Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 862/2013 — Pronuncia-se pela inconstitucionalidade das alíneas a), b), c) e d) do n.º 1 do artigo 7.º do Decreto da Assembleia da…

30 - Quer pelos dados exarados na exposição de motivos, quer pelos estudos juntos aos autos pelo Governo, nomeadamente, o "Desenvolvimento técnico da exposição de motivos", a "Análise comparada da evolução dos regimes da CGA e da Segurança Social ao longo do tempo" e o "Relatório de Avaliação atuarial do regime de pensões da Caixa Geral de Aposentações", verifica-se que o proponente da norma põe em relevo a situação financeira da Caixa como o motivo justificador da redução de pensões.

Com efeito, invoca que o desequilíbrio financeiro estrutural da CGA, com um défice anual que ascende a 2,6 % do PIB, e que é coberto por transferências do Orçamento, em cerca de 60 % das prestações pagas anualmente, associado à situação de emergência económica e financeira em que o país se encontra, torna a situação insustentável, exigindo medidas como as constantes das normas questionadas.

É certo que o equilíbrio e a consolidação orçamental, que são perspetivados a curto e médio prazo, mas sobretudo na avaliação da sustentabilidade financeira do sistema público de pensões, são interesses públicos orientadores de qualquer reforma estrutural do sistema público de pensões. Perspetivando-se a continuação desse desequilíbrio, pela projeção negativa da evolução de certos fatores de longo prazo (v. g. envelhecimento da população, aumento da esperança média de vida), a sustentabilidade é apontada como um elemento estrutural do sistema de pensões da Caixa.

Ora, refere a exposição de motivos que o princípio da autossustentabilidade será posto em causa quando 60 % das prestações atribuídas são cobertas por transferências anuais do Orçamento do Estado, ou seja, através de impostos ou por recurso ao endividamento. Numa situação de crise económica-financeira, que gere diminuição de contribuições para a segurança social, por via do desemprego e diminuição de remunerações, com a consequente diminuição da base de incidência, as medidas legislativas que visem garantir a solvabilidade e sustentabilidade do sistema satisfazem e realizam interesses públicos individualizados.

31 - Por seu turno, também o princípio da "justiça intergeracional" recebe acolhimento constitucional, falando a CRP em "solidariedade entre gerações" (artigo 66.º, n.º 2, alínea d). O Tribunal Constitucional já deu acolhimento ao valor da "solidariedade intergeracional" (v. Acórdão n.º 437/06, de 12 de julho). Este princípio reveste especial relevo num regime de repartição de segurança social, como o nosso, em que as quotizações/contribuições que dão entrada no sistema servem de fonte de financiamento das prestações entregues àqueles que dele estão a usufruir. Este princípio poderá justificar um corte nas pensões que se insiram já no campo dos designados "direitos adquiridos", uma vez que a proteção rígida desses direitos poderia traduzir-se numa ameaça a toda uma geração que, pelo simples facto de reunir os pressupostos para adquirir o direito à pensão num momento posterior, teria de sustentar a manutenção do nível de reformas dos já detentores dos "direitos adquiridos", mesmo que isso pusesse em causa a sustentabilidade do sistema e se traduzisse numa profunda injustiça intergeracional" (cf. João Carlos Loureiro, "Adeus ao Estado Social? ...", cit. pág. 159 e Susana Tavares da Silva, "O problema da Justiça intergeracional em jeito de comentário ao acórdão do Tribunal Constitucional n.º 187/2003, in Cadernos de Justiça Tributária, Ano 00, págs. 11 e ss.).

32 - Por último, ressalta da exposição de motivos da Proposta de Lei n.º 171/XII que as normas impugnadas também visam atingir fins de justiça social, equidade contributiva e solidariedade intergeracional, designadamente através do aprofundamento da «convergência» do regime da Caixa (atualmente designado de regime de proteção social convergente) com o sistema previdencial do regime geral.

Também o interesse público da convergência encontra apoio em diversas normas constitucionais e legais: (i) o artigo 63.º, que caracteriza o sistema de segurança social como um sistema de segurança social unificado; (ii) a lei de bases - Lei n.º 4/2007, de 16 de janeiro - que no seu artigo 104.º impôs que fosse dada continuidade à «convergência dos regimes da função pública com os regimes do sistema de segurança público»; (iii) o n.º 2 do artigo 29.º da Lei n.º 4/2009, de 29 de janeiro, que determina o âmbito e termos da convergência, ao estabelecer que a regulamentação dever incluir «a definição do objeto, objetivo, natureza, condições gerais e especiais, regras de cálculo de montantes e outras condições de atribuição das prestações que efetivam o direito à proteção em todas as eventualidades, referidas no artigo 13.º (entre elas, a velhice), de forma idêntica à respetiva legislação aplicável no regime geral, sem prejuízo das especificidades decorrentes da organização e sistema de financiamento próprio do regime de proteção social convergente».

Na ótica do proponente das normas impugnadas, a prossecução do interesse público da convergência justifica que a medida de redução de pensões seja aplicada apenas aos pensionistas da CGA, uma vez que as suas pensões representam, na perspetiva dos fins a atingir, uma sobrecarga ou um peso excessivo, em comparação com os pensionistas do regime geral, cujas pensões são, em regra, menores em 10 %.

A percentagem de 10 % prescrita nas normas questionadas vem explicada na exposição de motivos como sendo a diferença existente até 31 de dezembro de 2005 entre as pensões calculadas segundo o regime da Caixa e as pensões calculadas segundo o regime geral. Aí se refere que inúmeras simulações realizadas com "situações tipo" no universo dos pensionistas na Caixa confirmam a diferença de pelo menos 10 % a seu favor: as pensões atribuídas pela Caixa «se calculadas de acordo com cada um dos regimes sucessivamente em vigor no regime de proteção social convergente aplicado pela Caixa em 2000, 2005 e 2010, apresentam, relativamente ao resultado da fórmula historicamente mais favorável do regime geral de segurança social, que vigorou entre 1993 e 2001, uma diferença, para mais, de pelo menos 10 % (a diferença, nalguns casos, é mesmo substancialmente superior a essa, chegando mesmo a ultrapassar os 30 %)».

Ainda de acordo com o referido na exposição de motivos, esta disparidade sempre existiu porque, na legislação sucessivamente em vigor, a remuneração atendível para efeitos de cálculo correspondia à última remuneração do cargo pelo qual o subscritor era aposentado, o equivalente a 100 % até 2004, 90 % até 2010 e 89 % até à atualidade, enquanto no regime geral sempre existiu uma taxa de formação da pensão correspondente a 2 % ao ano, que em 40 anos de serviço equivale a 80 %.

Deste modo, um dos objetivos declarado do Decreto n.º 187/XII é o de fazer convergir a fórmula de cálculo da pensão dos subscritores e beneficiários da CGA com os do regime geral, de modo a que a taxa de substituição seja idêntica para todos. É por isso que, nas alíneas b) e d) do artigo 7.º, se procede a um recálculo da primeira parcela da pensão (P1) calculada segundo a fórmula introduzida pela Lei n.º 60/2005, de 29 de dezembro. Só nestas pensões é que a remuneração atendível para o tempo de serviço prestado até 31 de dezembro de 2005 corresponde sucessivamente a 100 %, 90 % e 89 % da última remuneração. Como relativamente ao tempo de serviço prestado após aquela data, a pensão já é calculada segunda as regras do regime geral - sujeita a uma taxa anual de formação da pensão de 2 % a 2,3 % - a incidência dos 10 % sobre esse parcela (P2) não faria a convergência dos sistemas, uma vez que faria incidir sobre a mesma remuneração de referência duas deduções: os 2 % por cada ano de serviço e 10 % sobre a totalidade.

33 - Os interesses públicos conexos com a sustentabilidade do sistema público de pensões, a justiça intergeracional e a convergência do regime de pensões da CGA com o regime geral da segurança social anteriormente analisados são consonantes com os princípios retores de uma eventual reforma estrutural do mesmo sistema concebida de harmonia com o programa constitucional plasmado no artigo 63.º da CRP.

Contudo, as reformas previstas no artigo 7.º, n.º 1, do Decreto n.º 187/XII reportam-se exclusivamente ao sistema de pensões da CGA - que é apenas uma parte do sistema público de pensões, uma vez que este engloba também o sistema previdencial do sistema da segurança social (artigos 23.º e 50.º e seguintes da Lei n.º 4/2007, de 16 de janeiro) - e são apresentadas na exposição de motivos da Proposta de Lei n.º 171/XII como exigências de aprofundamento do nível de convergência e de um reequilíbrio relativo entre o esforço exigido e os benefícios atribuídos aos trabalhadores passados e atuais abrangidos pelo regime da Caixa. Do mesmo modo, os imperativos de sustentabilidade financeira invocados especialmente para justificar a diminuição do valor das pensões em pagamento dos beneficiários da CGA fundamentam-se numa ideia de autossustentabilidade do mesmo sistema de pensões. A explicação em ambos os casos é a de que «Os beneficiários atuais e futuros deste sistema - que são os principais interessados na sua sustentabilidade financeira - devem, todos, sem exceção, na medida das suas possibilidades, participar nesse esforço, na certeza de que o que lhe vier a acontecer no futuro não deixará de a todos por igual afetar, inevitavelmente em maior medida do que os sacrifícios que agora são pedidos».

Ou seja, o regime previdencial da CGA é (ainda hoje) concebido pelo legislador como um sistema público autónomo e paralelo ao sistema de pensões do regime geral da segurança social, vocacionado para alcançar, a prazo, uma situação financeira equilibrada. E, num tal quadro, a racionalidade da solução preconizada no citado artigo 7.º, n.º 1, do Decreto n.º 187/XII, analisa-se nas duas seguintes proposições:

• Primeira: na impossibilidade de aumentar mais o nível de transferências do Orçamento do Estado para o sistema de pensões da Caixa, o agravamento do respetivo défice financeiro estrutural tem de ser financiado pelos seus beneficiários, atuais e futuros;

• Segunda: uma vez que os beneficiários futuros do regime da Caixa já realizam hoje contribuições muito superiores ao valor dos benefícios que poderão vir a auferir e estes passam a ser ajustados à medida dos benefícios percebidos no âmbito do Regime Geral de Segurança Social (a convergência prevista no artigo 5.º da Lei n.º 60/2005, de 29 de dezembro, é atualizada e consumada nos termos do artigo 2.º do Decreto n.º 187/XII), justifica-se reduzir os benefícios atuais atribuídos pela Caixa para um nível equivalente ou próximo do dos benefícios a conceder no futuro no âmbito do mesmo regime, que, mormente no plano da «taxa de substituição», deve corresponder ao nível de benefícios atribuídos no âmbito do RGSS.

A redução e o recálculo de pensões surgem, deste modo, como uma solução alternativa ao aumento das transferências do Orçamento do Estado e, portanto, como medidas de consolidação orçamental pelo lado da despesa.

34 - Identificados os interesses públicos em presença que fundamentam a alteração legislativa em causa, importa agora caracterizar as expectativas dos destinatários por ela afetados.

