Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 187/2013 — Declara a inconstitucionalidade, com força obrigatória geral, da norma do artigo 29.º da Lei n.º 66-B/2012, de 31 de…

Por um lado, ainda em razão dos sacrifícios acumulados: os trabalhadores que recebem por verbas públicas, a par de medidas mais gerais que a todos afetam (como o aumento da carga fiscal, a diminuição dos escalões, o aumento das taxas e diminuição das deduções, a sobretaxa de 3,5% do IRS; mas também, de outras medidas que podem refletir-se no orçamento das famílias, como o aumento do IVA e do IMI), sofreram já sacrifícios acumulados e reiterados que os tocaram especialmente, entre os quais: a redução de remunerações iniciada em 2011 e mantida em 2012 (e, por força desta decisão, ainda em 2013), o congelamento de salários (com desvalorização agravada com a inflação), a proibição de valorizações remuneratórias decorrentes de progressões ou promoções, a alteração das regras das ajudas de custo nas deslocações em serviço, a redução adicional na compensação sobre o valor do trabalho extraordinário e, na prática, a suspensão dos subsídios de férias e de Natal de 2012, situações que agravaram o seu dia a dia, obrigaram à utilização de poupanças, diminuíram a sua capacidade de endividamento.

O que conduz à iniquidade da redução remuneratória não é já a ausência de esforço dos titulares de outros rendimentos, agora igualmente visados, ou do esforço de titulares de rendimento de trabalhadores do setor privado, também penalizados por medidas universais de agravamento fiscal, mas sim a inexistência de justificação suficiente para manter a assimetria, com tal efeito continuado de sacrifícios. E a assimetria é tanto mais pronunciada quanto menor é o rendimento disponível, já que o rendimento vale tanto mais quanto menor ele é.

Por outro lado, como salientei, fundamental é notar que, repetida em três exercícios orçamentais consecutivos, à redução salarial - seja ela resultante da redução remuneratória imposta pelo artigo 27.º, ou relativa aos subsídios (artigo 29.º) - não pode continuar a servir de justificação a invocação de que esta seria, ainda, a única opção que apresenta efeitos seguros e imediatos na redução do défice, em detrimento de outras soluções alternativas de redução da despesa pública.

Por todo o exposto, teria declarado a inconstitucionalidade do artigo 27.º, da Lei n.º 66-B/2012, que prevê a redução das remunerações totais ilíquidas mensais das pessoas que recebem por verbas públicas, de valor superior a (euro) 1500.

V.

Relativamente à norma do artigo 78.º, da Lei n.º 66-B/2012, que prevê a Contribuição Extraordinária de Solidariedade (CES):

Contrariamente à maioria, considero que a CES é um tributo sujeito à Constituição fiscal, convocando o disposto no artigo 104.º, n.º 1, da CRP. Assim sendo, a CES viola, a meu ver, princípios basilares como o da universalidade do imposto, da igualdade perante os encargos públicos, da capacidade contributiva, e da proibição do excesso.

A CES foi concebida como uma medida puramente conjuntural, de obtenção de receita, que de forma unilateral e coativa incide sobre pensões do sistema público de segurança social (sistema previdencial da segurança social e sistema de proteção social da função pública, correspondentes ao 1.º pilar do sistema de segurança social) e sobre as prestações geradas pelos regimes complementares de segurança social (2.º pilar do sistema de segurança social), destinada a reforçar o financiamento da segurança social. Apesar de no relatório sobre o OE para 2013 a CES estar incluída na lista das medidas do lado da redução da despesa (qualificação que, aliás, não mereceu a concordância do Parecer Técnico da Unidade Técnica de Apoio Orçamental da Assembleia da República), a verdade é que tal qualificação não pode aceitar-se, já que a CES não abrange apenas pensões que oneram o sistema público de segurança social, aplicando-se também às prestações do sistema complementar (e substitutivo) que nada pesam sobre aquele. E, por isso, também não pode colher a ideia de que com esta medida se busca a introdução de reduções da despesa com efeito equivalente à redução salarial dos trabalhadores do setor público.

A CES reveste, essencialmente, características de imposto de natureza parafiscal, sobre o rendimento de pensionistas e reformados, distinto do IRS, com escalões e progressividade diferentes deste, com distinta base de incidência (veja-se, nomeadamente, que é sobre o rendimento bruto, ao contrário do IRS, que incide sobre o rendimento após as deduções específicas).

Divirjo da maioria já que vejo na CES um caráter absolutamente unilateral, não sinalagmático, nem associado a um benefício individualizado ou a uma contraprestação específica a quem a ela fica sujeito. Isto assume particular evidência no caso das pensões pagas por pessoas coletivas de direito privado ou cooperativo, como as instituições de crédito, através dos fundos de pensões, das companhias de seguros e entidades gestoras de fundos de pensões, ou de pessoas coletivas de direito público como a Caixa de Previdência da Ordem dos Advogados ou dos Solicitadores, já que estas, em si mesmas, em nada oneram o orçamento da Segurança Social. Mas também resulta claro do facto de, em geral, as contribuições para a segurança social virem sendo consideradas como prestação do trabalhador no ativo e do empregador para o pagamento de pensões, numa lógica de repartição, e não numa lógica de contraprestação a cargo do interessado (sistema PAYG). (ver p. 192-193)

Ao contrário da maioria, não tenho como suficiente para afastar a unilateralidade de tal prestação um qualquer difuso benefício que do sistema de segurança social retirem, de modo longínquo, os beneficiários das pensões dos regimes substitutivos ou, mesmo, os dos regimes complementares, no que ao complemento de pensão respeita.

O procedimento de arrecadação de receita (artigo 78.º, n.º 8), que se assemelha ao modo de arrecadação de receitas fiscais, também contribui para a qualificação da medida como imposto de natureza para fiscal.

Não se argumente, para furtar a CES à qualificação como imposto, que a CES é uma receita consignada a satisfazer as necessidades do subsistema contributivo da segurança social, o que afastaria a sua qualificação como imposto: na verdade, este tipo de contribuições destinadas à segurança social estão afetas ao financiamento de uma ampla categoria de despesas do sistema previdencial, mas também de outras, como as políticas ativas de emprego e de formação profissional (ver, v.g, Nazaré Costa Cabral, «Contribuições para a segurança social: um imposto que não ousa dizer o seu nome?», Estudos em homenagem ao Prof. Doutor Sérvulo Correia, Vol. IV, FDUL, 2010, p. 295).

Mas, mesmo que, em face da sua bizarria, admitisse que a CES é um tertium genus, não inteiramente enquadrável na categoria de imposto, sempre andaria próximo de jurisprudência do Tribunal Constitucional que sustentou a aplicação dos princípios constitucionais recortados para os impostos aos tributos intermédios (Acórdãos n.os 183/96 e 1203/96), salvo no que diz respeito ao princípio da reserva de lei formal. (Na doutrina, entre nós, Casalta Nabais também considera que a sua sede é a Constituição fiscal, Direito fiscal, 7.ª Edição, Coimbra, 2013, p. 586-587).

Em minha opinião, a indispensabilidade da aplicação do regime da Constituição fiscal a tributos sui generis como este, pretende obstar à criação deliberada, pelo legislador, de medidas de obtenção de receita intencionalmente equívocas que, por revestirem características de ambos os mundos, se furtariam à aplicação dos princípios e regras em matéria de impostos.

E, no caso em apreço, é particularmente visível que se justificam as razões de tutela.

Assim encarada a CES, defendo, por razões que aqui exponho sumariamente, que esta, recaindo apenas sobre uma só categoria de contribuintes, que corresponde a um universo específico de pessoas, delimitado em função da sua condição de inatividade laboral, se configura como um imposto de classe, uma medida seletiva, que não encontra fundamento racional bastante, sendo, consequentemente, violadora do princípio da universalidade e da igualdade tributária.

A CES também desrespeita a capacidade contributiva, pondo em causa a pessoalidade do imposto, ao não atentar nas necessidades e rendimentos reais do agregado familiar, isto é, não ponderando o real rendimento disponível, já que, contrariamente ao IRS, não leva em linha de conta deduções à coleta em matéria de saúde, educação, pessoas a cargo, por exemplo.

