Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 862/2013 — Pronuncia-se pela inconstitucionalidade das alíneas a), b), c) e d) do n.º 1 do artigo 7.º do Decreto da Assembleia da…

Processo n.º 1260/13

Acordam em Plenário no Tribunal Constitucional

I. Relatório

1 - O Presidente da República, por requerimento entrado no Tribunal Constitucional em 23 de novembro de 2013, vem, ao abrigo, do n.º 1 do artigo 278.º da Constituição da República Portuguesa (CRP), bem como do n.º 1 do artigo 51.º e n.º 1 do artigo 57.º da Lei n.º 28/82, de 15 de novembro, submeter ao Tribunal Constitucional, em processo de fiscalização preventiva da constitucionalidade, a apreciação das normas constantes das alíneas a), b), c) e d) do n.º 1 do artigo 7.º do Decreto da Assembleia da República n.º 187/XII, que foi recebido na Presidência da República no dia 15 de novembro de 2013 para ser promulgado como lei.

Fundamenta o seu pedido, em síntese, na seguinte ordem de considerações:

• A norma da alínea a) do n.º 1 do artigo 7.º do Decreto sindicado, sem prejuízo das exceções previstas no n.º 2 do mesmo diploma, determina uma redução em 10 % nas pensões de aposentação, reforma e invalidez de valor ilíquido mensal superior a (euro)600, fixadas pelas fórmulas de cálculo sucessivamente em vigor do Estatuto da Aposentação aprovado pelo Decreto-Lei n.º 498/72, de 9 de dezembro, bem como as fixadas noutras disposições estatutárias, legais e convencionais, afetando esta medida as pensões atribuídas no período anterior à entrada em vigor do regime de convergência aprovado pela Lei n.º 60/2005, de 29 de dezembro.

• Identicamente, a norma da alínea c) do n.º 1 do artigo 7.º do mesmo decreto, sem prejuízo das exceções previstas no n.º 2 do artigo mencionado, impõe uma redução em 10 % no valor global ilíquido das pensões de sobrevivência cujo valor ilíquido mensal seja superior a 600 euros e que tenham sido fixadas de acordo com o Estatuto das Pensões de Sobrevivência, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 142/73, de 31 de março.

• Embora no plano contabilístico as normas descritas possam ser entendidas como medidas de redução de despesa, já sob um ponto de vista substancial, a redução coativa, unilateral e definitiva de pensões, feita através da fixação de um percentual sobre o respetivo valor ilíquido, deve ser qualificada como um imposto, à luz dos atributos constitutivos desta mesma figura na doutrina e jurisprudência portuguesas, dado que implica um esforço acrescido exigido aos pensionistas para, mediante uma supressão parcial do seu rendimento mensal, realizarem fins públicos, financiando o Estado.

• Mesmo que se qualifique a medida impugnada como uma figura tributária especial reconduzível à parafiscalidade, o facto é que setores relevantes da doutrina entendem que esse tributo deve estar sujeito às mesmas regras constitucionais dos impostos, pois um entendimento diverso poderia legitimar condutas furtivas do legislador das quais possa resultar a criação de tributos sobre o rendimento, em tudo idênticos aos impostos, mas desviados do enquadramento constitucional destes últimos e do princípio da legalidade fiscal.

• Na medida em que as normas que reduzem em 10 % o valor das pensões referidas supra sejam materialmente qualificadas como atos de criação de um imposto ou de uma figura parafiscal de natureza análoga, elas tributariam o rendimento pessoal de uma categoria específica de pessoas em eventual desconformidade com disposições constitucionais que regem o regime dos impostos sobre o rendimento, como seria o caso:

• Na medida em que não se qualifique de imposto o ato de redução em 10 % das pensões de aposentação, reforma, invalidez e sobrevivência de valor superior a 600 euros ilíquidos mensais, considera-se, ainda assim, que as normas em epígrafe, ao determinarem com efeitos futuros essa redução, afetam desfavoravelmente relações jurídicas, direitos e factos consolidados que foram constituídos no passado, ao abrigo da legislação vigente ao tempo em que os beneficiários das pensões da CGA realizaram toda a sua carreira contributiva.

• Normas que reduzam com efeitos futuros o valor de pensões em pagamento, que resulte da aplicação de fórmulas de cálculo fixadas no passado por lei válida e vigente ao tempo em que foi definido o direito à pensão, assumem a natureza de legislação portadora de retroatividade inautêntica, pois afetam retrospetivamente as expectativas de continuidade de fruição de um direito social já constituído (a aquisição concreta do direito à segurança social, constante do artigo 63.º da CRP), colocando-se a necessidade de as confrontar com o princípio da tutela da confiança.

• A liberdade de conformação do legislador não deixa de se encontrar sujeita a limites fixados por princípios estruturantes do sistema de direitos fundamentais, como é o caso do princípio da proteção da confiança, deduzido do artigo 2.º da CRP, o qual censura normas dotadas de eficácia retroativa, autêntica e inautêntica, que, sacrificando interesses legalmente protegidos e direitos fundamentais, como o direito à segurança social, não sejam previsíveis e sejam portadoras de uma oneração excessiva que frustre legítimas expectativas dos seus titulares na continuidade dos regimes onde se sustentou a constituição desses direitos e interesses.

• Nas normas questionadas, estão em causa "direitos constituídos", tendo o Estado criado, junto dos pensionistas abrangidos, expectativas da continuidade do direito ao pagamento de pensões fixado na base de critérios determinados (nas alíneas a) e c), através de lei vigente desde o ano de 1972 e, nas alíneas b) e d), através do regime de cálculo das pensões introduzido pela reforma de 2005).

• Tais expectativas devem ser consideradas legítimas, já que, nas alíneas a) e c) do artigo 7.º, o direito foi constituído no passado de forma plena e, nas alíneas b) e d), os pensionistas confiaram na continuidade das regras que definiram o cálculo das suas pensões, tendo, em ambas as situações, confiado na manutenção das mesmas e, por isso, feito planos de vida que já não podem ser alterados.

• Perante os critérios legais, os trabalhadores puderam, fundados em boas razões radicadas na preparação previdente do respetivo futuro e do dos seus cônjuges, fazer os seus cálculos, ponderar o tempo de serviço e as condições detidas para a reforma e fazer um juízo sobre o seu futuro;

• Os trabalhadores com mais anos de serviço e já com os requisitos para a reforma antecipada puderam tomar decisões sobre qual seria a melhor opção para obterem a melhor pensão possível no futuro, optando muitos cidadãos por se reformar antecipadamente, ao considerarem que a penalização sofrida pela antecipação da idade compensaria o facto de o peso relativo da parcela P1 ser predominante;

• O modo como a reforma legal de 2005 regulou a transição do regime de convergência, muito em particular ao fixar duas parcelas, uma fixa e outra dinâmica, levou os funcionários a fazer escolhas definitivas para a sua vida, mesmo sofrendo penalização, e tanto assim foi que se registou um grande afluxo às reformas antecipadas.

• Está em causa uma transição de regimes que pretende acelerar e consumar com efeitos imediatos (solução designada na doutrina por "one shot") a convergência entre dois subsistemas de segurança social, através de uma afetação desfavorável das pensões dos beneficiários da CGA, a qual, pelo facto de ter como efeito um encurtamento súbito da projeção futura da vertente temporal da segurança jurídica desses pensionistas, reclama um juízo de proporcionalidade, nomeadamente à luz do critério da necessidade, o qual recai sobre a exigência e a suficiência do direito que regule essa transição e sobre o nível de onerosidade do sacrifício.

• A confiança da pessoa afetada deve ser tida em consideração através da decretação de regulamentações de transição que eliminem ou suavizem a dureza da mudança do antigo para o novo direito, e, nomeadamente, quando seja julgada necessária uma "redução" no "quantum" pré-definido da fruição do direito à segurança social, essa redução deve ser "realizada de forma suave", ou seja, através de uma "redução progressiva", que confira aos cidadãos tempo e fatores circunstanciais que lhes permitam ajustar o seu plano de vida às novas imposições sacrificiais que determinam uma diminuição de rendimento.

• Suscitando-se, assim, dúvidas de constitucionalidade, solicita-se ao Tribunal Constitucional que examine, em sede de fiscalização preventiva de constitucionalidade:

2 - Por despacho do Presidente do Tribunal, datado de 25 de novembro de 2013, foi o pedido admitido e ordenada a notificação do órgão autor das normas impugnadas. Na mesma data, foi o processo distribuído e, subsequentemente, concluso ao relator para elaboração do memorando a que alude o artigo 59.º da LTC.

3 - A Assembleia da República, na pronúncia ao abrigo do artigo 54.º da LTC, remetida ao Tribunal, em 25 de novembro de 2013, com registo de entrada no dia seguinte, ofereceu o merecimento dos autos.

4 - O Governo, enquanto autor da Proposta de Lei n.º 171/XII, que esteve na origem do Decreto n.º 187/XII, apresentou, em 26 de novembro de 2013, um "dossier" intitulado "Elementos de suporte à fundamentação da proposta de lei" e, em 29 de novembro de 2013, uma "Nótula da Presidência do Conselho de Ministros", documentos que foram anexados ao processo por despacho do Relator.

Discutido o memorando apresentado, cumpre formular a decisão em conformidade com a orientação definida.

II - Fundamentação

A - Normas objeto de fiscalização

5 - As normas questionadas são as alíneas a), b), c) e d) do n.º 1 do artigo 7.º do Decreto n.º 187/XII, que "Estabelece mecanismos de convergência de proteção social, procedendo à quarta alteração à Lei n.º 60/2005, de 29 de dezembro, à terceira alteração ao Decreto-Lei n.º 503/99, de 20 de novembro, à alteração do Decreto-Lei n.º 478/72, de 9 de dezembro, que aprova o Estatuto da Aposentação, e revogando normas que estabelecem acréscimos de tempo de serviço para efeitos de aposentação no âmbito da Caixa Geral de Aposentações".

É o seguinte o teor das normas em causa:

«Artigo 7.º

Norma transitória e de adaptação

1 - As pensões atribuídas pela CGA, até à data da entrada em vigor da presente lei, são alteradas, com efeitos a partir de 1 de janeiro de 2014, nos seguintes termos:

O requerente suscita duas questões de constitucionalidade, a saber:

B - Delimitação do objeto do pedido

6 - O requerente solicita a apreciação da conformidade com a CRP das normas extraíveis das quatro alíneas do n.º 1 do artigo 7.º do Decreto n.º 187/XII.

