Lei n.º 66-A/2012 — Grandes Opções do Plano para 2013

Lei n.º 66-A/2012 de 31 de dezembro Aprova as Grandes Opções do Plano para 2013 A Assembleia da República decreta, nos termos da alínea g) do artigo 161.º da Constituição, o seguinte:

Declaração de Retificação n.º 10/2013 - Diário da República n.º 42/2013, Série I de 2013-02-28 No quadro 2.1 constante do anexo à lei: Onde se lê: «Saldo primário exluindo medidas extraordinárias» deve ler-se: «Saldo primário excluindo medidas extraordinárias» Onde se lê: «Saldo estrutural (2) Saldo primário estrutural (2)» deve ler-se: «Saldo estrutural (1) Saldo primário estrutural (1)» Na legenda do quadro 2.1 constante do anexo à lei: Onde se lê: «(1) - Os saldos ajustados do ciclo correspondem aos respetivos saldos globais expurgados do efeito do ciclo económico sobre as receitas fiscais e contributiva e despesa do subsídio de desemprego. (2) - Os saldos estruturais correspondem aos respetivos saldos ajustados do ciclo e expurgados de medidas com efeito temporário quer do lado da receita quer do lado da despesa das administrações públicas.» deve ler-se: «(1) Os saldos estruturais correspondem aos respetivos saldos ajustados do ciclo e expurgados de medidas com efeito temporário quer do lado da receita quer do lado da despesa das administrações públicas. Os saldos ajustados do ciclo correspondem aos respetivos saldos globais expurgados do efeito do ciclo económico sobre as receitas fiscais e contributiva e despesa do subsídio de desemprego.

Artigo 1.º — Objeto

São aprovadas as Grandes Opções do Plano para 2013, que integram as medidas de política e de investimentos que contribuem para a sua concretização.

Artigo 2.º — Enquadramento estratégico

As Grandes Opções do Plano para 2013 inserem-se nas estratégias de consolidação orçamental e de desenvolvimento da sociedade e da economia portuguesas apresentadas no Programa do XIX Governo Constitucional e nas Grandes Opções do Plano para 2012-2015, aprovadas pela Lei n.º 64-A/2011, de 30 de dezembro.

Artigo 3.º — Grandes Opções do Plano

1 - As Grandes Opções do Plano definidas pelo Governo para 2013 são as seguintes:

2 - As prioridades de investimento constantes das Grandes Opções do Plano para 2013 são contempladas e compatibilizadas no âmbito do Orçamento do Estado para 2013 e devidamente articuladas com o Programa de Ajustamento Económico e Financeiro e, em particular, com as medidas de consolidação orçamental.

Artigo 4.º — Programa de Ajustamento Económico

1 - O cumprimento dos objetivos e das medidas previstas no Programa de Ajustamento Económico, acordado com a Comissão Europeia, o Fundo Monetário Internacional e o Banco Central Europeu, prevalece sobre quaisquer outros objetivos programáticos ou medidas específicas, incluindo apoios financeiros, benefícios, isenções ou outro tipo de vantagens fiscais ou parafiscais cuja execução se revele impossível até que a sustentabilidade orçamental esteja assegurada. 2 - O Governo mantém como princípio prioritário para a condução das políticas que nenhuma medida com implicações financeiras seja decidida sem uma análise quantificada das suas consequências no curto, médio e longo prazos e sem a verificação expressa e inequívoca da sua compatibilidade com os compromissos internacionais assumidos pela República Portug

Artigo 5.º — Disposição final

É publicado em anexo à presente lei, da qual faz parte integrante, o documento das Grandes Opções do Plano para 2013.