Saliente-se, igualmente, que considerar-se a CES como uma medida conjuntural de correção de pensões de elevado montante que não encontram correspondência nos descontos realizados, destinada a recuperar receitas, seria desrazoável: a adoção de tal mecanismo corretivo, onerando indistintamente todos os que recebem prestações sociais vitalícias, mesmo aqueles que tiveram uma efetiva carreira contributiva, havendo procedido a descontos suficientemente elevados ao longo da vida, assim tendo por base uma adequada sustentação contributiva constituída na vida ativa por si e pelas entidades empregadoras, violaria o princípio da proibição do excesso. Por outro lado, tal correção nunca poderia ter lugar através de uma medida episódica e, como acabamos de ver, cega.

Por fim, mas não menos importante, é de sublinhar que não acolho o argumento de que a CES se justificaria também por um dever de solidariedade intergeracional: um tal objetivo jamais pode ser prosseguido por uma medida meramente conjuntural e avulsa. Ora a CES, como foi concebida, enquanto receita extraordinária, não é uma medida estrutural, pensada para a solvabilidade do sistema, não podendo, por isso, ser encarada como uma medida com o propósito de reduzir encargos lançados sobre as gerações futuras.

Razões pelas quais, em meu entender, o Tribunal deveria ter declarado a inconstitucionalidade da Contribuição Extraordinária de Solidariedade.

Não havendo o Tribunal considerado a CES violadora da Constituição - o que a conservará - não posso, por maioria de razão, deixar de aderir, no essencial, aos argumentos utilizados no acórdão para fundamentar a inconstitucionalidade da suspensão do subsídio de férias dos aposentados, reformados e pensionistas, na medida em que a CES, juntamente com outras medidas de incidência geral, contribuiu para o agravamento dos sacrifícios acumulados que justificam a violação do princípio da igualdade proporcional.

No entanto, sempre se dirá que mesmo que a CES houvesse sido afastada por um juízo de inconstitucionalidade, ficando menos pesados os sacrifícios, a meu ver, seria sempre de manter idêntico juízo relativamente à suspensão dos subsídios de férias dos aposentados, reformados e pensionistas, por violação do princípio da proteção da confiança. A posição deste segmento da população, relativamente à dos trabalhadores do ativo, por exemplo, é digna de especial ponderação no que à proteção da confiança diz respeito (para tal muito contribuindo o direito à segurança económica das pessoas idosas, previsto no artigo 72.º, n.º 1, da CRP), já que é um grupo de pessoas muito mais sensível ao impacto das medidas de contração das prestações a que tem direito. Referimo-nos, afinal, a um segmento da população que, na sua maioria, se encontra em especial situação de vulnerabilidade e dependência e que, por naturais razões atinentes à sua idade (e, muitas vezes, à saúde) se mostra incapaz de reorientar a sua vida em caso de alteração inesperada das circunstâncias. Entendo, por estas razões, que não podem ser afetadas neste grau, as suas expectativas relativamente às prestações fixadas - e refiro-me, sobretudo, a certas faixas de pensões que realizaram efetivos descontos durante uma carreira contributiva - nem neste grau prejudicada a tutela do investimento na confiança que o acórdão também refere. Reconhecendo que o interesse público prosseguido com esta medida é, igualmente, digno de tutela, não pode, no entanto, em minha opinião, deixar de se considerar que é excessiva a medida da afetação da confiança infligida a uma faixa da população que depende desta prestação social para garantir a sua independência económica e a sua autonomia pessoal (tanto mais que foram já afetados por outras medidas gerais de austeridade, e que, nalguns casos, deles voltou, de novo, até, a depender a família).

Por último, faço notar que entendo que a CES partilha com a contribuição incidente sobre os subsídios de doença e desemprego a característica de medida de obtenção de receita, o que, não sendo consensual, não impede ter eu aderido ao fundamento do acórdão para declarar a inconstitucionalidade do artigo 117.º, independentemente da sua caracterização.

VI.

Estou parcialmente vencida quanto à norma do artigo 31.º, da Lei n.º 66-B/2012 (alínea b) da decisão), que manda aplicar o disposto nos artigos 27.º e 29.º aos contratos de docência e de investigação, já que o efeito da inconstitucionalidade do regime destes artigos se projeta sobre a validade constitucional do artigo 31.º. Atendendo ao sentido do meu voto, o artigo 31.º seria consequencialmente inconstitucional, não apenas na medida em que torna aplicável a docentes e investigadores o regime do artigo 29.º (suspensão de subsídios), mas também pela remissão que opera para o artigo 27.º da Lei n.º 66-B/2012 (redução remuneratória).

VII.

Fiquei, ainda, parcialmente vencida quanto à decisão relativa à norma do artigo 186.º, da Lei n.º 66-B/2012, na parte em que alterou os artigos 78.º e 85.º do CIRS, abolindo completamente as deduções à coleta relativas à satisfação de necessidades básicas como as de saúde, de educação ou habitação (pontos 102 a 107 do acórdão).

A maioria decidiu que não apenas a redução, mas também a total exclusão das deduções à coleta era, ainda, constitucionalmente tolerável. Ora, mesmo que seja possível sustentar-se que a Constituição não fixa um limite mínimo de deduções subjetivas, o que dificultaria um juízo de inconstitucionalidade ainda que estas assumam valores meramente simbólicos, dúvidas não pode haver quanto à necessidade, constitucionalmente firmada, de consideração das despesas relativas à satisfação de necessidades básicas, que sempre resulta contrariada quando a solução legislativa consista numa eliminação total das deduções que lhe respeitem.

Sublinhe-se que este tipo de deduções subjetivas pretende atender à diminuição da capacidade contributiva resultante de despesas imprescindíveis à existência, não se referindo a situações de benefícios fiscais encorajadores de comportamentos (de poupança, de aquisição de equipamentos, de cobertura de riscos, etc), que ficam numa zona de muito maior disponibilidade por parte do legislador.

Muito embora se aceite que o princípio da capacidade contributiva confere ao legislador fiscal margem de liberdade de conformação, não definindo com exatidão o quantum do limite mínimo admissível das deduções à coleta, sempre se dirá que a observância desse mesmo princípio não pode conviver com a total ablação destas em qualquer dos escalões. Se pode haver dúvida de concretização quanto ao grau da consideração dos descontos ao imposto derivados de necessidades básicas, dúvidas não pode haver de que o «grau 0» de deduções é incompatível com a exigência constitucional.

As deduções subjetivas relativas à satisfação de necessidades básicas, sendo essenciais para que se recorte o rendimento líquido disponível, permitem que cada contribuinte pague na medida da sua capacidade, desta forma se assegurando a igualdade através da personalização do imposto.

A exigência de um sistema de tributação que atenda à capacidade contributiva, considerando não apenas os rendimentos, mas também as necessidades do agregado familiar, tem suporte constitucional no artigo 104.º, que determina que o imposto sobre o rendimento pessoal visa a diminuição das desigualdades, devendo ter em conta as necessidades e os rendimentos do agregado familiar. Ao impor ao legislador que assim molde o sistema fiscal, a Constituição procura garantir uma repartição justa dos rendimentos e da riqueza, e a diminuição das desigualdades (artigo 103.º da Constituição).

Não aceito como válido o argumento de que a total exclusão das deduções à coleta seria admissível por penalizar titulares de rendimentos mais elevados que estariam em condições de suportar as suas necessidades básicas: independentemente das potenciais condições indiciadas pelo rendimento bruto (subjetivo) destes contribuintes, ao banir as deduções pessoais, o legislador infraconstitucional desconsiderou a real capacidade de cada contribuinte para pagar impostos, já que, sem elas, se perde um elemento diferenciador essencial na determinação de um rendimento disponível personalizado, o que conduz a um tratamento horizontalmente desigual.

A total insensibilidade às despesas básicas que reduzem a capacidade contributiva, mesmo que num só escalão, e ainda que seja o mais alto, sempre contrariaria a exigência de justiça horizontal, dentro do escalão, a que também deve obedecer a tributação.

E não se esqueça que a enorme redução nas deduções operada a partir do escalão de mais de (euro)40 000, e a sua total abolição acima dos (euro)80 000, foram instituídas em simultâneo com a redução do número de escalões e com a criação de uma sobretaxa extraordinária que, em conjunto, contribuíram fortemente para a diminuição da progressividade do imposto, o que agrava o impacto da desigualdade horizontal resultante da desconsideração das reais faculdades contributivas de cada um. Relembre-se, também, que o atual 5.º e último escalão (rendimento coletável superior a (euro)80 000) corresponde, hoje, a parte do anterior 7.º escalão (que abrangia rendimentos coletáveis entre (euro)66 045 e (euro)153 300) e ao 8.º escalão (acima de (euro)153 300), nele se contendo realidades muitíssimo diversas (o limite mínimo do rendimento coletável é praticamente metade do seu limite máximo).