As alíneas a) e c) preveem uma redução em 10 % do valor das pensões de reforma e de invalidez de valor mensal ilíquido superior a (euro) 600,00, que foram fixadas de acordo com as fórmulas de cálculo sucessivamente em vigor da CGA (bem como as fixadas de harmonia com regimes especiais previstos em estatutos próprios ou noutras disposições legais ou convencionais) e das pensões de sobrevivência fixadas de acordo com o Estatuto das Pensões de Sobrevivência.

E as alíneas b) e d) estabelecem um "recálculo" do valor ilíquido da parcela um (P1) das pensões de reforma e de invalidez de valor mensal ilíquido superior a (euro) 600,00, fixadas com base na fórmula de cálculo sucessivamente em vigor do artigo 5.º da Lei n.º 60/2005, de 29 de dezembro (alterada pelas Leis n.os 52/2007, de 31 de agosto, 11/2008 de 20 de fevereiro, e 66-B/2012, de 31 de dezembro), e das pensões de sobrevivência fixadas simultaneamente de acordo com o Estatuto das Pensões de Sobrevivência e as regras do regime de segurança social, substituindo em ambos os casos a remuneração inicialmente considerada pela percentagem de 80 % aplicada à mesma remuneração ilíquida de quota para a aposentação e pensão de sobrevivência.

A diferença entre os dois grupos de normas localiza-se sobretudo na esfera da respetiva eficácia subjetiva: enquanto as normas das alíneas a) e c) se aplicam aos pensionistas inscritos até 31 de agosto 1993 que se aposentaram até 31 de dezembro de 2005, as normas das alíneas b) e d) aplicam-se aos pensionistas inscritos até 31 de agosto de 1993 que se aposentaram a partir de 1 de janeiro de 2006.

A separação entre os dois grupos de beneficiários da CGA foi introduzida pela Lei n.º 60/2005 de 29 de dezembro que, ao estabelecer mecanismos de convergência de proteção social da função pública com o regime geral da segurança social no que respeita às condições de aposentação e cálculo de pensões, salvaguardou a aplicação da anterior fórmula de cálculo da pensão de aposentação ao tempo de serviço prestado até à data da entrada em vigor da nova fórmula, ou seja, até 31 de dezembro de 2005.

Quanto ao montante de redução, apesar do enunciado das normas do primeiro grupo se referir a «redução» e o das do segundo aludir a «recálculo», a diferença que se nota é a seguinte: as primeiras - as reconhecidas antes de 1 de janeiro de 2006 - sofrem uma redução de 10 % no valor ilíquido em 31 de dezembro de 2013; as segundas - as constituídas após 1 de janeiro de 2006 - sofrem uma redução apenas na primeira parcela (P1) da nova fórmula de cálculo da pensão, substituindo-se a remuneração mensal relevante inicialmente considerada por 80 % dessa mesma remuneração ilíquida da quota para aposentação e pensão de sobrevivência.

O requerente confronta o primeiro grupo de normas com as normas constitucionais que regem o regime de impostos sobre rendimentos - o n.º 1 do artigo 104.º e o artigo 13.º da CRP - por qualificar tais normas, sob o ponto de vista material, como um "imposto especial" ou uma "figura tributária especial" que não se deve furtar ao enquadramento constitucional dos impostos. Dessa qualificação extrai o vício de inconstitucionalidade das normas impugnadas por desconformidade com o caráter único ou unitário, pessoal, progressivo e universal do imposto sobre o rendimento e também do princípio da igualdade.

Para além dessa inconstitucionalidade, imputa ainda a todas as normas questionadas a desconformidade com o princípio constitucional da proteção da confiança, numa forma articulada que autonomiza o primeiro grupo - as alíneas a) e c) - do segundo grupo de normas - as alíneas b) e d) - embora no pedido de inconstitucionalidade se prescinda dessa distinção.

Sendo a norma parâmetro a mesma - o princípio da proteção da confiança em associação com o princípio da proporcionalidade - não há qualquer interesse em escrutinar separadamente as normas em apreciação, até porque a linha argumentativa exposta no requerimento para todas elas é substancialmente idêntica. Assim, refere expressamente o requerente, quando no artigo n.º 39.º do requerimento remete a fundamentação da inconstitucionalidade das normas das alíneas b) e d) para a argumentação exposta a propósito das alíneas a) e c): «na medida em que o recálculo fixado pelas normas questionadas pode, numa pluralidade de casos, equivaler à redução significativa da pensão em pagamento justifica-se que aqui se reproduza, com adaptações, os argumentos enunciados nos n.os 19 a 28 deste requerimento, que questionaram o sacrifício imposto com eficácia retrospetiva a um direito social à luz do princípio da proporcionalidade».

É certo que, na ponderação de expectativas dos pensionistas, pode haver diferenças no grau de afetação da confiança na manutenção de um determinado regime, até porque a mudança da fórmula de cálculo das pensões, com subsistência parcial da anterior, não deixa de ser um elemento a considerar na avaliação do "peso" dessas expectativas. Todavia, as diferenças existentes entre os dois grupos de normas, quer quanto ao âmbito de aplicação quer quanto ao conteúdo, incluindo as diferentes modalidades de pensão, o grau de retroatividade e a intensidade da afetação de expectativas legítimas, mesmo que impliquem dimensões valorativas distintas, podem ser objeto de apreciação conjunta na aferição do parâmetro constitucional da proteção da confiança.

Deste modo, conhecer-se-á em primeiro lugar da conformidade das normas das alíneas a) e c) do n.º 1 do artigo 7.º do Decreto n.º 187/XII com os princípios da unidade do imposto sobre o rendimento, da capacidade contributiva, da progressividade e da universalidade, constantes da norma do n.º 1 do artigo 104.º da CRP, bem como com o princípio da igualdade enunciado no n.º 2 do artigo 13.º da Lei Fundamental; procedendo-se de seguida à apreciação da conformidade das normas das alíneas a), b), c) e d) do n.º 1 do artigo 7.º do mesmo Decreto com o invocado princípio da proteção da confiança, conjugado com o princípio da proporcionalidade.

Naturalmente, para melhor avaliação desses parâmetros não se poderá deixar de considerar a evolução histórico-jurídica da convergência de pensões e o contexto em que surgem as normas agora questionadas.

C - Enquadramento geral da convergência de pensões

7 - De acordo com a exposição de motivos da Proposta de Lei n.º 171/XII, o Decreto n.º 187/XII da Assembleia da República insere-se na reforma geral destinada à convergência de pensões entre o sistema geral da segurança social e o da proteção dos funcionários da Administração Pública.

A ideia de convergência ou integração entre os diferentes sistemas de segurança social é quase tão antiga como a própria CGA, a qual, abrangendo todo o funcionalismo público, começou a funcionar em 1 de maio de 1929 (artigo 6.º do Decreto n.º 16 669 de 27 de março de 1929). De facto, o primeiro diploma que estabeleceu os princípios fundamentais para a organização e o funcionamento das instituições de previdência social - Lei n.º 1884, de 16 de março de 1935 - integrava na 4.ª categoria as instituições privativas do funcionalismo público, civil ou militar, e demais pessoal ao serviço do Estado ou dos corpos administrativos, mas logo no § 5.º do artigo 1.º prescreveu que «as instituições abrangidas na 3.ª e 4.ª categorias, nos termos dos parágrafos anteriores, continuam a reger-se pela respetiva legislação especial, sem prejuízo da sua gradual integração no plano de previdência social, que ao Estado incumbe estabelecer». Como se vê, já desde então, a lei queria integrar, de forma gradual, o público e o privado no mesmo "plano de previdência social".

Mas essa intenção foi sucessivamente abandonada na legislação de previdência social entretanto publicada, desde o diploma que regulamentou aquela Lei (Decreto n.º 25 935 de 12, de outubro de 1935), passando pela lei de bases da reforma de previdência social (Lei n.º 2115, de 18 de junho de 1962), pelo novo regulamento das Caixas Sindicais de Previdência (Decreto n.º 45266, de 23 de setembro de 1963) e pelo Estatuto da Aposentação ainda vigente (Decreto-Lei n.º 498/72, de 9 de dezembro).

É com a CRP que a questão da convergência volta a surgir, mas agora no patamar mais elevado de requisito do sistema público de segurança social: "incumbe ao Estado" organizar um «sistema de segurança social unificado» (n.º 2 do artigo 63.º da CRP). O cumprimento desta atribuição, segundo Gomes Canotilho e Vital Moreira, «afasta a possibilidade de sistemas privativos diferenciados, como sucedeu até agora, com o sistema de segurança social próprio dos funcionários públicos" (cf. Constituição da República Portuguesa Anotada, 4.ª ed. revista, Coimbra, 2007, Vol. I, pág. 816).

A ideia de um sistema de segurança social unitário, erigida agora em atribuição do Estado, tem sido sucessivamente inscrita nas diversas leis de bases da segurança social que se sucederam no tempo.

A primeira lei de bases (Lei n.º 28/84, de 14 de agosto), dispunha, no n.º 1 do artigo 70.º, que os regimes especiais de proteção da função pública se manteriam «até serem integrados com o regime geral de segurança social num regime unitário», acrescentando o n.º 2 que tal integração poderia ser feita «gradualmente, através da unificação das disposições que regulam os esquemas de prestações correspondentes às diversas eventualidades, sem prejuízo de disposições mais favoráveis». Na mesma linha, as sucessivas Leis n.º 17/2000, de 8 de agosto e n.º 32/2002, de 20 de dezembro, reforçaram a ideia de que os regimes de proteção social da função pública deverão ser regulamentados por forma a convergir com os regimes de segurança social quanto ao âmbito material, regras de formação de direitos e atribuição das prestações.

A atual lei de bases da segurança social, aprovada em 2007 (Lei n.º 4/2007, de 16 de janeiro), mantém, a exemplo das leis anteriores, a ideia de que o regime de proteção social da função pública deverá prosseguir a convergência com os regimes do sistema de segurança social, dispondo que «deve ser prosseguida a convergência dos regimes da função pública com os regimes do sistema de segurança social» (artigo 104.º).

O objetivo de convergência dos dois sistemas referidos foi sendo paulatinamente desenvolvido através de vários diplomas, a par de reformas introduzidas, quer no sistema geral da segurança social (no que toca à fixação da idade de pensão de velhice, à forma do método de cálculo das pensões, e, finalmente, à introdução da aplicação, na determinação do montante das pensões de velhice, de um fator de sustentabilidade, com o Decreto-Lei n.º 187/2007, de 5 de abril), quer no sistema específico dos trabalhadores da Administração Pública e demais agentes do Estado.