Anexo — GRANDES OPÇÕES DO PLANO PARA 2013

Índice 1 - 1.ª Opção - O desafio da mudança: a transformação estrutural da economia portuguesa: 1.1 - Enquadramento: 1.1.1 - O Programa de Ajustamento Económico; 1.1.2 - Ajustamento estrutural; 1.2 - Cenário macroeconómico para 2013; 1.2.1 - Hipóteses externas; 1.2.2 - Cenário macroeconómico. 2 - 2.ª Opção - Finanças públicas e crescimento: a estratégia orçamental: 2.1 - Estratégia de consolidação orçamental: 2.1.1 - Revisão dos limites quantitativos do Programa de Ajustamento Económico; 2.1.2 - Desenvolvimentos orçamentais em 2012; 2.1.3 - Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 353/2012: medidas substitutivas; 2.1.4 - Perspetivas orçamentais para 2013; 2.1.5 - Redução estrutural da despesa pública; 2.2 - Reforma do processo orçamental: 2.2.1 - Desenvolvimentos na reforma do processo orçamental; 2.2.2 - Alteração da Lei de Enquadramento Orçamental; 2.2.3 - Modelo de controlo orçamental; 2.2.4 - Criação das bases institucionais para a sustentabilidade das finanças públicas; 2.3 - Administração Pública: 2.3.1 - Organização da Administração Pública; 2.3.2 - Melhoria dos instrumentos de gestão de recursos humanos; 2.3.3 - Sistema Nacional de Compras Públicas; 2.3.4 - Gestão do parque de veículos do Estado; 2.4 - Política fiscal: 2.4.1 - Reforma estrutural da administração tributária; 2.4.2 - Reforço do combate à fraude e à evasão fiscais; 2.4.3 - Alargamento da base tributável e restruturação das taxas; 2.4.4 - Alargamento da rede de convenções para evitar a dupla tributação celebradas com outros Estados; 2.5 - Setor empresarial do Estado: 2.5.1 - Alteração do regime jurídico aplicável ao setor empresarial do Estado; 2.5.2 - Reestruturação do setor empresarial do Estado; 2.6 - Parcerias público-privadas. 3 - 3.ª Opção - Cidadania, solidariedade, justiça e segurança: 3.1 - Administração interna; 3.2 - Justiça; 3.3 - Solidariedade e segurança social: 3.3.1 - Programa de Emergência Social (PES); 3.3.2 - Combate à pobreza e reforço da inclusão e coesão sociais; 3.3.3 - Economia social; 3.3.4 - Família e natalidade; 3.3.5 - Promover a sustentabilidade da segurança social; 3.4 - Administração local e reforma administrativa; 3.5 - Comunicação social; 3.6 - Igualdade de género, violência doméstica e integração de populações imigrantes e das comunidades ciganas; 3.7 - Plano para a Integração dos Imigrantes e das Comunidades Ciganas; 3.8 - Desporto e juventude. 4 - 4.ª Opção - Políticas externa e de defesa nacional: 4.1 - Reforçar a diplomacia económica; 4.2 - Evoluir nas relações bilaterais e multilaterais; 4.3 - Valorizar a lusofonia e as comunidades portuguesas; 4.4 - Política de defesa nacional. 5 - 5.ª Opção - O desafio do futuro: medidas setoriais prioritárias: 5.1 - Programação estratégica plurianual dos fundos comunitários; 5.2 - Economia e emprego: 5.2.1 - Emprego e mercado de trabalho; 5.2.2 - Estímulo às exportações e internacionalização; 5.2.3 - Fundos europeus e medidas de incentivo ao investimento; 5.2.4 - Apoio às empresas e estímulo ao seu financiamento e capitalização; 5.2.5 - Empreendedorismo e inovação; 5.2.6 - Desenvolvimento regional e valorização económica; 5.2.7 - Defesa do consumidor; 5.2.8 - Competitividade da indústria, comércio e serviços; 5.2.9 - Turismo; 5.2.10 - Mercado de energia e política energética; 5.2.11 - Transporte, infraestruturas e comunicações; 5.3 - Mercado de arrendamento; 5.4 - Agricultura e desenvolvimento rural; 5.5 - Florestas e conservação da natureza; 5.6 - Mar; 5.7 - Ambiente; 5.8 - Ordenamento do território; 5.9 - Saúde; 5.10 - Educação e ciência; 5.10.1 - Ensino básico e secundário e administração escolar; 5.10.2 - Ensino superior; 5.10.3 - Ciência; 5.11 - Cultura. 1.ª Opção - O desafio da mudança: a transformação estrutural da economia portuguesa 1.1 - Enquadramento 1.1.1 - O Programa de Ajustamento Económico Portugal acumulou desequilíbrios macroeconómicos e debilidades estruturais por mais de uma década: défices elevados das contas externas e públicas, endividamento público e privado, e rigidez dos mercados e trabalho e de produto. Estes problemas estiveram associados a um período de quase estagnação económica e aumento do desemprego. Em 2011, estes profundos desequilíbrios manifestaram-se no contexto da crise económica e financeira. As pressões sobre os custos de financiamento do setor público e sobre o financiamento do sistema bancário culminaram na perda de acesso a financiamento externo em condições normais de mercado. Assim, em abril de 2011, Portugal solicitou assistência internacional no seio de um dos mais difíceis períodos da sua história recente, através do compromisso em executar um Programa de Ajustamento Económico. O Programa incorpora uma estratégia equilibrada, que inclui um amplo conjunto de medidas, assente em três pilares: Primeiro, consolidação orçamental, tendo em vista colocar as finanças públicas numa trajetória sustentável; Segundo, redução dos níveis de endividamento na economia portuguesa e estabilidade financeira; Terceiro, transformação estrutural dirigida ao aumento da competitividade, à promoção do crescimento económico sustentado e à criação de emprego. Esta estratégia permitirá superar os desequilíbrios macroeconómicos e os bloqueios estruturais que lançaram o País numa crise profunda e paralisaram a economia durante mais de uma década. O Governo Português tem demonstrado o seu compromisso com o projeto europeu, em todas as suas vantagens mas também nas obrigações associadas, como por exemplo a necessidade de alcançar e manter um saldo orçamental equilibrado e um nível de endividamento sustentável. A determinação com que Portugal está a cumprir o Programa e a reformar a economia, também em benefício do mercado único e da moeda única, testemunha o pleno apoio ao projeto mais marcante da história europeia recente. O Programa de Ajustamento Económico tem sido sempre assumido como um projeto português, empreendido em parceira com instituições das quais Portugal é membro ativo. Um programa que protege Portugal da atual volatilidade excessiva, permitindo um ajustamento ordeiro e refletido. Um programa que corrige erros do passado e que fornece ao País uma nova ambição em termos de perspetivas de crescimento e bem-estar. Portugal sairá deste programa com condições de autonomia reforçada, mais resistente a choques externos, e dependente apenas da ambição, capacidade de trabalho e criatividade dos portugueses. 1.1.2 - Ajustamento estrutural Ao fim de pouco mais de um ano, constata-se que o Programa de Ajustamento Económico continua a ser adequado e eficaz na correção dos desequilíbrios da economia portuguesa. O quinto exame regular, que terminou no início de setembro, demonstrou que o Programa tem também capacidade de adaptação, reforçando assim as condições do seu sucesso. O programa tem várias dimensões que, no seu conjunto, formam uma estratégia completa e equilibrada que responde aos problemas da economia portuguesa. Deste modo, os progressos no ajustamento dependem da capacidade em avançar nas diferentes dimensões e de conciliar permanentemente os vários objetivos que podem ser mutuamente conflituantes. Em algumas dimensões, os progressos têm sido mais rápidos do que o previsto: O aumento da poupança interna, aliado ao bom ritmo de crescimento das exportações e à queda das importações, conduziu a uma redução rápida do desequilíbrio das contas externas, reduzindo as necessidades de financiamento externo da economia portuguesa. O saldo da balança de bens e serviços deverá ser positivo já este ano - i.e. dois anos mais cedo do que o previsto no Programa e o saldo conjunto da balança corrente e de capital deverá também ser positivo no ano que vem. A velocidade e a dimensão do ajustamento externo são comparáveis com as verificadas entre 1983 e 1985. Este paralelo é notável dado que está a decorrer num contexto de estabilidade nominal que exclui a possibilidade de desvalorização cambial. É ainda notável porque ocorreu num período em que se verificou um substancial agravamento da situação económica e perspetivas para a economia mundial, nomeadamente ao nível da crise das dívidas soberanas da área do euro, a qual já afetou a Espanha - país vizinho e parceiro de grande importância - e a Itália - grande potência económica mundial e país fundador do projeto europeu. No que respeita ao sistema bancário, o grau de alavancagem foi significativamente reduzido. O Programa inclui um objetivo indicativo para o rácio entre crédito e depósitos de 120 % para o final de 2014. No final de 2011, o rácio entre o crédito e os depósitos dos oitos maiores bancos portugueses em base consolidada situava-se em 129 %, cerca de 30 pontos percentuais abaixo do máximo, registado em junho de 2010, o que reforça, de sobremaneira, a credibilidade da banca portuguesa. A contrapartida é, no entanto, a diminuição do crédito disponível para as famílias e a empresas não financeiras, o que constitui uma importante condicionante das perspetivas económicas em Portugal. A agenda de transformação estrutural tem também avançado a bom ritmo. As reformas executadas estão a criar condições para o crescimento económico sustentado e para a criação de emprego. A ambição e capacidade de execução que Portugal tem revelado são reconhecidas internacionalmente, fator que distingue Portugal favoravelmente. Grande parte das reformas estruturais definidas no programa está executada ou em curso, o que está já a contribuir para tornar a economia mais flexível, capaz de se adaptar e aproveitar as oportunidades internas e externas. Constituem alguns exemplos: o novo código do trabalho, a nova lei da concorrência, a reforma do mercado do arrendamento, o código da insolvência, a nova lei de arbitragem ou as múltiplas iniciativas de liberalização do regime de licenciamento, de acesso a profissões ou do reconhecimento de qualificações. O Governo continua, no entanto, aberto a novas oportunidades de reformas à medida que se vão identificando constrangimentos e barreiras às empresas e aos profissionais portugueses. Ao mesmo tempo, o Governo decidiu alargar o programa de privatizações, encorajado pelo sucesso alcançado até ao momento. As operações de privatização da TAP e concessão da ANA estarão concluídas até ao final de 2012. No 1.º trimestre de 2013 avançar-se-á com a privatização dos CTT e da gestão de resíduos das Águas de Portugal, e no 2.