Por outro lado, se o sistema agora gizado mantém a majoração das deduções à coleta por cada dependente ou afilhado civil, quando a elas haja lugar (em respeito pela obrigação de considerar fiscalmente o agregado familiar), passou a desconsiderar outras obrigações para com a família, abolindo totalmente, no escalão mais elevado, os abatimentos relativos a pensões de alimentos, bem como, no que respeita às obrigações para com a família mais alargada, excluindo os encargos com os lares de ascendentes (com a insensibilidade em que isso se traduz numa faixa etária especialmente vulnerável e particularmente carregada de despesas de saúde).

Sendo a capacidade contributiva o critério que o legislador deve eleger para medida do imposto de cada um - e independentemente das dificuldades de encontrar uma suficiente densificação do limite mínimo ainda constitucionalmente admissível (problema que logo se identifica no simbólico limite do 4.º escalão) - sempre se deveria concluir, sem dúvidas, que a total desconsideração das deduções à coleta desrespeita uma regra essencial da Constituição fiscal.

Assim sendo, considerei que a norma do artigo 186.º, da Lei n.º 66-B/2012, na parte em que alterou os artigos 78.º e 85.º do CIRS, abolindo completamente as deduções à coleta, não está em conformidade com a Lei Fundamental, por violação do princípio da capacidade contributiva enquanto critério da tributação.

VIII.

Acompanhei a declaração de inconstitucionalidade da norma prevista no artigo 117.º, da Lei n.º 66-B/2012, subscrevendo os argumentos do acórdão. Contudo, entendo que o limite mínimo sustentado na decisão (e legalmente fixado, com o que isso tem de volatilidade) pode ainda tornar a medida demasiado penosa para alguns destinatários, sobretudo se pensarmos que, relativamente aos pensionistas e trabalhadores no ativo que recebem por verbas públicas, o legislador teve o cuidado de definir um patamar mais elevado, abaixo do qual as remunerações e pensões não seriam atingidas pelos cortes.

No caso destas contribuições sobre o subsídio de desemprego e de doença, não o tendo feito, o legislador deixou desprotegida uma categoria de cidadãos que recebem prestações de muito baixo valor, solução que está em desconformidade com o princípio da proporcionalidade (artigo 2.º da CRP). A solução adotada pelo Tribunal garante já alguma proteção que, a meu ver seria garantida de forma mais justa se o legislador tivesse fixado, ele mesmo, um patamar mínimo, segundo critérios de razoabilidade e paridade com outras categorias de cidadãos.

IX.

Se é verdade que, à partida, todas as normas gozam de presunção de constitucionalidade, não sendo exceção as normas orçamentais ou fiscais, a confiança creditada ao legislador não aumenta nos ciclos de crise. As leis orçamentais e fiscais, potencialmente ameaçadoras de direitos fundamentais, vivem sempre, como as demais, num tempo que é sempre o da Constituição. O prolongamento, ou mesmo o agravamento, dos momentos difíceis não deve trazer consigo um inelutável aligeirar do controlo da constitucionalidade das normas. Pelo contrário, bem se compreende que, nos momentos de tensão e de dificuldades várias, a Lei fundamental assuma papel destacado, enquanto bitola delimitadora da margem de liberdade de que dispõe o legislador. E se a energia vinculativa de uma norma constitucional pode, em certos aspetos e com apertados critérios, esmorecer no confronto com um interesse público de relevância absolutamente indiscutível, ainda e sempre a criatividade do legislador terá de funcionar no quadro da Constituição.

Com base nos fundamentos sumariamente enunciados, afastei-me do juízo maioritário quanto às normas acima mencionadas em IV. (redução remuneratória dos trabalhadores que recebem por verbas públicas), V. (CES), VI. (extensão do artigo 27.º aos contratos de docência e investigação) e VII. (no que respeita à total ablação de deduções à coleta), considerando que também estas padecem de inconstitucionalidade.

Catarina Sarmento e Castro

Declaração de voto

A) Divergi das decisões expressas na alínea a) e na alínea c) da Decisão do presente Acórdão no que respeita às normas do artigo 29.º e do artigo 77.º da Lei n.º 66-B/2012, de 31 de dezembro, exceto no que respeita à norma do n.º 2 do artigo 29.º e à norma do n.º 4 do artigo 77.º, pelas razões essenciais que de seguida se explicitam.

Os artigos 29.º e 77.º da Lei n.º 66-B/2012, de 31 de dezembro, consagram medidas de suspensão do subsídio de férias ou equivalente dos trabalhadores do setor público e dos aposentados e reformados pagos por verbas públicas.

O presente Acórdão parte, na apreciação da questão de constitucionalidade, do critério de apreciação que enunciou e aplicou nos Acórdãos n.º 396/2011 e n.º 353/2012, reconhecendo que o mesmo conserva plena validade. Tal critério, respeita, por um lado, à existência de um fundamento para a diferenciação - daqueles que recebem remunerações e pensões pagas por verbas públicas - e, por outro lado, à medida dessa diferença.

Para tal convoca o princípio da igualdade proporcional que «implica a consideração do grau de diferenciação imposto, quer na sua relação com as finalidades prosseguidas - o que pressupõe que as medidas diferenciadoras sejam impostas em grau necessário, adequado e não excessivo do ponto de vista do interesse que se pretende acautelar (...) -, quer no âmbito da comparação entre os sujeitos afetados pela medida e os sujeitos que o não são e, do ponto de vista daquela finalidade, entre uns e outros e o Estado (...)», estando em causa os limites do sacrifício adicional imposto aos primeiros.

Entende-se que, no contexto de aprovação do Orçamento de Estado para 2013, de excecionalidade económico-financeira, subsistem as razões de interesse público, inerentes à «Estratégia de consolidação orçamental» determinada pelas obrigações específicas assumidas pelo Estado português ao nível internacional (Fundo Monetário Internacional) e da União Europeia, na sequência do pedido de ajuda financeira externa, que podem ainda justificar a diferença de tratamento daqueles que auferem rendimentos pagos por verbas públicas que, por essa razão, podem ser chamados a suportar um esforço adicional face ao imperativo de adoção de medidas de redução de despesa que concorram para o cumprimento daquelas obrigações.

O controlo constitucional agora convocado para as normas constantes dos artigos 29.º e 77.º da Lei n.º 66-B/2012, de 31 de dezembro, que aprova o orçamento de Estado para o ano de 2013, não pode contudo deixar de ponderar a atenuação da medida da diferença entre os encargos impostos aos que auferem remunerações por verbas públicas e os que auferem remunerações por verbas privadas, cujos limites se tiveram por ultrapassados no Acórdão n.º 353/2012 pela Lei do Orçamento de Estado para 2012 na ablação, relativamente apenas aos primeiros, dos subsídios de férias e de Natal, por violação do princípio da igualdade proporcional. Com efeito, diversamente do então apreciado, o Orçamento de Estado para 2013, mantendo embora medidas de suspensão do pagamento subsídio em causa que oneram especialmente os trabalhadores e os pensionistas pagos por verbas públicas, atribui-lhes alcance mais reduzido (por apenas incidirem, no todo ou em parte, sobre o subsídio de férias ou equivalente) e previu igualmente, entre outras, medidas de natureza fiscal com alcance universal repartindo de modo diverso os encargos públicos. Por isso se entende que não se verifica de forma evidente a desigualdade de tratamento na repartição dos encargos públicos que justificou o juízo de inconstitucionalidade formulado no Acórdão n.º 353/2012 por se encontrarem ultrapassados os limites do sacrifício. Assim, e sendo certo que, mesmo com a suspensão de apenas um dos subsídios devidos, no todo ou em parte, e não já dos dois, os trabalhadores e pensionistas do setor público se mostram, com o atual Orçamento, mais onerados na distribuição dos encargos públicos, por comparação com os trabalhadores e pensionistas do setor privado, a diferença de tratamento, fundamentada na diferença de posições dos abrangidos e dos excluídos da medida em causa, não se afigura excessiva e desproporcionada, enquanto expressão de uma medida excecional e transitória, não definitiva, justificada em face do interesse público de contenção da despesa pública e de redução do défice para tanto invocado.