Através da fixação da pensão, constante da resolução final do procedimento tendente a apurar se estão reunidas as condições necessárias e a determinar o montante da pensão, regulando definitivamente a situação do pensionista, ocorre a concessão de um novo «status» que atribui um complexo de direitos, entre eles o direito a uma «pensão mensal vitalícia» (cf. artigos 46.º e 97.º do Estatuto de Aposentação - Decreto-Lei n.º 498/72).

Com o reconhecimento, ou desde que se encontrem reunidos todos os requisitos necessários ao seu reconhecimento, o direito à pensão entra na esfera jurídica do aposentado com a natureza de verdadeiro direito subjetivo, um «direito adquirido» que pode ser exigido nos termos exatos em que for reconhecido. O artigo 66.º da Lei n.º 4/2007, de 16 de janeiro, define os direitos adquiridos como sendo «os que já se encontram reconhecidos ou possam sê-lo por se encontrarem reunidos todos os requisitos legais relativos ao seu conhecimento». Estes direitos ganharam já vestes de direitos com um conteúdo preciso e definido: são «direitos perfeitos, fechados»; por estarem preenchidos todos os requisitos de que a lei faz depender o seu reconhecimento, «o beneficiário viu entrar na sua esfera jurídica um direito subjetivo com contornos exatos, estando em situação de exigir do Estado a prestação que lhe é devida» (cf. Luísa Andias Gonçalves, ob. cit.).

Deles distinguem-se os chamados "direitos em formação", cujo período contributivo se iniciou, mas ainda não se completou. Todavia, em abstrato, pode afirmar-se que, quer nestes direitos quer nos já adquiridos, verifica-se uma situação de formação de expectativas merecedoras de proteção, ou seja, existe sempre a confiança de que o montante da pensão perspetivado ou já fixado não sofrerá alterações posteriores, que não sejam as decorrentes da sua atualização legal.

Apesar disso, os titulares dos chamados "direitos adquiridos" encontram-se, à partida, numa situação que carece de uma tutela mais reforçada que a de um trabalhador que está ainda a formar a sua carreira contributiva. Nas pensões em formação, apesar de também poderem existir expectativas legítimas dignas de proteção - garantidas, em regra, por normas transitórias - os subscritores, futuros beneficiários, podem contar com a possibilidade de mudança, já que o legislador, através do artigo 43.º do Estatuto da Aposentação, os adverte que o regime de aposentação se fixa com base na lei em vigor e na situação existente à data em que se verificam os pressupostos que dão origem à aposentação (cf. Acórdãos deste Tribunal n.º 99/99, n.º 302/2006 e 351/2008).

O direito à pensão, enquanto direito adquirido, fundado na lei, com existência real, material, individualizado e incorporado no património do aposentado, a vencer mensalmente, em princípio, está mais protegido em relação a quaisquer modificações legislativas posteriores. Aí, o princípio da tutela dos direitos adquiridos, positivado nos artigos 20.º e 66.º da Lei n.º 4/2007, de 16 de janeiro, representa o acolhimento no plano infraconstitucional da ideia tuteladora do princípio constitucional da proteção da confiança. Neste contexto, referem Jorge Miranda e Rui Medeiros que, "quanto mais consistente for o direito do particular, mais exigente é o controlo da proteção da confiança" (ob. cit., pág. 643).

Nesse sentido, refere-se no Acórdão n.º 187/2013:

«Chegado o momento em que cessou a vida ativa e se tornou exigível o direito às prestações, o pensionista já não dispõe de mecanismos de autotutela e de adaptação da sua própria conduta às novas circunstâncias, o que gera uma situação de confiança reforçada na estabilidade da ordem jurídica e na manutenção das regras que, a seu tempo, serviram para definir o conteúdo do direito à pensão.

Por outro lado, é legítima a confiança gerada na manutenção do exato montante da pensão, tal como fixado por ocasião da passagem à reforma. Sobretudo porque o nosso sistema é um sistema de benefício definido, em que se garante a cada pensionista uma taxa fixa de substituição sobre os vencimentos de referência.

E isso reflete-se também na tutela do investimento na confiança, que, sem dúvida, é de presumir ter existido por parte do titular do direito, e que decorre, não propriamente do facto de o pensionista ter efetuado contribuições enquanto trabalhador ativo - já que o nosso sistema é financiado por repartição e não por capitalização - mas da circunstância de, contando com o caráter definido do benefício, poder não ter sentido, justificadamente, a necessidade de se precaver por outras formas quanto a uma possível perda de rendimentos».

As expectativas merecedoras de tutela são, assim, obviamente mais fortes no caso dos pensionistas que já são beneficiários de uma pensão atribuída com base nas regras definidas no momento relevante do cálculo da mesma, ou seja, na altura da passagem à situação de aposentação.

35 - É inequívoco que os destinatários das normas questionadas são titulares de um direito à pensão já constituído e consolidado na sua esfera jurídica e que dispõem de expectativas legítimas de receberam mensalmente o montante da pensão a que têm direito.

E o Estado, no exercício da função legislativa, ao longo do tempo foi impulsionando e enraizando a ideia de segurança e confiança na manutenção, e até atualização, do quantum de pensão que foi fixado na «resolução final» que lhe reconheceu o direito à pensão (cf. artigo 97.º do Estatuto da Aposentação).

Pela evolução do regime de pensões, verifica-se que o legislador, sempre que interveio nesse regime, em sentido mais desfavorável aos subscritores e pensionistas, quer quanto às condições de aposentação quer quanto à fórmula de cálculo, teve o cuidado de salvaguardar as situações jurídicas, seja em formação seja já constituídas.

As quatro leis de bases gerais do sistema de segurança social publicadas ao abrigo do artigo 63.º da CRP estabeleceram sempre um princípio da salvaguarda dos direitos adquiridos e em formação: «o desenvolvimento e a regulamentação da presente lei não prejudicam os direitos adquiridos, os prazos de garantia vencidos ao abrigo de legislação anterior, nem os quantitativos de pensões que resultem de remunerações registadas na vigência daquela legislação» (cf. artigos 73.º da Lei n.º 24/84, de 14 de agosto; 104.º da Lei n.º 17/2000, de 8 de agosto; 121.º da Lei n.º 32/2002, de 20 de dezembro; 100.º da Lei n.º 4/2007, de 16 de janeiro).

E esse princípio sempre foi respeitado na sucessiva legislação que gradualmente foi impondo condições mais gravosas para os subscritores e beneficiários do sistema providencial da CGA.

O primeiro diploma que na prática fez diminuir a taxa de substituição das pensões desse sistema foi a Lei n.º 1/2004, de 15 de janeiro, que deduziu à remuneração relevante para o cálculo da pensão a percentagem de quota para efeitos de aposentação e de sobrevivência, o que originou uma redução de 10 %, com reflexos inevitáveis no valor da pensão em igual medida. A taxa de substituição, que traduz a relação existente entre o valor da primeira pensão e o valor da última remuneração, viu-se assim reduzida de 100 % para 90 %. Mas, a fim de se proteger as expectativas jurídicas dos pensionistas e subscritores que à data reuniam as condições legalmente exigidas para a concessão de aposentação, essa redução de 10 % não lhes foi aplicada.

De igual modo se verificou com a introdução da nova fórmula de cálculo das pensões, constante do artigo 5.º da Lei n.º 60/2005, de 29 de dezembro, que foi composta por duas parcelas, uma para o tempo de serviço prestado até 31 de dezembro de 2005 (P1) e outra para o tempo posterior a essa data (P2), precisamente para assegurar os direitos e expectativas das carreira contributivas já consolidadas. Acresce que o artigo 7.º dessa Lei não deixou de ressalvar a aplicação do regime anterior a quem à data reunia a condições de aposentação.

E o mesmo ocorreu com a aplicação de fator de sustentabilidade no cálculo da pensão, com a fixação do limite máximo de pensão, correspondente a 12 vezes o indexante dos apoios sociais (Lei n.º 52/2007, de 31 de agosto) e com o reporte a 31 de dezembro de 2005 da remuneração de referência da P1, em substituição da última remuneração (Lei n.º 66-B/2012, de 20 de dezembro). Em todas estas situações de agravamento do montante da pensão, o legislador criou direito transitório, que inseriu nos respetivos diplomas, estatuindo que as pensões que estivessem a ser abonadas à data da sua entrada em vigor não sofreriam qualquer redução de valor.

E no que se refere propriamente ao «regime de proteção social convergente», onde se incluem os destinatários das normas questionadas, o n.º 4 do artigo 29.º da Lei n.º 4/2009, de 29 de janeiro, relativo à regulamentação da convergência, vincula o legislador a manter o "nível de proteção" existente antes da convergência: «a regulamentação referida no n.º 2, prevê se, em casos concretos, e em qualquer das eventualidades, dela resultar nível de proteção inferior ao assegurado pelo regime de proteção social da função pública anteriormente em vigor, é mantido esse nível de proteção através da atribuição de benefícios sociais pela entidade empregadora». Esta norma estabelece um limite material ao poder do legislador de modificar em sentido regressivo a regulamentação protetora existente na função pública, um verdadeiro mecanismo de «standstill» que se opõe à modificação dos direitos sociais em forma de regressão.

Mas também os chamados "direitos em formação" foram sempre tidos em conta, através da previsão de regimes transitórios ou de entrada em vigor gradual. Assim, por exemplo, quando a lei estabeleceu condições mais gravosas para o acesso à aposentação ordinária e antecipada, convergindo com o regime geral quanto à idade (que passou de 60 para 65 anos) e ao tempo de serviço (que passou de 36 para 40 anos), fê-lo de forma progressiva ao longo de 10 anos, aumentando 6 meses em cada ano, de modo a atenuar a frustração das expectativas de quem estava próximo de reunir as condições legais para aposentação a coberto do anterior regime. O regime de transição originariamente estabelecido na Lei n.º 60/2005 de 29 de dezembro criou expectativas no sentido de que seria essa a forma de transição para a convergência a realizar no futuro.

Assim, a convergência dos sistemas de proteção tem vindo a ser efetuada de forma gradual, com salvaguarda das posições jurídicas já constituídas e em formação, prevendo-se inclusive períodos de transição entre regimes sucessivos com alguma dilação temporal e mantendo sempre intocadas as pensões já atribuídas. Ora, com este modo de alteração do regime de aposentação, o Estado, nomeadamente o legislador, encetou comportamentos capazes de gerar nos pensionistas «expectativas» fortes, fundadas em boas razões de que o quantum de pensão não seria diminuído.

36 - Os visados pelo artigo 7.º do Decreto n.º 187/XII são os pensionistas que foram inscritos na CGA (o que sucedeu até 1993), e entretanto aposentados. Trata-se, assim, de um grupo de destinatários muito específico - os atuais pensionistas beneficiários de pensões da CGA já em pagamento. As pessoas que compõem o universo dos afetados com a medida estão em situação de especial vulnerabilidade, já que, devido à sua saída da vida ativa, não possuem a mesma facilidade de readaptação a condições económicas mais exigentes. De facto, face a um decréscimo do rendimento que até então auferiam, os destinatários destas medidas estão, nomeadamente pela idade avançada ou pela incapacidade, impedidos de refazer as condições de vida, ou de obter fontes de rendimento complementares. Isso mesmo foi reconhecido no Acórdão n.º 369/97 e reafirmado no Acórdão n.º 187/2013: "a passagem à situação de reforma e a dependência dos sistemas de pensões constituem frequentemente um importante fator de vulnerabilização e de precarização da vida das pessoas idosas".