Este último sistema, criado pelo já referido Decreto-Lei n.º 16 667, de 27 de março de 1929, continua a ser gerido pela CGA, um instituto público de regime especial regulado pela lei orgânica aprovada pelo Decreto-Lei n.º 131/2012, de 25 de junho. O complexo de direitos e deveres que formam a situação jurídica de aposentação - Estatuto da Aposentação - foi sucessivamente alterado por vários diplomas que, numa primeira fase, previam regimes diferentes do sistema geral da segurança social, quer no que toca ao tempo de serviço necessário para a aposentação, quer no que respeita à forma de cálculo da pensão (Decreto-Lei n.º 191-A/79, de 25 de junho e Decreto-Lei n.º 116/85, de 19 de abril). Numa segunda fase, marcada pelas Leis n.º 1/2004, de 15 de janeiro e n.º 11/2008, de 20 de fevereiro, estabeleceram-se novas regras no que respeita a esses dois elementos, de forma a aproximar os sistemas e a garantir a respetiva sustentabilidade, designadamente a sujeição a novas regras da possibilidade de aposentação com 36 anos de serviço e novo cálculo do montante da pensão, passando de 100 % para 90 % da última remuneração mensal do subscritor.

8 - A primeira medida estrutural para efeitos de convergência foi introduzida pelo Decreto-Lei n.º 286/93, de 20 de agosto, que criou dois regimes diferenciados de cálculo do valor da pensão: um, relativamente aos subscritores da CGA inscritos até 31 de agosto de 1993, em relação aos quais foi mantido o regime então em vigor; e outro, relativamente aos (novos) subscritores, inscritos a partir de 1 de setembro de 1993, em relação aos quais foi determinada a aplicação das regras de cálculo do regime geral da segurança social.

A Lei n.º 60/2005, de 29 de dezembro, veio desenvolver a convergência do regime de proteção social da função pública com o regime geral da segurança social, tendo nisso sido seguida pelos Decretos-Leis n.os 157, 159, 166, 219, 220, 221, 229 e 235, todos do mesmo ano, no que respeita aos regimes especiais de aposentação da Administração Pública.

Estabeleceu-se, desde logo, que a CGA deixava, a partir de 1 de janeiro de 2006, de proceder à inscrição de novos subscritores. Por outro lado, determinou-se que quem iniciasse funções a partir dessa data, era obrigatoriamente inscrito no regime geral da segurança social.

Esta lei veio ainda alterar as condições de aposentação ordinária e de aposentação antecipada, no que respeita ao tempo de serviço e à idade exigida para a aposentação, procedendo a uma convergência gradual entre o regime dos subscritores da CGA e o regime geral da segurança social, no que respeita à idade exigida para aposentação, aumentada de 60 para 65 anos, na progressão de 6 meses por ano. No que respeita ao tempo de serviço correspondente a uma carreira completa, este foi aumentado de 36 para 40 anos, também na progressão de 6 meses por ano. E relativamente ao cálculo das pensões, estabeleceu-se um regime diferenciado em função da data da inscrição na CGA. Assim, para os inscritos a partir de 1 de setembro de 1993, o regime de cálculo era feito de acordo com as regras aplicáveis ao regime geral da segurança social. Para os inscritos até 31 de agosto de 1993, a pensão passou a ser calculada através da soma de duas parcelas: a primeira, designada na lei por "P1", corresponde ao tempo de serviço prestado até 31 de dezembro de 2005, é calculada com base nas regras do Estatuto de Aposentação; a segunda, denominada "P2", relativa ao tempo de serviço posterior, é calculada por aplicação das regras do regime geral da segurança social.

A Lei n.º 52/2007, de 31 de agosto, passou a determinar a aplicação, ao cálculo do valor da pensão de aposentação dos subscritores da CGA inscritos até 31 de agosto de 1993, o fator de sustentabilidade estabelecido para o regime geral, apurado com base na esperança média de vida aos 65 anos verificada em 2006 e no ano anterior ao da aposentação; introduziu um limite máximo, correspondente a 12 vezes o indexante dos apoios sociais (IAS), à remuneração mensal relevante no cálculo do P1; e procedeu à alteração do regime de aposentação antecipada, que passou a depender de 30 anos de serviço aos 55 anos de idade.

A Lei n.º 4/2009, de 29 de janeiro, veio introduzir novas medidas destinadas à convergência dos dois sistemas. A proteção social passou a concretizar-se pela integração dos trabalhadores num de dois regimes: no «regime geral da segurança social» ou no «regime de proteção social convergente». No primeiro, foram integrados os trabalhadores titulares de relação jurídica de emprego público, independentemente da modalidade de vinculação, constituída a partir de 1 de janeiro de 2006 e os demais trabalhadores, com relação jurídica de emprego constituída até 31 de dezembro de 2005 e já enquadrados no regime geral de segurança social (artigo 7.º); no segundo, os demais trabalhadores que sejam titulares de relação jurídica de emprego constituída até 31 de dezembro de 2005 e não enquadrados no regime geral da segurança social (artigo 11.º). Para estes, o regime de proteção social convergente constitui, a partir de 1 de janeiro de 2006, um regime fechado a novos subscritores.

A Lei n.º 66-B/2012, de 31 de dezembro (que aprovou o Orçamento do Estado para 2013), veio estabelecer, para os pedidos de aposentação entrados após a data da entrada em vigor da lei, a convergência imediata, no que respeita às condições de aposentação e de reforma (65 anos de idade e 15 anos de serviço); aditou ao Estatuto da Aposentação o artigo 6.º-B, através do qual o conceito de remuneração ilíquida - que constitui a base de incidência contributiva para a CGA, passou a coincidir com o estabelecido no Código dos Regimes Contributivos do Sistema Previdencial de Segurança Social; e introduziu novas alterações ao conceito de remuneração mensal relevante para o cálculo da primeira parcela (P1) da pensão dos subscritores da CGA, relativa ao tempo de serviço prestado até 31 de dezembro de 2005, que passou a ser a remuneração percebida nessa data e não a recebida na data da aposentação.

9 - As pensões de sobrevivência estiveram, por seu turno, também sujeitas a um regime diferenciado, consoante o beneficiário falecido estivesse inscrito na CGA, ou no regime geral da segurança social. No primeiro caso, era aplicável o Estatuto das Pensões de Sobrevivência, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 142/73, de 31 de março. A primeira grande alteração ao Estatuto das Pensões de Sobrevivência foi efetuada pelo Decreto-Lei n.º 191-B/79, de 25 de junho, aproximando este regime do regime geral da segurança social. Vários foram os diplomas que se sucederam e que alteraram o referido Estatuto. Merece particular destaque o Decreto-Lei n.º 78/94, de 9 de março, que, com o objetivo de harmonização do regime da função pública com os demais trabalhadores, aumentou os descontos para efeito da pensão de sobrevivência para 2,5 %.

Por fim, a Lei n.º 60/2005, de 29 de dezembro, veio determinar que a titularidade e as condições de atribuição das pensões passavam a reger-se pelas regras definidas no regime geral da segurança social. A forma de cálculo da pensão de sobrevivência foi também alterada tendo em vista a almejada convergência, prevendo-se dois sistemas: no que respeita às pensões atribuídas por óbito de subscritores inscritos a partir de 1 de setembro de 1993, as mesmas eram calculadas nos termos das normas legais aplicáveis ao cálculo das pensões dos beneficiários do regime geral da segurança social; já no que toca às pensões atribuídas por óbito de subscritor aposentado a partir de 1 de janeiro de 2006, as mesmas corresponderia à soma de 50 % de P1 com o valor que resultar da aplicação a P2 das regras do regime geral da segurança social.

10 - Na sequência destes diplomas, o Decreto n.º 187/XII da Assembleia da República é mais um diploma que, segundo a mencionada exposição de motivos, visa aprofundar os mecanismos de convergência da proteção social, introduzindo medidas respeitantes às pensões de velhice, reforma, invalidez e sobrevivência atribuídas pela CGA, de valor mensal ilíquido superior a (euro) 600,00. Por um lado, procede à redução do montante das pensões sujeitas ao regime do Estatuto da Aposentação no valor de 10 %. Por outro, prevê a aplicação de nova fórmula de cálculo das pensões fixadas com base nas fórmulas sucessivamente introduzidas pelas Leis n.º 60/2005, de 29 de dezembro, n.º 52/2007, de 31 de agosto, n.º 11/2008, de 20 de fevereiro, e n.º 66-B/2012, de 31 de dezembro, bem como das pensões fixadas simultaneamente de acordo com o Estatuto das Pensões de Sobrevivência, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 142/73, de 31 de março, e com as regras do regime geral de segurança social.

Posto isto, vejamos se a medida legislativa constante das normas impugnadas - redução das pensões dos atuais beneficiários - é uma medida que se insere no domínio da fiscalidade ou da parafiscalidade.

D - A redução de pensões como um "imposto especial"

11 - O pedido de fiscalização preventiva da constitucionalidade pretende ver fiscalizada a conformidade das normas das alíneas a) e c) do n.º 1 do artigo 7.º do Decreto n.º 187/XII com os princípios da unidade do imposto sobre o rendimento, da capacidade contributiva, da progressividade e da universalidade, constantes da norma do n.º 1 do artigo 104.º da CRP, bem como o princípio da igualdade enunciado no n.º 2 do artigo 13.º da Lei Fundamental.

Na fundamentação deste pedido argumenta-se que, embora no plano contabilístico as normas descritas possam ser entendidas como medidas de redução da despesa, sob o ponto de vista substancial, a redução coativa, unilateral e definitiva de pensões, feita através da fixação de um percentual sobre o respetivo valor ilíquido, deve ser qualificada como um imposto, à luz dos atributos constitutivos desta mesma figura na doutrina e jurisprudência portuguesas, dado que implica um esforço acrescido exigido aos pensionistas para, mediante uma supressão parcial do seu rendimento mensal, realizarem fins públicos, financiando o Estado.

E de seguida, expõe as razões por que tal "imposto" viola os princípios do caráter único ou unitário, pessoal, progressivo e universal do imposto sobre o rendimento.

12 - A primeira observação que se impõe fazer é de que o pedido de fiscalização por este fundamento vem direcionado apenas às normas das alíneas a) e c) do n.º 1 do artigo 7.º do Decreto 187/XII e não às normas das alíneas b) e d) do mesmo artigo.