Não obstante subsiste, em nosso entender, uma questão que deve ser apreciada não na perspetiva da medida da diferença entre os destinatários das medidas em causa e os demais cidadãos, mas na perspetiva dos efeitos da medida dentro do universo dos seus destinatários.

Com efeito, na sua formulação - e como se revela evidente por aplicação do n.º 2 do artigo 29.º da Lei n.º 66-B/2012, e do n.º 4 do artigo 77.º da mesma Lei - a medida de «suspensão do pagamento do subsídio de férias ou equivalente» prevista naqueles artigos abrange trabalhadores do setor público e pensionistas pagos por verbas públicas que auferem menores rendimentos, abrangendo a faixa entre os 600 e os 1100 euros mensais, estando o primeiro destes limites próximo do mínimo de existência em termos de rendimento líquido de imposto previsto no n.º 1 do artigo 70.º do Código do Imposto sobre o Rendimento das Pessoas Singulares.

Secundando-se a fundamentação do acórdão na parte que respeita à não atribuição de estatuto jusfundamental ao direito à irredutibilidade do montante da retribuição (cfr. n.º 26), extensivo, por identidade de razão, à prestação pecuniária correspondente ao subsídio de férias ou a quaisquer prestações correspondentes ao 14.º mês, merecerá especial tutela a situação daqueles que, auferindo retribuições ou pensões mais baixas, ainda são abrangidos pelas medidas em análise. Estas medidas devem ser apreciadas tendo em conta a remuneração anual no seu todo considerada e o impacto sobre a capacidade de fazer face à subsistência, a práticas vivenciais em razão do agregado familiar compatíveis com uma existência condigna e autónoma e a encargos e compromissos assumidos. Não se afigura desrazoável supor que no segmento de rendimentos em causa o rendimento disponível para fazer face a onerações de rendimento justificadas por motivos de interesse público, seja muito diminuto ou mesmo inexistente, por todo o rendimento ser alocado à satisfação de necessidades essenciais inerentes à existência e a compromissos básicos que concorram para essa existência, como o custo da habitação, da alimentação, da saúde e dos transporte - e outros custos, designadamente os derivados de outros direitos fundamentais como o direito à educação ou o acesso à cultura.

Por essa razão, as medidas de suspensão do subsídio de férias ou equivalente, ainda que em parte, no que respeita ao segmento em causa, de rendimentos menos elevados representam face aos fins de interesse público por elas visados, um sacrifício que ultrapassará os limites de exigibilidade requeridos pelo princípio da proporcionalidade. Neste sentido mostrar-se-á desrespeitada uma das dimensões do princípio da igualdade proporcional, decorrente dos artigos 2.º e 13.º da Constituição da República Portuguesa, na comparação entre os fins de interesse público e os meios em causa para os prosseguir por o sacrifício exigido ao segmento em causa assumir uma intensidade acrescida face aos demais abrangidos pela medida.

Pelo exposto nos pronunciámos no sentido da inconstitucionalidade das normas do n.º 2 do artigo 29.º e do n.º 4 do artigo 77.º da Lei n.º 66-B/2012, de 31 de dezembro.

B) Divergi quanto à decisão expressa na alínea e) da Decisão do presente Acórdão no que respeita às normas do artigo 78.º da Lei n.º 66-B/2012, de 31 de dezembro, pelas razões essenciais que de seguida se explicitam.

O juízo de não inconstitucionalidade formulado pela maioria parece residir, no essencial, na inexistência de qualquer ofensa ao princípio da proteção da confiança e ao princípio da proporcionalidade. Divergimos todavia da conclusão alcançada.

Em primeiro lugar, a configuração abrangente e unitária da medida. Configurada de modo abrangente - quer quanto ao âmbito objetivo de incidência no que respeita às prestações abrangidas, quer quanto ao âmbito subjetivo no que respeita aos beneficiários e entidades processadoras das prestações abrangidas (cfr. n.º 3 do artigo 78.º) - a medida em causa incide sobre as prestações devidas no quadro de diferentes sistemas (e dos correspondentes regimes) que, nos termos da lei, integram o Sistema de Segurança Social previsto no artigo 63.º da Constituição da República Portuguesa e cuja organização, coordenação e subsídio aquele preceito comete ao Estado: o sistema de proteção social dos trabalhadores que exercem funções públicas (cfr. art. 6.º do Decreto-Lei n.º 4/2009, de 29 de janeiro), o sistema previdencial e o sistema complementar (cfr. art.os 23.º, 50.º e ss. e 81.º e ss. da Lei n.º 4/2007, de 16 de janeiro, que aprova as bases gerais do sistema de segurança social). A medida em causa, configurada de modo unitário, afeta de igual modo as prestações devidas no quadro de cada um dos regimes que integram aqueles sistemas, a saber, em especial, respetivamente: o regime de proteção social convergente; o regime geral de segurança social dos trabalhadores por conta de outrem e dos trabalhadores independentes e os regimes especiais; o regime público de capitalização e os regimes complementares de iniciativa coletiva - não sendo evidente, face à formulação da parte final do n.º 3 do artigo 77.º, a exclusão das prestações devidas no quadro dos regimes complementares de iniciativa individual.

Em segundo lugar, tendo em conta o caráter abrangente e unitário da medida, o objetivo, mencionado no Relatório sobre o Orçamento de Estado para 2013, de «alcançar um efeito equivalente à medida de redução salarial aplicada aos trabalhadores do setor público» (cfr. II, 3.1.1., p. 51) é em muito ultrapassado. Isto, tendo em conta quer o referido âmbito de aplicação (não se confinando aos pensionistas pagos por verbas públicas, seja no sistema previdencial, seja no sistema de proteção dos trabalhadores que exercem funções públicas), quer o caráter fortemente progressivo das percentagens aplicáveis, quer ainda o estabelecimento de uma percentagem máxima de redução das pensões muito superior à percentagem máxima de redução da retribuição dos trabalhadores do setor público no ativo. Assim, o pretendido paralelismo cessa na medida em que o âmbito da aplicação da contribuição em causa (ou âmbito de incidência) e respetivas taxas respeitam, unitariamente, a um universo muito mais abrangente e as percentagens e limites da dita contribuição excedem as aplicáveis à redução das remunerações dos trabalhadores do setor público.

Em terceiro lugar, o esforço imposto por via da medida em causa é exigido em razão da qualidade, particular e distinta face à generalidade dos cidadãos, de beneficiário de prestações de aposentação ou reforma ou equiparadas, devidas ao abrigo de diferentes regimes dos vários sistemas integrados no sistema de segurança social - mas sem atender todavia à diversa configuração das várias situações abrangidas por esses regimes, em especial a situação daqueles que, qualquer que seja o regime em que se integram, registam carreiras contributivas longas ou mesmo completas nos termos da lei aplicável no momento da aquisição do direito à prestação e, ainda, a origem no aforro privado das contribuições pagas para alguns dos regimes abrangidos, como sucederá em relação a componentes do denominado regime complementar. Assim configurada, a medida em causa afigura-se revestir a natureza de tributo por onerar, objetivamente, o rendimento percebido mediante prestações devidas em razão da qualidade particular de aposentado ou reformado (ou equiparado), independentemente de a entidade devedora assumir natureza pública ou privada e, assim, de as verbas envolvidas no pagamento das prestações devidas terem origem pública ou privada. O tributo em causa, admite-se, apresenta, pela sua configuração e traços de regime, uma natureza híbrida que a aproxima, por um lado, de um tributo fiscal - designadamente por se afigurar como uma prestação pecuniária sem caráter de sanção exigida unilateralmente pelo Estado com vista à realização de fins públicos, por se prever em termos de modus operandi um mecanismo de dedução e entrega e por se preverem taxas progressivas - e, por outro, de um tributo parafiscal, sob a forma de contribuição financeira a favor de entidades públicas - designadamente pela previsão de que o valor da contribuição reverte apenas a favor do IGFSS, IP ou da CGA, IP, ou pela possibilidade, prima facie, de enquadrar os valores pagos nas «contribuições obrigatórias para regimes de proteção social» que podem, nos termos do Código do Imposto sobre o Rendimento das Pessoas Singulares, ser objeto de dedução ao rendimento da categoria H (cfr. art.º 53.º, n.º 4, b) para efeitos de cálculo daquele imposto. Tal natureza não se revela contudo determinante para a sua apreciação à luz do princípio da proteção da confiança.