O mesmo se pode dizer, de resto, no que toca às pensões de invalidez e de sobrevivência. Também as pessoas abrangidas por essas pensões não estão em condições de se adaptar a uma mudança do montante das mesmas, e do qual dependem.

Ora, os destinatários da medida em causa têm vindo, desde o momento da reforma, a gerir o seu dia a dia com base num determinado rendimento, que tinham para si como um rendimento fixo, já que o nosso sistema atual é baseado no sistema de benefício definido, em que se garante a cada pensionista uma taxa fixa de substituição sobre os vencimentos de referência (cf. Acórdãos n.os 353/12 e 187/2013). Tendo em conta esse rendimento fixo, e acreditando na estabilidade do mesmo, os pensionistas poderão mesmo ter assumido diversos compromissos que se podem tornar inviabilizados com tal medida, deixando-os assim na impossibilidade de cumprir os mesmos.

E perante a sucessiva legislação que aumentou a idade de reforma, o período contributivo e as regras de cálculo de pensão, com salvaguarda de direitos, enquanto subscritores e futuros beneficiários, os atuais pensionistas também puderam fazer planos de vida tendo em conta a perspetiva de continuidade de um determinado regime que julgavam mais favorável. É razoável aceitar que a confiança na manutenção de um determinado regime legal pode ter sido determinante na opção irreversível que fizeram pela aposentação numa determinada data. Quem, por exemplo, fez a opção pela antecipação da aposentação, sujeitando-se a uma taxa de redução de 4,5 % e 6 % sobre cada um dos anos em falta para a idade legalmente prevista, certamente confiou que a pensão mensal vitalícia que iria receber não sofreria mais reduções; e quem, reunindo as condições para tal, optou pela aposentação para beneficiar da taxa de substituição relativamente à remuneração relativa ao tempo de serviço prestado até 2005 (P1), por certo que também se sentirá injustiçado por ver que lhe alteraram as regras de cálculo da almejada pensão. De igual modo, não custa admitir que as expectativas fundadas em comportamentos positivados do Estado, no sentido da continuidade da forma de cálculo da pensão vigente à data da aposentação, tenha sido determinante na não opção de investimento em sistemas de proteção complementar, precisamente porque julgaram legitimamente que os rendimentos que aufeririam seriam suficientes para sustentar o nível de vida pretendido e as obrigações económicas e financeiras entretanto assumidas.

37 - Neste contexto, a redução das pensões operada através do artigo 7.º do Decreto n.º 187/XII é uma medida regressiva que mina a confiança legítima que os pensionistas têm na manutenção do montante de pensão que foi fixado com base na legislação vigente à data em que se aposentaram. A garantia da manutenção do montante de pensão foi logo afirmada no momento em que a pensão foi fixada pela resolução final da CGA, a qual regulou «definitivamente» o direito à pensão e o seu montante e, como referimos, continuou assegurada nas sucessivas modificações e limitações do regime de cálculo das pensões, nas quais foram dados sinais claros e expressos em letra de lei de que o montante da pensão se manteria intangível.

Nas reformas destinadas à convergência do regime geral da segurança social com o regime de proteção social da função pública, o direito à pensão em pagamento foi sempre salvaguardado, criando o Estado expectativas de que os chamados "direitos adquiridos" não seriam afetados. Daí que os pensionistas, embora possam contar com nova atividade legislativa na matéria, não possam legitimamente esperar medidas avulsas que abruptamente interfiram nas posições jurídicas já consolidadas e que, na terminologia dos Acórdãos n.os 187/2013 e 396/2011, contrariam a "normalidade anteriormente estabelecida".

Acresce que a confiança que os pensionistas depositam no sentido de inalterabilidade das regras que serviram de base ao cálculo da pensão e do valor da pensão que foi fixado no momento da aposentação resulta também da natureza contributiva do sistema previdencial. Mesmo que não exista uma correlação direta entre a contribuição paga e o valor da pensão a atribuir, como acima se referiu, o direito à pensão não só pressupõe o cumprimento da obrigação contributiva, como também constitui uma prestação de substituição do rendimento de trabalho (cf. artigos 50.º e 54.º da Lei n.º 4/2007, de 16 de janeiro, e 12.º e 22.º, n.º 2, da Lei n.º 4/2009, de 28 de janeiro).

Nessa medida, o subscritor efetua descontos sobre o vencimento tendo em vista uma pensão cujo valor reflete proporcionalmente as remunerações que constituíram a base de incidência contributiva. E daí que se entenda que o direito a um certo montante de pensão, que foi formado em função de determinada remuneração mensal, tenha que ter uma proteção de especial densidade. Se também é uma contrapartida do valor pago ao longo da carreira contributiva, sem o qual não se teria formado, mais se acentuam os valores da estabilidade, confiança, continuidade e segurança jurídica que devem garantir a pensão validamente adquirida e consolidada. De facto, e como referiu o Acórdão n.º 474/2013 em relação à "preservação do emprego", também no contexto da perspetivação do direito à pensão se pode afirmar que "dificilmente se encontra grau de investimento pessoal superior àquele que incide sobre a preservação do trabalho, valor essencial para a [...] obtenção de condições de existência ao sustento próprio e do agregado familiar" - na vida ativa e também depois dela, acrescenta-se agora.

38 - Cumpre agora avaliar se a diminuição do valor das pensões dos beneficiários da CGA estatuída no artigo 7.º, n.º 1, do Decreto n.º 187/XII é justificada, à luz do princípio da proteção da confiança, pelo interesse público prosseguido por tal medida.

Não é esta a primeira vez que o Tribunal procede à ponderação entre os direitos e expetativas de pensionistas e as necessidades de imposição de sacrifícios financeiros. Com efeito, no seu Acórdão n.º 187/2013, o Tribunal teve de analisar uma medida de redução do valor de pensões já atribuídas à luz do princípio da proteção da confiança, considerando o seguinte:

«As razões de interesse público a que aí [- no Relatório do Orçamento do Estado para 2013 -] se pretendia aludir radicam, por outro lado, nas conhecidas dificuldades de conjuntura económico-financeira e na necessidade de adoção de medidas de consolidação orçamental, de que - segundo se afirma - depende a própria manutenção e sustentabilidade do Estado Social.

No plano de análise em que nos colocamos, tudo ponderado, face à excecionalidade do interesse público em causa e o caráter transitório da medida, pode ainda entender-se, no limite, que a supressão de 90 % do subsídio de férias aos pensionistas não constitui uma ofensa desproporcionada à tutela da confiança, justificando-se uma pronúncia no sentido de não desconformidade constitucional por referência a esse parâmetro de aferição.» (pág. 39)

Estas razões, todavia, não procedem no caso vertente.

Desde logo, porque, como mencionado, a consolidação orçamental plasmada no artigo 7.º, n.º 1, do Decreto n.º 187/XII vem reportada exclusivamente a uma parte do sistema público de pensões - ao regime previdencial da CGA -, e não ao sistema público de pensões ou ao Estado social globalmente considerado. Consequentemente, é a proteção da confiança de certos pensionistas - aqueles que são afetados - que tem de ser considerada e confrontada com a posição dos demais pensionistas. Por outro lado, a medida ora em análise não é temporária, mas antes de duração indefinida, uma vez que a respetiva reversibilidade, embora admitida, se encontra dependente da evolução favorável de variáveis macroeconómicas diretamente relacionadas com o aumento da capacidade de financiamento do défice estrutural do sistema de pensões da CGA por via de transferências do Orçamento do Estado (cf. o artigo 7.º, n.º 6 e 7, do Decreto n.º 187/XII).

39 - A questão que o quarto "teste" ou "requisito" da metódica aplicativa do princípio da proteção da confiança suscita no caso sub iudicio é a de saber se o interesse público na diminuição das transferências do Orçamento do Estado em vista do financiamento do défice estrutural da CGA - pois é nisto que se cifra a consolidação orçamental operada pelo artigo 7.º, n.º 1, do Decreto n.º 187/XII - justifica a redução das pensões dos beneficiários da mesma CGA.

E a resposta não pode deixar de ser negativa, fundamentalmente por duas ordens de razões.

Em primeiro lugar, porque, em virtude de opção político-legislativa - aliás não contrariada no Decreto n.º 187/XII -, o sistema de pensões da Caixa foi fechado a novas inscrições a partir de 1 de janeiro de 2006 (cf. o artigo 2.º da Lei n.º 60/2005, de 29 de dezembro). Consequentemente, a partir dessa data, o «ónus da insustentabilidade financeira» de tal sistema a que se refere a exposição de motivos deixou de poder ser imputado apenas aos seus beneficiários, atuais ou futuros; tal ónus foi assumido, desde a referida data, coletivamente, como um dos custos associados à convergência dos regimes previdenciais no âmbito do sistema público de segurança social. É por isso que, em derrogação do princípio estabelecido no artigo 90.º, n.º 2, da Lei n.º 4/2007, 16 de janeiro (a lei de Bases da Segurança Social) - concretizado no Decreto-Lei n.º 367/2007, de 2 de novembro -, se prevê, relativamente ao regime da Caixa, o cofinanciamento de prestações como as pensões de aposentação e de sobrevivência mediante "transferências do Orçamento do Estado" (cf. o artigo 22.º, n.º 3, da Lei n.º 4/2009, de 29 de janeiro).

Com efeito, um sistema previdencial fechado à inscrição de novos subscritores, a médio e longo prazo deixa de ser um sistema autofinanciado e autossustentado. É que a relação entre o número de subscritores e o número de beneficiários vai decrescendo à medida que aqueles se aposentam, até se chegar à situação limite de inexistência de subscritores. O decréscimo contínuo desta taxa de dependência acaba por se traduzir no financiamento da Caixa por transferências do Orçamento de Estado, com a consequente transformação do regime contributivo num regime não contributivo. O horizonte para um sistema destes nunca poderá ser a autossustentabilidade, precisamente porque há certeza de que o sistema tem que ser financiado externamente. Neste sistema, fechado a novos subscritores, a redução de pensões não é uma medida que por si só tenha capacidade para salvaguardar a sustentabilidade do sistema. Com efeito, o autofinanciamento da CGA já está comprometido com a insuficiência das quotizações para pagar as pensões existentes no momento do seu pagamento e não é a redução de pensões que o vai salvar. A redução de pensões não é uma medida com virtualidade para garantir a sustentabilidade de um sistema que, por ser fechado, é em si mesmo insustentável a médio e longo prazo. Com tal característica, o sistema tem que recorrer necessariamente aos impostos ou a formas de financiamento por capitalização, pois o recurso a técnicas de repartição, em que as receitas atuais financiam as despesas com os atuais pensionistas, já não pode garantir a sua sustentabilidade.