º trimestre decorrerá a privatização da CP Carga. O Governo está a analisar a possibilidade de venda de outras empresas públicas. O Governo tem também avançado a bom ritmo na reforma institucional do Estado, um pilar fundamental da sua estratégia e que assumirá crescente importância nos próximos meses. Trata-se de reformas que garantem que o esforço que os portugueses ora empreendem perdurará no tempo. O Estado tem hoje meios mais eficazes de controlo orçamental e de reforço da transparência e credibilidade das contas públicas. Do ponto de vista orçamental, têm-se registado importantes progressos em direção ao equilíbrio de médio prazo. O ajustamento tem sido substancial. O défice estrutural primário diminuiu cerca de 3 pontos percentuais em 2011 e cerca de 3 pontos percentuais em 2012. Isto representa um ajustamento sem precedentes: de aproximadamente 6 pontos percentuais em apenas dois anos. A redução da despesa pública tem tido um contributo significativo, encontrando-se em linha com os objetivos para 2012. No entanto, os progressos no ajustamento orçamental têm vindo a ocorrer a um ritmo inferior ao objetivo do Programa, e embora a evolução da atividade económica esteja em linha com o esperado, a quebra da procura interna tem-se revelado prejudicial à cobrança de impostos indiretos. Em particular, a quebra substancial no consumo de bens duradouros tem revelado fortes repercussões nas receitas fiscais. Também nos impostos diretos, a receita tem ficado abaixo do previsto. Esta evolução está a refletir os menores resultados das empresas num contexto de recessão prolongada. Simultaneamente, verificou-se a queda da massa salarial, quer por via da redução nominal dos salários quer por queda do emprego. Estes desenvolvimentos têm-se também refletido em menores contribuições para a segurança social e num aumento das prestações sociais. Assim, estes desenvolvimentos têm deixado claro que o padrão de ajustamento da economia portuguesa tem consequências significativas no ajustamento orçamental. A transformação estrutural em curso abre um hiato permanente na posição orçamental, que exige medidas de correção também elas estruturais. Outro dos aspetos preocupantes do ajustamento é a evolução do desemprego. Os desenvolvimentos negativos no mercado de trabalho estão a refletir não só as dificuldades das empresas, como também a transferência de recursos para os setores produtores de bens e serviços transacionáveis. O desemprego é hoje o maior flagelo social do País, exigindo respostas que permitam estancar o seu aumento. A sua evolução é preocupante e requer medidas de curto e médio prazos, que estão já a ser executadas e que são um dos elementos centrais da ação do Governo. O principal objetivo do Programa, tal como definido na sua génese, é a de recuperar a credibilidade e confiança em Portugal. Esta credibilidade e confiança pode, entre outros aspetos, medir-se pela evolução dos preços e rendimentos de instrumentos financeiros. A 31 de janeiro de 2012, as taxas de juro a 2, 5, 10 e 30 anos e os valores para os CDS (credit default swaps) a cinco anos estavam em índices recorde. Estavam respetivamente em 20,6 %, 21,8 %, 15,9 %, 12 % e 1481 pontos base. Atualmente, estes valores caíram para uma fração desses máximos. Esta evolução traduz uma mudança radical nas perspetivas de financiamento da economia portuguesa e atesta a confiança internacional da República. O cumprimento do Programa de Ajustamento é igualmente fundamental como mecanismo de seguro. A continuação rigorosa da execução do ajustamento é condição absoluta para o apoio dos nossos parceiros da área do euro, como estes têm repetidamente afirmado. Este cumprimento é também condição para o acesso ao apoio por parte do Banco Central Europeu (BCE), como foi anunciado. Recorde-se, finalmente, que estes mecanismos de seguro são estritamente condicionais, como todos os responsáveis políticos europeus têm reiteradamente vincado. Em suma, o Governo tem cumprido de forma determinada o Programa, apoiado por uma Administração Pública diligente e empenhada, mas com o sucesso do processo de ajustamento a dever-se essencialmente ao esforço e sacrifício dos portugueses e à capacidade de trabalho dos empresários, trabalhadores e investidores que acreditam no potencial da economia portuguesa em ultrapassar o maior desafio em que a democracia portuguesa se deparou, em 38 anos. 1.2 - Cenário macroeconómico para 2013 1.2.1 - Hipóteses externas As atuais projeções do Fundo Monetário Internacional (FMI) apontam para um abrandamento do crescimento da economia mundial em 2012 e para um reforço gradual do crescimento a partir de 2013. Estas previsões traduzem uma revisão em baixa das previsões apresentadas por esta instituição em abril deste ano. Uma das razões para a revisão em baixa das perspetivas macroeconómicas prende-se com a intensificação da crise da dívida soberana na área do euro e o seu alastramento a um conjunto alargado de economias (em particular, Espanha e Itália) com impacto significativo nos custos de financiamento e nos níveis de confiança. Assim, as perspetivas para o conjunto dos anos 2012 e 2013 apontam para uma desaceleração do crescimento económico mundial, devendo as economias avançadas continuar a expandir-se a taxas moderadas (1,7 %, em termos médios). Os países emergentes e em desenvolvimento deverão manter um crescimento robusto (5,8 %, em termos médios), embora em desaceleração, como sucede com os países asiáticos (China e Índia), a América Latina e a Rússia. De entre as principais economias avançadas, prevê-se uma expansão moderada dos EUA, uma recuperação do Japão (associada ao esforço de reconstrução na sequência do terramoto do início de 2011) e uma quase estagnação da União Europeia com evoluções muito distintas entre os Estados membros (mais forte na Polónia e nos países bálticos e mais fraco na Grécia). A economia da área do euro deve mesmo apresentar uma moderada contração em 2012, com destaque para uma quebra do PIB em economias avançadas como sejam Itália, Espanha e Países Baixos e um fraco crescimento na Alemanha e em França, seguida de uma ligeira recuperação em 2013. Neste enquadramento, prevê-se para o próximo ano uma recuperação da procura externa relevante (1) para Portugal e a manutenção das taxas de juro de curto prazo num nível historicamente baixo. Antecipa-se, igualmente, uma diminuição do preço do petróleo e uma depreciação do euro face ao dólar. O quadro a seguir resume as hipóteses externas subjacentes ao cenário macroeconómico. QUADRO N.º 1.1 Enquadramento internacional - Principais hipóteses (ver documento original) 1.2.2 - Cenário macroeconómico O cenário macroeconómico aponta para uma contração do PIB em 3 % em 2012, em consequência de uma acentuada quebra na procura interna. A taxa de desemprego deverá situar-se nos 15,5 %. Prevê-se que a forte dinâmica das exportações permitirá compensar parcialmente este efeito. É de salientar que este contributo permitirá, em 2012, atingir o equilíbrio da balança de bens e serviços, o que representa um inquestionável feito económico. O quadro seguinte apresenta as estimativas para 2012 e as previsões para 2013. QUADRO N.º 1.2 Cenário macroeconómico (Taxas de variação homóloga em volume, em percentagem) (ver documento original) Fontes: INE, MF. Em 2013, o PIB deverá sofrer uma contração de 1 % em média anual, associado a uma redução da procura interna. Esta será atenuada pelo contributo positivo esperado da procura externa líquida. No entanto, prevê-se também para 2013 o início da recuperação da atividade económica. De facto, em termos trimestrais, o PIB deverá começar a crescer já a partir do 2.º trimestre de 2013. A previsão de uma quebra do produto em 2013, face ao apresentado no Documento de Estratégia Orçamental, resulta de fatores externos e internos. A par do contexto internacional menos favorável, espera-se uma redução mais acentuada da procura interna decorrente do ajustamento mais rápido do que o antecipado, quer do processo de desalavancagem do setor privado, quer dos desenvolvimentos associados ao mercado de trabalho. Estes mecanismos de ajustamento, assim como as medidas de consolidação orçamental tomadas para cumprir as metas acordadas no quinto exame regular do Programa de Ajustamento Económico, explicam a revisão em baixa da previsão do produto em 2013. No que respeita ao consumo privado, após muitos anos a crescer acima do PIB, esta componente deverá continuar a ajustar-se para níveis compatíveis com a riqueza gerada na economia. Neste contexto, estima-se a manutenção da quebra do consumo dos bens duradouros. Em 2013, a quebra do consumo privado de 2,2 % resulta, quer do nível de desemprego quer do reajustamento do rendimento disponível das famílias. Por sua vez, em consequência do ajustamento orçamental em curso, prevê-se uma redução do consumo público em 3,5 %. Também o investimento, apesar de recuperar face a 2012, apresentará uma quebra de 4,2 %, em resultado da redução estimada do investimento público e do investimento residencial. Estes desenvolvimentos não deverão ser suficientes para compensar a melhoria no investimento empresarial. No entanto, é de salientar que o investimento deverá ser beneficiado pela melhoria das condições de financiamento das empresas decorrente das medidas de apoio ao sistema financeiro tomadas pelo BCE. As exportações de bens e serviços deverão apresentar um comportamento favorável, apesar de desacelerarem face aos anos anteriores. O crescimento previsto das exportações de 3,6 %, associado à redução prevista das importações em 1,4 %, deverá traduzir-se na continuação da redução do défice da balança comercial. Esta evolução é determinante para a continuação da redução das necessidades de financiamento da economia, prevendo-se que, em 2013, Portugal apresente já uma situação equilibrada. Com efeito, a redução do défice comercial deverá mais do que compensar o agravamento previsto do défice da balança de rendimentos primários, o que se traduzirá num saldo conjunto da balança corrente e de capital já positivo em 2013, facto igualmente sem paralelo recente em Portugal. A taxa de desemprego deverá situar-se em 16,4 % da população ativa. 2.ª Opção - Finanças públicas e crescimento: a estratégia orçamental 2.1 - Estratégia de consolidação orçamental 2.1.1 - Revisão dos limites quantitativos do Programa de Ajustamento Económico Na sequência das Conclusões do Eurogrupo de julho, durante o quinto exame regular ao Programa de Ajustamento Económico, foi acordado com os nossos parceiros internacionais a revisão dos limites quantitativos para o défice orçamental. Tais limites, em percentagem do PIB, passaram para 5 % em 2012, 4,5 % em 2013 e 2,5 % em 2014. Desta forma, foi adiado por um ano o cumprimento do limite de 3 % para o défice orçamental previsto no procedimento europeu que visa evitar défices orçamentais excessivos. A possibilidade de alterar os limites quantitativos do programa decorre da relação de credibilidade e confiança que foi possível estabelecer com os nossos parceiros internacionais na sequência dos anteriores quatro exames regulares. As alterações acordadas com a missão não implicam, no entanto, qualquer modificação do pacote financeiro subjacente ao Programa. A evolução orçamental mais recente prevista para 2012 e 2013, incluindo já os ajustamentos aos limites do Programa de Ajustamento Económico, está refletida no quadro n.º 2.1. Como se pode constatar, em 2011 e 2012 registaram-se progressos assinaláveis em termos da consolidação orçamental. A redução do défice estrutural em 2011 e 2012 é de 4,5 pontos percentuais, o que representa um grande esforço de consolidação. A variação do défice primário estrutural é ainda mais expressiva, com uma redução de cerca de 6,1 pontos percentuais em 2011 e 2012. Saliente-se que, desta forma, o saldo primário estrutural deverá ficar equilibrado em 2012, facto novamente inédito num passado recente. Em 2013 espera-se que o défice estrutural se contraia em 1,6 pontos percentuais e que o saldo primário se torne positivo. QUADRO N.