Em quarto lugar, do ponto de vista da conformidade das normas que preveem a medida com a Constituição da República Portuguesa, cumpre apreciá-la à luz da proteção constitucional conferida, em abstrato, à posição jurídico-subjetiva dos que têm a referida qualidade de pensionista (ou equiparado) e, assim, de beneficiário do sistema, numa ou em várias das suas vertentes e que por força do seu enquadramento na previsão legal, veem tal posição afetada - sendo a dimensão do universo em concreto abrangido irrelevante para a apreciação da referida conformidade - e à luz do interesse público que a instituição da medida, conjuntural e não definitiva, visa prosseguir num contexto de excecionalidade.

Dessa apreciação resulta que, mesmo admitindo-se que a proteção dos cidadãos pelo sistema de segurança social, incluindo na eventualidade de velhice ou invalidez, que a Constituição consagra no seu artigo 63.º, n.º 2, não implica a existência de um direito fundamental à irredutibilidade das prestações devidas, ou seja, que a Lei Fundamental não garante aos pensionistas o direito fundamental a um quantum prestacional imutável, fixado no momento da passagem à situação de aposentação ou reforma de acordo com a lei vigente nesse momento, deve sublinhar-se que à proteção conferida pela Constituição a todas as pessoas por via do enunciado do direito à segurança social, acompanhada pela incumbência cometida ao Estado de organizar, coordenar e subsidiar um sistema de segurança social e pelo enunciado das eventualidades que determinam a proteção pelo sistema (cfr. n.os 1 a 3 do artigo 63.º da CRP), acresce a particular relevância constitucional conferida pelo artigo 72.º aos idosos que, na eventualidade de velhice, adquirem o direito prestacional à pensão, nos termos fixados por lei, e ao seu direito à segurança económica - relevância hoje igualmente expressa no artigo 25.º da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia na parte em prevê o direito das pessoas idosas a uma existência condigna e independente. Não pode perder-se de vista a especial necessidade de proteção dos que têm a qualidade de idoso que, em situações regra, coincidirá com a qualidade de aposentado, reformado ou equiparado que determinou o direito ao recebimento das prestações sociais sujeitas ao pagamento de uma «contribuição extraordinária de solidariedade», na medida em que a perda de rendimento por parte dos beneficiários das prestações em causa, por força dessa mesma qualidade, mais dificilmente pode ser compensada pelo exercício de uma atividade profissional, podendo implicar a afetação das práticas vivenciais e dos compromissos assumidos que assegurem a sua segurança económica e a sua existência condigna e independente em razão das suas necessidades específicas.

Por último, a medida em causa e as normas que a instituem inserem-se num contexto de excecionalidade económico-financeira e, em especial, na «Estratégia de consolidação orçamental» determinada pelas obrigações específicas assumidas pelo Estado português ao nível internacional (Fundo Monetário Internacional) e da União Europeia, na sequência do pedido de ajuda financeira externa.

Subjacentes à medida em causa invocam-se, por isso, interesses públicos a salvaguardar: em termos imediatos, um interesse público inerente ao imperativo de consolidação orçamental e ao cumprimento das obrigações a que o Estado português se encontra vinculado ao nível transnacional, internacional e europeu, que encontram fundamento nos artigos 7.º, n.º 6, e 8.º da CRP, incluindo a obrigação de cumprimento dos limites quantitativos estabelecidos, no Programa de Ajustamento Económico e Financeiro, para o défice orçamental nos anos de 2013 e 2014, com vista, em última análise, à sua contenção dentro dos valores de referência, a observar pelos Estados membros, a que se refere o n.º 2 do artigo 126.º do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia e fixados no Protocolo (N.º 12) sobre o procedimento relativo aos défices excessivos; em termos mais mediatos, um interesse público inerente à própria garantia de realização das tarefas cometidas ao Estado pela Lei Fundamental e à sustentabilidade do Estado social - tal como se afirma no Relatório que acompanha o Orçamento de Estado para 2013 (cfr. II, II.1, p. 40).

3.1 Quanto aos requisitos da tutela jurídico-constitucional da confiança segundo os quais é necessário que o Estado (mormente o legislador) tenha encetado comportamentos capazes de gerar nos privados «expectativas» de continuidade, que tais expectativas sejam legítimas, justificadas e fundadas em boas razões, terem os privados feito planos de vida tendo em conta a perspetiva de continuidade do «comportamento estadual» e, por último, que não ocorram razões de interesse público que justifiquem, em ponderação, a não continuidade do comportamento que gerou a situação de expectativa (cfr. Acórdãos n.º 128/2009 e, posteriormente, n.º 188/2009 e n.º 3/2010), deve desde logo considerar-se que a previsão pelo legislador de uma contribuição extraordinária que abrange, de modo universal, o conjunto das pessoas que já adquiriram a qualidade de beneficiários de um direito social a uma prestação a título de pensão de aposentação ou reforma ou equiparada, qualquer que seja o regime ou regimes por que se encontram abrangidos e independentemente da natureza, pública ou privada, das verbas devidas e da consideração da duração das carreiras contributivas, não cai na zona de previsibilidade de comportamento dos poderes públicos.

Por um lado, não obstante a evolução legislativa verificada mencionada no presente Acórdão, em especial desde a década de noventa, no sentido, designadamente, da alteração da fórmula de cálculo das pensões e do estabelecimento de uma limitação do montante da pensão no regime geral da segurança social e da convergência entre o sistema de proteção social dos trabalhadores da função pública e aquele regime geral, certo é que o financiamento do sistema, na sua vertente previdencial, caracterizado como um sistema de repartição, tem assentado, no essencial, em prestações obrigatórias devidas pelos empregadores, públicos ou privados, e pelos que exercem uma atividade laboral (denominadas pela lei «contribuições» e «quotizações») - sem prejuízo de contribuições facultativas, resultantes de uma opção individual, para o regime complementar. Por outro lado, a expectativa de continuidade no que toca à não contribuição de todos os que já são beneficiários (tendo já contribuído) para o financiamento do sistema de segurança social também não se pode ter por invertida pela previsão de uma medida com idêntico nome na Lei n.º 55-A/2010, de 31 de dezembro (art.º 162.º, n.º 1) e na Lei n.º 64-B/2011, de 30 de dezembro (art.º 20.º, n.º 1 e n.º 15) - tendo em conta, em especial, o âmbito confinado de incidência desta medida e o limiar quantitativo da sua aplicação, sem paralelo na medida em análise.

Entende-se que a medida controvertida também frustra expectativas legítimas, justificadas e fundadas em boas razões dos respetivos destinatários, por a qualidade de beneficiário de um direito a uma prestação social com fundamento constitucional e legal já ter sido adquirida por força do preenchimento dos pressupostos de que depende a sua atribuição e que o legislador, no âmbito da sua livre margem de apreciação, fixou; expectativas fundadas, em especial, no caso de as pessoas afetadas pela medida registarem carreiras contributivas longas e, ainda, no caso de pensões na eventualidade de velhice (ou invalidez na medida em que sejam abrangidas), determinadas pela dificuldade ou mesmo impossibilidade de exercício de uma atividade profissional remunerada que possa compensar a ablação decorrente da medida em causa.

Quanto ao requisito da tutela jurídico-constitucional da confiança que impõe que os privados tenham feito planos de vida tendo em conta a perspetiva de continuidade do «comportamento estadual» entende-se que o mesmo também se verifica por a prestação percebida a título de pensão ou reforma ou situação equiparada ser aquela que permitirá, em regra, custear a subsistência, manter práticas vivenciais, garantir a autonomia e fazer face a compromissos assumidos e, inclusive, a gastos inerentes à qualidade de idoso - qualidade que terá a generalidade dos pensionistas com carreiras contributivas longas ou completas - ou de inválido.

Por fim, quanto à ocorrência de razões de interesses público que justifiquem, em ponderação, a não continuidade do comportamento que gerou a situação de expectativa - e, assim, a prevalência das mesmas sobre a tutela da posição jurídico-subjetiva dos pensionistas abrangidos pela medida - e dada a sua invocação, nos termos atrás indicados, consideramos ocorrer uma afetação desproporcionada da posição de confiança que o grupo de beneficiários afetado nos parece merecer. O que melhor se verifica à luz do princípio da proporcionalidade.