Em segundo lugar, e decisivamente, não podem sacrificar-se exclusivamente os direitos dos pensionistas da CGA em função das invocadas razões de consolidação orçamental, já que é legítimo que os pensionistas de qualquer um desses dois regimes se considerem titulares de um direito à pensão com igual consistência jurídica: do ponto de vista constitucional, os pensionistas de um ou outro dos dois sistemas são tão-somente pensionistas do Estado, competindo a este garantir o sistema para cujo financiamento aqueles contribuíram nos termos legalmente exigidos; tanto mais que o sistema de segurança social garantido pelo Estado deve ser um sistema unificado (cf. o artigo 63.º, n.º 2, da CRP). Isso mesmo foi assumido na exposição de motivos quando se refere que os dois regimes previdenciais são «na sua essência, públicos, pois foram instituídos, são geridos e garantidos financeiramente pelo Estado, enquadram-se no 1.º pilar de proteção social, isto é, asseguram o grau de proteção com prestações substitutivas de rendimentos do trabalho, e têm natureza legal, dado que a sua configuração é moldada unilateral e imperativamente pelo legislador, diversamente do que sucede nos regimes complementares e na poupança individual, que têm fonte convencional ou contratual»

Deste modo, eventuais desigualdades ao nível da disciplina legal dos dois regimes públicos vindas do passado e com reflexos financeiros no presente não podem ser corrigidas apenas em função das dificuldades de um desses regimes e com sacrifício exclusivo dos direitos constituídos dos respetivos beneficiários.

Sendo necessário - e o Tribunal não discute essa necessidade - alargar o «ónus da insustentabilidade financeira do sistema» - sistema entendido, neste contexto, como qualquer uma ou ambas as componentes do sistema público de pensões que ao Estado cabe organizar e garantir de harmonia com a Constituição e a lei de Bases da Segurança Social - aos atuais beneficiários, procedendo a reduções e recálculos de pensões já atribuídas, as soluções a equacionar não podem deixar de ser perspetivadas em termos do sistema público globalmente considerado, exigindo respostas que salvaguardem a justiça do mesmo sistema, tanto no plano intrageracional como no plano intergeracional.

Soluções sacrificiais motivadas por razões de insustentabilidade financeira dirigidas apenas aos beneficiários de uma das componentes do sistema, designadamente aquelas que são preconizadas no artigo 7.º, n.º 1, do Decreto n.º 187/XII, são, por isso, necessariamente assistémicas ou avulsas e enfermam de um desvio funcional: visam fins - evitar, com o sacrifício exclusivo dos pensionistas da CGA, o aumento das transferências do Orçamento do Estado - que não se enquadram no desenho constitucional de um sistema público de pensões unificado. O critério enformador de tais soluções - a «convergência», entendida como reposição de alguma igualdade, nomeadamente ao nível da «taxa de substituição» - é objetivamente contraditório com a legitimidade e as boas razões da confiança anteriormente criada a tais beneficiários no tocante à continuidade do valor das pensões que lhes foram atribuídas.

40 - Tanto mais que não se afigura que as normas questionadas conduzam a uma efectiva e real convergência: a redução em 10 % das pensões atribuídas de acordo com o regime de cálculo do Estatuto da Aposentação e o recálculo da primeira parcela da pensão correspondente ao tempo de serviço prestado até 31 de agosto de 2005 através da substituição da remuneração inicialmente considerada pela percentagem de 80 %, em relação às pensões fixadas com base na fórmula definida pela Lei n.º 60/2005, não configura uma estrita medida de convergência de pensões.

Até ao momento, a convergência de pensões em vista ao estabelecimento de um regime unitário de segurança social foi essencialmente instituída pelo Decreto-Lei n.º 286/93, de 20 de agosto, que determinou que a pensão de aposentação dos subscritores da CGA inscritos a partir de 1 de setembro de 1993 passasse a ser calculada nos termos das normas legais aplicáveis ao cálculo das pensões dos beneficiários do regime geral da segurança social e pela falada Lei n.º 60/2005, que, para além de ter determinado a inscrição obrigatória no regime geral da segurança social do pessoal com vínculo de relação de emprego público que tenha iniciado funções a partir de 1 de janeiro de 2006 (artigo 1.º), pretendeu efetuar uma aproximação gradual das condições de aposentação dos subscritores da CGA ao estabelecido no regime geral (artigo 3.º) e passou a efetuar o cálculo da pensão de aposentação para os subscritores inscritos até 31 de agosto de 1993 (que ainda se regiam pelo Estatuto da Aposentação) com base na conjugação de duas parcelas em que se considerava, de um lado, o regime do Estatuto da Aposentação em relação ao tempo de serviço prestado até 31 de dezembro de 2005, e, de outro, o regime aplicável no âmbito do subsistema previdencial da segurança social relativamente ao tempo de serviço posterior (artigo 5.º). Ainda nesse plano releva a introdução, no cálculo da pensão de aposentação, do fator de sustentabilidade correspondente ao ano de aposentação, através da nova redação dada ao artigo 5.º da Lei n.º 60/2005 pela Lei n.º 52/2007, de 31 de agosto.

E não pode deixar de reconhecer-se que qualquer desses diplomas tem o efeito prático de aproximar o regime de proteção social da função pública ao regime geral da segurança social, no que respeita às condições de aposentação e ao cálculo das pensões, mesmo em relação àqueles trabalhadores da Administração Pública que, tendo-se inscrito na CGA antes de 31 de agosto de 1993, ainda beneficiavam da aplicação do regime específico previsto no Estatuto da Aposentação.

Ao contrário, a medida implementada pelo Decreto agora em apreciação, seja através da redução da pensão, seja por efeito do recálculo de uma parcela da pensão, apenas pretende efetuar uma equiparação nominal entre a parte da remuneração mensal relevante para o cálculo da pensão de aposentação (nos casos que ainda se regem pelo Estatuto da Aposentação e ou pelo disposto no artigo 5.º da Lei n.º 60/2005) e a taxa global de formação da pensão dos beneficiários da segurança social, que é igual ao produto da taxa anual de formação da pensão (que varia entre 2 % e 2,3 %) pelo número de anos civis relevantes, no máximo de 40 anos (artigos 30.º e 31.º do Decreto-Lei n.º 187/2007, de 10 de maio).

Nada permite concluir, no entanto, que a equiparação da percentagem da remuneração relevante para o cálculo da pensão contribua para promover a igualação de pensões a atribuir a subscritores do regime de proteção social da função pública e do subsistema previdencial da segurança social e eliminar as disparidades entre os dois diferentes regimes de segurança social.

Desde logo, as pensões efetivamente atribuídas em cada um dos casos não são objeto possível de comparação, porque historicamente sempre foram aplicados aos dois regimes critérios diferenciados de cálculo das pensões que ainda hoje persistem nos seus efeitos práticos.

No regime geral de segurança social, a primeira reforma de grande amplitude que pretendeu reformular o método de cálculo das pensões foi introduzida pelo Decreto-Lei n.º 329/93, de 25 de setembro (ainda na vigência da lei de Bases do Sistema de Segurança Social, aprovada pela Lei n.º 24/84, de 28 de agosto), que preconizou, entre outras medidas, que fosse tomado em consideração «um maior período de carreira contributiva (10 melhores anos dos últimos 15), com vista a que a remuneração de referência exprimisse de forma mais ajustada o último período de atividade profissional» (n.º 7 do preâmbulo e artigo 33.º, n.º 1).

O regime de determinação dos montantes das pensões, dentro do quadro definido pelo Decreto-Lei n.º 329/93, só foi posto em causa pela Lei n.º 17/2000, de 8 de agosto, que, em termos inovadores, passou a ditar que «o cálculo de pensões de velhice deve, de um modo gradual e progressivo, ter por base os rendimentos de trabalho, revalorizados, de toda a carreira contributiva» (artigo 57.º, n.º 3). Esta disposição foi depois regulamentada pelo Decreto-Lei n.º 35/2002, que produzia efeitos desde 1 de janeiro de 2002 (artigo 23.º), que, «tendo em vista a salvaguarda dos direitos adquiridos e de direitos em formação, nos termos, aliás, previstos nos artigos 59.º e 104.º da Lei n.º 17/2000», veio garantir aos beneficiários cuja carreira contributiva ficou exposta a esta sucessão dos regimes jurídicos o montante de pensão que lhes seja mais favorável.

E, desse modo, em relação aos beneficiários que se tivessem inscrito até 31 de dezembro de 2001 e que tivessem completado o prazo de garantia (5 anos para pensões de invalidez e 15 anos para pensões de velhice) ou cuja pensão tenha início entre 1 de janeiro de 2002 e 31 de dezembro de 2016 - e, portanto, em relação a beneficiários que já integravam o sistema à data em que foi introduzida a alteração da fórmula de cálculo das pensões - foi atribuído o montante da pensão mais elevado que resultasse ou da aplicação das regras de cálculo previstas no Decreto-Lei n.º 329/93, ou da aplicação das regras de cálculo previstas no Decreto-Lei n.º 35/2002, ou da aplicação proporcional das regras de cálculo de um e outro desses diplomas (artigos 12.º e 13.º).

Entretanto, o Decreto-Lei n.º 187/2007, de 10 de maio, em execução da lei de Bases da Segurança Social de 2007 (Lei n.º 4/2007, de 16 de janeiro), concretiza a aceleração da transição para a nova fórmula de cálculo das pensões, introduzida pelo Decreto-Lei n.º 35/2002, de 19 de fevereiro, através da eliminação da garantia da atribuição da pensão mais favorável, em relação aos contribuintes que fiquem abrangidos pelos sucessivos regimes de cálculo, e por via da aplicação, em substituição, de uma fórmula proporcional que permite entrar em linha de conta com as antigas e as novas regras de cálculo e em que intervém um aumento progressivo do peso relativo da carreira contributiva no apuramento do montante da pensão (artigo 33.º). Ao mesmo tempo que introduz um mecanismo de limitação das pensões de montante elevado, tendo em vista uma maior moralização do sistema, e que não é mais do que um fator de correção da parcela de pensão que deva ser calculada ainda segundo as antigas regras do Decreto-Lei n.º 329/93 (artigo 101.º).

Como é de concluir, a determinação do montante da pensão, no regime geral de segurança social, através da remuneração de referência que represente o total das remunerações de toda a carreira contributiva - em consonância com o princípio da contributividade - apenas se tornou integralmente aplicável aos contribuintes inscritos a partir de 1 de janeiro de 2002, sendo que em relação a beneficiários que já se encontrassem inscritos a essa data, de modo a ressalvar direitos adquiridos e direitos em formação, o legislador sempre instituiu cláusulas de salvaguarda e regimes mais favoráveis de transição, que ainda se mantêm em vigor.

Não pode ignorar-se que o regime precedente (decorrente do Decreto-Lei n.º 329/93), independentemente das situações de manipulação deliberada do cálculo do montante da pensão, propiciava objetivamente a obtenção de pensões mais elevadas através do aproveitamento, para efeito do cálculo do montante da pensão, do período contributivo mais favorável da fase final da atividade profissional, e permitia a uma categoria de contribuintes obter pensões de valor elevado que não tinham correspondência com os rendimentos médios declarados ao longo da carreira contributiva.

E isso era particularmente evidente em relação aos titulares de órgãos das pessoas coletivas (cujo enquadramento no regime geral da segurança social foi regulado pelo Decreto-Lei n.º 327/93, de 25 de setembro), que estavam dispensados de contribuir para a segurança social em função das remunerações efetivamente auferidas, podendo limitar-se a satisfazer a sua obrigação contributiva tomando como base de incidência um limite mínimo correspondente ao valor da remuneração mínima mensal mais elevada garantida por lei à generalidade dos trabalhadores (artigo 9.º, n.º 1) e poderiam proceder ao pagamento de contribuições com base no valor real das remunerações apenas na fase final da sua atividade profissional (artigo 11.º).