Como acima se referiu (n.º 7), as quatro normas do preceito têm em comum a redução do montante da pensão auferida pelos atuais beneficiários da CGA, inscritos até 31 de agosto de 1993, mas na previsão e na estatuição apresentam diferenças quanto ao âmbito de aplicação e quanto ao modo como se processa a redução da pensão: enquanto as alíneas a) e c) se aplicam a todos os pensionistas cujas pensões foram atribuídas antes de 31 de dezembro de 2005, as alíneas b) e d) aplicam-se a todos os pensionistas cujas pensões foram atribuídas após 1 de janeiro de 2006; enquanto as normas daquelas alíneas impõem a «redução» em 10 % no valor ilíquido da pensão, em 31 de dezembro de 2013, estas estatuem o «recálculo» do valor ilíquido do P1, substituindo a remuneração inicialmente considerada, pela percentagem de 80 % aplicada à mesma remuneração ilíquida de quota para aposentação e pensão de sobrevivência.

Apesar destas diferenças, para efeito de qualificação jurídico-dogmática, não parece que tenham relevo suficiente para serem categorizadas de forma distinta. A única razão pela qual surgem autonomizadas no preceito prende-se com a diferença existente na "remuneração de referência" a considerar na fórmula de cálculo da pensão: enquanto as pensões dos beneficiários abrangidos pelas alíneas a) e c) foram calculadas com base na última remuneração ou, após 1 de janeiro de 2004, com base na última remuneração deduzida da percentagem da quota para efeitos de aposentação e de pensão de sobrevivência (Lei n.º 1/2004, de 15 de janeiro): as pensões dos beneficiários abrangidos pelas alíneas b) e d) foram calculadas segundo uma fórmula composta por duas parcelas (P1 e P2), em que a remuneração relevante para o P1 é determinada nos mesmos termos em que foi calculada a pensão dos beneficiários incluídos nas alíneas a) e c), sem prejuízo das alterações introduzidas à Lei n.º 60/2005, de 29 de dezembro, acima referidas.

Ao determinar uma redução no montante das pensões atribuídas até 1 de janeiro de 2014, sob pena de criar situações desiguais, o legislador não podia deixar de fazer a distinção entre beneficiários aposentados antes ou depois de 2006. É que, relativamente ao tempo de serviço prestado após esta data, a pensão já é calculada segundo as regras do regime geral (P2), ou seja, com uma taxa de formação de 2 % ao ano, correspondente a 80 % num período contributivo de 40 anos. Se pelo período prestado entre 2006 e 2013, as pensões já foram reduzidas em 2 % por cada ano, a redução de 10 % no total da pensão seria duplamente penalizadora, colocando em situação de desigualdade os aposentados antes e depois de 1 de janeiro de 2006.

Daí que o sentido normativo das quatro alíneas questionadas seja o mesmo: impor uma redução no valor da pensão aproximando-a da «taxa de substituição» existente no regime geral para um tempo completo de serviço, ou seja, 80 % da remuneração de referência. É claro que, as pensões que foram calculadas sem redução da percentagem da quota para efeitos de aposentação (10 % até 31 de dezembro de 2010 e 11 % após essa data - Decreto-Lei n.º 137/2010 de 28 de dezembro), ficam, por esse efeito, com uma taxa de substituição de 90 %, em situação diferente das pensões em que essa dedução foi feita - as atribuídas após 1 de janeiro de 2014 - cuja redução passará nuns casos de 90 % e noutros de 89 % para os 80 %. Mas esta diferença, que decorre apenas da relevância que a contribuição para a aposentação, tem no cálculo da pensão, não dita um propósito diferente à medida restritiva imposta pelo Decreto n.º 187/XII, quer aos subscritores (artigo 2.º) quer aos atuais beneficiários (artigo 7.º).

13 - Esta prévia observação abre já pistas para se poder localizar o domínio específico do direito em que as normas questionadas devem ser integradas. O seu conteúdo é matéria que indiscutivelmente se insere no direito da segurança social: diminui-se o valor das pensões de aposentação, reforma, invalidez e sobrevivência, eventualidades que o n.º 3 do artigo 63.º da CRP integra na segurança social. A intervenção restritiva do "quantum" da pensão afeta assim direitos de caráter social que fazem parte do conjunto de institutos jurídicos que formam a segurança social, e por conseguinte, é a partir desse domínio que a qualificação das normas deve ser realizada. E sendo os destinatários das normas pensionistas da CGA, que continuam vinculados à função pública (artigo 74.º da Estatuto da Aposentação - Decreto-Lei n.º 498/72 de 9 de dezembro), o direito administrativo social também poderá ser convocado à qualificação.

Todavia, a inserção das normas no âmbito do direito da segurança social só por si não lhes retira a natureza fiscal, até porque as entidades públicas que gerem os sistemas de segurança social podem liquidar e cobrar tributos parafiscais, eventualmente sujeitos aos princípios constitucionais que regulam os impostos.

14 - No âmbito das normas jurídicas que regulam a atividade financeira do Estado - o direito financeiro público - os impostos e outros tributos fiscais ou parafiscais enquadram-se num dos setores do direito das receitas, mais propriamente no direito tributário ou direito das receitas coativas do Estado e demais entes públicos (cf. José Casalta Nabais, Direito Fiscal, Almedina 6.ª ed. págs. 5-6).

Neste enquadramento, é pertinente saber se, numa ótica financeira e orçamental, a redução das pensões é uma medida que atua pela lado das «receitas» ou pelo lado das «despesas», pois, para aplicação dos parâmetros jurídico-constitucionais do sistema fiscal e dos impostos - artigos 103.º, 104.º, e alínea i) do n.º 1 do artigo 165.º da CRP - pode não ser indiferente a opção de se intervir por um ou por outro lado.

Na Exposição de Motivos da Proposta de Lei n.º 171/XII essa questão é amplamente analisada, considerando-se que as medidas propostas pretendem aprofundar a convergência de pensões pelo lado da despesa: «Ao nível da redução da despesa, via que o PAEF privilegia, a solução mais equitativa e viável passa por alterar a fórmula de cálculo da parcela da pensão dos subscritores da Caixa inscritos até 31 de agosto de 1993 relativa ao tempo de serviço prestado até 2005 e reduzir ou recalcular a pensão ou primeira parcela da pensão dos aposentados por forma a aproximar-se - o que ainda assim apenas sucederá parcialmente - do valor que resultaria das regras aplicadas no regime geral e na Caixa aos subscritores inscritos desde 1 de setembro de 1993. Alterar a fórmula apenas para o futuro significaria que nenhum efeito positivo na sustentabilidade seria sentido no curto e no médio prazo. A configuração da despesa também limita fortemente a capacidade de o legislador definir níveis de isenção para as reduções e recálculos sem comprometer a utilidade da medida».

A Constituição, apesar de se referir a «despesas» e «receitas» (cf. Artigos 105.º e 106.º), não define tais conceitos, sendo razoável supor que os assumiu com o sentido que têm no direito financeiro. Nesse sentido, despesas são gastos ou custos que os serviços precisam de fazer para criarem, adquirirem ou prestarem serviços suscetíveis de satisfazer necessidades (cf. Teixeira Ribeiro, Finanças Públicas, Coimbra, 1977, pág. 48, e Sousa Franco, Finanças Públicas e Direito Financeiro, 4.ª ed., Coimbra, 1996, Vol. I, pág. 297). Assim sendo, pelo menos para efeitos orçamentais e contabilísticos, o pagamento de pensões constitui uma despesa da CGA, tal como se prescreve no artigo 14.º do Decreto-Lei n.º 131/2012, de 25 de junho: «constituem despesas da CGA, I. P., as que resultem de encargos decorrentes da prossecução das respetivas atribuições, designadamente as resultantes do pagamento das prestações sociais».

Se as pensões são uma despesa e não uma receita, em princípio, as reduções de pensões constituem redução de despesa e não receita, pois um encargo reduzido não deixa de ser um encargo. Todavia, ainda assim se poderá questionar se a diminuição desse encargo não representará uma forma ou uma diferente técnica de tributar rendimentos dos pensionistas, o que recoloca a questão da fiscalidade ou parafiscalidade do «quantum» de diminuição.

15 - A circunstância de se ver na redução das pensões características semelhantes aos impostos não a identifica ou sequer aproxima desta categoria clássica do direito fiscal.

Imposto define-se como «uma prestação pecuniária, coativa e unilateral, sem caráter de sanção, exigida pelo Estado ou por outros entes públicos, com vista à realização de fins públicos» (cf. Cardoso da Costa, Curso de Direito Fiscal, 2.ª ed., Almedina, pág. 4). Se é certo que na redução da pensão se verificam algumas destas características, por se tratar de uma medida coativa e unilateral, a verdade é que lhe faltam elementos fundamentais para a categorizar com o imposto.

Desde logo, reduzido o conceito de imposto à expressão mais simples de prestação pecuniária, poderia dizer-se que a redução coativa e unilateral da pensão não constitui uma obrigação dare pecuniam, uma conduta específica de prestar ou pagar uma importância em dinheiro determinada através de determinadas operações técnicas. O que existe sim é uma irresistível sujeição do titular do direito à pensão imposta e concretizada por quem tem a obrigação de a pagar. Não há uma entrega direta do valor da importância reduzida, porque, na relação jurídica de aposentação, a entidade que tem o dever de pagar a pensão é a mesma que fica com o encargo de a reduzir. Mas, se o imposto é uma prestação patrimonial positiva que não depende de qualquer outro vínculo anterior, será difícil aceitar aquela sujeição como um imposto, pois a redução da pensão assenta necessariamente num vínculo jurídico que obriga ao seu pagamento.

Depois, porque o pressuposto legal de que cuja ocorrência depende a constituição da obrigação de pagar o imposto é alheio a qualquer relação entre o sujeito passivo e a administração. O imposto é uma prestação exigida a detentores de capacidade contributiva, no âmbito do relacionamento entre o Estado fiscal e todos os cidadãos. Pressuposto que está expresso no n.º 1 do artigo 4.º da Lei Geral Tributária (Decreto-Lei n.º 398/98, de 17 de dezembro): «os impostos assentam essencialmente na capacidade contributiva revelada, nos termos da lei, através do rendimento ou da sua utilização e do património». Do princípio da capacidade contributiva resulta que sobre todos os cidadãos impende o dever fundamental de pagar impostos (princípio da generalidade), o que constitui expressão do princípio da igualdade no domínio dos impostos (artigo 13.º da CRP). Ora, a redução da pensão opera dentro de uma específica relação jurídica de aposentação - os aposentados inscritos até 31 de agosto de 1993 - e não no âmbito de uma relação geral como a postulada pelo princípio da capacidade contributiva.