3.2 Pode dar-se por adquirido que a medida em causa, por implicar, consoante a perspetiva em que se encare e a natureza da entidade processadora, uma redução de despesa ou um aumento de receita e cujo impacto financeiro foi estimado pelo Relatório do Orçamento de Estado para 2013 (cfr. II, 3.1.1, p. 51), contribui para fazer face à situação de défice orçamental (para o qual tem pesado o crescimento das prestações em caso de desemprego e o decréscimo das contribuições para a segurança social), pelo que, em termos orçamentais, pode consubstanciar uma medida adequada ou idónea para tal fim imediato. O mesmo não se revela evidente quanto à invocada sustentabilidade do Estado social, designadamente para as gerações futuras, dado tratar-se de uma solução conjuntural (para um problema também entendido como conjuntural).

Depois, ainda que se admita que a medida possa estar nos limites da necessidade, sendo porventura necessária em face da maior amplitude do universo de destinatários de eventuais medidas de financiamento alternativas relativamente aos atuais beneficiários da segurança social, entende-se que a mesma se afigura excessiva e desproporcionada - valoração justificada em razão da abrangência da medida em termos de âmbito de incidência, da desconsideração da diversidade de situações subjacentes à qualidade de beneficiário das prestações afetadas e, ainda, dos elevados limites das taxas aplicáveis.

Quanto ao âmbito de incidência, a medida em causa, configurada de modo unitário, abrange prestações que se integram no sistema complementar e nos regimes, nele integrados, de capitalização pública ou de iniciativa coletiva, incidindo por isso a taxa aplicável, consoante a entidade pagadora, sobre contribuições, facultativas, efetuadas a partir de aforro privado e/ou, inclusive, sobre o respetivo rendimento - pondo em causa, por alteração de pressupostos, os efeitos esperados de decisões individuais passadas de afetação de rendimento disponível tomadas face às regras jurídicas aplicáveis (a solvabilidade global do sistema, a beneficiar aqueles que se enquadram no sistema complementar, não parece corresponder sequer à justificação da própria medida, com fins imediatos muito determinados).

Quanto à não tomada em consideração da diversidade de situações subjacentes à qualidade de beneficiário das prestações afetadas pela medida assume particular relevo a desconsideração das situações de carreiras contributivas longas e mesmo completas relativamente às quais um argumento de redução conjuntural de pensões, ainda que mais elevadas, por insuficiência de contribuições em termos temporais, não se revelará procedente. De facto, o sacrifício imposto é tanto mais desmedido quanto o montante da prestação tenha maior correspondência com as contribuições efetivamente pagas ao longo da carreira contributiva.

Por último, as taxas aplicáveis apresentam-se como gravosas quer em termos de valor da taxa máxima, quer em termos da sua aplicação que se efetua a partir de um patamar de rendimento que - contrariamente às medidas com idêntica denominação previstas em leis do Orçamento de Estados anteriores - não funcionam apenas por aplicação em excesso de um patamar de rendimento elevado, mas a partir de um patamar de rendimento muito inferior.

Atendendo ao que ficou exposto a nossa pronúncia foi no sentido da inconstitucionalidade das normas do artigo 78.º da Lei n.º 66-B/2012, de 31 de dezembro.

C) Divergi quanto à decisão expressa na alínea e) da Decisão do presente Acórdão no que respeita à norma do artigo 186º da Lei n.º 66-B/2012, de 31 de dezembro, na parte em que altera o n.º 7 do artigo 78.º do Código do Imposto sobre o Rendimento das Pessoas Singulares, pelas razões essenciais que de seguida se explicitam.

A norma do n.º 7 do artigo 78.º do CIRS consagra os limites globais, progressivos em razão do escalão de rendimento coletável, para as deduções à coleta relativas a um conjunto de despesas suportadas pelos sujeitos passivos do imposto, entre as quais as despesas de saúde e as despesas de educação e formação.

Acompanha-se a fundamentação do acórdão e o juízo de não inconstitucionalidade formulado salvo no que respeita à impossibilidade de dedução de qualquer despesa no último escalão de rendimento coletável (escalão de rendimento coletável superior a 80 000).

Tal impossibilidade, segundo cremos, não respeita o comando contido no n.º 1 do artigo 104.º da Constituição, ainda que de modo amplo e como critério ordenador, segundo o qual as necessidades dos agregados familiares devem ser levadas em conta no quadro do imposto único sobre o rendimento pessoal. Tal corresponde a uma concretização do princípio da igualdade no domínio da tributação do rendimento pelo que a medida em causa, na parte em análise, desconsidera por completo a aplicação deste princípio dentro do segmento de contribuintes abrangido.

A exigência constitucional de diferenciação da situação dos contribuintes, por força do princípio da igualdade, afigura-se clara na obrigação imposta ao legislador fiscal de considerar quer os rendimentos, quer as necessidades do agregado familiar dos cidadãos, constituindo este último fator um elemento determinante para a diferenciação da situação dos contribuintes.

Deste modo, a norma, na parte em que não prevê deduções, desrespeita a vinculação derivada do princípio da igualdade, por tratar de forma igual o que é, ou pode ser, diferente. Isto, tendo em conta as diferentes necessidades dos agregados familiares dentro de cada escalão de rendimento coletável - a igualdade (e as diferenciações que a mesma imponha) deve ser aferida não apenas verticalmente mas também na sua dimensão horizontal. Com efeito, a exigência de previsão de deduções subjetivas à coleta, como forma de personalização do imposto sobre o rendimento pessoal decorrerá da situação concreta dos agregados familiares e das respetivas necessidades em matéria de, em especial, saúde, educação e formação, o que deve ser levado em consideração independentemente do nível de rendimento coletável. - Maria José Rangel de Mesquita.

Declaração de voto

Ora, atingido o terceiro ano de ablação de parcela significativa do rendimento salarial de servidores públicos - e apenas deles - soma-se-lhe o forte agravamento da tributação, dissipando de forma acrescida o rendimento disponível, em muitas situações para níveis aquém do indispensável à satisfação de possíveis e naturais obrigações confiadamente assumidas em função do quantitativo remuneratório anterior, é bom sublinhar, estimuladas por políticas públicas e de supervisão no acesso ao crédito.

A valoração que fez vencimento quanto à apreciação da conformidade constitucional do artigo 27.º da Lei do Orçamento de Estado de 2013 louva-se, neste ponto, e com reafirmação do decidido no Acórdão n.º 396/2011, na excecionalidade da redução salarial de servidores públicos, sublinhando o seu caráter temporário e a instrumentalidade na satisfação - certa e segura - das obrigações internacionalmente assumidas pelo Estado Português, indispensáveis para assegurar - e manter - o fluxo de crédito soberano em termos financeiramente suportáveis.

É certo que a Lei do Orçamento de Estado de 2013 sofre as limitações e constrangimentos decorrentes das fortíssimas dificuldades financeiras por todos reconhecidas e obedece à vinculação assumida no Plano de Assistência Económica e Financeira (PAEF) celebrado com o Fundo Monetário Internacional, o Banco Central Europeu e a Comissão Europeia, no âmbito do qual são acordadas metas orçamentais bastante exigentes e com calendarização até 2014.

Mas não é menos certo que as vinculações e a incidência de limites sobre o défice orçamental e a dívida pública no plano europeu não se esgotam nesse plano de assistência económica e financeira balizado temporalmente. Essas condicionantes vinculativas decorrentes de fontes normativas a que Portugal se encontra adstrito, nos termos do artigo 8.º da Constituição, encontravam-se presentes há largos anos (artigo 104.º do TCE e 126.º do TFUE), antes do momento de assunção do quadro normativo decorrente do PAEF em que se esteia a reiteração da medida de corte de vencimentos. E, permanecendo os fatores que determinam as necessidades de financiamento, mostra-se fundado antecipar que irão exigir esforços e sacrifícios para além do horizonte temporal do PAEF, com intensidade não inferior ao que nele se estipula.

Como, igualmente, no plano prospetivo, a partir do elevado montante atingido pela dívida pública, encontra cabimento ter em consideração a possibilidade de recurso a mecanismos de assistência recentemente erigidos no âmbito europeu, em especial, ao Mecanismo Europeu de Estabilidade (MEE). Nesse quadro, eventual, mantém-se a exigência de celebração de memorando de entendimento e formulação de plano de ajustamento (cfr. artigos 13.º a 16.º do Tratado que instituiu o MEE, assinado em 2 de fevereiro de 2012).