Este desfasamento entre a carreira contributiva e o montante da pensão, no âmbito do regime geral da segurança social, é especialmente reconhecido no preâmbulo do Decreto-Lei n.º 35/2002, onde se afirma que a «alteração legislativa assenta num pressuposto de justiça social e reflete uma dupla preocupação: por um lado, pretende-se que a pensão reproduza com maior fidelidade as remunerações percebidas ao longo de uma vida profissional e intenta-se, por outro, também numa ótica de equilíbrio financeiro do sistema, a eliminação das situações de manipulação estratégica do valor das pensões, ainda permitida pelas regras de cálculo [...] vigentes e que favorecem sobretudo aqueles que, podendo aceder ao conhecimento das regras de funcionamento do sistema, as utilizam para revelar, fidedignamente, apenas os valores das remunerações nos últimos 15 anos da sua carreira».

Foi, pois, o Decreto-Lei n.º 35/2002, cujo regime foi aprofundado pelo Decreto-Lei n.º 187/2007, que intentou uma alteração estruturante do regime geral de segurança social, com base em razões de justiça social e de sustentabilidade financeira, visando assegurar que a pensão reproduza com maior fidelidade as remunerações auferidas ao longo da vida profissional (quanto à evolução legislativa do regime de cálculo das pensões de reforma no regime geral da segurança social, o Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 188/2009).

Em contraposição, no sistema da CGA, os subscritores teriam de contribuir com uma quota, em determinada percentagem fixada legalmente, do total da remuneração que competir ao cargo exercido (artigo 5.º do Estatuto da Aposentação) e a pensão de aposentação tinha por base a remuneração mensal relevante - deduzida da quota para efeitos de aposentação, a partir da alteração introduzida pela Lei n.º 1/2004, de 15 de janeiro (artigo 53.º) -, pelo que sempre operou, nesse domínio, uma tendencial correspectividade entre as quotizações dos trabalhadores, com incidência sobre as remunerações efetivamente auferidas, e o direito às prestações, em aplicação de um rigoroso princípio de contributividade.

Neste contexto legislativo, a disparidade detetada relativamente à taxa de formação da pensão entre o regime de proteção social da função pública e o regime geral de segurança social, desligada de quaisquer outros elementos do sistema e da diferenciação existente quanto às fórmulas de cálculo das pensões, não é necessariamente demonstrativa de um benefício ou vantagem patrimonial na determinação do montante da pensão dos subscritores da CGA por comparação com os trabalhadores inseridos no regime geral da segurança social com o mesmo número de anos civis de registo de remunerações (em idêntico sentido, João Carlos Loureiro, Sobre a (in)constitucionalidade do regime proposto para a redução dos montantes de pensões de velhice da Caixa Geral de Aposentações, Coimbra, 2013, disponível em http://apps.uc.pt/mypage/fd loureiro (Escritos), em especial, a págs. 26 e ss.)

E nesse sentido, a igualação da taxa de formação da pensão, considerada isoladamente, não pode ser vista como uma medida estrutural de convergência de pensões nem tem qualquer efeito de reposição da justiça intergeracional ou de equidade dentro do sistema público de segurança social. Representa antes uma mera medida avulsa de redução de despesa, através da afetação dos direitos constituídos dos pensionistas da CGA, destinada a minorar o desequilíbrio orçamental do sistema de proteção social da função pública e que é motivada, em última análise, pela própria opção legislativa de não admissão de novos subscritores na CGA, com a consequente e inevitável impossibilidade de autofinanciamento do sistema.

41 - Para além disso, a invocada «convergência» de pensões, entendida como um modo de reposição de igualdade relativamente ao nível de pensões atribuídas no âmbito do regime geral da segurança social, não deixando de revelar alguma ambiguidade, não constitui um critério adequado para justificar a redução de pensões, porquanto objetivamente vem desvalorizar - ou mesmo negar - a solidez e as boas razões das expectativas de continuidade do valor das pensões pagas aos beneficiários da CGA.

A existência num determinado momento histórico de regimes jurídicos diversos quanto às condições e formas de cálculo da aposentação, por certo que resultou do reconhecimento de que havia fundamento material bastante que justificava a diferença. Não se pode considerar que o Estatuto da Aposentação e a disciplina jurídica que o complementava era uma legislação arbitrária, que não tinha sentido legítimo e fundamento sério e razoável. Os funcionários e demais agentes da Administração Pública que se aposentaram ao abrigo desse regime não podiam deixar de confiar que essas regras existiam para os "proteger" na velhice e na invalidez e tinham por objetivo último a concretização do direito fundamental à reforma (artigo 63.º, n.º 3, da CRP).

Se existia um regime diferenciado de cálculo da pensão, nomeadamente quanto à taxa de substituição, isso é imputado exclusivamente ao Estado, que sentiu a necessidade de assegurar de modo diverso a proteção na velhice e invalidez dos trabalhadores da Administração Pública. Aqui, o princípio da confiança torna-se particularmente relevante em conexão com a autorresponsabilidade do Estado, pois o aumento da previsão de confiança só pode ser imputado ao próprio comportamento do legislador. Os beneficiários atuais do regime da Caixa cumpriram todas as obrigações legais que lhes foram impostas em vista a poderem beneficiar da sua pensão; não podiam ter feito outra opção, pelo que agora não poderão ser só eles a suportar a diferença a pretexto da necessidade da reposição da igualdade.

Porém, é precisamente esse o resultado da aplicação de uma medida de redução e recálculo das pensões já atribuídas no âmbito do regime da Caixa. Mas, como referido, neste plano, a convergência não é invocável, uma vez que foi o próprio legislador que disciplinou toda a formação do direito à pensão dos atuais beneficiários do regime da Caixa. Por isso mesmo, a confiança destes relativamente à continuidade e idoneidade desses critérios legais não pode agora ser questionada pelo mesmo legislador, através de medidas desenquadradas de uma reforma estrutural do sistema de segurança social.

42 - Acontece ainda que a salvaguarda da justiça do sistema, tanto no plano intrageracional como no plano intergeracional, exige que as soluções a equacionar sejam perspetivadas em termos do "sistema público global", e não apenas no âmbito de um dos seus componentes. A circunstância da redução de pensões abranger apenas uma parte dos beneficiários do sistema social convergente - os inscritos antes de agosto de 1993 - isolada dos demais elementos que formam o sistema de segurança social, acaba por ser uma solução inadequada e potencialmente injusta perante o sistema.

Como resulta do disposto no n.º 2 do artigo 63.º da CRP, o direito à segurança social consubstancia-se na «garantia institucional» de um sistema segurança social, «público», «unificado» e «obrigatório», em que «os beneficiários não podem deixar de o integrar nem de fruir do sistema público, não estando na sua disponibilidade fazerem opting out» (cf. Gomes Canotilho e Vital Moreira, ob. cit., pág. 815), cabendo ao Estado o papel de garante do sistema e da respetiva justiça e solvabilidade. O "sistema público" de segurança social caracteriza-se, assim, à luz da Constituição, como uma estrutura ordenada segundo um ponto de vista unitário, que se reconduz a um conjunto de princípios fundamentais enunciados no capítulo I da Lei de Bases.

Um dos princípios em que assenta o sistema de segurança social, entendido como um todo em si significativo e de existência assegurada, é o princípio da solidariedade ou responsabilização coletiva (artigo 8.º da Lei n.º 4/2007, de 16 de janeiro). Embora com o concurso do Estado, a realização das suas finalidades é uma responsabilidade coletiva das pessoas entre si. Daí que, como já foi referido, seja natural que os pensionistas de qualquer um dos dois regimes acima referidos se considerem titulares de um direito à pensão com igual consistência jurídica: do ponto de vista constitucional, os pensionistas de um ou outro dos dois sistemas são «pensionistas do Estado» enquanto garante do sistema para cujo financiamento contribuíram nos termos legalmente exigidos e, bem assim, de um sistema de segurança social público que deve ser unificado (cf. artigo 63.º, n.º 2, da CRP).

A solidariedade sistémica, por definição, representa os valores fundamentais da igualdade e justiça na construção do sistema de segurança social. Mas da sua força reguladora não resulta que as eventuais diferenças existentes no passado entre os regimes legais - e que ao tempo eram normais - devam ser combatidas ou "corrigidas" apenas em função das dificuldades de um desses regimes e com sacrifício exclusivo dos direitos já consolidados dos respetivos beneficiários. A solução adequada ao sistema, que se reconhece como justa, terá que ser referenciada à unidade do sistema e não apenas a uma das suas parcelas.

Na verdade, uma solução «isolada» e em contradição com o princípio da responsabilidade coletiva pelo sistema, não é uma solução adequada à unidade do sistema, nem é capaz de assegurar, só por si, a necessária equidade. É que não se pode obter uma solução globalmente justa através de um critério nominalmente igualitário, pois as diferenças de regimes jurídicos existentes em determinado momento foram ditadas pelas necessidades que, em face das circunstâncias existentes, o legislador sentiu dever proteger.

A medida em causa traduz-se numa medida avulsa, isolada, ad hoc, que se concretiza numa simples ablação abrupta do montante das pensões. Ela não se insere num contexto de reforma sistemática, não sendo enquadrada em medidas estruturais que se preocupem em assegurar, de forma transversal, o interesse da convergência a outros níveis. É uma medida que não visa apreender o sistema de proteção social na sua globalidade, perspetivando-o apenas de forma unilateral através da preocupação de corte imediato nas pensões atribuídas pela CGA.

Assim, a adoção da medida concreta não reveste um peso importante para efeitos da prossecução dos interesses públicos da sustentabilidade, do equilíbrio intergeracional e da convergência dos regimes de proteção social, já que esses interesses reclamam por reformas sustentáveis e duradouras no tempo, e não por medidas abruptas e parcelares, com efeitos também volatilizáveis. A prossecução destes interesses, pelo seu caráter estrutural, exige pois medidas pensadas num contexto global dos regimes de proteção social. Ora, as medidas legislativas que visem atingir esses objetivos devem ser ponderadas e concebidas dentro do próprio sistema como uma sua reforma estrutural, sob pena de não alcançarem os referidos desideratos e traduzirem-se apenas em reduções imediatas de despesa, que, face aos seus efeitos imediatos, pouco se adequarão a produzir efeitos de base.

43 - A natureza assistémica da medida legislativa de redução do montante das pensões é ainda confirmada pela sua natureza dúbia. Por um lado, a "Exposição de Motivos" justifica-a como sendo uma medida que pretende contribuir para a reforma do sistema; por outro lado, as normas questionadas autointitulam-se temporárias, e são acompanhadas de medidas que, independentemente de serem ou não alcançáveis, visam a sua vigência transitória.