A implicação que a subsistência daquela relação tem no imposto sobre o rendimento é a seguinte: se a pensão é reduzida por lei, isso só quer dizer que a taxa do imposto irá incidir sobre uma matéria coletável menor, mas não quer dizer que a parte da pensão que for reduzida seja convertida em novo imposto; não ficam a existir dois impostos paralelos, um sobre a pensão reduzida e outro coincidente com a parte reduzida da pensão; a capacidade contributiva que é tributada é o rendimento da pensão reduzida, pois a parte da pensão que foi cortada por lei não revela qualquer capacidade contributiva.

Por último, os impostos têm por finalidade o financiamento geral das despesas públicas e não o financiamento de despesas públicas determinadas. O financiamento de despesas específicas é feito através de figuras tributárias, como as taxas e contribuições financeiras, ancoradas em princípios diferentes da capacidade contributiva (v. g. princípio da equivalência, princípio da solidariedade), mesmo que lhe possam fazer algumas concessões. Ora, como a redução de pensões tem por finalidade específica a sustentabilidade do sistema previdencial público e a justiça intergeracional - de acordo com o exarado na exposição de motivos - não podendo ser utilizadas para financiar despesas gerais do Estado, afastado fica o seu enquadramento na categoria jurídica dos impostos.

16 - Excluída da fiscalidade propriamente dita, o requerente considera que ainda assim a medida impugnada pode ser qualificada como uma "figura tributária especial", reconduzível a uma parafiscalidade sujeita às mesmas regras constitucionais dos impostos.

E em boa verdade, dada a finalidade específica que lhe foi cometida, a de diminuir o encargo com as pensões, tal medida só poderia ser incluída no âmbito dos tributos parafiscais, pois nela verificam-se algumas características destes tributos: (i) tem natureza coativa e é exigida por via de autoridade; (ii) é cobrada por organismo que tem autonomia perante o Estado (artigo 1.º do Decreto-Lei n.º 131/2012 de 25 de junho); (iii) está afeta ao fim específico de diminuição dos encargos com pensões; (iv) e situa-se no orçamento de um organismo dotado de autonomia administrativa e financeira (artigos 1.º e 12.º do Decreto-Lei n.º 131/2012, de 25 de junho).

Tratando-se de prestações sociais incluídas no sistema previdencial, que é baseado no princípio contributivo ou do autofinanciamento (cf. artigo 54.º da Lei n.º 4/2007, de 16 de janeiro), a redução das pensões poderia ser configurada como uma contribuição para a segurança social, um esforço que os atuais pensionistas fariam para a autossustentabilidade do sistema. Apesar de aposentados, seria ainda a relação jurídica sinalagmática estabelecida entre a obrigação legal de contribuir e o direito à pensão que justificaria a possibilidade de redução da pensão, num contexto económico em que as contribuições dos atuais subscritores são insuficientes para autofinanciar o sistema previdencial. Se neste sistema as receitas devem provir, maioritariamente, dos beneficiários, então pode aceitar-se que, em caso de desequilíbrio entre contribuições e prestações, os atuais pensionistas também contribuam para garantir a sua solvabilidade, sob pena de se transformar em sistema não contributivo.

Acresce que, sendo o sistema previdencial um sistema de repartição, em que as pensões são suportadas pelas contribuições dos trabalhadores no ativo e respetivos empregadores (denominado pay-as-you-go), no caso das contribuições serem insuficientes para pagar as pensões, os princípios da solidariedade e da justiça intergeracional (cf. artigo 8.º da Lei n.º 4/2007 de 16 de janeiro) também podem justificar o esforço contributivo dos atuais beneficiários. A desproporção que o sistema de repartição pode gerar entre contribuições e prestações poderia constituir fundamento para que os atuais pensionistas colaborassem, através da diminuição do montante das pensões, no reequilíbrio do sistema.

Assim, poderia concluir-se que a redução de pensões assumia a natureza de contribuição para a segurança social, um tributo de natureza idêntica às quotizações que efetuam os atuais subscritores e futuros pensionistas. Na falta de um regime geral das contribuições financeiras, a redução de pensões poder-se-ia reconduzir a essa categoria, prevista na alínea i) do n.º 1 do artigo 165.º da CRP, mesmo que, do ponto de vista material, possa ter características próprias e diversas.

Mas mesmo nesta configuração, não deixaria de constituir uma medida inserida no regime geral da segurança social e não uma medida condicionada pelos princípios jurídico-constitucionais da tributação, como a unicidade, a capacidade contributiva, progressividade e a universalidade (artigo 104.º da CRP).

17 - A redução de pensões, apesar de ser apresentada como medida estrutural, vem na linha de medidas semelhantes anteriormente tomadas no contexto de emergência económica e financeira em que o país se encontra, e que foram objeto de fiscalização pelo Tribunal Constitucional.

No que se refere aos trabalhadores da Administração Pública no ativo, o Tribunal pronunciou-se sobre as normas que impuseram a redução remuneratória dos vencimentos mensais ilíquidos no ano de 2011, que suspenderam os subsídios de férias e de Natal no ano de 2012, e que mantiveram a redução remuneratória e suspenderam total ou parcialmente o subsídio de férias ou equivalente no ano de 2013; e quanto aos pensionistas, pronunciou-se sobre a suspensão dos subsídios de férias e de Natal de 2012 e sobre a imposição da contribuição extraordinária de solidariedade (CES) em 2013 (cf. Acórdãos n.º 396/2011, de 21 de setembro de 2011, n.º 353/2012, de 5 de julho de 2012 e n.º 187/2013, de 5 de abril de 2013).

A redução das pensões é uma medida legislativa que, pelos efeitos produzidos, se assemelha ou equivale aos "cortes" nas remunerações e subsídios. No pedido que deu origem ao último acórdão foi invocada a inconstitucionalidade da norma que impôs a suspensão dos subsídios de férias (artigo 29.º da Lei n.º 66-B/2012) com fundamento em que, por envolver a ablação do rendimento anual, constituía uma norma específica da chamada "constituição fiscal", um imposto que viola o princípio da capacidade contributiva. Mas o Tribunal julgou que a norma do artigo 104.º da CRP não podia ser convocada como parâmetro autónomo de constitucionalidade, porque a intervenção do Estado ocorreu no âmbito de uma relação jurídica de emprego, agindo enquanto empregador (Estado empregador) e não enquanto titular do poder político soberano (Estado soberano), pelo que esta opção, apesar de não se situar em "terreno constitucionalmente neutro", não pressupunha nem autorizava «a transmudação normativa da natureza da medida convertendo uma intervenção realizada no domínio da relação de emprego público numa intervenção fiscal ou parafiscal».

Esta jurisprudência, que retira natureza tributária às restrições ao direito à retribuição inerente à relação jurídica de emprego público, também se pode aplicar quando se trata de restringir o direito à pensão ligado à relação jurídica de aposentação. A situação jurídica de aposentado nasce com a extinção da relação jurídica de emprego público, permanecendo, todavia, o aposentado vinculado à Administração Pública através de uma nova relação jurídica (de aposentação) filiada naquela e constituída em seu benefício. No sistema previdencial, a pensão constitui uma prestação pecuniária substitutiva dos rendimentos de trabalho perdidos em consequência da extinção da relação jurídica de emprego público (cf. artigo 50.º da Lei n.º 4/2007, de 16 de janeiro). Por isso, a intervenção restritiva no complexo de direitos, deveres e incompatibilidades que formam o "estatuto do aposentado" mobilizam, no plano constitucional, os princípios materiais da segurança social (v. g. contributivo, solidariedade, justiça intergeracional) e os condicionantes de medidas restritivas (v. g. igualdade, proporcionalidade, proteção da confiança), mas não os que conformam medidas fiscais ou parafiscais.

Ainda que se atribua à redução de pensões a natureza jurídica de contribuição para a segurança social, como acima se admitiu, o Tribunal Constitucional já se pronunciou, no Acórdão n.º 187/2013, na parte que se refere à CES, que esta contribuição não se conforma pelos parâmetros jurídico-constitucionais das medidas de matriz fiscal. O Tribunal considerou a CES como um "instrumento financeiro de redução de despesa pública", com a natureza jurídica de contribuição para a segurança social, que «não está sujeita aos princípios tributários gerais, e designadamente aos princípios da unidade e da universalidade do imposto, não sendo para o caso mobilizáveis as regras do artigo 104.º, n.º 1, da CRP relativas ao imposto sobre rendimento pessoal». Independentemente da qualificação jurídico-dogmática da figura, o certo é que, ao reconduzi-la a «um encargo enquadrável no tertium genus das "demais contribuições financeiras a favor dos serviços públicos"» - categoria referida na alínea i) do n.º 1 do artigo 165.º da CRP - inscreveu-a no ordenamento da segurança social e não no ordenamento jurídico-fiscal.

18 - A redução do montante das pensões imposta pelo Decreto n.º 187/XII é uma medida conformadora da relação jurídica de aposentação, em que se integra o direito à pensão.

No contexto do diploma, as normas questionadas pretendem determinar, para o futuro, o quantum da pensão dos beneficiários da CGA inscritos até 31 de agosto de 1993. O objetivo é fazer «convergir» para os atuais e futuros pensionistas o montante das pensões com a fórmula de cálculo vigente no regime geral, sendo concebido como mais uma etapa de um processo de convergência iniciado em 1993, com a inclusão no regime geral dos trabalhadores da Administração Pública, e que desde 2006 se vêm aproximando gradualmente através de vários instrumentos tendentes a repor a sustentabilidade do sistema.

De acordo com a exposição de motivos, a medida concreta que o Decreto n.º 187/XII quer introduzir na fórmula de cálculo das pensões, aproximando-a do regime geral da segurança social, é a «taxa de substituição» prevista no n.º 3 do artigo 63.º da Lei n.º 4/2007, de 16 de janeiro. Em concretização do prescrito no artigo 104.º dessa lei, que determina o prosseguimento da convergência dos regimes da função pública com o regime do sistema de segurança social, o Decreto vem alterar a fórmula de cálculo da pensão, aproximando a taxa de substituição do regime da Caixa, que era de 100 % (90 % ou 89 % a quem foi deduzida a percentagem da quota para efeitos de aposentação), da taxa do regime geral da segurança social, que é de 80 %, num tempo completo de 40 anos.