Perante tal panorama, esperava-se que o legislador integrasse a medida numa estratégia de consolidação orçamental que conduzisse à sua reversão, finalizado o PAEF, com o mesmo grau de segurança e certeza em que se apoia a sua instituição. De acordo, aliás, com a natureza excecional e temporária (mesmo que plurianual) com que fora considerada no Acórdão n.º 396/2011, ou seja, como medida de consolidação orçamental one-off.

Porém, o relatório do Orçamento de Estado de 2013, não sinaliza qualquer programação de reversão do corte salarial, concretizadora da sua temporalidade (assim também aconteceu com o documento de estratégia orçamental 2012-2016, apresentado em Abril de 2012). Na verdade, e em formulação que se aproxima da estipulação unilateral de cláusula cum potuerit, condiciona a duração da medida (entenda-se, a sua reiteração em sucessivos orçamentos) à "verificação de um equilíbrio efetivo das contas públicas", ao mesmo tempo que remete a sua abordagem para o domínio da "política de rendimentos" e de "racionalização dos custos com pessoal". Ou seja, remete para o plano duradouro, como patamar remuneratório, perspetiva que não se altera com a possibilidade, até pelo efeito da erosão monetária, de se virem no futuro a atingir os níveis salariais nominais anteriores à ablação operada em 2011 e mantida no orçamento de 2012.

Assim sendo, mostra-se legítimo questionar a legitimidade constitucional de medida restritiva, que onera especialmente em tempo de crise económica quem desempenha funções que implicam a perceção de remuneração através de verbas públicas - sem esquecer que no universo de afetados encontram-se sujeitos que desempenham atividade no sector empresarial do Estado em concorrência direta com empresas privadas - e se cumula já por três anos consecutivos, apoiado primacialmente na praticabilidade derivada da suscetibilidade direta e imediata da retenção da prestação pecuniária por parte do ente Estado, optando pela veste de Estado-empregador.

Independentemente do juízo formulado no Acórdão n.º 396/2011, nos parâmetros valorativos em que se moveu a Lei do Orçamento de Estado de 2011, quanto à introdução da medida do corte salarial dirigida apenas aos servidores públicos - categoria de pessoas cuja vinculação especial à prossecução do interesse público não pode significar a limitação da vida privada e familiar e habilitação a posição de desfavor na perceção de direitos de natureza patrimonial por referência a outros credores de prestações públicas -, não creio que se possa mais configurar esse sacrifício discriminatório, no terceiro ano de aplicação, e com funcionalização genérica e ambígua ao "equilíbrio efetivo das contas públicas", como materialmente justificado. Não basta a sua apresentação como medida de política financeira basicamente conjuntural, de combate a uma situação de emergência, por definição passageira e de curto prazo. Como criteriosamente apontou o Conselheiro Vítor Gomes em declaração de voto aposta no Acórdão n.º 353/2012 "o decurso do tempo implica um acréscimo de exigência para o legislador no sentido de encontrar alternativas que evitem, com o prolongamento, que o tratamento diferenciado se torne claramente excessivo para quem o suporta".

Não significa o que se vem de referir a defesa da desconformidade constitucional de qualquer redução salarial dos servidores públicos. Significa que a intervenção racionalizadora da despesa pública, enquanto tarefa dirigida à correção duradoura de desequilíbrios fortemente penalizadores da prossecução das finalidades do Estado, e que se afirma como plenamente fundada no quadro económico e financeiro em curso, não credencia constitucionalmente a medida restritiva em apreço, de repetida e cumulativa intervenção discriminatória na chamada à participação (acrescida) de um conjunto de sujeitos no esforço de financiamento dos encargos públicos, contraídos para a satisfação de interesses que a todos pertencem, diferenciando-os negativamente face a outros com a mesma capacidade contributiva.

Por tais razões, entendo que o juízo de inconstitucionalidade, por violação do princípio da igualdade na repartição dos encargos públicos (artigo 13.º da Constituição), deveria incidir também sobre a norma do artigo 27.º da Lei do Orçamento do Estado para 2013.

Em primeiro lugar, não oferece dúvida que a CES opera sacrifício acrescido sobre pensionistas e reformados, também onerados, como os demais contribuintes, com o aumento generalizado de impostos. Ora, não se vê que essa condição, em si mesma, justifique uma obrigação especial na satisfação dos encargos públicos e participação suplementar na correção de desequilíbrios orçamentais, tanto mais quando incidente sobre quem se encontra numa fase de vida que não permite procurar outras fontes de rendimento.

Não colhe, a meu ver, a justificação de que se trata de sacrifício equivalente às reduções salariais por parte de quem se encontra a beneficiar de verbas públicas e destinado a compensar o maior esforço orçamental com o sistema de segurança social na atual situação económica e financeira, desde logo porque a CES estende o seu âmbito de incidência a contribuintes cujas pensões não representam qualquer encargo para o orçamento da segurança social, como acontece com rendimentos proporcionados por planos de pensões criados por regimes previdenciais de iniciativa empresarial ou coletiva, geridos por entidades de direito privado ou cooperativo e até por entidades de direito público (caso da Caixa de Previdência dos Advogados e Solicitadores - CPAS). A medida abarca, assim, as pensões enquadráveis no primeiro e segundo pilares do sistema da segurança social, o que a diferencia profundamente da medida com a mesma designação consagrada nos orçamentos de estado de 2011 e 2012.

Também não colhe outra fonte de legitimação, avançada no relatório do OGE, no sentido de que se procura atingir a correção de disfunções na perceção de pensões formadas sem a devida correspondência contributiva, vistas como indispensáveis para assegurar a sustentabilidade do sistema de segurança social, de acordo com princípios de auto-sustentabilidade, justiça e solidariedade intergeracional. Não se vê como poderá a CES, enquanto medida anual e de emergência, atingir esse objetivo duradouro, desde logo porque não diferencia, como esperado, entre quem aufere pensão consolidada na sequência de mais de 30 ou 40 anos de contribuições e com ponderação da integralidade da carreira contributiva e outros beneficiários, cujas pensões não encontram apropriado lastro contributivo e sofrem de questionável justiça social, ao menos numa perspetiva diacrónica.

Igualmente, não se encontra fundamento comutativo bastante na intervenção ablativa em apreço, por efeito do princípio da equivalência na segurança jurídica ou do princípio de solidariedade de grupo. O aproveitamento da vantagem advinda da solidez do balanço da segurança social derivada do maior influxo de rendimentos durante o ano de 2013 não incide sobre os titulares de pensões em pagamento com intensidade significativamente acrescida relativamente aos demais sujeitos, beneficiários futuros, em particular se tivermos como referência aqueles que se encontram prestes a adquirir o direito a prestações do sistema previdencial.

A isto não se opõe a contribuição para a realização global de fim público de proteção social, pois trata-se de assegurar um direito de cidadania - direito à segurança social - que abrange inclusivamente quem para ela não pode contribuir e a todos pertence. Mesmo que o sistema assente numa lógica de repartição, e não de capitalização, a configuração atual da Lei de Bases da Segurança Social (lei n.º 4/2007, de 16 de janeiro) procura assegurar que o esforço solidário incida de forma diversa sobre as várias categorias de pessoas através do princípio da adequação seletiva das fontes de financiamento (artigo 90.º da Lei n.º 4/2007, de 16 de janeiro, e Decreto-Lei n.º 367/2007, de 2 de novembro), de acordo com a natureza e objetivos a que obedece cada um dos sistemas e subsistemas instituídos, conjugado com a regra da contributividade. Ora, e como sublinha Sérgio Vasques, "[o] que o principio da adequação seletiva das fontes de financiamento e a regra da contributividade significam, em suma, é que constituindo embora a segurança social um direito que é de todos, não são as contribuições a cargo dos trabalhadores que financiam as prestações a que todos têm direito" (Principio da Equivalência como Critério da Igualdade Tributária, 2008, p. 185). Afastada que está a alteração da pensão - já formada - por parte quem efetue a prestação suplementar solidária representada pela CES - sem prejuízo da reconfiguração financeira global do sistema previdencial, garantindo a sua sustentabilidade - afigura-se-me claro que estamos perante financiamento que se afasta decisivamente do pressuposto e da finalidade do sistema de segurança social e que radica tão somente no alívio - anual - de parte de sistema que deverá ser suportada pelos impostos, ou seja, suportada por todos. Note-se que a consignação estipulada pela CES significa que haverá pensionistas chamados a participar no financiamento de subsistema ao qual nunca pertenceram nem podiam pertencer (CGA).