A chamada «cláusula de reversibilidade» enunciada nos n.os 6 e 7 do artigo 7.º Decreto n.º 187/XII parece justificar-se no mesmo princípio em que assenta a justificação da medida de redução de pensões. Nos termos dessas disposições, a cláusula é mobilizada quando em dois anos consecutivos se verificar cumulativamente: (i) crescimento nominal anual do PIB igual ou superior a 3 %; (ii) saldo orçamental não inferior a -0,5 % do PIB. A lógica da medida parece ser o princípio da sustentabilidade financeira do sistema previdencial público: a reversão da situação económica-financeira que determina a redução da pensão, transformará os atuais pensionistas em "credores prioritários" do sistema, compensando o sacrifício entretanto sofrido.

Simplesmente, a reversão para a antiga taxa de substituição está em contradição com o alegado caráter estrutural da medida: no caso de eventual melhoria da situação económica, o Estado desconsidera inteiramente a relevância dos interesses que afirmou com a medida de redução de pensões. Neste sentido, a redução de pensões é uma medida conjuntural para resolução de problemas imediatos de equilíbrio e consolidação orçamental e não uma medida que vise a sustentabilidade financeira da Caixa.

44 - Uma outra circunstância que afeta e limita desmesuradamente a medida de confiança que os pensionistas têm na manutenção do montante da sua pensão mensal, quando ponderada com os interesses visados pelas normas questionadas, respeita ao modo como se pretende aplicar a redução de pensões.

O requerente argumenta que a transição de regimes acelera e consuma com efeitos imediatos (designada na doutrina por "one shot") a convergência entre os dois sistemas, tendo como efeito um "encurtamento súbito" da projeção futura da vertente temporal da segurança jurídica dos pensionistas, o qual reclama um juízo de proporcionalidade que, à luz do critério da necessidade, recaia «sobre a exigência e a suficiência do direito que regule essa transição e sobre o nível de onerosidade do sacrifício».

No seu entender, será necessário verificar se a legitimidade constitucional da redução e recálculo das pensões dos atuais beneficiários não exigirá uma «norma de transição» que imponha a redução de pensões de forma suave e progressiva que confira aos pensionistas "tempo" e "fatores circunstanciais" que lhes permitam ajustar o plano das suas vidas às novas imposições sacrificiais.

Nesta construção argumentativa, o princípio da proteção da confiança projeta-se na exigência de disposições transitórias que salvaguardem os direitos e expectativas jurídicas dos pensionistas da «brusca» alteração do regime jurídico vigente quanto ao cálculo da pensão. Como refere Gomes Canotilho «no plano do Direito Constitucional, o princípio da proteção da confiança justificará que o Tribunal Constitucional controle a conformidade constitucional de uma lei, analisando se era ou não necessária e indispensável uma disciplina transitória, ou se esta regulou, de forma justa, adequada e proporcionada, os problemas resultantes da conexão de efeitos jurídicos da lei nova a pressupostos - posições, relações, situações - anteriores e subsistentes no momento da sua entrada em vigor (cf. Direito Constitucional ...cit, pág. 263).

O que o requerente questiona é se a aplicação imediata das normas que impõem a redução e recálculo de pensões constitui a «justa medida» entre o sacrifício do direito a um determinado valor de pensão e a vantagem por ela conseguida para os invocados interesses da sustentabilidade e da justiça intergeracional.

É evidente que as normas questionadas introduzem uma súbita e inesperada diminuição do valor das pensões numa situação jurídica que reclamava estabilidade. Mesmo que se admitisse que os interesses públicos visados pelas normas questionadas - a sustentabilidade financeira e o equilíbrio intergeracional - poderiam justificar a redução de pensões, nos termos impostos pelas normas questionadas, então as expectativas na manutenção daquela estabilidade imporiam que a transição fosse feita com moderação, para que os pensionistas tivessem tempo de ajustar os seus projetos de vida às novas regras. É que os destinatários dessas normas são titulares de direitos com tutela reforçada, cujo âmbito não pode ser restringido sem lhes dar um tempo adequado para ajustarem os planos das suas vidas a medidas com as quais legitimamente não contavam.

Quer dizer: mesmo medidas suscetíveis de satisfazer adequadamente os interesses públicos apontados exigiriam sempre, para uma justa conciliação com as expectativas dos afetados, soluções gradualistas que atenuam o impacto das medidas sacrificiais, pois a sua aplicação abrupta, repentina e de forma inesperada, ultrapassa a medida de sacrifício que o valor jurídico da confiança jurídica pode tolerar. Este aspeto é tanto mais de relevar quanto no passado todas as reformas legislativas acolheram disposições transitórias destinadas a consagrar os direitos em formação.

Nesta ponderação, não pode deixar de pesar a circunstância dos fins a prosseguir - nos termos expostos na exposição de motivos - constituírem interesses económicos de longo prazo que se confrontam com os interesses imediatos legalmente protegidos dos pensionistas. É que, enquanto a ótica da sustentabilidade financeira da segurança social é de médio e longo prazo, o direito à pensão vence-se todos os meses. Daí que, a diferente dimensão temporal do fim a atingir e do meio utilizado, exija, de per si, disposições transitórias que harmonizem em justa medida o sacrifício imposto com a redução da pensão e o benefício por ela prosseguido.

No juízo de ponderação que é imposto pela proteção da confiança, onde se confronta e valora a condição de pensionista, em princípio, sem possibilidade ou impossibilidade de regressar a uma vida ativa que permita recuperar o que lhe é retirado, com os referidos interesses públicos, que podem ser satisfeitos no horizonte mais alargado, a solução justa à luz do princípio da proporcionalidade imporia também que a implementação da medida se fizesse de forma gradual e diferida no tempo. Aplicá-la de uma só vez, seria ultrapassar, de forma excessiva, a medida de sacrifício que a natureza do direito à pensão poderá admitir.

45 - Por tudo o exposto, é de concluir que a violação das expectativas em causa - especialmente relevantes, atento o facto de assentarem em pensões já em pagamento, e atento ainda o universo de pessoas abrangidas -, só se justificaria eventualmente no contexto de uma reforma estrutural que integrasse de forma abrangente a ponderação de vários fatores. Só semelhante reforma poderia, eventualmente, justificar uma alteração nos montantes das pensões a pagamento, por ser acompanhada por outras medidas que procedessem a reequilíbrios noutros domínios. Uma medida que pudesse intervir de forma a reduzir o montante de pensões a pagamento teria de ser uma medida tal que encontrasse um forte apoio numa solução sistémica, estrutural, destinada efetivamente a atingir os três desideratos acima explanados: sustentabilidade do sistema público de pensões, igualdade proporcional, e solidariedade entre gerações.

Com efeito, o questionamento dos direitos à pensão já constituídos na ótica da sustentabilidade do sistema público de pensões no seu todo e da justiça intergeracional não se opõe à redução das pensões. Tais interesses públicos poderão justificar uma revisão dos valores de pensões já atribuídas, visto que se conexionam com a alteração de circunstâncias - demográficas, económicas e financeiras - que transcendem as diferenças de regime entre os dois sistemas públicos de pensões existentes. Mas, também por isso, os critérios de revisão a observar terão de efetivamente visar recolocar num plano de igualdade todos os beneficiários dos dois sistemas, só desse modo se assegurando o respeito pela justiça intrageracional. Nessas circunstâncias, será o sistema e seus valores, designadamente a garantia da sua sustentabilidade e a sua equidade interna, a conferir sentido aos sacrifícios impostos aos respetivos beneficiários, desse modo justificando-os e legitimando-os à luz do princípio da tutela da confiança.

Em suma: a redução e recálculo do montante das pensões dos atuais beneficiários, com efeitos imediatos, é uma medida que afeta desproporcionadamente o princípio constitucional da proteção da confiança ínsito no princípio do Estado de Direito democrático plasmado no artigo 2.º da Constituição da República Portuguesa.

III. Decisão

Atento o exposto, o Tribunal decide pronunciar-se pela inconstitucionalidade das alíneas a), b), c) e d) do n.º 1 do artigo 7.º do Decreto da Assembleia da República n.º 187/XII, com base na violação do princípio da confiança, ínsito no princípio do Estado de direito democrático consagrado no artigo 2.º da CRP.

Lisboa, 19 de dezembro de 2013. - Lino Rodrigues Ribeiro - Carlos Fernandes Cadilha - Ana Guerra Martins - Pedro Machete - Maria João Antunes - Maria de Fátima Mata-Mouros (com declaração) - José da Cunha Barbosa - Catarina Sarmento e Castro - Maria José Rangel de Mesquita (com declaração) - João Cura Mariano - Fernando Vaz Ventura - Maria Lúcia Amaral - Joaquim de Sousa Ribeiro.

Declaração de voto

1 - Votámos a inconstitucionalidade das normas contidas nas alíneas a), b), c) e d) do n.º 1 do artigo 7.º do Decreto n.º 187/XII mas com alcance e fundamento diferente do adotado no Acórdão.

1.1 - Não acompanhamos o Acórdão quanto ao alcance da pronúncia de inconstitucionalidade, desde logo porque divergimos da utilização, no caso, do princípio da tutela da confiança como parâmetro determinante de controlo, sem uma análise autónoma centrada no princípio da proporcionalidade.

As normas em causa alteram, por redução ou recálculo, pensões de aposentação, de reforma e de invalidez, bem como de sobrevivência, atribuídas pela Caixa Geral de Aposentações, I. P., (CGA) fixando um limiar a partir do qual se prevê a sua aplicação: o valor mensal ilíquido superior a (euro) 600. É nosso entendimento que aquelas normas apenas são inconstitucionais na parte em que atingem valores que, num juízo de normalidade, são integralmente alocados para fazer face a despesas obrigatórias e imprescindíveis à satisfação das normais necessidades e compromissos do pensionista - ultrapassando a medida razoável do sacrifício que pode ser exigido a estes cidadãos e atingindo excessivamente os mais desfavorecidos.

Atendendo aos seus efeitos sobre os pensionistas que auferem pensões menos elevadas, as normas em causa afiguram-se desproporcionadas (desrazoáveis), na sua dimensão subjetiva.

Nestes termos, sendo a fixação deste limiar desrazoável e tendo em conta a configuração global das normas que determina a sua aplicação em bloco a pensões atribuídas, a nossa pronúncia sobre a inconstitucionalidade não pode deixar de abranger a totalidade das normas em causa. Se as normas tivessem outra estrutura formal, o juízo poderia ser diferente.

1.2 - Não acompanhamos também a fundamentação do Acórdão quanto à aplicação do princípio da tutela da confiança, especificamente no que respeita à identificação ali feita do interesse público invocado pelo legislador e à conclusão alcançada.

2 - Num contexto de grave crise financeira assume particular acuidade a insustentabilidade do sistema público de pensões, de natureza contributiva, tendo em conta a insuficiência de meios financeiros necessários ao pagamento das atuais e futuras pensões, sendo já uma certeza que os futuros pensionistas não poderão auferir os valores processados nas atuais pensões. Neste contexto cabe ao Estado, em especial ao Estado-legislador, enquanto garante de um sistema de segurança social unificado, encontrar uma solução para o problema, que dependerá de uma opção sobre a distribuição de sacrifícios e benefícios que pertence primariamente ao legislador democraticamente legitimado.

Sendo assim, a questão essencial que se coloca ao juiz na apreciação da conformidade constitucional da solução normativa é a de saber se as implicações financeiras invocadas pelo legislador são suficientemente relevantes para justificar uma opção legislativa definidora de prioridades na distribuição dos recursos que, por serem escassos, pode afetar direitos individuais.