Ora, ao introduzir a taxa de formação da pensão para os futuros beneficiários com períodos contributivos anteriores a 31 de dezembro de 2005 - artigo 2.º do Decreto n.º 187/XII - por razões de sustentabilidade financeira e de justiça intergeracional, pretende estender a mesma restrição, em igual medida, aos atuais beneficiários. Num e noutro caso a lógica da medida é a mesma: igualar ou aproximar a taxa de substituição das pensões atribuídas pela Caixa à taxa de substituição das pensões que são atribuídas pela Segurança Social. É uma lógica e uma intenção que seguramente se inscreve nos princípios materiais conformadores da segurança social e não no domínio da "constituição fiscal".

Em suma: não existe fundamento para a invalidação constitucional das normas impugnadas como base nos artigos 104.º e 13.º da CRP.

E - Direito à segurança social: normas constitucionais e configuração legislativa

19 - Afastada que está a tese de que as normas questionadas se traduzem em medidas de caráter fiscal, importa prosseguir a análise com uma breve caracterização do direito à pensão como direito social jusfundamental, de forma a compreender-se em que medida pode estar sujeito à intervenção do Estado.

A segurança social, tal como a Constituição a prevê, reveste a finalidade específica de um sistema e objeto de um direito; num outro sentido, pode ser encarada, numa vertente objetiva, como incumbência do Estado, e numa vertente subjetiva, como um complexo de direitos e deveres das pessoas (cf. António da Silva Leal, "O Direito à Segurança Social", in AA.VV. Estudos sobre a Constituição, 2.º vol., coord. de Jorge Miranda, pág. 339; Jorge Miranda, "Breve Nota sobre a Segurança Social", in AA.VV. Estudos em Memória do Doutor José Dias Marques, Almedina, Coimbra, 2007, pág. 228).

A primeira - incumbência do Estado -, consiste na organização do sistema de segurança social (n.º 2 do artigo 63.º), de natureza pública e obrigatória, o qual deve ser universal, ou seja, abranger todos os cidadãos, independentemente da sua situação profissional, afastando assim o acolhimento de conceções exclusivamente laborísticas; ser geral ou integral, no sentido de incluir todas as situações de falta ou diminuição de meios de subsistência ou de capacidade de trabalho; e unificado, descentralizado e participado. (v., sobre as várias conceções, universalista, assistencialista e laborista, Ilídio das Neves, Direito da Segurança Social, Coimbra Editora, 1996, págs. 233 e ss.).

A configuração constitucional da segurança social perspetiva-a ainda como um direito social, de natureza positiva, que tem como correspetivo verdadeiras obrigações de facere por parte do Estado. Conforme mais desenvolvidamente se explicitou no Acórdão n.º 187/2013, de 5 de abril, o sistema Português recortou autonomamente um "direito à segurança social".

Como decorre do n.º 3 do artigo 63.º, o conteúdo desse direito pode reconduzir-se, numa perspetiva que não abrange prestações personalizadas e em espécie, ao "direito que os indivíduos e as famílias têm à segurança económica". Direito este que se concretiza fundamentalmente em prestações pecuniárias destinadas a garantir as necessidades de subsistência derivadas de várias situações, como a interrupção, redução ou cessação de rendimentos do trabalho, com o objetivo de garantir, de "modo tanto quanto possível aproximado, rendimentos de substituição dos rendimentos de trabalho perdidos" (cf. António da Silva Leal, ob. cit., pág. 344, Ilídio das Neves, ob. cit., pág. 230).

O direito à segurança social constitui uma realidade heterogénea, que inclui no seu âmbito, direitos, poderes e faculdades muito diversos e com força jurídica distinta. Quer dizer: o direito à segurança social, no sentido de "direito como um todo", abrange várias faculdades concretas, designadamente, a proteção através de prestações pecuniárias nas situações de reforma, aposentação, invalidez e sobrevivência, mas também prestações em espécie, através, por exemplo, da prestação de cuidados (cf. Jorge Reis Novais, Direitos Sociais, Coimbra Editora, 2010, pág. 34).

20 - As normas de direitos sociais fundamentais apresentam diferenças também no que respeita ao grau de vinculatividade do legislador. Em geral, os preceitos constitucionais relativos ao direito à segurança social, incluindo os relativos às pensões, são pouco densificados, o que leva a doutrina a referir que "o programa constitucional em matéria de segurança social não pode deixar de assumir caráter aberto" (Jorge Miranda, Rui Medeiros, Constituição Portuguesa Anotada, Coimbra Editora, 2005, pág. 641).

No entanto, ainda assim é possível discernir diferentes graus de "abertura" constitucional.

Algumas das normas sobre direitos sociais possuem natureza programática, remetendo para uma realização diferida no tempo, sendo, portanto, dotadas de vinculatividade jurídica mais atenuada. Outras, pelo contrário, impõem ao Estado a realização de tarefas concretas e definidas no âmbito da realização dos direitos sociais.

Essa diferente natureza das normas de direitos fundamentais sociais também se reflete na liberdade de que o legislador dispõe, para, após ter dado concretização aos direitos sociais, poder alterar a sua configuração infraconstitucional.

Alguma doutrina tem referido, neste contexto, que "quando o parâmetro de verificação da constitucionalidade é este último tipo de normas e sempre que a lei ordinária já concretizou, total ou parcialmente, aquelas imposições constitucionais precisas, entende-se que o legislador perde margem para eventual retrocesso, pelo menos quando tal retrocesso configure a criação ou reposição de um incumprimento omissivo da Constituição" (cf. Jorge Reis Novais, "O Tribunal Constitucional e os direitos sociais - o direito à segurança social", Jurisprudência Constitucional, n.º 6, 2006, pág. 5).

E alguns autores referem mesmo, em concretização desta ideia, que a liberdade de conformação do legislador tem como limite o "núcleo essencial já realizado" dos direitos (cf. Gomes Canotilho, Direito Constitucional e Garantia da Constituição, 2.ª edição, Almedina, 1998, pág. 437) ou o nível realizado de concretização legislativa que já beneficiava de uma sedimentação na consciência jurídica geral que lhe conferia o estatuto de direito materialmente constitucional (cf. Vieira de Andrade, Os Direitos Fundamentais na Constituição Portuguesa de 1976, 5.ª edição, Almedina, pág. 377).

Há que sublinhar, porém, que o pleno cumprimento do programa constitucional dos direitos sociais depende "essencialmente de fatores financeiros e materiais que, em grande medida, o Estado não domina" (cf. Jorge Reis Novais, As Restrições aos Direitos Fundamentais não expressamente autorizadas pela Constituição, Coimbra, 2.ª ed. 2003, pág. 147). Assim, a concretização legislativa dos direitos sociais é levada a cabo pelo legislador em função dos recursos disponíveis em cada momento histórico. A ideia da preservação do "núcleo essencial" não se pode confundir com a ideia de um princípio de "proibição do retrocesso social", cujo conceito puro é impraticável, já que pressuporia a ideia de que os recursos disponíveis seriam sempre crescentes no futuro (cf. Jorge Reis Novais, Direitos Sociais..., cit., pág. 243).

Aliás, como afirma Gomes Canotilho, uma tese de "irreversibilidade de direitos sociais adquiridos" deve entender-se "com razoabilidade e com racionalidade, pois poderá ser necessário, adequado e proporcional baixar os níveis de prestações essenciais para manter o núcleo essencial do próprio direito social" (cf. "Bypass Social e o Núcleo Essencial das prestações Sociais", in Estudos sobre Direitos Fundamentais, 2.ª edição, Coimbra Editora, 2008, pág. 265). Nesta perspetiva, a própria garantia da manutenção do conteúdo mínimo do direito à pensão pode exigir a diminuição do seu montante, de forma a preservar recursos para a manutenção desse núcleo essencial.

F - O direito à pensão: fundamentos, abertura de conformação e de alteração legislativa

21 - A Constituição não autonomiza expressamente, e nesses termos, um "direito à pensão". No entanto, o direito à pensão é um dos corolários do direito à segurança social "como um todo". Por diversas vezes o Tribunal Constitucional reconheceu o direito à pensão, nomeadamente, à pensão de velhice, invalidez e viuvez, como um direito constitucionalmente protegido.

Embora na sua génese, a idade da reforma e consequente proteção na reforma ou aposentação, tivesse sido associada a uma «invalidez presumida», acabou por ser considerado: (i) um "direito ao repouso", que pretende garantir ao trabalhador que chegou à idade da reforma, "a alternativa de repouso com garantia de um «sucedâneo» da retribuição, antes percebida pela prestação de trabalho" (cf. Acórdão n.º 581/95); (ii) um direito à segurança económica das pessoas idosas, previsto no artigo 72.º, n.º 1, da CRP (cf. Acórdão n.º 435/98); (iii) ou uma manifestação do direito à segurança social radicado no princípio da dignidade da pessoa humana, ínsito nos artigos 1.º e 2.º da CRP, "visando assegurar, designadamente, àqueles que terminaram a sua vida laboral ativa, uma existência humanamente condigna" (cf. Acórdão n.º 72/2002). No mesmo sentido, o direito à segurança económica está igualmente expresso no artigo 25.º da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia, na parte em que se prevê o direito das pessoas idosas a uma existência condigna e independente.

E o mesmo se verifica com a pensão de invalidez, que se justifica nos mesmos princípios, destinando-se a garantir um rendimento de substituição aos que não têm capacidade para o trabalho; e com a pensão de sobrevivência, que visa a proteção dos familiares sobrevivos face a uma diminuição dos rendimentos do agregado familiar, garantindo, assim, a segurança económica dessas pessoas através da atribuição de rendimentos de substituição dos quais o agregado ficou privado.

22 - A Constituição não fixa, com caráter de regra suscetível de aplicação direta e imediata, o sistema de pensões e demais prestações do sistema de segurança social, assim como os critérios da sua concessão e valor pecuniário. Caberá assim ao legislador ordinário, em função das disponibilidades financeiras e das margens de avaliação e opções políticas decorrentes do princípio democrático, modelar especificamente esses elementos de conteúdo das pensões. É-lhe deixada uma grande margem de manobra no que toca "às modalidades e técnicas de proteção a instituir" (Luísa Andias Gonçalves, "Reflexões em torno da Reforma das Prestações Sociais", in AA.VV. org. Fernando Ribeiro Mendes; Nazaré Costa Cabral, Por Onde vai o Estado Social em Portugal?, no prelo).

Também aqui a liberdade de decisão do legislador é variável, consoante a maior ou menor determinabilidade das regras constitucionais.

