n.º 3 do artigo 8.º, por desrespeito pelo princípio da igualdade, consagrado no artigo 13.º da lei fundamental;

O n.º 2 do artigo 9.º, por violação do princípio da reserva de lei, ínsito na primeira parte do n.º 2 do artigo 18.º;

O n.º 3 do artigo 11.º e o artigo 14.º, em consequência da violação conjugada do regime das leis restritivas de direitos, liberdades e garantias (n.º 2 do artigo 18.º) e da liberdade de associação, tal como consignada no n.º 2 do artigo 46.º;

Os n.os 3, 4 e 5 do artigo 12.º e 1 do artigo 13.º, igualmente por desrespeito dos parâmetros constitucionais das leis restritivas de direitos, liberdades e garantias (n.º 2 do artigo 18.º) e da dimensão da liberdade de associação plasmada no n.º 2 do artigo 46.º»

2.2.1 - Quanto ao n.º 3 do artigo 8.º:

«6 - Relativamente às inconstitucionalidades materiais acima sumariamente apontadas, a primeira que salta à vista refere-se ao número de associados necessário para se ser admitido a registo. De acordo com o n.º 2 do artigo 8.º, tratando-se de uma associação com sede na Região Autónoma dos Açores, o número de associados requerido é apenas de 50, ao passo que, segundo o n.º 3 do mesmo artigo, tratando-se de uma associação nacional ou internacional, o número de associados residentes nos Açores - organizados em delegações, núcleos ou outras formas de representação - salta para o dobro, para os 100 elementos.

Esta diferenciação de tratamento favorece claramente as associações ambientais de menor dimensão - mais concretamente as associações de origem e dimensão regional - em detrimento de todas as demais, de alcance nacional ou internacional. Associações de maior dimensão - que são, em princípio, também as que têm mais projecção externa, mais recursos técnicos e humanos, mais influência no espaço mediático, e maior independência crítica em face do poder político e, em particular, dos responsáveis pela definição e execução das políticas públicas de ambiente -, apesar de poderem ter nos Açores bastante mais filiados do que os necessários para as associações regionais obterem a sua inscrição no registo, podem, ainda assim, ver negada a sua pretensão de inscrição e, consequentemente, a possibilidade de dispor de direitos muito importantes para a melhor e mais eficiente consecução dos seus objectivos.

O critério de comparação adoptado pelo legislador e que está na origem do tratamento jurídico diferenciado - ou seja, o critério da localização (insular ou não) da sede social das organizações não governamentais de defesa do ambiente - é, assim, puramente arbitrário, não se vislumbrando qualquer razão substantiva que consiga fundamentar constitucionalmente a duplicidade de regimes quanto ao número de associados.

Compreende-se que a admissão a registo possa ser condicionada pela existência de um número mínimo de membros - 25, 50, 100 ou 150, pouco interessa, recaindo a responsabilidade da escolha sobre o legislador, que no exercício da sua liberdade de conformação apenas está impedido de colocar a fasquia num número irrazoavelmente elevado. De igual modo, pode também o legislador - entenda-se, aqui, o legislador parlamentar - fixar como condição de inscrição registal o preenchimento de outros requisitos objectivos, como a idoneidade da associação e das pessoas que compõem os seus corpos dirigentes, uma duração mínima de existência, etc. Mas, o que o legislador não pode fazer é tratar de forma diferenciada duas realidades que, do ponto de vista substantivo, são idênticas. Quer isto dizer, não pode conceder certos direitos a 50 associados de uma associação que tem sede na Região e, ao mesmo tempo, negar esses mesmos direitos a 50 associados pertencentes a (uma estrutura regional de) uma associação que tem a sua sede fora do território regional - ainda que uns e outros façam rigorosamente a mesma coisa, defendam os mesmos interesses, se encontrem devidamente organizados e representados, cumpram a lei geral, etc.

Nem mesmo o facto de, num caso, haver personalidade jurídica própria e de, no outro caso, as delegações, núcleos ou órgãos representativos não disporem dessa mesma personalidade, integrando-se antes numa outra pessoa colectiva, pode fundamentar a solução adoptada pelo legislador. Em bom rigor, se a falta de personalidade jurídica das estruturas regionais das associações nacionais ou internacionais pudesse ser efectivamente um obstáculo ao registo e ao gozo dos direitos próprios das associações registadas, então, também não se vê como é que a elevação de 50 para 100 do número mínimo de associados poderia resolver o problema. Por isso, repita-se, não há nenhum fundamento material que, constitucionalmente, permita justificar a diferença de tratamento estabelecida nos n.os 3 e 4 do artigo 8.º do Decreto n.º 8/2010 e, em particular, a discriminação das associações ambientais com sede fora da Região Autónoma.»

2.2.2 - Quanto ao n.º 2 do artigo 9.º:

«7 - A segunda inconstitucionalidade material respeita ao n.º 2 do artigo 9.º do Decreto n.º 8/2010, que permite ao membro do Governo Regional competente em matéria de ambiente solicitar às associações que requerem o seu registo, 'para a correcta apreciação do pedido de inscrição', 'elementos adicionais considerados importantes para a decisão'.

Esta norma significa que o responsável máximo do Governo Regional pela área do ambiente dispõe de um poder discricionário para, em ordem a decidir o pedido de registo, requerer ainda mais informação do que a elencada no n.º 1 do mesmo artigo. Concretamente, mais informação para além da seguinte:

'a) Cópia do acto de constituição e dos estatutos actualizados;

Não obstante ser já discutível a necessidade de esse membro do Governo Regional ter globalmente acesso ao valor da quota dos associados, ao plano e ao relatório de actividades, bem como ao relatório de contas, o n.º 2 do artigo 9.º do Decreto n.º 8/2010 permite-lhe ainda fazer uma recolha mais exaustiva e sistemática de dados relativos à vida interna e às actividades e projectos da associação requerente. O que acontece, para mais, sem que o legislador se tenha preocupado em delimitar em termos razoáveis o tipo de informação que pode ser solicitada, os fundamentos que podem desencadear essa solicitação, ou o modo de avaliação dos dados eventualmente fornecidos.

Sendo assim, a associação requerente do registo fica colocada perante a seguinte alternativa: ou recusa fornecer os elementos adicionais, caso em que o registo não é concedido (a simile com o n.º 4 do artigo 12.º) e nunca poderá aceder a um conjunto de direitos da maior importância para a prossecução dos seus fins; ou envia os elementos discricionariamente solicitados, ficando sem saber segundo que critérios é que eles vão ser apreciados. Com efeito, se é legítimo supor que, em relação aos elementos informativos taxativamente fixados no n.º 1 do artigo 9.º, o órgão decisor não poderá nunca fazer avaliações ou apreciações de tipo subjectivo, designadamente quanto ao mérito ou à oportunidade das actividades constante do respectivo plano ou do correspondente relatório, já o mesmo não se pode dizer com segurança a respeito dos 'elementos adicionais' que o próprio membro do Governo Regional considera 'importantes para a decisão'.

Ora, apesar de a situação então decidida não ser idêntica à presente, importa recordar que o Tribunal Constitucional, no seu Acórdão n.º 589/2004, defendeu já que, mesmo admitindo 'a possibilidade de intervenção dos poderes públicos na fase de constituição das associações, sempre se reconhecerá que uma tal intervenção nunca pode corresponder a um regime de autorização administrativa prévia sem vinculação a pressupostos legalmente definidos' - assim se sublinhando, para o que agora interessa, que, em matéria de liberdade de associação, as autoridades administrativas não devem dispor de um poder que lhes permita, em termos discricionários, condicionar decisivamente a constituição ou o estatuto jurídico das associações privadas.

Neste sentido, acredita-se que a norma em análise - pela sua indeterminação e pela discricionariedade que autoriza, num domínio material particularmente sensível - viola o princípio constitucional da reserva de lei e, mais precisamente, o seu subprincípio da determinabilidade da lei. Ou seja, viola a máxima jurídica que impõe que o sentido do texto legislativo seja preciso e inequívoco, de modo que os seus destinatários possam compreender o respectivo conteúdo e prever com segurança o resultado da sua aplicação, designadamente se e em que medida vão ser afectados nas suas posições jurídicas individuais. Tal como afirmou o Tribunal Constitucional no Acórdão n.º 285/92, 'o grau de exigência de determinabilidade e precisão da lei há-de ser tal que garanta aos destinatários da normação um conhecimento preciso, exacto e atempado dos critérios legais que a Administração há-de usar [...]; e que forneça à Administração regras de conduta dotadas de critérios que, sem jugularem a sua liberdade de escolha, salvaguardem o núcleo essencial da garantia dos direitos e interesses dos particulares constitucionalmente protegidos [...]; e finalmente que permitam aos tribunais um controlo objectivo efectivo da adequação das concretas actuações da Administração face ao conteúdo da norma legal que esteve na sua base e origem' (cf., ainda, Acórdãos n.os 289/92, 589/2004 e 155/2007).»

2.2.3 - No que respeita ao n.º 3 do artigo 11.º e ao artigo 14.º:

«8 - A terceira inconstitucionalidade material apontada respeita antes de mais à norma do n.º 3 do artigo 11.º, segundo a qual resulta para as associações ambientais inscritas no registo - apenas em virtude dessa inscrição - um dever de sujeição às 'auditorias que lhes sejam determinadas nos termos do presente diploma'. E refere-se ainda ao regime das próprias auditorias, previsto no artigo 14.º, com particular incidência na alínea b) do n.º 2 - que permite o livre acesso das equipas de auditoria às 'fichas dos associados' - e no n.º 4 - na medida em que determina que as auditorias se realizam na 'sede social' das associações ambientais.

Mesmo colocando de parte as questões de constitucionalidade que poderiam ser suscitadas a respeito da protecção devida aos dados pessoais dos associados - n.os 4 e 7 do artigo 35.º da Constituição - e do direito das pessoas colectivas à inviolabilidade do seu domicílio - n.º 2 do artigo 34.º, em conjugação com o n.º 2 do artigo 12.º, da Constituição -, afigura-se evidente que existe uma relação de tendencial antinomia entre a possibilidade de o membro do Governo Regional competente em matéria ambiental determinar a realização de auditorias na sede das associações registadas e a afirmação constitucional constante do n.º 2 do artigo 46.º, segundo a qual 'as associações prosseguem livremente os seus fins sem interferência das autoridades públicas'.

De facto, ainda que o termo 'interferência' não possua um sentido jurídico muito preciso, ele é suficientemente amplo para englobar a realização de auditorias - sejam elas ordinárias ou extraordinárias - por decisão do titular de um alto cargo público. De acordo com o próprio teor literal do preceito, interferências não são apenas os actos pelos quais o Estado determina a dissolução ou a suspensão das actividades das associações. Essas são apenas as formas mais graves e agressivas de intervenção dos poderes públicos na livre condução das associações pelos seus associados. Intervenções hão-de ser assim todos aqueles actos ou comportamentos das autoridades públicas que, pela natureza dos meios utilizados ou pelos efeitos produzidos, representem uma intromissão ou uma ingerência na vida interna da pessoa colectiva ou, então, que sejam susceptíveis de prejudicar a livre prossecução das actividades e dos fins desenvolvidos pelas associações.

Não obstante, podendo as intervenções das autoridades públicas no seio das associações prosseguir distintos objectivos e revestir diferentes intensidades, as questões de constitucionalidade que devem ser colocadas não respeitam tanto ao problema de saber se certo acto ou certa conduta das autoridades constituem uma interferência na vida das associações. O que importa aferir é, sobretudo, se essa interferência se subsume no conceito constitucional de restrição e, em caso afirmativo, se se prossegue com ela um fim constitucionalmente legítimo e, ainda, se os meios utilizados para esse efeito não ultrapassam o necessário e razoável. Por outras palavras, a questão jurídico-constitucional que interessa decidir é a de saber se a sujeição das associações ambientais registadas a um regime de auditorias representa uma verdadeira e própria restrição legal à liberdade de associação e, depois, se o modo concretamente definido para a realização dessas auditorias viola o princípio da proporcionalidade, tal como consagrado no n.º 2 do artigo 18.º

Assim, quanto ao primeiro ponto - e sem poder entrar aqui nos critérios que permitem fazer a destrinça entre as restrições legais e as figuras jurídicas que com elas mantêm afinidades -, afigura-se que a sujeição das associações registadas a auditorias decretadas por uma autoridade administrativa é uma forma suficientemente caracterizada e intensa de intervenção pública na vida interna daquelas, traduzindo-se numa verdadeira compressão do âmbito de protecção constitucional da liberdade de associação enquanto direito de defesa contra o poder - isto é, naquela sua dimensão subjectiva que melhor a caracteriza como direito, liberdade e garantia -, tal como ela mesma se apresenta configurada no n.º 2 do artigo 46.º Não está em causa, pois, a simples fixação preliminar dos limites exteriores da liberdade de associação em face de outros direitos ou de outros institutos, nem a definição de um regime que contenda apenas com aspectos secundários ou acidentais relativos ao pleno exercício daquela liberdade. Bem pelo contrário, tratando-se de autorizar legalmente uma autoridade pública a invadir jurídica e fisicamente a esfera privada de um sujeito jusfundamental, a sujeição das associações registadas a auditorias consubstancia-se inevitavelmente numa verdadeira e própria restrição legal.

Dito isto, entende-se também, relativamente ao segundo ponto, que o regime concreto das auditorias implica uma restrição da liberdade de associação violadora do princípio da proporcionalidade. Por um lado, nenhum outro direito fundamental justifica, no plano constitucional, a compressão à liberdade de associação agora tentada pelo legislador regional. Nem mesmo no campo dos interesses constitucionais objectivos - preservação do Estado de direito, respeito pela legalidade democrática, transparência da vida pública, etc. - se vislumbra com facilidade quais os bens ou valores presentes na Constituição que se visa acautelar com a realização de auditorias no próprio espaço físico da sede social. Mas, sobretudo, mesmo supondo que os fins prosseguidos pelo legislador podem ser convenientemente identificados e obter suporte num certo princípio constitucional objectivo, fica por demonstrar que esses mesmos fins não poderiam ser igualmente perseguidos com recurso a outros meios menos agressivos da liberdade de associação ou menos invasivos da esfera interna dessa modalidade de pessoas colectivas - por exemplo, através do simples requerimento dos documentos destinados à demonstração do preenchimento dos requisitos necessários para a inscrição no registo.

A desnecessidade - e, portanto, a violação do princípio da proporcionalidade - que caracteriza o regime de realização das auditorias torna-se ainda mais patente quando se verifica que, nos termos do n.º 2 do artigo 14.º, este tipo de procedimentos inspectivos permite o acesso, algo discricionário e não selectivo, a elementos informativos referentes à associação e aos seus membros, mas que muito pouco relevância podem ter para as autoridades administrativas e, mesmo, para a 'verificação dos elementos fornecidos para efeitos de registo'. É o que sucede, em especial, com o acesso às 'fichas dos associados' - e, por inerência, a todos os dados pessoais que nelas estejam inscritos -, o qual se não apresenta como indispensável para o controlo do número de sócios efectivamente inscritos nas associações ambientais.»

2.2.4 - Relativamente aos n.os 3, 4 e 5 do artigo 12.º e 1 do artigo 13.º:

«9 - Por último, a quarta inconstitucionalidade material mencionada é referente às normas do n.os 3, 4 e 5 do artigo 12.º e 1 do artigo 13.º, enquanto permitem, respectivamente, a suspensão e a anulação da inscrição no registo das associações por simples decisão do membro do Governo Regional competente na área do ambiente.

Considerando, mais uma vez, que a inscrição no dito registo é condição indispensável para que as associações ambientais possam ser titulares e exercer um significativo acervo de direitos - incluindo alguns direitos com arrimo constitucional -, fácil é compreender que a previsão legal de um poder administrativo de suspensão ou de cessação da inscrição e, consequentemente, desse mesmo estatuto favorável se traduz numa verdadeira e própria restrição de direitos, liberdades e garantias, sujeita, portanto, ao disposto nos n.os 2 e 3 do artigo 18.º O poder administrativo de suspensão e de anulação do registo das associações ambientais tem, pois, de se conformar com as exigências que a lei fundamental formula neste contexto, mormente com a necessidade de uma credencial constitucional (expressa) para proceder a restrições legais e com o princípio da proporcionalidade.

Ora, quanto à primeira exigência, verifica-se que o n.º 2 do artigo 46.º prevê a possibilidade de suspensão das actividades das associações, nos casos previstos na lei, mas exige para o efeito o recurso a tribunal e a prolação de uma decisão judicial. Não é inequívoco, todavia, o resultado da aplicação deste preceito constitucional ao regime legal em análise. Por um lado, pode sustentar-se que não é de todo aplicável a imposição de uma decisão judicial, uma vez que a suspensão ou a anulação do registo de uma associação não é propriamente uma decisão de suspensão (total) das suas actividades, tal como previsto constitucionalmente. Mas, por outro, em relação às associações em funcionamento e que estejam regularmente inscritas no registo, a verdade é que tanto a suspensão como a anulação da correspondente inscrição - embora em diferentes graus, evidentemente - importam uma perda muito significativa de direitos e de instrumentos de acção que, de forma inevitável, se repercute negativamente na actividade social e na capacidade para prosseguir os seus fins.

Se bem que isso possa variar muito de caso para caso - e mesmo deixando agora de lado a questão da cessação dos apoios técnicos e financeiros já concedidos -, é inegável que a suspensão ou a anulação do registo pode colocar, de um momento para o outro, as associações ambientais destinatárias dessas decisões numa situação de grande dificuldade para continuarem a prosseguir as actividades anteriormente desenvolvidas. Tudo depende do tipo concreto de actividades exercidas e do grau de dependência dessas actividades relativamente aos direitos que integram o estatuto das associações ambientais registadas. Em todo o caso, mesmo que a natureza jurídica possa ser diversa, as decisões (administrativas) de suspensão ou de anulação do registo podem certamente ter um efeito equivalente - embora, porventura, menos extenso - ao de uma decisão (judicial) que proceda formalmente à suspensão das actividades de uma qualquer associação privada.

Nesta senda, ainda que não exista fundamento bastante para impor que a decisão de suspensão ou de anulação do registo das associações ambientais seja tomada por decisão judicial, afigura-se pelo menos exigível que o procedimento administrativo que conduz a tais decisões seja rodeado de garantias suplementares de objectividade, além da tramitação absolutamente comum da audiência dos interessados e da fundamentação de facto e de direito da decisão final (n.º 3 do artigo 9.º, por remissão do n.º 6 do artigo 12.º e do n.º 3 do artigo 13.º). Note-se, a este propósito, que de acordo com o regime legal agora estabelecido, as decisões de suspensão ou de anulação do registo são proferidas pelo próprio membro do Governo Regional competente em matéria de ambiente e, embora sejam tomadas 'na sequência de uma auditoria' (partes finais do n.º 3 do artigo 12.º e do n.º 1 do artigo 13.º e n.º 3 do artigo 14.º), é também aquele que decide a realização dessa auditoria e nomeia a comissão que a efectua (n.os 4 e 6 do artigo 14.º). Para fechar o círculo, é esta comissão composta, em princípio, por 'trabalhadores que exercem funções públicas' no departamento do Governo Regional competente em matéria de ambiente e, portanto, por subordinados directos daquele membro do executivo regional.

Eis, pois, como um procedimento administrativo comum, desprovido de especiais garantias de independência, acaba por concentrar nas mãos do titular da pasta do ambiente do Governo Regional um importante poder discricionário, que na prática lhe permitirá condicionar negativamente a actividade das associações que operam nesse mesmo sector - conquanto, em termos formais, as decisões de suspensão ou de cancelamento do registo não determinem a suspensão (total) das actividades das associações em causa.

Por sua vez, no que tange à segunda exigência, é muito duvidoso que a restrição da liberdade de associação decorrente das decisões de suspensão e de anulação do registo possam encontrar justificação na defesa de outros direitos fundamentais ou que seja necessária para a salvaguarda de outros bens objectivos ou interesses constitucionalmente protegidos. Efectivamente, se exceptuados os casos mais extremos - como aqueles em que associações promovem a violência ou prosseguem fins contrários à lei penal -, serão poucas as situações em que outros direitos fundamentais reclamem uma compressão da liberdade de associação, traduzida na retirada temporária ou definitiva dos direitos inerentes ao estatuto de associação registada. E mesmo no campo dos valores ou interesses constitucionais objectivos, fora das hipóteses em que as associações ambientais tenham comprovadamente cometido ilegalidades ou irregularidades graves, não se vê que tipo de condutas activas ou passivas dessas mesmas associações é que podem justificar, em termos constitucionais, a necessidade de medidas tão gravosas e perturbadoras do desenvolvimento da actividade social como as de suspensão ou anulação administrativa do registo.

Em abono da verdade, sublinhe-se também que as disposições legais em apreço não procedem a uma tipificação - ou sequer a uma enunciação exemplificativa - dos motivos que podem dar azo a uma decisão administrativa de suspensão ou anulação compulsiva do registo. Da leitura daquelas disposições, depreende-se apenas que tais decisões são proferidas na sequência de uma auditoria e que estas 'têm por objectivo a verificação dos elementos fornecidos para efeitos de registo' (n.º 2 do artigo 14.º). Subsiste, portanto, a dúvida sobre quais são os fins últimos prosseguidos pelas decisões de suspensão ou anulação do registo das associações - e, naturalmente, sobre se esses (hipotéticos) fins têm respaldo constitucional -, sendo que se afigura desde logo desnecessário - e, por isso, violador do princípio da proporcionalidade consagrado no n.º 2 do artigo 18.º - mobilizar sem justificação evidente medidas públicas que interferem de forma tão intensa com a actividade desenvolvida pelas associações ambientais.»

3 - Resposta do autor da norma. - Notificado o Presidente da Assembleia Legislativa da Região Autónoma dos Açores, nos termos e para os efeitos dos artigos 54.º, 55.º e 56.º da Lei do Tribunal Constitucional, veio apresentar resposta dentro do prazo legal, sustentando o seguinte:

«1.º

As normas contidas nos artigos 8.º a 14.º não extravasam os poderes legislativos das Regiões Autónomas nem se afiguram organicamente inconstitucionais, porquanto não está em causa a liberdade de associação, essa sim, matéria da reserva relativa de competência legislativa da Assembleia da República.

2.º

Efectivamente, no plano da liberdade individual, as normas cuja apreciação se requer não afectam a 'preservação da esfera de autodeterminação de cada pessoa na condição concreta da sua vida, com recusa de interferências exteriores ou, em geral, de actos contrários à sua vontade' (1), não criam 'quaisquer desvantagens por não se pertencer a esta ou àquela associação' (2) nem fazem 'depender o acesso a qualquer estado ou condição ou o exercício de qualquer direito da pertença a uma associação' (3).

3.º

No plano das associações, as normas em apreciação respeitam 'o direito de auto-organização, de livre formação dos seus órgãos e da respectiva vontade e de acção em relação aos seus membros'(4) e 'o direito de livre prossecução dos seus fins' (5), assim como em nenhum momento se permite a dissolução da associação ou a suspensão das suas actividades por acto do poder político.

4.º

Se é verdade que o regime da liberdade de associação, consignado no artigo 46.º da Constituição, se insere na reserva relativa da competência legislativa da Assembleia da República e que, tal como se refere no pedido, esta reserva integra 'todos os normativos que respeitem directamente ou que interfiram de forma não acidental com a liberdade de associação, nas suas diversas faculdades, dimensões, negativas ou positivas, individuais ou institucionais', o que acima se disse e o próprio texto do articulado em apreciação excluem os respectivos normativos do âmbito dessa reserva relativa de competência legislativa da Assembleia da República.

5.º

Efectivamente, não é o facto de uma matéria constar de uma lei emanada da Assembleia da República que lhe confere o carácter de reserva, absoluta ou relativa, de competência legislativa daquele órgão de soberania, mas sim a circunstância de a matéria em causa poder subsumir-se nos normativos constitucionais que elencam tais matéria de reserva.

6.º

Na verdade, a Lei n.º 35/98, de 18 de Julho, que define o estatuto das organizações não governamentais, divide-se em quatro capítulos, epigrafados de i, 'Disposições gerais', ii, 'Estatuto das ONGA', iii, 'Registo e fiscalização', e iv, 'Disposições transitórias e finais', sendo que apenas aos primeiros dois se poderia atribuir o qualificativo de matéria da reserva da Assembleia da República.

7.º

Se assim não fosse, mal se compreenderia que as matérias referentes ao registo nacional das ONGA, constantes do capítulo iii, 'Registo e fiscalização', remetessem para regulamento os termos e condições desse registo (artigo 17.º, n.º 1),

8.º

e que através da Portaria n.º 478/99, de 29 de Junho, alterada pelas Portarias n.os 71/2003, de 20 de Janeiro, e 771/2009, de 20 de Julho, mantida ao longo de um horizonte temporal de 12 anos, todo o sistema jurídico e judiciário se conformasse com tamanha inconstitucionalidade.

9.º

Em nosso favor acresce o facto de a citada Portaria n.º 478/99, de 29 de Junho, ter como norma habilitante a alínea c) do artigo 199.º da Constituição (competência executiva do Governo) e não qualquer outra competência delegada ou autorizada da Assembleia da República.

10.º

E mais se sublinha que, para o que aqui importa, também deve ter relevância que, tal como refere o pedido, o Decreto n.º 8/2010 'se limita a reproduzir - em larga medida, ipsis verbis - a normação contida na Portaria n.º 478/99, de 29 de Junho, do Governo da República'.

11.º

E caso os argumentos já aduzidos não bastassem para demonstrar que as normas em causa em nada afectam ou colidem com a reserva da competência da Assembleia da República, sempre se dirá que o que a Assembleia Legislativa da Região está a promover não é - nem de perto - legislação que derrogue o regime nacional previsto na Lei n.º 35/98, de 18 de Julho, nem sequer o regime do registo nacional de ONGA, regulamentado na Portaria n.º 478/99, de 29 de Junho.

12.º

Antes pelo contrário. Como é bom de ver, a previsão de um registo regional das ONGA dificilmente poderia enquadrar-se como regulamentação da Lei n.º 35/98, de 18 de Julho, como é indevidamente aflorado no pedido.

13.º

O que a Região quer tratar, tão-só, é da regulação de mais um procedimento de âmbito regional no qual não só não se afastam os direitos e deveres constantes do Estatuto das ONGA nacional como, inclusive, expressamente, os salvaguardam.

14.º

E esta salvaguarda também não é matéria de somenos face aos limites da competência prevista na alínea o) do n.º 2 do artigo 57.º do Estatuto Político-Administrativo da Região Autónoma dos Açores.

15.º

A competência legislativa própria da Região na matéria constante das normas objecto do pedido não resulta, portanto, do cotejo de tais normas com quaisquer normas legais ou regulamentares ou avulsas mas sim do confronto com a Constituição e com o Estatuto Político-Administrativo da Região.

16.º

Isto é, à circunstância de se tratar de matéria fora do âmbito da reserva de competência da Assembleia da República acresce o facto de o associativismo ambiental constar do elenco das matérias da competência legislativa própria da Região, expressamente consagrada na alínea o) do n.º 2 do artigo 57.º do Estatuto Político-Administrativo da Região Autónoma dos Açores.

17.º

Importa aqui invocar Gomes Canotilho e Vital Moreira, que em comentário à norma constitucional que corresponde ao actual artigo 161.º, alínea c), referem que 'a competência legislativa [alínea d)] é conatural à própria natureza e sentido histórico da assembleia representativa. De acordo com os princípios democrático-representativos convencionais, a ela devia caber em princípio toda a competência legislativa e nenhum domínio lhe estaria vedado. A CRP contém dois desvios a esse princípio: por um lado, existe um domínio vedado à actividade legiferante da AR, que é reservado ao Governo (artigo 201.º, n.º 2); por outro, e mais significativamente, a AR não é o único órgão legislativo, visto que, além das assembleias das Regiões Autónomas, no seu domínio próprio [artigos 115.º, n.º 3, e 229, n.º 1, alínea a)], também o Governo goza de poderes legislativos' (6).

18.º

E, ainda, Jorge Miranda e Rui Medeiros, em comentário ao referido artigo 161.º, alínea c), da Constituição: '[...] por imperativo da autonomia dos Açores e da Madeira, nessas mesmas matérias não reservadas ao Parlamento são as Assembleias Legislativas regionais os órgãos competentes para legislar, quando eles tenham âmbito regional [artigos 112.º, n.º 4, e 227.º, n.º 1, alínea c)]. São tais Assembleias e não a Assembleia da República: esta pode legislar sobre elas para todo ou para uma parte do território; não pode aí legislar só para uma Região Autónoma' (7).

19.º

Quanto à eventual inconstitucionalidade material das normas objecto do pedido e discordando dos fundamentos invocados no mesmo, dá-se por aqui reproduzido o que se disse nos n.os 9.º a 13.º a propósito da natureza da matéria objecto dessas normas, porquanto,

20.º

o registo público regional das organizações não governamentais de ambiente salvaguarda os direitos, a gradação e o limite de 100 associados para a ONGA de carácter nacional (artigos 17.º da Lei n.º 35/98, de 18 de Julho, 5.º da Portaria n.º 478/99, de 29 de Junho, e 8.º do Decreto n.º 8/2010),

21.º

a Região, através do registo público regional das organizações não governamentais de ambiente alarga, potencia e valoriza, para efeitos exclusivos do próprio, o conjunto de direitos e deveres das ONGA, ao definir um limite de 50 associados para as ONGA com sede na Região (artigos 17.º da Lei n.º 35/98, de 18 de Julho, 5.º da Portaria n.º 478/99, de 29 de Junho, e 8.º do Decreto n.º 8/2010),

22.º

a disponibilização a uma autoridade administrativa de um acervo de informação sobre a organização (artigos 18.º da Lei n.º 35/98, de 18 de Julho, 8.º e 13.º da Portaria n.º 478/99, de 29 de Junho, e 9.º e 11.º do Decreto n.º 8/2010),

23.º

a suspensão, anulação ou cancelamento do registo (artigos 15.º e 16.º da Portaria n.º 478/99, de 29 de Junho, e 12.º e 13.º do Decreto n.º 8/2010),

24.º

e o pedido de elementos adicionais considerados importantes para a decisão (previsto no artigo 9.º, n.º 2, da Portaria n.º 478/99, de 29 de Junho, no mesmos termos em que o está no artigo 9.º, n.º 2, do Decreto n.º 8/2010, pelo que há 12 anos que as questões doutamente enunciadas no pedido se colocam a nível nacional;

25.º

A sujeição às auditorias está prevista nos artigos 19.º a 23.º da Portaria n.º 478/99, de 29 de Junho, em termos em tudo semelhantes aos que constam do Decreto n.º 8/2010 (artigo 14.º), pelo que, também, aqui, há 12 anos que as questões doutamente enunciadas no pedido se colocam a nível nacional;

26.º

A possibilidade de suspensão ou anulação da inscrição no registo das ONGA por decisão do presidente do Instituto de Promoção Ambiental, hoje Agência Portuguesa do Ambiente, está prevista nos artigos 15.º a 16.º da Portaria n.º 478/99, de 29 de Junho, em termos em tudo semelhantes aos que constam do Decreto n.º 8/2010 (artigos 12.º e 13.º), pelo que, também aqui, há 12 anos que as questões doutamente enunciadas no pedido se colocam a nível nacional.

27.º

Significa isto que, se a argumentação do pedido colhesse, teríamos o absurdo de à Região estar vedada a criação de um regime mais favorável e de proximidade para as ONGA ao nível dos direitos de participação, representação e cooperação com os órgãos de governo próprio, e em especial com a administração regional autónoma.»

E concluiu:

«Termos em que a Assembleia Legislativa da Região Autónoma dos Açores se pronuncia, concluindo que as normas constantes dos artigos 8.º a 14.º do Decreto n.º 8/2010, desta Assembleia Legislativa, não estão feridas de qualquer inconstitucionalidade, orgânica ou material, devendo, consequentemente, o Tribunal Constitucional negar provimento ao pedido do Representante da República para a Região Autónoma dos Açores.»

II - Fundamentação.

A) Inconstitucionalidade orgânica

4 - Sustenta o requerente que as normas contidas nos artigos 8.º a 14.º extravasam os poderes legislativos das Regiões Autónomas, pelo que seriam organicamente inconstitucionais.

Segundo a sua argumentação, o regime da liberdade de associação que estaria em causa nas normas em apreço é uma das matérias que integra a reserva relativa de competência legislativa da Assembleia da República, conforme disposto na alínea b) do n.º 1 do artigo 165.º da CRP, respeitante à matéria dos direitos, liberdades e garantias. Por outro lado, a inclusão deste, ou de qualquer outro regime, na reserva (relativa ou absoluta) de competência legislativa da Assembleia da República implicaria a sua imediata subtracção à competência legislativa das Regiões Autónomas, nos termos do n.º 4 do artigo 112.º e da alínea a) do n.º 1 do artigo 227.º da CRP. Ora, segundo o requerente, o que a Assembleia Legislativa da Região Autónoma dos Açores fez, ao aprovar o decreto cujas normas vêm impugnadas, foi legislar - e não apenas regulamentar - em matéria de direito de associação, constitucionalmente consagrado no artigo 46.º da CRP.

Vejamos.

4.1 - O Decreto n.º 8/2010 regulamenta a elaboração e disponibilização de relatórios e informação pública sobre o estado do ambiente, regula o apoio às organizações não governamentais de ambiente e altera a composição e normas de funcionamento do Conselho Regional do Ambiente e do Desenvolvimento Sustentável (CRADS).

Atentemos no diploma, na parte que se encontra em apreciação:

Os artigos 8.º a 14.º do Decreto n.º 8/2010 instituem um registo regional das organizações não governamentais de ambiente (artigo 8.º), fazendo depender da inscrição no registo o estatuto definido para as organizações não governamentais de ambiente - ONGA - nele registadas, regulam as condições de inscrição nesse registo (artigo 9.º), a modificação, suspensão e anulação dessa inscrição (artigos 12.º e 13.º), as auditorias a que podem ficar sujeitas as ONGA (artigo 14.º), assim como os direitos decorrentes da inscrição (artigo 10.º) e as obrigações que essa mesma inscrição determina (artigo 11.º).

O diploma segue, de perto, mas com adaptações, o regime estabelecido pela Lei n.º 35/98, de 18 de Julho, que definiu o estatuto das organizações não governamentais de ambiente, aplicável às ONGA de âmbito nacional, regional (leia-se supramunicipal) e local, criando um registo nacional (artigo 17.º), e, em especial, o disposto na Portaria n.º 478/99, de 29 de Junho, alterada pelas Portarias n.os 71/2003, de 20 de Janeiro, e 771/2009, de 20 de Julho.

Por força do estabelecido na primeira parte do artigo 10.º, n.º 1, do Decreto n.º 8/2010, que se aprecia, verifica-se que o legislador regional procede também à recepção de algumas normas constantes do diploma nacional, assim atribuindo às ONGA inscritas no registo regional os direitos concedidos às organizações não governamentais de ambiente inscritas no registo nacional.

Entre estes direitos estão o direito à declaração de utilidade pública (artigo 4.º), o direito de acesso à informação (artigo 5.º), o direito de participação procedimental (artigo 9.º), a legitimidade processual (artigo 10.º), a isenção de emolumentos, preparos, custas e imposto do selo (artigo 11.º), o direito a isenções fiscais (artigo 12.º), a aplicação do regime especial do mecenato aos donativos a favor das ONGA que financiem projectos de interesse público (artigo 13.º) e o direito de antena (artigo 15.º). Na Lei n.º 35/98, e à semelhança do decreto em apreço, também são concedidos às entidades registadas no registo nacional o direito a apoio técnico e financeiro do Estado (artigo 14.º), o direito de participação na definição da política e das grandes linhas de orientação legislativa em matéria de ambiente (artigo 6.º), o direito de representação nos órgãos consultivos da administração central, regional e local (artigo 7.º) e um especial estatuto para os dirigentes e membros das ONGA que exerçam funções de representação (artigo 8.º, para o qual, aliás, remete expressamente o artigo 10.º, n.º 2, do Decreto n.º 8/2010, da Assembleia Legislativa da Região Autónoma dos Açores).

4.2 - Como o Tribunal tem afirmado em acórdãos anteriores, após a revisão constitucional de 2004, para se apreciar uma norma legislativa emitida pela Assembleia Legislativa das Regiões Autónomas sob o prisma da competência legislativa regional, deve aferir-se da presença cumulativa dos seguintes requisitos: i) deve verificar-se se as matérias em causa não estão reservadas aos órgãos de soberania; ii) se estão enunciadas no respectivo estatuto político-administrativo, e iii) se se contêm no âmbito regional (v. g., Acórdãos n.os 415/2005 e 26/2009).

Comecemos por apurar se as normas aqui em apreço superam o filtro da reserva relativa de competência legislativa da AR. É esse o fundamento catalisador do pedido do requerente quando sustenta que, por disciplinarem a liberdade de associação, as normas constantes do decreto que se vem apreciando deveriam ser objecto de Lei da Assembleia da República, estando vedado ao legislador regional emitir tal normação.

4.3 - Como está patente, será decisivo para resolver a questão, do ponto de vista da conformidade orgânica das normas com a Constituição, verificar se as matérias abrangidas pelas normas impugnadas são matéria de direitos, liberdades e garantias.

Desde logo porque - e é esse o fundamento do requerente -, estando aqui em causa normas atinentes a organizações não governamentais de ambiente, será preciso que o Tribunal Constitucional apure se as disposições em apreciação tocam, efectivamente, e como vem sustentado, aspectos relativos à liberdade de associação, consignada no artigo 46.º da CRP.

A Lei n.º 35/98, de 18 de Julho - que estabelece o estatuto das organizações não governamentais de ambiente (ONGA) -, definiu estas organizações como associações dotadas de personalidade jurídica, constituídas nos termos da lei geral, que não prosseguem fins lucrativos e visam, exclusivamente, a defesa e valorização do ambiente ou do património natural e construído, bem como a conservação da natureza.

Enquanto associações, as ONGA são expressão da liberdade de organização colectiva dos cidadãos (Gomes Canotilho/Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa Anotada, 4.ª ed., Coimbra Editora, 2007, p. 643) e vêem ser-lhes constitucionalmente garantido, no artigo 46.º (Liberdade de associação), o direito de associação - traduzido, designadamente, na liberdade de prossecução livre dos seus fins. Embora sendo este um direito complexo, que pode ser decomposto em vários direitos ou liberdades específicos, esta sua faceta é a mais directamente convocada pela questão que importa resolver.

O n.º 2 do artigo 46.º da CRP estabelece o seguinte: «As associações prosseguem livremente os seus fins sem interferência das autoridades públicas e não podem ser dissolvidas pelo Estado ou suspensas as suas actividades senão nos casos previstos na lei e mediante decisão judicial.» A disposição constitucional citada abrange «dimensões essenciais da liberdade de associação, designadamente a liberdade de auto-organização, o autogoverno e a autogestão, consubstanciadas na autonomia estatutária (não podendo os estatutos das associações estar dependentes de qualquer aprovação ou sanção administrativa e, muito menos, ser impostos pelas autoridades); a liberdade de escolha dos seus órgãos (não podendo a designação dos órgãos directivos da associação estar dependente de qualquer aprovação ou controlo administrativo, e, muito menos, de imposição administrativa) e a liberdade de gestão (não podendo os seus actos ficar dependentes de aprovação ou referenda administrativa)» (Gomes Canotilho/Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa Anotada, 4.ª ed., Coimbra Editora, Coimbra, 2007, p. 646; e, na jurisprudência constitucional, v. g. o Acórdão n.º 18/2006).

4.4 - O direito de associação tem um âmbito de protecção próprio que se refere a uma realidade - as associações. E o domínio existencial, material ou realidade da vida aqui protegido é, por exemplo, o acto de um indivíduo se associar ou não associar, ou da própria associação prosseguir livremente os seus fins. Para que se possa afirmar que uma determinada intervenção reguladora tocou um aspecto da realidade a que se refere a protecção constitucional, é importante proceder à delimitação do conteúdo constitucionalmente garantido do direito, assim definindo «o bem ou o interesse jusfundamental protegido pela norma» (José de Melo Alexandrino, A Estruturação do Sistema de Direitos, Liberdades e Garantias na Constituição Portuguesa, vol. ii, Almedina, Coimbra, 2006, p. 472). O mesmo é dizer que sempre será indispensável a realização do juízo prévio de saber se um determinado aspecto do âmbito material de protecção do direito está juridico-constitucionalmente protegido. Por isso - exemplifica a doutrina referindo-se ao direito aqui em causa - «O conteúdo constitucionalmente garantido do direito de associação parece não abranger a garantia de aquisição de personalidade jurídica como pessoa colectiva», segundo Gomes Canotilho e Vital Moreira (Constituição da República Portuguesa Anotada, 4.ª ed., Coimbra Editora, 2007, p. 645). O que está em causa é um problema de interpretação da norma constitucional de modo a apurar quais «os bens e esferas de acção abrangidos e protegidos pelo preceito que prevê o direito», assim se definindo «o seu objecto e conteúdo principal» (Vieira de Andrade, Os Direitos Fundamentais na Constituição Portuguesa de 1976, 4.ª ed., Almedina, Coimbra, 2009, p. 267).

Em suma, «o que se pergunta é se o programa normativo do preceito em causa inclui ou não um certo aspecto ou modo de exercício, isto é, até onde vai o domínio de protecção (a hipótese) da norma» (Vieira de Andrade, ob. cit., p. 278).

Analisemos, então, se são matéria de reserva parlamentar, por respeitarem ao âmbito de protecção da liberdade de associação, as normas questionadas.

5 - Registo: criação, modificação, suspensão e anulação. - 5.1 - O registo instituído ao abrigo do artigo 8.º serve funções de publicidade, tornando públicas situações jurídicas (o conteúdo do registo é público, sendo disponibilizado no portal do Governo Regional na Internet - artigo 8.º, n.º 5; a admissão a registo e suspensão e cancelamento são publicados no Jornal Oficial - artigo 9.º, n.º 4; as ONGA têm direito a obter declaração comprovativa da sua inscrição no registo - artigo 9.º, n.º 5), assumindo ainda funções instrumentais de organização.

Não tem razão o requerente quando invoca que «a criação, a cargo de um departamento administrativo, de um registo público de associações privadas é matéria que versa sobre liberdade de associação».

O registo criado por esta norma não tem uma função constitutiva, no sentido de que da inscrição no registo não depende a existência da ONGA: o registo, facultativo, não é condição para a criação da associação (pelo que não pode ser encarado como uma autorização «encapuçada» para constituição de associação). Mas dá a conhecer as organizações não governamentais de ambiente ou equiparadas que passam, pelo facto de se encontrarem registadas - i. e., por obedecerem a certos requisitos, nomeadamente a natureza jurídica (artigo 6.º), o número de associados (artigo 8.º), a ligação à Região Autónoma pela via da sede ou da residência dos membros (artigo 8.º), a realização de actividades [artigos 9.º, n.º 1, alíneas f) e g), e 14.º, n.º 6, alínea b)] -, a gozar de certos direitos (previstos no artigo 10.º) e a ficar sujeitas a certos deveres (artigo 11.º), permitindo também saber quem são os dirigentes e membros que as representam nos órgãos consultivos dependentes da administração regional autónoma.

A criação deste registo tem igualmente uma função instrumental por permitir, embora definindo condições, conhecer as organizações não governamentais de ambiente ou equiparadas que, pelo facto de estarem registadas, podem, nomeada e eventualmente, ter acesso a apoio técnico e financeiro concedido pela administração da Região Autónoma [artigo 16.º, n.º 1, alínea a)], e designar um representante no órgão consultivo [CRADS, artigo 41.º, n.º 2, alínea l)].

5.2 - Na verdade, a criação, em si mesma, deste registo, que permite conhecer as entidades que actuam num determinado âmbito e respectivas actividades - no caso, típicas do associativismo ambiental - não pode ser entendida como limitando a liberdade de associação, por essa razão não se tornando indispensável que seja uma lei da Assembleia da República (ou o Governo mediante autorização) a definir a sua criação.

Este registo é um mecanismo que permite elencar e conhecer factos e direitos.

Não se vê como da criação do registo, em si, que no caso nem é obrigatório, possa resultar uma intervenção não permitida na liberdade de associação ou, sequer, uma qualquer intervenção no âmbito constitucionalmente protegido desta.

Uma coisa é a criação de um registo para finalidades várias. Outra diversa são os efeitos que se possa fazer decorrer para uma organização não governamental de ambiente que se inscreva no registo. Não deixa de frisar isto mesmo o requerente quando invoca, acerca da constituição do registo, o seu impacte sobre a liberdade de associação «sobretudo se se tiver em conta que da inscrição naquele registo depende o acesso a um conjunto de direitos da maior relevância para a actividade das associações em causa e dos seus corpos dirigentes».

Todavia, não é a previsão da instituição do registo em si, enquanto mero mecanismo que elenca e publicita a existência de certas associações, que origina uma intervenção na liberdade de associação. Da pura criação do registo regional das ONGA não resultam intervenções em matéria de direitos, liberdades e garantias, não se encontrando, por esse facto, a Assembleia Legislativa da Região Autónoma dos Açores a legislar em matéria de direitos, liberdades e garantias, de natureza reservada à Assembleia da República, nos termos do disposto no artigo 165.º, n.º 1, alínea b), da CRP.

O que será indispensável que se analise - e adiante a isso se procederá - são as consequências que a Assembleia Legislativa da Região Autónoma dos Açores optou por atribuir ao registo agora criado, verificando se delas resultam intervenções em matéria de liberdade de associação.

5.3 - Com o mesmo fundamento, o Tribunal entende que o artigo 9.º (inscrição no registo), que regula a inscrição no registo regional, enumerando elementos documentais necessários à inscrição, bem como aspectos meramente procedimentais relativos a essa inscrição, não contende com matéria respeitante à liberdade de associação, nem, por essa via, com direitos, liberdades e garantias. O artigo 9.º limita-se a definir as condições (documentais, procedimentais) para inscrição no registo.

Não se vê, ao contrário do que sustenta o requerente, que os artigos 8.º ou 9.º sejam exemplo daqueles «normativos que respeitem directamente ou que interfiram de forma não acidental com a liberdade de associação».

5.4 - O mesmo vale, por identidade de razão, para as vicissitudes do registo: sua modificação, suspensão (artigo 12.º do decreto) e anulação (artigo 13.º do decreto).

Como atrás se expendeu, não é da norma que autoriza, ou não, a inclusão no registo nem, consequentemente, da norma que admite a sua suspensão, modificação ou cancelamento que resulta a intervenção nos direitos, liberdades e garantias. O registo é realizado para finalidades várias, algumas das quais podem não ter relevância em matéria de direitos, liberdades e garantias. O que pode assumir contornos que abranjam matéria protegida no texto constitucional como direitos, liberdades e garantias são as disposições que façam desse registo condição para o exercício de alguns direitos que pudessem contender com aspectos constitucionalmente protegidos, como os enquadráveis no n.º 2 do artigo 46.º, invocado pelo requerente.

5.5 - Não se nega, contudo, que uma intervenção reguladora que extraia consequências jurídicas da não inscrição no registo, e dependendo da incidência dessas interferências, poderia configurar uma intervenção que apenas pudesse ser imposta, desde logo, nas condições previstas no artigo 165.º, n.º 1, alínea b), da CRP, excluindo-se a intervenção do legislador regional na sua definição [artigos 112.º, n.º 4, da CRP, e 227.º, n.º 1, alínea a), da CRP]. E, neste caso, porque, conforme este Tribunal tem afirmado, a reserva de lei parlamentar em matéria de direitos, liberdades e garantias abrange «tudo o que seja matéria legislativa e não apenas as restrições do direito em causa» (cf., por exemplo, Acórdãos n.os 128/2000 e 491/2002).

É à análise dessas consequências jurídicas (determinadas pelo artigo 10.º do decreto em apreciação) que procederemos de seguida.

6 - O direito ao apoio técnico e financeiro como consequência da inscrição no registo. - 6.1 - A dependência, relativamente à inscrição no registo regional, do direito das organizações não governamentais de ambiente à obtenção de apoio técnico e financeiro (regulado nos artigos 15.º e seguintes do Decreto n.º 8/2010) resulta do n.º 1 do artigo 10.º

O problema de constitucionalidade a resolver respeita a saber se por decreto legislativo regional se pode fazer depender da inscrição no registo a atribuição de apoio técnico e financeiro e outras formas de cooperação a organizações não governamentais do ambiente ou se estes aspectos se encontram entre as matérias reservadas à Assembleia da República por interferirem com a liberdade de associação e, assim, bulirem com direitos, liberdades e garantias.

No caso da dependência dos apoios técnicos e financeiros às organizações não governamentais de ambiente por parte da Região Autónoma relativamente à inscrição no registo regional, a questão controvertida é a de determinar se, e nesse caso em que medida, as normas que a estabelecem interferem no âmbito de protecção do direito de associação, mais propriamente no «momento normativo do âmbito de protecção do direito» (Gomes Canotilho, Direito Constitucional e Teoria da Constituição, 7.ª ed., Almedina, Coimbra, 2003, p. 449), i. e., no seu conteúdo jurídico-constitucionalmente protegido.

Antes de se apurar se uma medida conforma ou restringe um direito fundamental, torna-se necessário começar por saber se chega a nele interferir, para isso se recortando, em termos jurídicos, o âmbito constitucionalmente protegido do direito fundamental, e deste modo se reconhecendo os contornos do seu conteúdo juridicamente garantido pela Constituição, i. e., aquele que a Constituição entendeu ser merecedor de garantia.

Pode adiantar-se que não se considera que as organizações não governamentais de ambiente, enquanto associações, tenham, em razão da liberdade de associação, um direito a apoio técnico e financeiro. Este, a poder considerar-se um direito, não é uma dimensão da liberdade de associação, pelo que o conteúdo constitucionalmente garantido desta liberdade não abrange uma garantia de obtenção destes apoios.

6.2 - Ora, entende-se que a regulação que impõe a inscrição no registo como condição de acesso da associação a apoio técnico e financeiro deixa intocada a protecção jurídico-constitucional reconhecida ao direito de associação. Por outras palavras, não cabe na protecção jurídico-constitucional reconhecida à liberdade de associação um direito à atribuição de apoio técnico e financeiro à associação.

Sendo a possibilidade de se candidatar a apoios apenas um aspecto que pode, ou não, ser concedido à associação, e que não integra a dimensão constitucional da liberdade de associação, antes sendo instituído para além das facetas constitucionalmente protegidas desta, não tem de ficar sujeito ao regime constitucional dos direitos, liberdades e garantias.

Assim, considerando-se não haver aqui uma intervenção no conteúdo do direito de associação, não se exige, por este motivo, a intervenção da Assembleia da República.

Questão na aparência semelhante foi tratada no Acórdão n.º 711/97, invocado pelo requerente. A solução, todavia, não aproveita neste caso, uma vez que na situação então em análise o parâmetro constitucional em causa foi a falta de interesse específico.

6.4 - Mesmo para quem considere que da atribuição do apoio técnico e financeiro dependerá, muitas vezes, a própria subsistência e a actividade das associações (argumentação do requerente), diga-se que o recorte constitucional da liberdade de associação não pode ter querido contemplar a atribuição de apoios, ainda que necessária à subsistência da associação, como elemento merecedor de protecção constitucional. Nem se argumente que, na falta do apoio, a associação desaparecerá, o que poderia ser visto como a imposição de uma dissolução administrativa, gravemente lesiva das garantias das associações. A liberdade de associação não obriga a Administração a conceder apoios. Tal implicaria encarar o direito de associação, direito fundamentalmente de defesa, numa dimensão nova de direito a prestações do Estado por parte das associações (no sentido amplo de Robert Alexy: Teoria dos Direitos Fundamentais, tradução portuguesa de Virgílio Afonso da Silva, São Paulo, 2008, p. 442, abrangendo todo o direito a uma acção positiva, ou seja, a uma acção do Estado), pela via da garantia de um feixe de posições fácticas ou até normativas, protegendo a dependência destas relativamente aos apoios públicos. A liberdade de associação não convoca uma dimensão pela qual a associação veria reconhecido o direito a ser mantida pelo Estado, a pretexto do não condicionamento do associativismo. O «direito à própria existência», componente da liberdade de associação, significa que as associações não podem «ser dissolvidas pelos poderes públicos nem ter as suas actividades suspensas senão nos casos previstos na lei (princípio da tipicidade legal) e mediante decisão judicial». Sendo «fundamentalmente um direito negativo, um direito de defesa, sobretudo perante o Estado» (Gomes Canotilho/Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa Anotada, 4.ª ed., Coimbra Editora, Coimbra 2007, p. 646), não pode entender-se que se garanta um direito à existência da associação à custa do Estado, ou que, prevendo um regime legal que possa ser-lhe retirado o apoio, que com isso se viole uma garantia constitucional.

6.4 - Também por outras razões se considera que a questão dos apoios regionais a organizações não governamentais de ambiente não é matéria que tenha de ser legislada pela Assembleia da República (ou pelo Governo mediante autorização).

Sob pena de, levado ao extremo o entendimento do âmbito da reserva parlamentar, esta esgotar toda a matéria atinente às associações ambientais, e excluir a autonomia regional em matéria de atribuição de apoios técnicos e financeiros a situações que, pela sua natureza, revelam especificidades regionais e foram contempladas no Estatuto Político-Administrativo da Região Autónoma, não pode entender-se que definir as condições da atribuição de apoios regionais seja matéria a regular mediante intervenção da Assembleia da República.

Sublinha-se que tem de ser garantido nesta matéria - de associativismo ambiental - um núcleo de autonomia regional (artigo 225.º da CRP) e que dele fará parte a definição dos apoios técnicos e financeiros a atribuir pela administração regional às ONGA com ligação ao território regional que promovam bens jurídicos a este associados. Fazer depender a atribuição de apoios regionais às organizações não governamentais de ambiente do exercício de poderes pelo legislador nacional é uma compressão excessiva da autonomia regional que desconsideraria os objectivos dessa mesma autonomia.

Nas normas do decreto agora em apreciação, a conexão com a autonomia regional é evidente: o associativismo ambiental não é um qualquer associativismo, é expressamente reconhecido pelo Estatuto Político-Administrativo da Região Autónoma dos Açores, terá especial ligação ao território insular (pelos requisitos que a lei exige às associações, mas também pela própria relação da protecção do ambiente com o espaço geográfico), sendo o poder de decisão nesta matéria uma particular faceta do poder autonómico regional.

7 - O direito à participação na definição das políticas regionais de ambiente e os direitos dos dirigentes e membros com funções de representação. - 7.1 - O decreto cujas normas se encontram em apreciação fez também depender da inscrição no registo uma forma especial de exercício do direito à participação da organização não governamental de ambiente na definição das políticas regionais de ambiente (artigo 10.º, n.º 1) por ser essa inscrição condição para a participação da ONGA em órgãos consultivos regionais em matéria ambiental.

Essa participação é concretizada no artigo 41.º, n.º 2, alínea l), do Decreto n.º 8/2010, que determina que integram a composição do Conselho Regional do Ambiente e do Desenvolvimento Sustentável (CRADS) «um representante de cada uma das organizações não governamentais de ambiente e equiparadas que estejam validamente inscritas no registo regional a que se refere o artigo 8.º do presente diploma». Este Conselho é criado pelo decreto, no artigo 34.º, como «órgão consultivo do departamento da administração regional autónoma competente em matéria do ambiente, constituído com o objectivo de contribuir para a garantia do direito de participação pública em matéria de política do ambiente e de assegurar o diálogo e cooperação com entidades e organizações da sociedade civil com interesse em matéria ambiental na procura de consensos relativos à política ambiental», cujas competências são definidas no artigo 35.º

As normas do artigo 41.º não vêm impugnadas mas não podem deixar de ser convocadas nesta análise pois o direito nelas previsto é um dos direitos para que remete o artigo 10.º, n.º 1, que foi impugnado: «[...] as organizações não governamentais de ambiente e equiparadas inscritas no registo regional gozam dos direitos estabelecidos no presente diploma, nomeadamente o direito [...] de participação na definição das políticas regionais de ambiente».

7.2 - Ainda que as ONGA visem «a defesa e valorização do ambiente ou do património natural e construído, bem como a conservação da natureza», não pode entender-se que a participação na definição das políticas - aqui regionais - de ambiente fique dependente da participação num órgão consultivo. Dito de outro modo, não se nega que este direito que o decreto faz decorrer da inscrição no registo regional - bem como da atribuição de apoios atrás mencionada - tenha, para usar palavras do requerente, «uma enorme projecção na actividade desenvolvida pela associação e com reflexos no seu próprio relacionamento com o poder público (fl. 7)». Mas, embora se compreenda a relevância da participação em órgãos consultivos mediante a indicação de representantes, não pode considerar-se que faça parte do âmbito jurídico-constitucional da norma que protege a liberdade de associação um direito à participação em órgão consultivo. Ou, sequer, à criação do órgão consultivo. A liberdade de associação não postula, por si, um direito de toda e de cada associação à representação em órgão consultivo que se possa inexoravelmente impor à Administração, independentemente de qualquer requisito.

7.3 - Razões pelas quais se considera não existir uma intervenção da Assembleia Legislativa da Região Autónoma que toque matéria de direitos, liberdades e garantias quando se faz depender de inscrição no registo regional o direito de participação na definição das políticas regionais de ambiente concretizado mediante indicação de representante em órgão consultivo.

7.4 - O artigo 10.º, n.º 2, faz depender da inscrição no registo a atribuição aos dirigentes e membros das ONGA de um conjunto de direitos previstos no artigo 8.º da Lei n.º 35/98, de 18 de Julho, para os quais remete.