Na apreciação da conformidade constitucional de uma tal opção político-legislativa, cabe ao juiz, no respeito dos limites funcionais ditados pelo princípio da separação de poderes, analisar se a fundamentação seguida pelo legislador na definição de prioridades merece censura jurídico-constitucional.

3 - Nesse âmbito, apesar de se perceber a convocação pelo Acórdão do princípio da tutela da confiança - na medida em que este princípio encontra uma vocação natural em sede de alterações legislativas, em geral, e do regime jurídico aplicável a pensões, em particular, e que foi este um dos parâmetros invocados no pedido - não se acompanha a ausência de valoração das normas em causa à luz de outros princípios constitucionais convocáveis, como o princípio da proporcionalidade. Este é um teste autónomo que deve ser aplicado autonomamente também no âmbito do direito da segurança social.

4 - Em nosso entender as normas sindicadas são inconstitucionais na parte em que fixam o limiar inferior da aplicação das medidas de alteração das pensões abrangidas, por redução ou recálculo, no valor de (euro) 600.

No percurso que nos leva a esta conclusão, afiguram-se relevantes os seguintes aspetos.

4.1 - Em termos gerais, a qualidade dos destinatários das medidas - a qualidade de pensionista e titular do direito a uma pensão de aposentação, de reforma, de invalidez ou de sobrevivência, atribuída pela CGA.

4.1.1 - No que respeita aos titulares do direito a uma pensão de aposentação ou de reforma e de invalidez releva, em geral, o facto de o rendimento de pensões constituir um rendimento substitutivo do rendimento do trabalho atribuído na eventualidade de velhice ou de invalidez.

Desde logo a qualidade de idoso que, em regra, coincide com a de aposentado ou reformado, bem como a de portador de invalidez, convocam uma especial necessidade de proteção quer por força da particular relevância constitucional conferida à proteção na velhice e das pessoas idosas - reiterada em catálogos de direitos transnacionais - e na incapacidade para o trabalho, quer pelas limitações e necessidades específicas inerentes a tais qualidades.

A Constituição da República Portuguesa (CRP), além de impor a proteção na velhice (cf. artigo 63.º, n.º 3), confere, no seu artigo 72.º, particular relevância aos idosos que, naquela eventualidade, adquirem o direito prestacional à pensão, nos termos fixados por lei, e ao seu direito à segurança económica - relevância hoje também expressa no artigo 25.º da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia (CDFUE) na parte em que prevê o direito das pessoas idosas a uma «existência condigna e independente» (na terminologia da CDFUE). De igual modo a CRP confere relevância constitucional à proteção das pessoas na situação de falta de capacidade para o trabalho (cf. artigo 63.º, n.º 3, da CRP) - e, podendo haver coincidência de situações, também à proteção das pessoas portadoras de deficiência (cf. artigo 71.º, n.º 1, da CRP), esta última reiterada em catálogos de direitos transnacionais (cf. artigo 26.º da CDFUE).

Além disso, a qualidade de idoso e de portador de invalidez implica, em regra, limitações e necessidades específicas inerentes a tal qualidade.

Por um lado, em virtude dessa qualidade - de idoso ou de portador de invalidez -, a expectativa de retomar o exercício de uma atividade profissional passível de gerar rendimento a partir de outras fontes afigura-se reduzida ou inexistente quer por força das limitações, nomeadamente físicas inerentes à evolução da idade ou ao tipo de invalidez, quer por força das características do mercado de trabalho, público ou privado, que tenderá para a sua renovação em termos etários.

Por outro lado, a qualidade de idoso, tal como a de portador de invalidez, implicam limitações decorrentes da evolução da idade e do tipo de invalidez que determinou o direito à pensão. Ambas as situações - pela natureza das coisas ou em virtude da situação de invalidez - tendem a implicar uma menor autonomia e uma maior dependência de terceiros no desempenho das rotinas diárias e na vivência em geral - no segundo caso diretamente proporcionais ao tipo de invalidez verificado. E aquelas qualidades implicam também necessidades específicas, decorrentes em regra da evolução do estado geral, físico e psíquico, próprio da idade e do tipo de invalidez verificado e, ainda, em especial, de uma deterioração do estado de saúde própria da evolução etária, agravada muitas vezes por patologias várias, e das características próprias de cada situação de invalidez que se traduzem também numa maior dependência, muitas vezes total, de terceiros.

Tais limitações e necessidades específicas, por força da menor autonomia (ou sua ausência) e correlativa maior (ou mesmo total) dependência do auxílio de terceiros, corresponderão, em regra, a um conjunto de despesas - para além das despesas inerentes às necessidades básicas de subsistência (alimentação ou habitação) - acrescidas e constantes com impacto significativo no rendimento com origem na pensão - entre as quais avultam as despesas com a saúde, a assistência médica e medicamentosa, o acompanhamento por terceiros e com os lares cujo custo médio, admite-se, será em regra superior ao valor das pensões menos elevadas. Tome-se por padrão, a título indicativo, o «valor de referência» (utente/mês), para efeitos de «comparticipação familiar em lar de idosos», estabelecido nos sucessivos Protocolos de Cooperação (disponíveis em http://novo.cnis.pt) celebrados entre o Ministério do Trabalho e da Solidariedade Social e a Confederação Nacional das Instituições de Solidariedade (relativos a 2008, 2009 e 2010) bem como o «valor de referência» (utente/mês) para efeitos de «comparticipação familiar em estrutura residencial para pessoas idosas» estabelecido no Protocolo de Cooperação entre aquele Ministério e a União das Misericórdias Portuguesas, a Confederação Nacional das Instituições de Solidariedade e a União das Mutualidades Portuguesas (2013-2014): (euro) 756,11 em 2008, (euro) 775,77 em 2009, (euro) 869,91 em 2010 (cláusulas 8.ª, n.º 4) e (euro) 938,43 em 2013 (cláusula 9.ª, n.º 4) - valores de referência em muito (cerca de 26 %, 29,2 %, 44,9 % e 56,4 %, respetivamente) superiores ao limiar regra de aplicação das medidas de redução de pensões em causa.

4.1.2 - No que respeita aos titulares do direito a uma pensão de sobrevivência releva, em geral, o facto de o rendimento de pensões constituir um rendimento parcialmente substitutivo do rendimento do trabalho, na eventualidade de morte do seu titular e subscritor, atribuído a elementos do respetivo agregado familiar (os herdeiros hábeis). Também em situações regra, a qualidade de herdeiro sobrevivo que determinou o recebimento da prestação social em causa (pensão de sobrevivência) convoca uma especial necessidade de proteção, por força da relevância constitucional conferida à proteção das pessoas no caso de viuvez e orfandade (cf. artigo 63.º, n.º 3, da CRP). Acresce que a qualidade de (herdeiro hábil) sobrevivo pode convocar uma especial necessidade de proteção do agregado familiar do subscritor falecido, mormente nos casos em que o rendimento do trabalho deste constitua a principal ou mesmo a única fonte de rendimento do agregado familiar e não existam, de imediato, alternativas que permitam aos beneficiários da pensão de sobrevivência colmatar a perda de rendimento decorrente da morte do subscritor - em especial em razão da idade avançada do cônjuge sobrevivo e da idade escolar dos descendentes.

4.2 - As medidas constantes das normas das alíneas a) a d) do n.º 1 do artigo 7.º do Decreto n.º 187/XII, por operarem a redução ou recálculo, consoante o caso, das diversas pensões abrangidas, têm por efeito imediato a redução do montante da pensão já atribuída e, assim, a afetação do direito ao recebimento de uma pensão de reforma, aposentação, invalidez ou sobrevivência e a correlativa redução do rendimento auferido para fazer face ao conjunto de práticas vivenciais comuns e necessidades específicas de cada uma das categorias de pensionistas visados pelas medidas.

Ora, no que respeita ao universo dos pensionistas afetados pelas medidas constantes daquelas alíneas a) a d) que auferem pensões menos elevadas, as medidas em causa não podem deixar de gerar um impacto significativo sobre a capacidade financeira de o respetivo titular fazer face à subsistência, a práticas vivenciais compatíveis com uma «existência condigna e independente» (na terminologia da CDFUE), com uma vida autónoma pós-laboral, bem como a encargos e compromissos assumidos em razão das suas limitações e necessidades específicas.

Afigura-se razoável supor que o segmento de pensionistas cujas pensões, por serem menos elevadas, é afetado pelas medidas em causa não dispõe de rendimento disponível ou dispõe de um rendimento disponível muito diminuto capaz de absorver ou fazer face à diminuição de rendimento que as medidas necessariamente implicam, por todo ou o essencial do montante das pensões ser alocado à satisfação de necessidades básicas inerentes à existência e a compromissos básicos que concorram para essa existência, como o custo da habitação, da alimentação, dos transportes e, em particular, da saúde, incluindo as despesas com lares - e porventura de outros custos derivados de outros direitos fundamentais - e de necessidades específicas em razão da sua qualidade. Com efeito, e de acordo com os dados do Inquérito às Despesas das Famílias 2010/2011 elaborado pelo INE (disponível em http://www.ine.pt) a despesa total anual média de um agregado (sem crianças dependentes) composto por 1 adulto idoso cifra-se em (euro) 9.379 - a que corresponde uma despesa média mensal de (euro) 781,58, em muito (cerca de 30 %) superior ao limite regra de aplicação das medidas em causa e também superior ao valor mensal de referência para a determinação do mínimo de existência em termos de rendimento líquido de imposto previsto no artigo 70.º, n.º 1 do Código do Imposto sobre o Rendimento das Pessoas Singulares.

A diminuição do rendimento disponível no que respeita aos titulares de pensões menos elevadas pode, pois, implicar a afetação das práticas vivenciais e dos compromissos assumidos que garantam a sua segurança económica e a sua existência com independência em razão das suas necessidades específicas. Além do mais, pode pôr em risco a sua autonomia financeira e, por essa via, a sua dignidade - na medida em que a alteração da sua situação económica, por via da redução de uma pensão de valor menos elevado, determine a dependência, ou uma dependência acrescida, de terceiros e da componente assistencial do sistema de segurança social, bem como a diminuição da possibilidade de levar uma «existência condigna e independente» (na terminologia da CFDUE) que, indo além do limiar da mera subsistência, seja compatível com, e permita, um mínimo de satisfação de um conjunto de direitos inerentes à pessoa humana.

Ora, considerando a intensidade das consequências das medidas consagradas pelas normas sob apreciação na esfera pessoal dos pensionistas pelas mesmas afetados, inevitável será, portanto, concluir pela sua falta de razoabilidade, por excederem o que é tolerável no respeito da liberdade e autonomia individuais garantidas num Estado de Direito. Mesmo admitindo a relevância dos interesses invocados pelo legislador, globalmente considerados e a justificação por aquele apresentada de que a redução em 10 % (ou o recálculo) do valor das pensões abrangidas corresponde à percentagem mínima da "diferença" entre o valor das pensões atribuídas pelo regime da segurança social face ao valor das pensões atribuídas pela CGA - o que permitiria aceitar a proporcionalidade das medidas, num mero controlo objetivo de relação meio-fim -, a convocação de uma dimensão aberta a razões atinentes à subjetividade dos visados conduz-nos necessariamente a um juízo de desproporção por excesso de sacrifício imposto aos pensionistas afetados. É excessivo pedir a quem aufere pensões de valores integralmente consumidos na satisfação das necessidades comuns a uma vivência normal, que contribua para o financiamento da sustentabilidade de uma das componentes do sistema público de pensões e, nessa medida, para o financiamento de pensões de outros.