Em certas situações, a margem de conformação do legislador será necessariamente menor. É o que se verifica com a norma do n.º 4 do artigo 63.º, que garante o princípio - conhecido na doutrina italiana como "princípio da totalização" - que impõe a contagem de todo tempo de trabalho realizado para o cálculo do montante das prestações: "todo o tempo de trabalho contribui, nos termos da lei, para o cálculo das pensões de velhice e invalidez, independentemente do setor de atividade em que tiver sido prestado". O Tribunal Constitucional considerou que esse direito possuía natureza análoga a direitos, liberdades e garantias (cf. Acórdãos n.º 411/99 e n.º 432/2007).

Todavia, tem sido afirmado que desse princípio não decorre que o legislador ordinário esteja constitucionalmente vinculado a garantir ao pensionista uma pensão rigorosamente correspondente ao das remunerações registadas durante o período contributivo, não se podendo falar num "princípio da equivalência entre contribuições e montantes da prestação", já que o sistema previdencial assenta em mecanismos de repartição e não de capitalização (cf. Acórdão n.º 99/99). No mesmo sentido, afirmou-se num outro acórdão que "a Constituição da República Portuguesa não consagra em qualquer das suas normas ou princípios a exigência de que se tenha em consideração, como critério para o cálculo do montante das pensões de reforma, o montante da retribuição efetivamente auferida pelo trabalhador no ativo. Pode - e, numa certa perspetiva, haverá mesmo que - distinguir-se entre a necessária consideração de todo o tempo de trabalho e uma (inexistente) imposição de utilização, como critério de cálculo do valor da pensão, do montante dos rendimentos realmente auferidos" (cf. Acórdão n.º 675/2005).

Com efeito, não sendo o sistema caracterizado pelo princípio da correspetividade, em que há uma correlação direta entre a contribuição paga e o valor da pensão a atribuir, como acontece no sistema de capitalização, tem vindo a entender-se que "o princípio do Estado social ou da socialidade justifica que o princípio da equivalência seja corrigido pelo princípio de solidariedade, não apenas à relação entre contribuição e prestação, mas também na articulação entre risco e prestação" (cf. João Carlos Loureiro, "Adeus ao Estado Social? O Insustentável Peso do Não-Ter", in Boletim da Faculdade de Direito, vol. LXXXIII, Coimbra, 2007, pág. 169, e ainda, Ilídio Neves, ob. cit., pág., 304).

23 - O legislador possui margem de manobra para delinear o conteúdo concreto ou final do direito à pensão, respeitados os limites constitucionais pertinentes. Assim, afirmar o reconhecimento, autónoma e imediatamente decorrente do texto constitucional, do direito à pensão, não significa que se possa afirmar o direito a uma determinada pensão. O direito a uma determinada pensão só adquire conteúdo preciso através da legislação ordinária. Pelo que a sua "vinculatividade jurídica" é "uma criação infraconstitucional". Apenas a partir do momento em que o legislador ordinário fixa, com elevado grau de precisão e de certeza, o conteúdo do direito exigível do Estado, o direito à pensão adquire na ordem jurídica um "grau pleno de definitividade e densidade" (cf. Jorge Reis Novais, Direitos Sociais..., cit., pág. 148).

Alguns autores defendem que, a partir do momento que seja levada a cabo a concretização legislativa do direito, ela passará a "integrar a norma de direito fundamental", correspondendo a faculdades, pretensões ou direitos particulares integráveis no direito fundamental como um todo (cf. Jorge Reis Novais, Direitos Sociais..., ob. cit., pág. 154, e, de certa forma, Jorge Miranda e Rui Medeiros quando afirmam que "os direitos legais a prestações resultantes da concretização do direito à segurança social, uma vez consolidados na lei [...] possam beneficiar do regime do artigo 17.º" (ob. cit., pág. 635). Não obstante, isso não significa uma absoluta intangibilidade do direito à pensão, mas sim que o referido direito passa a beneficiar da proteção específica correspondente, nomeadamente dos princípios estruturantes do Estado de Direito, como a proteção da confiança ou da proporcionalidade, apenas podendo ser suprimidos ou diminuídos com observância desses mesmos princípios.

24 - Assim, o legislador não está proibido de alterar a forma como materializa o direito à pensão, podendo alterar ou até mesmo reduzir o seu montante, tendo em consideração a evolução das circunstâncias económicas ou sociais, estando embora proibido de eliminar o instituto "pensão de reforma, aposentação, invalidez e sobrevivência" ou, ainda, o seu conteúdo essencial.

O direito à pensão está, aliás, particularmente dependente das disponibilidades financeiras do Estado, sendo, nesse sentido, mais permeável "à pressão da conjuntura", sobretudo, nos períodos mais críticos de dificuldades económicas (cf. Jorge Reis Novais, "O Tribunal Constitucional..., cit., págs. 3 e ss.). Essa especial vulnerabilidade justifica-se não apenas com o facto de o direito à pensão alocar recursos financeiros imediatos, mas também devido à própria estrutura do direito. O direito à pensão tem na sua formação uma estrutura temporal de média e longa duração, pelo que durante a vida da prestação, os contextos económicos do Estado podem alterar-se radicalmente.

Por outro lado, para além da sua duração prolongada, as pensões são ainda particularmente dependentes dessa "reserva do possível", pelo simples facto da sua inserção no sistema solidário de prestação do contrato geracional. Ora, num sistema previdencial de repartição, os beneficiários não podem ignorar os riscos envolvidos, com a possibilidade de alteração dos direitos em formação, não se podendo defender que se reconhece, sem exceções, um "princípio da intangibilidade no que toca ao quantum das pensões" (cf. João Carlos Loureiro, "Adeus ao Estado Social?...", cit., págs. 166, 170 e 379). E quanto aos direitos já consolidados, no Acórdão n.º 187/2013 sentenciou-se o seguinte: «o reconhecimento do direito à pensão e a tutela específica de que ele goza não afastam, à partida, a possibilidade de redução do montante concreto da pensão. O que está constitucionalmente garantido é o direito à pensão, não o direito a um certo montante, a título de pensão».

No entanto, o legislador, na conformação que faz, em cada momento histórico, do direito à pensão está juridicamente vinculado pelas normas e princípios constitucionais. Assim, apesar de um inequívoco reconhecimento de que o legislador possui liberdade para alterar as condições e requisitos de fruição e cálculo das pensões, mesmo em sentido mais exigente, ele tem de respeitar vários limites constitucionalmente impostos, nomeadamente os que derivam do princípio do Estado de Direito. Deste modo, as alterações que o legislador pretenda levar a cabo têm de se fundar em motivos justificados - designadamente a sustentabilidade financeira do sistema -, não podem afetar o mínimo social, os princípios da igualdade e da dignidade da pessoa humana, e da proteção da confiança.

É pela análise deste último parâmetro constitucional que o Decreto n.º 187/XII vai ser confrontado.

G - Norma parâmetro: princípio da proteção da confiança

25 - O requerente considera que a redução e o recálculo das pensões de aposentação, reforma, invalidez e sobrevivência, apesar de vigorarem para o futuro, afetam desfavoravelmente relações jurídicas, direitos e factos consolidados que foram constituídos no passado, ao abrigo de legislação vigente em que os beneficiários da CGA realizaram toda a sua carreira contributiva. Ao assumirem a natureza de normas portadoras de "retroatividade inautêntica" devem ser confrontadas com o princípio da proteção da confiança, deduzido do artigo 2.º da CRP, tendo por referência os "testes" ou requisitos que dão a possibilidade constitucional de o invocar.

E segundo a "mecânica aplicativa" desse parâmetro, no seu entender, estão reunidos cumulativamente todos os pressupostos do princípio da proteção da confiança: (i) «é inequívoco que o Estado criou, junto dos referidos pensionistas, expectativas de continuidade da fruição desses direitos, com conteúdo preciso e legalmente definido»; (ii) «as expectativas de continuidade dos direitos constituídos ao abrigo da lei e da relação sinalagmática firmada com o sistema de segurança social devem ser reconhecidas como legítimas»; (iii) «os cidadãos que realizaram os seus descontos confiaram na lei vigente para o planeamento da sua vida futura em termos de criação de condições de subsistência na velhice ou invalidez, não lhes sendo objetivamente exigível que tivessem feito outros planos providenciais, com base na antevisão da possibilidade de o Estado vir a alterar, retrospetivamente, as regras pré-estabelecidas e reduzir para o futuro, os valores das prestações»; (iv) a transição de regimes não foi «"realizada de forma suave", ou seja, através de uma "redução progressiva" que confira aos cidadãos tempo e fatores de circunstâncias que lhe permitam ajustar o seu plano de vida às novas imposições sacrificiais que impõem uma diminuição expressiva de rendimento».

Perante tal constatação, o requerente devolve ao Tribunal a apreciação do caráter "intolerável", "arbitrário" ou "demasiado oneroso" das normas questionadas, que ferem retrospetivamente legitimas expectativas de continuidade do desfrute de um direito constituído e definido, requerendo ainda que analise se, nos termos constitucionais, não será necessária uma "norma de transição" que seja adequada e necessária à tutela da segurança jurídica dos pensionistas.

26 - Embora o Decreto n.º 187/XII pretenda vigorar para o futuro - os efeitos jurídicos da redução de pensões só se aplicam a partir de 1 de janeiro de 2014 - as normas impugnadas incidem sobre as relações jurídicas de aposentação constituídas ao abrigo de um regime anterior. Estamos, pois, perante um dos casos em que a lei se aplica para o futuro a situações de facto e relações jurídicas presentes não terminadas, modalidade de retroatividade que a doutrina chama de «retroatividade inautêntica» ou «retrospetiva».

Como refere Gomes Canotilho, dando como exemplo as normas reguladoras dos regimes de pensões na segurança social, «nestes casos, a nova regulação jurídica não pretende substituir ex tunc a disciplina normativa existente, mas acaba por atingir situações, posições jurídicas e garantias geradas no passado e relativamente às quais os cidadãos têm legítimas expectativas de não serem perturbados pelos novos preceitos jurídicos» (cf. Direito Constitucional e Teoria da Constituição, 7.ª ed. pág. 262). De igual modo, para Jorge Reis Novais verifica-se uma situação dessas "quando a lei nova só reclama uma vigência ex nunc, ainda que com a virtualidade de afetar direitos que, embora constituídos no passado por força da lei anterior, prolongam os seus efeitos no presente" (cf. As Restrições aos Direitos Fundamentais..., pág. 818).

Como se referiu (n.º 24) não há regras constitucionais impeditivas de leis retrospetivas que imponham a redução do «quantum» de pensões já reconhecidas. Isso não significa, porém, que a eventual inconstitucionalidade dessas leis não deva ser apreciada com base em princípios constitucionais, como o da proteção da confiança. É precisamente nas situações de sucessão de leis no tempo que o princípio da confiança pode ser invocado como parâmetro autónomo da constitucionalidade de um ato legislativo.

O princípio da proteção da confiança pode pois ser mobilizado nas situações da chamada retrospetividade, ainda que o valor jurídico da confiança possa ter aí um menor peso do que nas situações de verdadeira retroatividade. Nestes casos, refere Reis Novais, «a resistência à retroatividade apresenta uma menor intensidade normativa: o juízo de inconstitucionalidade dependerá essencialmente de uma ponderação de bens ou interesses em confronto» (cf. Os Princípios Constitucionais Estruturantes da República Portuguesa, Coimbra Editora, pág. 266). Daí que não haja, com efeito, "um direito à não-frustração de expectativas jurídicas ou à manutenção do regime legal em relações jurídicas duradoiras ou relativamente a factos complexos já parcialmente realizados. Ao legislador não está vedado alterar o regime de casamento, de arrendamento, do funcionalismo público ou das pensões, por exemplo, ou a lei por que se regem processos pendentes" (Acórdão n.º 287/90).

A proteção da confiança é uma norma com natureza principiológica que deflui de um dos elementos materiais justificadores e imanentes do Estado de Direito: a segurança jurídica dedutível do artigo 2.º da CRP. Enquanto associado e mediatizado pela segurança jurídica, o princípio da proteção da confiança prende-se com a dimensão subjetiva da segurança - o da proteção da confiança dos particulares na estabilidade, continuidade, permanência e regularidade das situações e relações jurídicas vigentes.

Sustentado no princípio do "Estado de direito democrático", o seu conteúdo tem sido construído pela jurisprudência, em avaliações e ponderações que têm em conta as circunstâncias do caso concreto. Quando aplicado ao poder legislativo, o Tribunal Constitucional densificou o princípio através de uma fórmula que, desde o já referido Acórdão n.º 287/90, tem vindo ser aplicada em sucessiva jurisprudência.

Entre inúmera jurisprudência, explicita-se a referida fórmula no Acórdão n.º 128/2009, nos seguintes termos:

"De acordo com esta jurisprudência sobre o princípio da segurança jurídica na vertente material da confiança, para que esta última seja tutelada é necessário que se reúnam dois pressupostos essenciais:

Os dois critérios enunciados (e que são igualmente expressos noutra jurisprudência do Tribunal) são, no fundo, reconduzíveis a quatro diferentes requisitos ou "testes". Para que haja lugar à tutela jurídico-constitucional da «confiança» é necessário, em primeiro lugar, que o Estado (mormente o legislador) tenha encetado comportamentos capazes de gerar nos privados «expectativas» de continuidade; depois, devem tais expectativas ser legítimas, justificadas e fundadas em boas razões; em terceiro lugar, devem os privados ter feito planos de vida tendo em conta a perspetiva de continuidade do «comportamento» estadual; por último, é ainda necessário que não ocorram razões de interesse público que justifiquem, em ponderação, a não continuidade do comportamento que gerou a situação de expectativa.

Este princípio postula, pois, uma ideia de proteção da confiança dos cidadãos e da comunidade na estabilidade da ordem jurídica e na constância da atuação do Estado. Todavia, a confiança, aqui, não é uma confiança qualquer: se ela não reunir os quatro requisitos que acima ficaram formulados a Constituição não lhe atribui proteção".

27 - A metodologia a seguir na aplicação deste critério implica sempre uma ponderação de interesses contrapostos: de um lado, as expectativas dos particulares na continuidade do quadro legislativo vigente; do outro, as razões de interesse público que justificam a não continuidade das soluções legislativas. Os particulares têm interesse na estabilidade da ordem jurídica e das situações jurídicas constituídas, a fim de organizarem os seus planos de vida e de evitar o mais possível a frustração das suas expectativas fundadas; mas a esse interesse contrapõe-se o interesse público na transformação da ordem jurídica e na sua adaptação às novas ideias de ordenação social. Caso os dois grupos de interesses e valores são reconhecidos na Constituição em condições de igualdade, impõe-se em relação a eles o necessário exercício de confronto e ponderação para concluir, com base no peso variável de cada um, qual o que deve prevalecer.

O método do juízo de avaliação e ponderação dos interesses relacionados com a proteção da confiança é igual ao que se segue quando se julga sobre a proporcionalidade ou adequação substancial de uma medida restritiva de direitos. Mesmo que se conclua pela premência do interesse público na mudança e adaptação do quadro legislativo vigente, ainda assim é necessário aferir, à luz de parâmetros materiais e axiológicos, se a medida do sacrifício é «inadmissível, arbitrária e demasiado onerosa» (cf. Acórdão n.º 287/90).

28 - Como acima se referiu, o respeito pelo direito à pensão não significa necessariamente que o valor da pensão seja intangível, pois mesmo verificando-se os pressupostos exigíveis para a tutela da confiança, a relevância do interesse público pode justificar alterações legislativas.

Com efeito, a ponderação envolvida no princípio da proteção da confiança não pode atuar sem primeiramente se conhecer os interesses de política legislativa que possibilitam e justificam a redução e recálculo de pensões.

O proponente das normas questionadas, na exposição de motivos da Proposta de Lei n.º 171/XII, indica como principal justificação para a redução de pensões a sustentabilidade do sistema público de pensões, a que acresce a igualdade proporcional e a solidariedade entre gerações. Depois de expor os fatores que conduziram ao "desequilíbrio financeiro estrutural" e os elementos e razões de facto tendentes a demonstrar a existência de uma disparidade entre o regime da Caixa e o regime geral da segurança social, sempre superior a 10 % do valor mensal das pensões, concluiu que a correção daquele desequilíbrio não pode ser «apenas para as pensões a calcular no futuro - o que só por si adiaria o início dos efeitos em cerca de dois anos, dado o volume de pedidos, a que é ainda aplicável a legislação de 2012, pendentes de instrução na Caixa - porque, como a experiência demonstra, a despesa total continuaria a aumentar de forma acelerada só por efeito do aumento do número de pensões».

A justificação da prevalência do imperativo da sustentabilidade financeira sobre as expectativas dos atuais pensionistas vem referida nos seguintes termos:

«A presente proposta de lei aprofunda a convergência, para os novos pensionistas, como sempre sucedeu no passado e como impõem princípios de justiça material e de equidade há muito defendidos pelo legislador, mas igualmente para os atuais pensionistas, pelas mesmas razões mas também, essencialmente, por imperativos de sustentabilidade financeira cuja gravidade e premência não podem deixar de prevalecer, ao menos provisoriamente, sobre as expectativas dos afetados, preservando, porém, os efeitos já produzidos das situações a alterar, que apenas são modificadas para o futuro.

No atual contexto de emergência económica e financeira do Estado, não há condições materiais para, por mais tempo, continuar a circunscrever o ónus da insustentabilidade financeira do sistema aos futuros beneficiários. Os beneficiários atuais e futuros deste sistema - que são os principais interessados na sua sustentabilidade financeira - devem, todos, sem exceção, na medida das suas possibilidades, participar nesse esforço, na certeza de que o que lhe vier a acontecer no futuro não deixará de a todos por igual afetar, inevitavelmente em maior medida do que os sacrifícios que agora são pedidos.

Assim, o esforço pedido aos atuais pensionistas é essencial à salvaguarda das suas próprias expectativas, que apenas podem ser adequadamente protegidas num contexto de sustentabilidade do sistema de pensões a que pertencem. Tal esforço, seguramente bem compreendido no quadro da solidariedade entre gerações, é a melhor garantia de que também as gerações vizinhas das atualmente aposentadas poderão dispor, ainda assim, de um grau mínimo de autonomia na definição do futuro».

E a relevância dada ao valor da justiça intergeracional acentua-se na seguinte passagem:

«A solidariedade entre gerações não pode deixar de ser bidirecional, dos trabalhadores ativos para com os pensionistas, mas igualmente destes para com aqueles, não podendo razoavelmente exigir-se aos primeiros um esforço desproporcionado para aquilo que são as suas capacidades e para aquilo que serão previsivelmente os benefícios que colherão no futuro do sistema, isto mesmo admitindo que as novas regras não serão também elas alvo de alteração em sentido desfavorável no futuro»

29 - Certa doutrina tem reconhecido que a sustentabilidade é um critério que pode levar a uma redução global de pensões na hipótese de, apenas desse modo, se assegurar a capacidade funcional do sistema de previdência (cf. João Carlos Loureiro, "Adeus ao Estado Social? ...", cit. pág. 174). Os interesses públicos da sustentabilidade financeira e da justiça intergeracional - os invocados como fundamento das normas impugnadas - têm também sido invocados pelo Tribunal Constitucional para credenciar medidas restritivas de direitos sociais, quer num contexto de crise económico-financeira (cf. Acórdão n.º 187/2013), quer a propósito da convergência do sistema de pensões (cf. Acórdãos n.º 188/2009 e n.º 3/2010).

De forma bem expressiva, refere-se no Acórdão n.º 188/2009 que «não pode deixar de reconhecer-se que a limitação do montante da pensão, entendida no quadro mais geral da reforma do sistema de segurança social, se encontra justificada pela necessidade de salvaguardar interesses constitucionalmente protegidos que devem considerar-se prevalecentes, como o princípio da justiça intergeracional e o princípio da sustentabilidade». O princípio da sustentabilidade recebe acolhimento constitucional nos artigos 81.º, alínea a), e 66.º, n.os 1 e 2, da CRP, mas também do artigo 101.º, quando refere a exigência do "desenvolvimento social" ou do artigo 9.º, alínea d), que tem subjacente a ideia de justiça intergeracional, o que pressupõe a sustentabilidade do sistema.

O princípio da sustentabilidade, que tem dimensão jurídico-constitucional, assume particular relevo num sistema previdencial baseado no princípio contributivo ou do autofinanciamento. Segundo este princípio, que é deduzido da regra constitucional da autonomia orçamental da segurança social, consagrada no artigo 105.º, n.º 1, alínea b), da CRP, «o sistema previdencial deve ser fundamentalmente autofinanciado, tendo por base uma relação sinalagmática direta entre a obrigação legal de contribuir e o direito às prestações» (cf. artigo 54.º da Lei n.º 4/2007, de 16 de janeiro). E a partir da autonomia orçamental e financeira da segurança social, a doutrina extrai o princípio da autossustentabilidade do sistema previdencial (cf. Gomes Canotilho/Vital Moreira, ob. cit. págs. 1105-1106).