Neste quadro, falece a evidência de relação comutativa que permita considerar a CES, unitariamente considerada, como contribuição especial parafiscal incidente sobre pensionistas e reformados, em especial sobre pensionistas e reformados pertencentes tanto ao sistema previdencial como ao sistema complementar, incluindo os regimes complementares administrados por entidades não públicas. Mesmo que se possa descortinar relação sinalagmática indireta - o que tenho como muito duvidoso relativamente ao âmbito subjetivo do n.º 3 do artigo 78.º da Lei do Orçamento de Estado para 2013 - afigura-se-me que esse nexo difuso aproxima a CES das contribuições para a segurança social por parte das entidades patronais, pelo seu acentuado caráter unilateral, relativamente às quais é reconhecida a sua equiparação aos impostos (cfr. Casalta Nabais, Direito Fiscal, 7ª edição, 2012, p. 586 e 587 e Nazaré da Costa Cabral, Contribuições para a Segurança Social: Um imposto que não ousa dizer o seu nome, Estudos em Homenagem ao Prof. Doutor Sérvulo Correria, IV, 2010, p. 291 a 297, estendendo essa equiparação às várias espécies de contribuições para a segurança social).

Ficamos, assim, perante intervenção situada no plano da receita, encarando o valor da pensão (ou da sua soma, em caso de pluralidade de prestações, nos termos do n.º 5 do artigo 78.º Lei n.º 66-B/2012, de 31 de dezembro de 2013) como índice da capacidade contributiva e sujeita às exigências jurídico-constitucionais incidentes sobre os impostos. Aliás, na nota enviada ao Tribunal Constitucional, o proponente da medida admite raciocinar nesses termos, pugnando pela sua consideração como "adicional ao imposto sobre o seu rendimento, instituído em benefício da Segurança Social" (cfr. p. 50).

Ora, enquanto intervenção tributária com natureza equivalente de imposto, a CES não respeita a igualdade horizontal, fazendo sujeitos com iguais recursos participar de forma bem diferente no reequilíbrio do sistema de segurança social, consoante se encontrem a beneficiar de pensões ou aufiram rendimentos de outras categorias. Não se vê o que legitima materialmente tributar os rendimentos de aposentados e reformados em termos largamente majorados relativamente a outros rendimentos, como por exemplo os acréscimos patrimoniais injustificados inferiores a (euro)100.00, sujeitos às taxas normais de IRS (artigo 72.º, n.º 11, do CIRS).

Em suma, considero que a norma do artigo 78.º da Lei do Orçamento de Estado para 2013, na medida em que configura oneração discriminatória dos pensionistas, reformados, pré-aposentados e equiparados na satisfação dos encargos com a diminuição do défice público sem fundamento legitimador, viola o princípio da igualdade, na vertente da igualdade tributária (artigo 104.º, n.º 1, em conjugação com o artigo 13.º, ambos da Constituição), pelo que me pronunciei pela declaração da sua inconstitucionalidade, com esse fundamento. - Fernando Vaz Ventura.

Declaração de voto

Vencidos quanto às alíneas a), b) e c) da decisão pelas seguintes razões essenciais:

A primeira é a de que, não obstante o acréscimo, no Orçamento do Estado para 2013, das medidas do lado da receita (que, aumentando a intensidade da carga fiscal incidente sobre todos e cada um dos contribuintes, aumentou também o grau de universalidade dos sacrifícios exigidos), sobre os funcionários e pensionistas que percebem por verbas públicas continua a impender um encargo especial, na medida em que, somando o encargo geral que também sobre eles recai (nomeadamente o decorrente do aumento da carga fiscal), com o sacrifício total ou parcial do pagamento do subsídio referente ao 14.º mês, esta categoria de cidadãos continua a ser chamada a contribuir para o esforço coletivo de consolidação orçamental em grau comparativamente maior ao de todos os outros.

A segunda ideia essencial é a de que esse grau maior de esforço, que o legislador persiste em exigir desta precisa categoria de cidadãos, comporta ainda (como se entendeu que comportava em 2012) uma violação do princípio da igualdade proporcional, princípio esse que terá a sua sedes materiae no artigo 13.º da CRP.

No entanto, a intensidade do escrutínio que a aplicação deste princípio confere ao Tribunal não é fixa, antes variando de acordo com as matérias legisladas. Matérias há em que a intensidade do escrutínio é, e não pode deixar de ser, de grau particularmente elevado. E tal ocorrerá sempre que o legislador estabelecer diferenças entre as pessoas com base em razões, ou critérios, que, à partida, a Constituição exclui que possam servir para fundamentar tratamentos diversos, quaisquer que eles sejam. Nestas circunstâncias, o escrutínio do tribunal será seguramente severo, cabendo ao legislador a demonstração da "bondade" da sua escolha. Fora destas matérias, porém, o juízo de igualdade proporcional manter-se-á (como sempre o tem dito o Tribunal) como um juízo de controlo externo das ações do legislador, que pode conduzir à invalidação de escolhas legislativa que sejam à evidências desrazoáveis - quer no seu fundamento quer na sua medida -, mas que não leva, nem pode levar, a que o Tribunal se coloque na situação do legislador, escolhendo em vez dele a melhor solução.

É tendo em conta este dado, para nós impostergável, que se deve recordar o modo pelo qual o Tribunal - nas circunstâncias anteriores em que foi chamado a sindicar a constitucionalidade de normas do orçamento do Estado - aferiu o critério de aplicação do princípio da igualdade proporcional.

Foi por, em 2011, se terem confirmado ambos os testes - na medida em que a primeira questão recebeu resposta negativa e a segunda resposta positiva - que se chegou a um juízo de não inconstitucionalidade. Mas já em 2012 o Tribunal respondeu afirmativamente à segunda questão. Tendo em conta a natureza logicamente cumulativa que os estalões dos dois testes apresentam, tal conduziu, inevitavelmente, ao juízo de inconstitucionalidade.

É este juízo que agora se repete, e é dele que dissentimos.

Dois argumentos essenciais parecem fundar a posição contrária assumida pela maioria. De acordo com o primeiro, ao aumentar a carga fiscal, e logo, a universabilidade dos encargos (que passam assim a ser repartidos de forma mais generalizada por todos os contribuintes) mas ao persistir em sobrecarregar adicionalmente os que recebem por verbas públicas, o legislador estará a desconsiderar a igualdade "externa" que une tanto uns como outros cidadãos, excedendo com isso a justa medida em que se deveria comportar o sacrifício sofrido pelos trabalhadores públicos e pensionistas. De acordo com o segundo argumento, a persistência da medida no tempo, por mais do que um só exercício orçamental, teria retirado força persuasora à ideia segundo a qual só essa medida seria eficaz para responder às urgências da consolidação.

A nosso ver, nenhum destes argumentos pode ser demonstrado.

Através do primeiro - que serve para que se responda negativamente à questão de saber se a medida legislativa se inclui ainda nos "limites do sacrifício" - o Tribunal atribuiu-se uma competência (de aferir a "justa medida" da diferença a partir de uma situação de igualdade a priorística que considera como um dado vinculante) que, segundo cremos, deveria caber ao legislador. É que, como já vimos, não é este um domínio em que a Constituição proíba a priori o estabelecimento de diferenças entre as pessoas, seja tendo em linha de conta o seu critério (pagos ou não pagos por verbas públicas), seja tendo em linha de conta o seu fim (redução da despesa pública por razões de equilíbrio orçamental). Por seu turno, através do segundo argumento - que serve para responder positivamente à questão da evidência da dispensabilidade da medida - o Tribunal, a nosso ver, fundou-se num dado que é jurisdicionalmente indemonstrável.

Ainda que, em tese, se pudesse sustentar que a perdurabilidade, no tempo, das medidas de suspensão do pagamento de subsídios a quem recebe por verbas públicas faria acrescer as responsabilidades do legislador no encontrar de soluções alternativas (menos gravosas para aquela categoria de cidadãos) nem por isso se pode concluir, no presente contexto orçamental, que o legislador incumpriu à evidência aquela responsabilidade. - Vítor Gomes, Pedro Machete, Maria João Antunes, José Cunha Barbosa e Maria Lúcia Amaral.