4.3 - Acresce referir que ainda que se possa admitir que o valor da percentagem, em absoluto, da redução do montante das pensões que as medidas preveem (10 %, pelos motivos referidos) não se afigura muito elevado, quer os elementos de direito comparado apresentados pelo proponente das normas, quer a versão originária do Memorando de entendimento sobre as condicionalidades de política económica (datado de maio de 2011) no que respeita à redução de pensões, apontam para patamares de aplicação das medidas em causa superiores.

Com efeito, naquele Memorando, o n.º 1.11., ainda que no âmbito da Política Orçamental, previa uma medida de redução de pensões, mas apenas «acima de 1.500 euros» e nos moldes aplicáveis à redução das remunerações do setor público. Além disso, dos elementos de direito comparado apresentados pelo proponente da norma, com origem em documentos da União Europeia e do Governo da Irlanda, decorre que no caso da Grécia as medidas de redução de pensões mais exigentes (2013) deixam intocadas as pensões de valor inferior a (euro) 1000 /mês e, no caso da Irlanda, as medidas de redução de pensões pagas aos funcionários públicos apenas se aplicam a pensões mensais superiores a (euro) 1000.

E mesmo a consagração de medidas protetoras da idade (cf. alíneas d) e e) do n.º 2 do artigo 7.º) - por via da isenção da redução das pensões em causa atribuídas pela CGA de valor mensal ilíquido superior a (euro) 600 em razão de patamares mínimos crescentes em razão da idade dos beneficiários (75, 80, 85 e 90 anos) - não se afiguram suficientes para inverter o juízo de excesso ou irrazoabilidade já que a idade mínima que determina a elevação do patamar regra de aplicação das medidas é significativamente elevada e, mesmo assim, os patamares de isenção menos elevados são em regra inferiores ou muito próximos daqueles patamares de aplicação das medidas, previstos no direito comparado.

4.4 - Assim, as medidas em causa de redução ou recálculo de pensões atribuídas pela CGA, no que respeita ao segmento afetado pela definição de um limiar de aplicação que corresponde a um valor de pensão relativamente baixo ((euro) 600) - o segmento dos titulares de rendimentos de pensões menos elevados - afigura-se representar, face aos fins de interesse público visados (e explicitados pelo proponente da norma quer na Exposição de Motivos da proposta quer nos vários documentos adicionais apresentados) a ponderar, e na sua dimensão subjetiva, um sacrifício, de intensidade significativamente acrescida, que ultrapassando os limites do princípio da proporcionalidade, se afigura excessivo (desrazoável) no quadro de um segmento de pensionistas afetados que, por ser mais carecido de proteção, convoca com maior acuidade o valor da solidariedade.

Pelo exposto, e atenta a dimensão subjetiva das medidas em causa no que respeita à intensidade do esforço, que excede a medida razoável do sacrifício, exigido aos pensionistas que auferem rendimentos de pensões menos elevados, mostra-se desrespeitado o princípio da proporcionalidade ínsito no artigo 2.º da Constituição, pelo que nos pronunciámos no sentido da inconstitucionalidade das normas das alíneas a), b), c) e d) do n.º 1 do artigo 7.º do Decreto n.º 187/XII.

Tendo em conta a configuração das normas sindicadas, este juízo de inconstitucionalidade, apesar de dirigido tão-só a parte dos respetivos conteúdos normativos, não pode, todavia, deixar de as comprometer na íntegra.

5 - Importa todavia ponderar ainda se as normas respeitam outros limites impostos num Estado de Direito, em especial, por constituir o parâmetro de invalidade das normas de acordo com a fundamentação do Acórdão, o princípio da proteção da confiança.

5.1 - Na nossa ponderação, no quadro do princípio da tutela da confiança, acompanhamos o Acórdão apenas quanto ao juízo da existência de uma expectativa legítima, e digna de especial tutela, por parte dos cidadãos, na continuidade de perceção de um determinado montante de pensão, no âmbito do direito à segurança social, com base em comportamentos encetados pelo Estado, tendo estes cidadãos feito planos de vida assentes nessa continuidade.

Reconhecido que estamos perante uma expectativa legítima, merecedora de tutela, a efetiva proteção dessa expectativa pelo princípio da tutela da confiança depende de um juízo de ponderação de interesses contrapostos. As expectativas dos particulares na continuidade do regime legal vigente devem ser ponderadas face às razões de interesse público que justificam a sua não continuidade.

5.2 - De acordo com a exposição de motivos da Proposta de Lei n.º 171/XII, são os seguintes os fins das medidas legislativas previstas no Decreto n.º 187/XII:

(i) Contribuir para a sustentabilidade financeira do sistema previdencial público de pensões, aproximando o valor das prestações que assegura ao valor das contribuições que recebe.

(ii) Promover a justiça social, a equidade contributiva e a solidariedade intergeracional, através do aprofundamento da convergência do regime da CGA com o sistema previdencial do regime geral, aproximando as respetivas regras de formação das pensões e operando um reequilíbrio relativo entre o esforço contributivo exigido aos trabalhadores passados e atuais e os benefícios atribuídos aos pensionistas atuais e futuros.

(iii) Correlativamente, constituir também um contributo para o equilíbrio das contas públicas através da redução da despesa com pensões num quadro de consolidação orçamental sustentada e de compromissos assumidos no âmbito do Programa de Assistência Económica e Financeira, ainda em curso.

É nosso entendimento que nenhum destes fins pode ser visto como um objetivo isolado, independente dos demais, obedecendo a sua prossecução a um sentido global e de conjunto: garantir a capacidade de financiamento sustentado por parte do Estado do sistema público de pensões (abrangendo, ainda, a CGA), através da implementação de critérios de equidade na afetação e distribuição de recursos escassos. Esta meta global, além de revelar uma tendencial vocação estrutural, não pode deixar de ser considerada um interesse público relevante. Por seu lado, o modelo em concreto de configuração da concretização legal deste objetivo, no seio da reforma estrutural visada, constitui competência que se integra já na liberdade de conformação do legislador democrático.

5.3 - No âmbito do presente processo de fiscalização, foram juntos aos autos diversos documentos - alguns de natureza técnica, outros de natureza não técnica. São de atender os documentos que incluem análises de natureza técnica como, em especial: i) a "Análise comparada da evolução dos regimes da CGA e SS ao longo do tempo" [com a descrição de 35 grupos de regimes especiais da CGA e apresentação de 84 exemplos de aplicação das regras aos dois regimes (CGA e RGSS) onde se elencam os vários regimes de cálculo da pensão que vigoram na CGA e na SS desde 1973 evidenciando a disparidade das respetivas fórmulas de cálculo (pp. 29 e ss.) e se conclui, nomeadamente, que «as pensões atualmente em pagamento são as que traduzem as historicamente mais elevadas taxas de substituição quando quem as recebeu suportou as mais baixas taxas de quotização» (p. 50) a confirmar o «esforço contributivo desigual realizado no passado pelos atuais pensionistas e no presente pelos atuais subscritores» (p. 49)]; ii) o "Relatório de Avaliação Atuarial do regime de pensões da Caixa Geral de Aposentações - Formulação Atual e Impacto das Medidas Legislativas" [em especial o seu n.º 5 "Projeções sobre a sustentabilidade financeira da CGA", realizadas em três cenários (o cenário base ou do modelo atual; o cenário teórico de reabertura virtual retroativa do regime a novas inscrições desde 2006 e o cenário incorporando as medidas legislativas recentemente propostas e em avaliação), e respetivos anexos (n.º 6)]. Relevantes afiguram-se também os dados de direito comparado fornecidos, como a "Análise comparativa das medidas dirigidas à Administração Pública na Grécia, Irlanda e Espanha" ou o documento "Pensions at a Glance 2013 - OECD and G20 indicators", entre outros.

Apesar de nenhum destes elementos informativos ter sido sujeito a contraditório, nem por isso eles devem ser ignorados, em especial nos segmentos que traduzem estudos técnicos, levando, todavia, em consideração que as conclusões alcançadas, em especial no que respeita à avaliação atuarial, são função dos pressupostos definidos a priori. A posição constitucional do poder jurisdicional exige ao juiz um dever acrescido de ponderação quando sindica opções político-legislativas baseadas em conclusões tecnicamente fundadas. Esta ponderação é dificultada pela natureza urgente da fiscalização preventiva.

5.4 - Antes do mais, cumpre precisar que, de acordo com o proponente das normas, as medidas legislativas em apreciação não visam a igualação entre as pensões atribuídas pela CGA e as atribuídas pelo regime geral, antes visam diminuir as diferenças identificadas entre os dois regimes.

A circunstância de a redução se dirigir apenas aos pensionistas da CGA tem como fundamento invocado pelo legislador, partindo da diversidade de regimes existentes, as conclusões, alcançadas com base em cálculos técnicos (a partir de 84 casos reais), cujos resultados "demonstram, quando analisados numa perspetiva global (única aconselhável), que a disparidade do grau de benefícios entre o regime da CGA e o da SS a favor do primeiro, é real, tendo variado ao longo do tempo, situando-se quase sempre acima dos 10 %" ("Análise Comparada da Evolução dos Regimes da CGA e SS ao longo do tempo", cit. acima, p. 43). Trata-se, portanto, tão-só de um contributo para aproximação das realidades, repercutindo o seu efeito na diminuição sustentada do défice do Orçamento de Estado.

Ora, na opção legislativa em análise, pretende-se atenuar o impacto dos tratamentos diferenciados passados (justificados com fundamento em escolhas legislativas legítimas ao tempo em que foram aprovadas) sobre as necessidades de financiamento do sistema público de pensões e o Orçamento de Estado, afetando exclusivamente os direitos dos beneficiários resultantes daquelas escolhas. A medida da diferença, enquanto globalmente considerada, não se afigura excessiva.

O critério dessa diferença indicado pelo legislador, mesmo que seja apenas o «possível», em especial, como este alega, por falta de elementos quanto ao histórico de registo de remunerações dos subscritores da CGA inscritos até 31 de agosto de 1993 relativos às pensões, não incide sobre os que não têm a sua pensão calculada de acordo com aquelas regras.

5.5 - Além disto, contrariamente ao que decorre da fundamentação do Acórdão, entendemos que da leitura global e geral da exposição de motivos e do conjunto de documentos juntos, não se podem considerar as normas em causa como totalmente desenquadradas de uma reforma estrutural (ou, pelo menos, tendencialmente estrutural) enunciada ou desadequadas a prosseguir os interesses públicos de especial relevo enunciados, considerados no seu todo.

No juízo de ponderação que deve ser feito entre as expectativas legítimas dos particulares e o interesse público global invocado, assume particular importância a premência da adoção de medidas estruturais para viabilizar, a prazo, a sustentabilidade do sistema público de pensões no seu todo (onde ainda se integra a CGA).