º 2.1 Saldos orçamentais (em percentagem do PIB) (ver documento original) (1) Os saldos ajustados do ciclo correspondem aos respetivos saldos globais expurgados do efeito do ciclo económico sobre as receitas fiscais e contributiva e despesa do subsídio de desemprego. (2) Os saldos estruturais correspondem aos respetivos saldos ajustados do ciclo e expurgados de medidas com efeito temporário quer do lado da receita quer do lado da despesa das administrações públicas. Fontes: INE e Ministério das Finanças. 2.1.2 - Desenvolvimentos orçamentais em 2012 Ao longo de 2012 foram tomadas várias iniciativas de controlo orçamental para além das previstas inicialmente no Orçamento do Estado. Note-se que a necessidade de revisão do limite para o défice orçamental prendeu-se essencialmente com os efeitos de atuação dos estabilizadores automáticos em 2012. De facto, a revisão do cenário macroeconómico, designadamente as alterações de composição do PIB na ótica da despesa e a contração da massa salarial, teve como reflexo uma quebra da receita fiscal e contributiva. Este resultado foi, no entanto, parcialmente compensado por uma execução orçamental melhor do que a esperada ao nível da despesa, dados os esforços realizados no sentido da sua contenção. Em março deste ano, por meio do Orçamento Retificativo, conseguiram-se poupanças na ordem dos 620 milhões de euros, através da reprogramação estratégica do Quadro de Referência Estratégico Nacional (QREN) e da redução da despesa com juros e outros encargos. Obtiveram-se também receitas adicionais com o leilão das licenças 4G, o qual permitiu um encaixe da ordem dos 270 milhões de euros. Desde então, procedeu-se a um esforço adicional de contenção na execução orçamental, destacando-se, por exemplo, a cativação de verbas correspondentes a despesas com pessoal no montante de aproximadamente 235 milhões de euros e poupanças líquidas adicionais com juros que se estimam em cerca de 410 milhões de euros. Até ao final do ano serão ainda executadas medidas adicionais de controlo da despesa e de aumento da tributação sobre imóveis de elevado valor e sobre os rendimentos de capital: este esforço adicional é necessário para assegurar o cumprimento do limite revisto do défice orçamental para 5 % do PIB em 2012. 2.1.3 - Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 353/2012: medidas substitutivas Na sequência do acórdão n.º 353/2012, do Tribunal Constitucional, que declarou inconstitucionais os artigos 21.º e 25.º da lei do Orçamento do Estado para 2012, foi necessário identificar medidas alternativas com impacto orçamental equivalente. O Governo apresentou, no início de setembro, uma solução que procurava combinar a necessidade de alcançar um impacto orçamental semelhante com uma medida de desvalorização fiscal que contribuísse para aumentar a competitividade externa e preservar o emprego. Esta solução foi discutida em sede de concertação social, mas não mereceu o consenso alargado para a sua eficácia. Neste contexto, o Governo disponibilizou-se a considerar uma alternativa. Esta iniciativa necessita de ser articulada com os nossos parceiros internacionais de modo a concluir o quinto exame regular e, assim, viabilizar o desembolso da tranche de 4300 milhões de euros. A opção do Governo corresponderá a uma abordagem abrangente que terá em conta as implicações do princípio de igualdade na repartição dos encargos públicos, conforme tratado pelo Tribunal Constitucional. A iniciativa de desvalorização fiscal será assim substituída por um conjunto de medidas de caráter fiscal que visam uma distribuição mais equitativa do esforço de consolidação orçamental entre setor público e setor privado, assim como entre rendimentos do trabalho e rendimentos de capital. É, ainda, de referir a introdução de medidas adicionais de combate à fraude e evasão fiscais. Paralelamente, o Governo reforçará o processo de redução estrutural da despesa pública (descrito na secção 2.1.5.), identificando não só poupanças substanciais a nível setorial como também no setor empresarial do Estado e nas parcerias público-privadas. O Governo está comprometido com o desenvolvimento de uma estratégia que coloque a economia portuguesa numa trajetória de convergência sustentada com os níveis médios de rendimento per capita na Europa. O reforço da competitividade da economia portuguesa no quadro da área do euro é um pilar essencial dessa estratégia. O Governo continuará a avaliar outras iniciativas que complementem as medidas de consolidação orçamental identificadas, respondendo assim a este desafio. 2.1.4 - Perspetivas orçamentais para 2013 A consolidação orçamental em 2013 continua a ser muito exigente, tendo sido acordado um conjunto amplo de medidas com os nossos parceiros internacionais, quer do lado da despesa quer do lado da receita. Estas medidas foram desenhadas de forma a limitar o seu impacto no crescimento e salvaguardando os segmentos mais desfavorecidos da população. Para atingir o objetivo para o défice em 2013, é necessário um esforço de consolidação orçamental da ordem dos 4900 milhões de euros relativamente a 2012. Mais de dois terços do valor destas medidas estavam já claramente contempladas no Programa, sendo que a especificação destas medidas será incluída na proposta do Orçamento do Estado para 2013. Do lado da despesa, continuará o esforço de racionalização da despesa de funcionamento das administrações públicas, quer pela via da redução dos consumos intermédios, quer pela redução dos custos salariais. Paralelamente, em matéria de regimes laborais e dos regimes de proteção social, será prosseguida a convergência do setor público com o setor privado. Serão significativamente racionalizados os regimes da segurança social e da Caixa Geral de Aposentações, quer em matéria de acesso às prestações sociais quer em termos dos mecanismos de controlo da sua atribuição. O principal objetivo será garantir que os recursos escassos são direcionados para aqueles que são efetivamente mais vulneráveis, assegurando uma maior justiça social entre todos. Será, neste quadro de excecional exigência, aplicada uma redução adicional às pensões, tal como estava previsto no Memorando de Entendimento, correspondente à redução aplicada aos funcionários públicos em 2011. Por esta via, equipara-se a situação dos pensionistas e dos trabalhadores do setor público para os níveis de rendimento comparáveis. No domínio das prestações sociais, destacam-se a aplicação de novas regras relativas à atribuição do subsídio de desemprego e a introdução de critérios mais exigentes para a atribuição das prestações sociais, como por exemplo o rendimento social de inserção. Estas e outras matérias serão, todavia, objeto de discussão prévia com os parceiros sociais, em sede própria. A reformulação dos procedimentos e políticas nos setores da saúde e da educação prosseguirá como previsto, permitindo uma redução significativa da despesa. No setor empresarial do Estado será feito um esforço de redução de despesas de capital, através da racionalização dos planos de investimento. Serão ainda substancialmente reduzidas as transferências orçamentais anuais do Estado para as fundações e para outras entidades que beneficiam de apoios financeiros públicos. Quanto às parcerias público-privadas, continuar-se-á a trabalhar de forma a diminuir os respetivos encargos sobre as contas públicas. Do lado da receita, a estratégia continuará a assentar no alargamento da base tributável, na restruturação das taxas e no combate sem tréguas à fraude e à evasão fiscais. Na formulação destas medidas, continuará a ser exigido um esforço acrescido aos contribuintes com rendimentos mais elevados, às empresas com maiores lucros e agravando-se a tributação sobre o capital, sobre o património de elevado valor e sobre os bens de luxo, prosseguindo a política já iniciada em 2012. Este princípio orientador garante uma efetiva repartição do esforço de ajustamento por um conjunto alargado e abrangente de setores da sociedade portuguesa. O Governo está fortemente empenhado em garantir que os sacrifícios serão repartidos por todos e não apenas por aqueles que vivem do rendimento do seu trabalho. De uma forma mais geral houve uma preocupação constante com a necessidade de assegurar uma partilha equilibrada não só entre trabalho e capital mas também entre diversas classes de rendimento e outras perspetivas relevantes que se possam considerar. Nestes termos, os acionistas e detentores de partes de capital serão sujeitos a um agravamento da tributação sobre os rendimentos de capital, nomeadamente dividendos, bem como sobre as mais-valias mobiliárias resultantes da alienação de participações. Estes rendimentos serão tributados a uma taxa de 26,5 %. No espaço de dois anos as taxas liberatórias terão aumentado em 5 pontos percentuais, correspondendo assim a um dos níveis mais elevados da Europa. Os proprietários de prédios urbanos de elevado valor serão sujeitos a tributação agravada através de uma nova taxa em sede de imposto do selo, a que acrescem os efeitos resultantes da avaliação geral dos prédios no pagamento do imposto municipal sobre imóveis (IMI) em 2013. Os detentores de veículos ligeiros de alta cilindrada, as embarcações de recreio e as aeronaves de uso particular sofrem um novo aumento significativo da tributação sobre estes bens de luxo, no seguimento do agravamento já verificado no ano de 2012. Finalmente, no imposto sobre o rendimento das pessoas coletivas (IRC), em cumprimento do Memorando de Entendimento, serão introduzidas alterações para alargar a base de incidência deste imposto, nomeadamente para os grupos económicos, introduzindo-se medidas de limitação à dedutibilidade dos encargos financeiros excessivos. A estas medidas acrescem aquelas já aprovadas em 2012 e que agravaram significativamente a tributação dos contribuintes com rendimentos mais elevados, quer em virtude da aplicação de uma taxa adicional de solidariedade quer através da eliminação das deduções à coleta, bem como a tributação das empresas com lucros mais elevados. Outro elemento crucial para uma repartição equitativa dos sacrifícios assenta no pressuposto que todos são chamados a contribuir para o esforço de consolidação orçamental, de acordo com a sua real capacidade contributiva. Neste sentido, o Governo continuará a ser implacável no combate à fraude e evasão fiscais, dando seguimento ao extenso rol de medidas já aprovadas em 2012. Neste sentido, as transferências para paraísos fiscais serão tributadas de uma forma mais severa, sendo reforçados os mecanismos de troca de informações com centros financeiros de natureza global, aproveitando designadamente o recente Acordo com a Suíça, e concretizada, a partir de 2013, a reforma do regime de faturação de forma a reforçar significativamente o combate à economia paralela. Relativamente ao imposto sobre o rendimento das pessoas singulares (IRS), em cumprimento das obrigações impostas pelo Memorando e de acordo com o Programa do XIX Governo Constitucional, haverá alterações já a partir de 2013. 2.1.5 - Redução estrutural da despesa pública Para 2014, o empenho na redução da despesa concretizar-se-á mostrando um grau de ambição que vai além da preparação do Orçamento do Estado para 2013. Foi iniciado um trabalho de análise pormenorizada das contas do Estado com vista à identificação de poupanças no médio prazo. Em novembro de 2012, durante o sexto exame regular, este trabalho será discutido com os parceiros internacionais. O documento calendarizado e quantificado será apresentado no sétimo exame regular, a decorrer em fevereiro de 2013. Assim, esta estratégia resultará na definição de medidas concretas a incorporar no exercício de médio prazo no âmbito do Semestre Europeu e conduzirá à definição dos tetos de despesa para o Orçamento do Estado para 2014. Neste seguimento, em 2014, a generalidade da contenção orçamental corresponderá a medidas do lado da despesa e será na ordem de 1,75 % do PIB. Com este esforço adicional, no biénio de 2013-2014, a redução na despesa representará cerca de 57 % do esforço total de ajustamento orçamental, se excluirmos desta decomposição o efeito da reposição parcial dos subsídios aos funcionários públicos e pensionistas. 2.2 - Reforma do processo orçamental 2.2.1 - Desenvolvimentos na reforma do processo orçamental O processo orçamental compreende o conjunto de regras e procedimentos, de caráter formal ou informal, que regem a elaboração, aprovação, execução, monitorização, controlo e correção do Orçamento do Estado, bem como a prestação de contas. Pela sua dimensão, pelo número de atores envolvidos, pela sua complexidade e pela natureza dos incentivos presentes, o processo orçamental coloca importantes desafios de coordenação e de responsabilização aos diferentes intervenientes. As características do processo orçamental são determinantes para o desempenho das contas públicas. Neste sentido, a alteração profunda das regras, procedimentos e práticas no domínio orçamental constitui um pilar fundamental da estratégia de ajustamento financeiro e macroeconómico em Portugal. Consciente desta realidade, o Governo pretende desenvolver um quadro orçamental que promova a estabilidade e sustentabilidade duradoura das contas públicas, bem como a qualidade, eficácia e eficiência da despesa pública. Para alcançar estes objetivos, o Governo iniciou um conjunto de reformas estruturais no setor público, incluindo a reorganização dos serviços (PREMAC) (2), em paralelo com as reformas do processo orçamental, com o objetivo de melhorar a disciplina orçamental, a eficiência e a eficácia da despesa pública. Como prioridades imediatas, foram adotados mecanismos reforçados de controlo de despesa e dos compromissos (3), aplicados no início de 2012. Foi também iniciada a reflexão sobre a reforma do Ministério das Finanças, e lançados os trabalhos necessários à concretização da Lei de Enquadramento Orçamental, com destaque para a operacionalização do quadro orçamental plurianual. 2.2.2 - Alteração da Lei de Enquadramento Orçamental A alteração da Lei de Enquadramento Orçamental veio introduzir alterações significativas ao processo orçamental. A execução destas alterações reflete a evolução em curso no plano europeu, designadamente no que se refere ao reforço da governação económica na União Europeia e à definição de requisitos mínimos que os quadros orçamentais nacionais deverão respeitar. A revisão da Lei de Enquadramento Orçamental permitiu introduzir alterações significativas ao processo orçamental, que se traduziram em melhorias visíveis no domínio da transparência orçamental e que contribuíram para minimizar significativamente algumas fragilidades do processo orçamental. Nomeadamente, por força da aplicação do seu artigo 2.º, verificou-se uma aproximação do universo da contabilidade pública ao universo da contabilidade nacional. A falta de coincidência dos universos de entidades consideradas em contabilidade pública e nacional, para além de ser um fator de fragmentação do orçamento, tornava difícil de comparar as duas óticas contabilísticas, não contribuindo assim para a transparência da informação. Assim, passaram a integrar o Orçamento do Estado as entidades públicas que, independentemente da sua natureza e forma, tenham sido incluídas no setor das administrações públicas no âmbito das contas nacionais. (4) Um outro aspeto que foi reforçado na Lei de Enquadramento Orçamental foi o caráter top-down do processo do Orçamento. Assim, em 2012, o Governo apresentou à Assembleia da República uma proposta de lei com o quadro plurianual de programação orçamental para o período 2013-2016, o qual define, para a administração central, limites de despesa financiada por receitas gerais, em consonância com os objetivos do Programa de Estabilidade e Crescimento (5). Por outro lado, os programas orçamentais passaram a ter obrigatoriamente o caráter vertical (6), contribuindo também para a redução da fragmentação do processo orçamental. O Orçamento do Estado passou a estar estruturado por programas, permitindo uma melhor perceção dos recursos afetos às diferentes políticas públicas. A formulação do Orçamento do Estado por programas foi ensaiada no Orçamento relativo ao ano de 2011 e consolidada em 2012. Cada programa orçamental tem um único ministério executante, ou seja, não há programas horizontais, e desta forma, a responsabilidade dos ministérios pelos resultados alcançados fica reforçada. QUADRO N.º 2.2 Programas orçamentais e entidades gestoras (OE/2012) (ver documento original) Fonte: Ministério das Finanças. 2.2.3 - Modelo de controlo orçamental A aplicação do processo de orçamentação por programas veio permitir uma visão global e mais abrangente de cada um dos ministérios, abrindo caminho para a delegação de competências nos ministérios setoriais, que podem assim passar a assumir a responsabilidade principal na execução dos seus orçamentos. Neste sentido, no decurso da execução do Orçamento do Estado de 2012, foi aplicado pelo Ministério das Finanças um modelo de controlo orçamental assente na responsabilização dos ministérios setoriais pela execução do seu orçamento. Cada ministro deve ser responsável pelo estrito cumprimento dos limites orçamentais fixados para o seu ministério, cabendo-lhe, designadamente, a responsabilidade de corrigir eventuais desvios. O exercício desta responsabilidade individual de cada ministro, bem como da responsabilidade de controlo global das contas públicas por parte do Ministério das Finanças, é dificultado pela elevada fragmentação do processo orçamental. Com o objetivo de atenuar esta dificuldade de controlo, foram designados, por cada ministro, interlocutores políticos e técnicos (coordenadores dos programas orçamentais) junto do Ministério das Finanças para o acompanhamento e controlo da execução orçamental. Este processo permitiu uma redução significativa do impacto da fragmentação orçamental no plano do controlo orçamental. Neste sentido, foram dados alguns passos importantes no reforço do papel dos coordenadores dos programas orçamentais no decreto-lei de execução do Orçamento do Estado de 2012 (7), onde se pretendeu aplicar um processo de acompanhamento e controlo da execução orçamental dos programas envolvendo o Ministério das Finanças e os coordenadores dos programas orçamentais. Passaram a ter lugar reuniões formais regulares de periodicidade mensal entre o Ministério das Finanças e os ministérios setoriais, quer ao nível técnico (coordenadores e a Direção-Geral do Orçamento) quer ao nível político (interlocutores políticos e o Secretário de Estado do Orçamento). Ainda no âmbito do controlo orçamental, em 2012 foi dado um passo indispensável para um controlo mais eficaz da despesa pública, com a introdução de novas regras em matéria de controlo de compromissos e pagamentos em atraso com a aprovação da Lei dos Compromissos e dos Pagamentos em Atraso (LCPA) (8) e da respetiva regulamentação (9). A execução da LCPA constituiu um elemento essencial para impedir a imprudente assunção de compromissos por parte das entidades públicas e a acumulação de novos pagamentos em atraso. Os procedimentos previstos na LCPA são aplicados por todas as entidades públicas que integram o perímetro de consolidação das administrações públicas em contabilidade nacional e também pelos Hospitais E. P. E. O princípio chave que serve de modelo de controlo de compromissos e pagamentos em atraso, previsto na LCPA, é o de que a execução orçamental não pode em nenhum momento conduzir à acumulação de pagamentos em atraso. O sistema de controlo deixou de estar centrado nos pagamentos para estar focalizado na assunção de compromissos pelas entidades públicas face à dotação orçamental anual. O controlo é «antecipado» para o momento da assunção do compromisso, pois é nesse momento que se incorre em despesa, não havendo alternativa ao pagamento. 2.2.4 - Criação das bases institucionais para a sustentabilidade das finanças públicas A concretização dos objetivos orçamentais de médio prazo e a criação de condições que garantam a sustentabilidade do processo de consolidação orçamental em curso exigem uma alteração de paradigma em matéria de instituições, regras e procedimentos na área das finanças públicas. Com efeito, está amplamente documentado que Portugal compara desfavoravelmente com a generalidade das economias avançadas em matéria de instituições, regras e procedimentos destinados a assegurar a disciplina orçamental. Os passos dados em 2012 já permitiram atenuar algumas fragilidades neste domínio. No entanto, a concretização dos objetivos orçamentais de médio prazo e a criação de condições que garantam a sustentabilidade do processo de consolidação orçamental em curso exigem uma alteração de paradigma em matéria de instituições, regras e procedimentos na área das finanças públicas. Para o efeito, será necessário atuar em três vertentes complementares: Enquadramento legislativo e os procedimentos orçamentais; Capacitação institucional na área das finanças públicas; Modelo de organização e regras de gestão do setor público. Ainda que afetem de forma transversal todo o setor público, estas vertentes de atuação situam-se na área das competências do Ministério das Finanças. A abrangência, complexidade e urgência deste processo de transformação, bem como a ideia de que se prossegue uma mudança de paradigma e não apenas melhorias incrementais, sugerem que o novo enquadramento deve ser definido no âmbito de um projeto, com uma metodologia bem identificada, recursos dedicados e um período de tempo definido. As mudanças a adotar serão enquadradas numa estratégia que lhes confira coerência global e visibilidade. Esta estratégia será consubstanciada por um plano de ação detalhado, com base num calendário realista, que assegure a consistência entre a ambição dos objetivos e os recursos alocados à sua concretização, e que garanta uma sequência adequada das reformas a introduzir. No âmbito do enquadramento legislativo, o Governo irá no decurso do ano de 2013:

2.3 - Administração Pública 2.3.1 - Organização da Administração Pública A racionalização da Administração Pública, tal como prevista no Programa do XIX Governo Constitucional, vai sendo desenvolvida em fases sucessivas e complementares. O Programa de Redução e Melhoria da Administração Central (PREMAC) - primeira iniciativa de melhoria da organização da administração central - traduziu-se numa redução significativa do número de serviços e organismos dos ministérios, integralmente refletida nas leis orgânicas dos ministérios: QUADRO N.º 2.3 Leis orgânicas dos ministérios do XIX Governo Constitucional (ver documento original) Fonte: Ministério das Finanças. Com efeito, a evolução do número de serviços e organismos de caráter estável, em resultado da aplicação do PREMAC, pode ser observada no quadro seguinte: QUADRO N.º 2.4 Resultados do PREMAC (ver documento original) Fonte: Ministério das Finanças. Os resultados do PREMAC, ao nível do número de serviços e organismos de caráter estável, representam uma redução na ordem dos 32 %. Este valor aumenta para 40 % se se considerar a redução de 140 para 62 de outros organismos (atípicos). Em termos de cargos dirigentes, foi apresentada uma redução global de 1711, dos quais 285 foram cargos de direção superior. A reorganização das administrações públicas, tendo por base a avaliação das atribuições do Estado e o dimensionamento às capacidades financeiras do País, tem um potencial de redução de despesa, quer pela redução de estruturas e de cargos de dirigentes quer por via da aplicação de procedimentos relativos à redução de efetivos. Em matéria de controlo de efetivos, a reformulação do Sistema de Informação da Organização do Estado (SIOE), através da Lei n.º 57/2011, de 28 de novembro, permitiu o início da publicação, em base trimestral, da Síntese Estatística de Emprego Público (SIEP). Releva o facto de se passar a dispor de um repositório de informação relativa à organização e recursos humanos das entidades públicas que integram o conceito de administrações públicas em contas nacionais. A segunda Síntese Estatística do Emprego Público, relativa ao 2.º trimestre de 2012, demonstra uma redução semestral de 1,4 % do número de trabalhadores das administrações públicas que permite conferir o objetivo de redução anual de 2 %. Esta redução será maioritariamente alcançada através do efetivo controlo das admissões e das passagens naturais à situação de reforma. QUADRO N.º 2.5 Dados de emprego nas administrações públicas (ver documento original) QUADRO N.º 2.6 Evolução do emprego nas administrações públicas (ver documento original) A informação recolhida através do recenseamento dos órgãos e serviços da administração central, regional (regiões autónomas) e local (autarquias locais), incluindo empresas públicas reclassificadas, constitui um importante instrumento de gestão para conhecer, caracterizar e acompanhar a evolução dos respetivos recursos humanos, possibilitando uma atuação preventiva, proativa e esclarecida aos decisores na gestão da Administração Pública. Este facto adquire uma relevância crescente num contexto de contenção orçamental com fortes restrições à admissão de novos efetivos e de redução de encargos com recursos humanos, e em que as responsabilidades transversais se encontram ampliadas pelo Programa de Ajustamento Económico. Por outro lado, este repositório de informação suporta o desenvolvimento de reflexões e iniciativas pertinentes em matérias referentes à organização e recursos humanos das Administrações Públicas, como seja o estudo abrangente (já iniciado) sobre diferenças de retribuição entre o setor público e o setor privado. Para reforço da informação de gestão, a proposta de lei do Orçamento do Estado para 2013 vai alargar o âmbito das entidades reportantes do SIOE, estendendo a obrigação de reporte às demais entidades públicas não abrangidas pelo âmbito de aplicação da Lei n.º 57/2011, de 28 de novembro, designadamente empresas públicas, associações públicas e outras pessoas coletivas públicas. Nesse contexto, o SIOE irá assumir-se como repositório único da informação relativa à organização e aos recursos humanos das entidades públicas ou controladas pelas administrações públicas eliminando a fragmentação na informação relevante. As reduções anuais de 2 % no número de trabalhadores das administrações públicas (central, local e regional) mantêm-se como objetivo para 2013 (e para 2014), a alcançar através do efetivo controlo dos fluxos de pessoal e incluem uma redução significativa dos contratos a termo. Após o censo eletrónico instituído pela Lei n.º 1/2012, de 3 de janeiro, foi efetuada a avaliação do custo/benefício e viabilidade financeira das fundações com recomendações relativas à manutenção ou extinção, à redução ou à cessação dos apoios financeiros concedidos, bem como à manutenção ou cancelamento do estatuto de utilidade pública, de acordo com as exigências definidas na Lei n.º 24/2012, de 9 de julho. Esta lei: Estabelece regras claras para evitar abusos na utilização do instituto fundacional, visando uma evidente separação entre a instituição privada de fundações e a sua instituição pelo Estado; Cria mecanismos de controlo rigoroso e um regime mais exigente para todas as situações em que estejam em causa a utilização de dinheiros públicos, quer diretamente quer pelos benefícios decorrentes da utilidade pública; Formula a proibição de utilização do estatuto fundacional para prejudicar credores do património; Submete as fundações ao cumprimento de um conjunto de obrigações de transparência e introduz limites às despesas com o pessoal e a administração, relativamente às fundações que recebem apoios públicos ou têm benefícios fiscais; e Proíbe a alienação de bens que integram o património inicial de fundações e que se revistam de especial significado para os respetivos fins. 2.3.2 - Melhoria dos instrumentos de gestão de recursos humanos A necessidade de se apostar nos mecanismos de mobilidade e de requalificação dos trabalhadores surge ampliada num enquadramento de profunda reorganização da Administração Pública e de fortes restrições à admissão de novos efetivos. A Lei do Orçamento do Estado para 2012 promoveu alterações à adaptabilidade, flexibilidade e mobilidade de recursos humanos na Administração Pública, simplificando a consolidação da mobilidade interna e melhorando a articulação da mobilidade interna com a mobilidade especial. Para potenciar a utilização racional dos recursos humanos das administrações públicas, foi apresentada a proposta de lei n.º 81/XII, que altera vários diplomas aplicáveis a trabalhadores que exercem funções públicas, em aproximação às regras do Código do Trabalho para o setor privado. No conjunto de alterações aos regimes de emprego público, salienta-se o reforço das políticas de mobilidade geográfica intra e entre serviços e organismos da Administração Pública e a regulamentação das rescisões por mútuo acordo. Os instrumentos de recursos humanos (mobilidade geográfica, mobilidade especial e as regras de compensação de horas extras) devem ser aplicados a todos os trabalhadores de entidades empregadoras públicas, incluindo estabelecimentos de ensino e entidades do Serviço Nacional Saúde. Atendendo à necessidade de gerar equilíbrio e equidade entre os trabalhadores integrados no Regime de Proteção Social Convergente e os trabalhadores integrados no Regime Geral de Segurança Social, importa acelerar a convergência das respetivas regras ou efeitos, nomeadamente no que respeita às regras do Código Contributivo (base contributiva). Também no que respeita aos quadros legais aplicáveis à Administração Pública, tendo presente que a quantidade e complexidade de diplomas referentes aos trabalhadores em funções públicas e à organização da Administração Pública impendem sobre a gestão quotidiana e propiciam conflituosidade jurídica, emerge a respetiva simplificação. Os modelos de governação foram amplamente revistos através da alteração do Estatuto do Pessoal Dirigente da Administração Pública (Lei n.º 64/2011, de 22 de dezembro), da Lei-Quadro dos Institutos Públicos (Decreto-Lei n.º 5/2012, de 17 de janeiro) e do Estatuto do Gestor Público (Decreto-Lei n.º 8/2012, de 18 de janeiro). O recrutamento e seleção para os titulares de cargos de direção superior de órgãos e serviços da administração direta e indireta passa a ser efetuado por concurso, com requisitos formais de provimento publicitados. A instituição de uma entidade independente, a Comissão de Recrutamento e de Seleção para a Administração Pública (CReSAP) - responsável pela realização dos processos de recrutamento e seleção - representa uma das alterações mais significativas neste âmbito, uma vez que representa a promoção da meritocracia, isenção e transparência. Visando a «despartidarização» prevista no Programa do XIX Governo Constitucional, os cargos de direção superior, em regime de comissão de serviço, passam a ser por períodos de 5 anos, num máximo de 10 anos consecutivos, em distanciamento do período de vigência de cada legislatura. Já no respeitante ao modelo de governação dos institutos públicos, estabeleceu-se um único tipo de órgão de direção, o conselho diretivo, e procedeu-se a um alinhamento dos vencimentos praticados no órgão de direção dos institutos públicos com os dos dirigentes da administração direta, com exceção dos institutos públicos de regime especial em que os vencimentos são ajustados em função da complexidade de gestão (tal como para os gestores públicos). Em relação ao estatuto dos gestores públicos, o contrato de gestão passa a ser obrigatório em todas as empresas públicas e já não apenas nas que prestem serviços de interesse geral, determinando a fixação de metas objetivas, quantificadas e mensuráveis anualmente durante a vigência do contrato de gestão, que representem uma melhoria operacional e financeira nos principais indicadores de gestão da empresa. Ao nível do recrutamento dos gestores, a CReSAP é também responsável por uma avaliação, não vinculativa, do currículo e perfil da personalidade proposta. Procedeu-se à revisão do estatuto remuneratório dos gestores públicos, que ganhou forma com as Resoluções do Conselho de Ministros: N.º 16/2012, de 14 de fevereiro, que aprova os critérios de determinação do vencimento dos gestores públicos; N.º 18/2012, de 21 de fevereiro, que aprova os critérios de determinação do vencimento dos gestores das entidades públicas integradas no Serviço Nacional de Saúde (SNS); e N.º 36/2012, de 26 de março, que aprova a classificação das empresas públicas e das entidades públicas integradas no Serviço Nacional de Saúde para efeitos da determinação do vencimento dos respetivos gestores. No domínio da utilização de serviços partilhados, o Governo apostou numa visão estratégica, extensível a toda a Administração Pública, ao nível das áreas financeira, recursos humanos, sistemas de informação e património. Para potenciar o desempenho dos serviços partilhados na Administração Pública, promovendo maior eficiência na gestão e utilização de recursos comuns, foi criada a Entidade de Serviços Partilhados da Administração Pública, I. P. (ESPAP), que assumiu a missão e atribuições da Empresa de Gestão Partilhada de Recursos da Administração Pública, E. P. E. (GeRAP), da Agência Nacional de Compras Públicas, E. P. E. (ANCP), e do Instituto de Informática. No âmbito dos serviços partilhados financeiros, destaca-se a solução de gestão de recursos financeiros em modo partilhado (GeRFiP), já em funcionamento na administração central e na Região Autónoma dos Açores. Prevê-se em 2013 concluir a disseminação do GeRFiP a todos os organismos dotados de autonomia administrativa da administração central e Regiões Autónomas dos Açores e da Madeira. A mudança de paradigma da contabilidade de caixa para a contabilidade patrimonial é um dos principais benefícios obtidos, na medida em que assegura maior qualidade e rigor da informação de gestão, potenciando melhor capacidade de análise e tomada de decisão. A utilização dos serviços partilhados na área financeira permite ainda a obtenção atempada da informação financeira consolidada de todos os organismos aderentes, melhorando significativamente a capacidade de monitorização e controlo numa perspetiva global. No âmbito dos serviços partilhados de recursos humanos, destaca-se a solução de Gestão de Recursos Humanos Partilhada da Administração Pública (GeRHuP), que se encontrará em funcionamento no final de 2012 em dois organismos do Ministério das Finanças, com disseminação a mais oito organismos deste ministério em janeiro de 2013. Prevê-se o alargamento a outros serviços e ministérios de forma faseada, começando pela substituição gradual da solução SRH nos organismos em que esta é atualmente utilizada. A adoção do GeRHuP permite assegurar a aplicação uniforme da legislação de gestão de pessoal, a normalização e simplificação dos processos e a consolidação de dados dos trabalhadores da Administração Pública. O recurso ao GeRHuP permitirá, ainda, reduzir os custos de posse das mais de 150 soluções distintas de gestão de recursos humanos na Administração Pública, nomeadamente na atualização e evolução das mesmas. Adicionalmente, o Plano Global Estratégico de Racionalização das Tecnologias de Informação e Comunicação (TIC) definido pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 12/2012, de 12 de janeiro, contempla 25 medidas de utilização racional dos recursos TIC ao dispor da Administração Pública, com a tónica na melhoria das condições de governabilidade, na redução de custos, na concretização de soluções TIC comuns, na modernização administrativa e no estímulo ao crescimento económico. 2.3.3 - Sistema Nacional de Compras Públicas O Sistema Nacional de Compras Públicas (SNCP) integra mais de 1800 entidades num modelo em rede, de articulação com as Unidades Ministeriais de Compras (UMC) e mais de 480 entidades voluntárias da administração local e regional e do setor empresarial do Estado (SEE). Para o ano de 2013, perspetiva-se para o SNCP: Continuar o seu desenvolvimento através do aumento do número de acordos quadro, de renovações de vários dos existentes, promovendo ajustamentos à sua adequação e capacidade de resposta às necessidades, e de novas contratações de bens e serviços para a Administração Pública. Serão incluídas novas categorias de bens e serviços, tendo em conta a natureza transversal da despesa e a sua importância, e promove-se o aumento do nível de abrangência do sistema, com a vinculação gradual do SEE; Desenvolver uma estratégia, suportada em base tecnológica que a viabilize, que permita: A progressiva e completa desmaterialização do ciclo de contratação pública, englobando o suporte ao ciclo integral de compra, do planeamento e agregação de necessidades ao pagamento; O relacionamento desmaterializado entre os contratantes e a Administração Pública; A existência de um repositório único de informação de compras, que potencie o desenvolvimento do planeamento e agregação; A interligação com os suportes eletrónicos existentes, plataforma ou portal de recolha de informação relativa às compras públicas, com vista à redução de custos para a Administração Pública e ao aumento da sua eficiência; Definir, desenvolver e executar estratégias de compra e negociação para as aquisições centralizadas, preservando e incrementando os níveis de concorrência nos respetivos setores de atividade; Aumentar a eficiência e eficácia do SNCP através da: Simplificação e agilização dos processos de compra de baixo valor; Dinamização e adaptação dos processos de aquisição nas categorias onde o mercado e oferta são caracterizados por atualização e evolução permanentes. 2.3.4 - Gestão do parque de veículos do Estado A gestão centralizada do parque de veículos do Estado (PVE) tem como princípios orientadores o controlo da despesa, a responsabilidade das entidades utilizadoras, a simplificação e automatização dos processos, bem como, atendendo à política nacional e comunitária neste domínio, a preferência por uma frota automóvel ambientalmente mais avançada. A redução efetiva da dimensão da frota do Estado, atualmente em cerca de 27 000 veículos, tem sido superior a 2 % ao ano, comprovando-se os benefícios da centralização deste serviço. No âmbito da gestão do PVE, estabelecem-se como linhas de atuação: Manter uma forte restrição na aquisição de veículos novos, considerando a adequação às necessidades específicas dos serviços; Definir os cargos da Administração Pública com competências para a utilização de veículos do PVE, com base em critérios a estabelecer, tornando o processo de atribuição de veículos mais transparente, obtendo-se um maior controlo sobre a frota e possibilitando o abate dos veículos excedentários e de substituição; Rever as tipologias dos veículos a adquirir e respetivos valores de aquisição, valores de renda ou aluguer mensal, de modo a reduzir substancialmente os custos associados; Desenvolver a componente de gestão de frota, através da centralização de procedimentos de contratação de manutenção. Possibilitar-se-á, desta forma, um maior controlo sobre todo o ciclo de vida do veículo e a redução dos respetivos custos de utilização; Equacionar a adoção de novas políticas de mobilidade que não impliquem a aquisição de novos veículos ou a utilização de veículos existentes do PVE, desde que menos onerosas. 2.4 - Política fiscal A situação das finanças públicas em Portugal e o cumprimento do Programa de Ajustamento Económico tornam necessário prosseguir o ajustamento também pela via fiscal. A política fiscal terá como linhas estratégicas, para o ano de 2013, os seguintes vetores: (i) continuação da reforma estrutural da administração tributária; (ii) reforço do combate à fraude e à evasão fiscais e aduaneiras; (iii) alargamento da base tributável e restruturação das taxas; e (iv) alargamento da rede de convenções para evitar a dupla tributação firmadas com outros Estados. 2.4.1 - Reforma estrutural da administração tributária Em 2011 procedeu-se a uma reforma profunda da administração tributária, através da fusão das três direções-gerais que a integravam, dando lugar à Autoridade Tributária e Aduaneira (AT). Estrategicamente, pretendeu-se renovar a missão e objetivos da administração tributária e aduaneira, assegurar maior coordenação na execução das políticas fiscais e garantir uma mais eficiente alocação e utilização dos recursos existentes. A reestruturação tem permitido reduzir custos mediante a simplificação da estrutura de gestão operativa, o reforço do investimento em sistemas de informação e a racionalização da estrutura local, adaptando-a a um novo paradigma de relacionamento entre a administração tributária e o contribuinte, em que os canais remotos (designadamente a via eletrónica) ganharam um peso preponderante. Na segunda fase desta reforma estrutural, a ocorrer ainda em 2012, proceder-se-á a uma integração dos serviços centrais de suporte da AT (gestão de recursos humanos e gestão financeira e patrimonial) e dos sistemas de informação e operacionalizar-se-á a Unidade dos Grandes Contribuintes (UGC), a qual será responsável por:

A racionalização dos serviços distritais e locais da AT será concretizada numa segunda fase, a ocorrer em 2012-2013, e será realizada de acordo com o previsto na sua lei orgânica. Trata-se de reorganizar a estrutura local e distrital da administração tributária do Estado, no sentido de lhe dar uma maior coerência e capacidade de resposta no desempenho das suas funções, reduzindo os seus custos de funcionamento mas melhorando o nível do serviço prestado aos contribuintes. Finalmente, em 2013-2014, depois de consolidada a integração dos serviços, proceder-se-á, numa terceira fase, ao aperfeiçoamento das estruturas organizativas e dos processos de funcionamento da AT, passando de uma estrutura organizada por imposto para uma estrutura organizada por funções (informações/instruções, liquidação, serviço ao contribuinte), e prosseguindo-se os esforços de racionalização dos serviços existentes. Deste modo, reforçar-se-á a aplicação efetiva do princípio da igualdade, da estabilidade e coerência do sistema tributário, conferindo maior segurança e transparência nas relações com os contribuintes e assegurando o respeito pelos seus direitos e garantias. 2.4.2 - Reforço do combate à fraude e à evasão fiscais O reforço significativo do combate à fraude e à evasão fiscais é uma prioridade da política fiscal do Governo. Neste sentido, o Governo apresentou, em outubro de 2011, o primeiro Plano Estratégico de Combate à Fraude e Evasão Fiscais e Aduaneiras (PECFEFA). Este Plano Estratégico plurianual, para o triénio de 2012 a 2014, tem por objetivo prioritário o reforço da eficácia do combate à fraude de elevada complexidade e à economia informal, promovendo, por essa via, uma maior equidade fiscal na repartição do esforço coletivo de consolidação orçamental. Este Plano Estratégico integra um conjunto articulado de medidas de âmbito legislativo, criminal, operacional, institucional e de relação com o contribuinte. A par de alterações legislativas já concretizadas de reforço da eficácia dos controlos e de agravamento das molduras penais associadas aos crimes fiscais e aduaneiros mais graves, este Plano contempla um conjunto de medidas específicas destinadas a combater as práticas de fraude e evasão fiscais e aduaneiras, nomeadamente nos setores e operações considerados de elevado risco. Uma parte significativa das medidas operacionais previstas neste Plano Estratégico está já em concretização através do Plano Nacional de Atividades de Inspeção Tributária e Aduaneira (PNAITA) para 2012. Para que o sistema fiscal seja mais justo e equitativo é decisivo, por um lado, promover um alargamento da base tributável e que todos sejam chamados a contribuir de acordo com a sua real capacidade contributiva e, por outro, que a administração tributária tenha capacidade operacional para controlar e fiscalizar as situações de evasão fiscal. Neste sentido, o Governo aprovou em julho de 2012 uma reforma fundamental do regime da faturação em Portugal que cria os mecanismos necessários para uma maior equidade fiscal e para um combate mais eficaz à informalidade e à economia paralela. Esta reforma do regime da faturação, que vigorará a partir de 1 de janeiro de 2013, tem cinco pilares essenciais: 1) Obrigatoriedade de emissão de fatura nas transmissões de bens e prestações de serviços:

Com a obrigatoriedade de emissão de fatura (ou de fatura simplificada em certos casos) criam-se as condições necessárias para garantir uma melhor documentação das operações tributáveis efetuadas pelos sujeitos passivos e, dessa forma, reforçar o combate à informalidade e à economia paralela; 2) Instituição de um regime que regula a transmissão eletrónica dos elementos das faturas, dos agentes económicos para a administração tributária, por via eletrónica. Estão abrangidos por esta obrigação todas as pessoas, singulares ou coletivas, que tenham sede, estabelecimento estável ou domicílio fiscal em território português e aqui pratiquem operações sujeitas a imposto sobre o valor acrescentado (IVA); 3) Criação de um incentivo fiscal em sede de IRS para os consumidores que exijam fatura. Numa primeira fase, o incentivo corresponderá a uma dedução em sede de IRS, correspondente a 5 % do IVA suportado por qualquer membro do agregado familiar, incluído em faturas que titulam aquisições de bens e serviços em determinados setores de atividade e comunicadas à AT, com um máximo global de (euro) 250; 4) Criação da obrigação dos agentes económicos de comunicação à AT (por via eletrónica) dos documentos de transporte das mercadorias em circulação. Esta alteração tornará o controlo das transações económicas mais eficaz e em tempo real, permitindo simultaneamente a desmaterialização dos documentos de transporte. 5) Reforço de efetivos: admissão de 1000 novos inspetores e reforço da cooperação com a Unidade de Ação Fiscal (UAF) da Guarda Nacional Republicana (GNR). A Inspeção Tributária da AT contará com um acréscimo de 1000 novos inspetores, complementando assim o reforço de 350 efetivos que foram admitidos no princípio de 2012. Adicionalmente, a intensificação da cooperação entre a AT e a UAF da GNR, a concretizar até ao fim de 2012, permitirá que os efetivos desta força possam intervir mais ativamente em ações inspetivas, fortalecendo assim a determinação do Governo no reforço do combate à evasão e na promoção da equidade fiscal. Adicionalmente, durante o ano de 2013, o Governo continuará a executar as medidas previstas no PECFEFA 2012-2014, destacando-se as seguintes áreas de atuação da inspeção tributária: