LegalizeAcórdão do Tribunal Constitucional n.º 413/2014 — Declara a inconstitucionalidade, com força obrigatória geral, das seguintes normas constantes da Lei n.º 83-C/2013, de…
Este é o ato tal como foi publicado. As alterações posteriores não estão incorporadas no texto: cada uma é um ato autónomo neste repositório e uma entrada no historial desta lei.
Declara a inconstitucionalidade, com força obrigatória geral, das seguintes normas constantes da Lei n.º 83-C/2013, de 31 de dezembro (Orçamento do Estado para 2014): artigo 33.º que procedeu à redução das remunerações dos trabalhadores do setor público; artigo 115.º, n.os 1 e 2, que sujeitam os montantes dos subsídios de doença e desemprego a uma contribuição de 5% e 6 %, respetivamente; artigo 117.º, n.os 1 a 7, 10 e 15, que determinam novas formas de cálculo e redução de pensões de sobrevivência que cumulam com o recebimento de outras pensões. Não declara a inconstitucionalidade das normas do artigo 75.º da mesma Lei, que suspenderam o pagamento de complementos de pensões nas empresas do setor público empresarial que tenham apresentado resultados líquidos negativos nos três últimos exercícios; declara prejudicada a apreciação do pedido subsidiário que tinha por objeto a norma constante da alínea r) do n.º 9 do artigo 33.º da mesma Lei. Determina que a declaração da inconstitucionalidade relativa às normas do artigo 33º da Lei n.º 83-C/2013, de 31 de dezembro só produza efeitos a partir da data da presente decisão
I - Relatório
Pedido formulado no âmbito do processo n.º 14/2014
Um Grupo de deputados à Assembleia da República eleitos pelo Partido Socialista pediram a apreciação e declaração, com força obrigatória geral, da inconstitucionalidade das normas contidas nos artigos 33.º, 75.º, 115.º e 117.º da Lei n.º 83-C/2013, de 31 de dezembro de 2013, que aprova o Orçamento do Estado para 2014.
Fundamentam o pedido nos seguintes termos:
«Artigo 33.º da LOE 2014
As normas deste preceito violam o direito à retribuição consagrado no artigo 59.º, n.º 1, a), o princípio geral da igualdade, previsto no artigo 13.º, n.º 1, e os princípios da proporcionalidade e da proteção da confiança, ambos ínsitos no princípio do Estado de direito (artigo 2.º).
As normas em causa consubstanciam uma restrição do direito constitucional à retribuição, na medida em que, efetuando uma diminuição sensível da contrapartida remuneratória pelo trabalho prestado, constituem uma ablação unilateralmente imposta pelo Estado que afeta sensível e desvantajosamente o acesso individual ao bem constitucionalmente protegido por aquele direito na concretização que lhe foi dada pela lei e pelos contratos em vigor.
Nesse sentido, aquela restrição só não seria constitucionalmente censurável se tivesse uma justificação bastante para fazer ceder o bem constitucional e se, para além disso, a medida concreta resultante daquela imposição unilateral respeitasse os princípios constitucionais que condicionam a atuação estatal restritiva dos direitos fundamentais, designadamente os princípios constitucionais da igualdade, da proporcionalidade e da proteção da confiança.
Quaisquer das razões excludentes da inconstitucionalidade anunciadas pela jurisprudência constitucional não se aplicam às presentes medidas.
Apesar de no Relatório que acompanhou a proposta de lei do orçamento para 2014 se reafirmar literalmente o "caráter transitório" das reduções remuneratórias em causa, essa afirmação é puramente retórica, visando ostensivamente uma aparência de conformação aos limites jurídicos traçados pelo Tribunal Constitucional, na medida em que, tanto no texto da proposta de orçamento quanto nas afirmações públicas dos responsáveis governamentais, foi claramente abandonada toda e qualquer delimitação temporal do respetivo alcance.
Como qualquer outra norma jurídica com caráter permanente, as presentes reduções remuneratórias, não obstante a obrigatoriedade da sua renovação orçamental, vigorarão até que o legislador entenda alterá-las, inexistindo qualquer determinação, mesmo previsional e indicativa, de um termo para a sua vigência plurianual.
Ao impor-se esta medida adicional de sacrifício ("redução remuneratória") pelo quarto ano consecutivo aos trabalhadores do setor público, em termos agora alargados (a partir dos 675 euros mensais) e agravados (atingindo os 12% a partir dos 2000 euros), ultrapassam-se vários dos limites a que uma "ablação diferencial" desta natureza estará sempre exposta.
No quarto ano de aplicação, a medida discriminante já não pode justificar-se, como se justificou inicialmente, pela "eficácia" que assegura em confronto com reformas que pudessem requerer mais tempo.
Se as reduções iniciais eram já significativas (não incidindo sobre salários abaixo dos 1500 euros, a que correspondia a taxa dos 3,5%, nem acima dos 10% no escalão mais elevado), estas incidem agora também sobre titulares de vencimentos muito mais baixos, já não longe do salário mínimo, com impacto mais gravoso nas suas vidas (e em concreto, aditando-se aos demais já suportados).
Realizando uma ponderação do peso do impacto que estas reduções produzem no grupo afetado, em comparação com os grupos não remunerados através de verbas públicas, e das razões invocadas pelo legislador, semelhante às que o Tribunal Constitucional já realizou nos acórdãos n.º 353/2012 e 187/2013, não pode deixar de se concluir pela violação do princípio da igualdade, como neles se concluiu.
Por outro lado, esta é uma imposição violadora do princípio da proporcionalidade.
Na sua aplicação a todos os que, pela quarta vez, suportam continuadamente a redução remuneratória, só esta medida - que como se sabe se acrescenta a várias outras, e algumas específicas - levará a que o sacrifício exigido de cada um deles, só a este título, se eleve para um valor compreendido entre 14% a 40% da sua remuneração anual. Este parece um critério quantitativo não eliminável para aferir o alcance duma medida que, admitida como transitória, se pretende que venha mais uma vez acrescentar os seus efeitos sacrificiais aos já por três vezes acumulados.
O princípio da proporcionalidade é violado em dois dos seus segmentos: o da necessidade e o da proporcionalidade em sentido estrito.
É infringido o segmento da necessidade uma vez que o próprio legislador mostra que há alternativas igualmente eficientes para promover os fins prosseguidos, mas mais lenientes. Na verdade, ao mesmo tempo que efetua reduções salariais significativas promove a redução do esforço fiscal doutros contribuintes. O legislador poderia atingir os efeitos a que se propõe optando por soluções orçamentais que não reduzissem salários a partir de 675 euros mensais e não reduzissem (ou reduzissem menos) a carga fiscal sobre certos contribuintes.
Por outro lado, a ponderação do nível de sacrifício imposto (especialmente) a quem aufere salários no limiar inferior da tabela, a partir de 675 euros, e o grau de satisfação dos interesses que se pretende atingir com isso - a consolidação orçamental em poucas décimas - só pode conduzir à conclusão da intolerabilidade daquele sacrifício, tendo em conta os "benefícios" conseguidos, o que se traduz na violação do segmento da proporcionalidade em sentido estrito.
Para se aferir da intolerabilidade do sacrifício é relevante ter em conta que, para além das situações específicas antes referidas, no que se refere à generalidade dos trabalhadores agora atingidos as atuais reduções cumulam, para além do enorme aumento de impostos sofrido pela generalidade dos cidadãos, com o registo de diminuição de rendimento e de cortes salariais que já incidiram nos anos anteriores exclusivamente sobre estes trabalhadores; cumulam com a supressão efetiva dos 13.º e 14.º meses no ano de 2012, não obstante a sua declarada inconstitucionalidade; e cumulam com a redução indireta de retribuição em que se traduzem tanto o aumento do horário de trabalho para as 40 horas semanais, como os sucessivos aumentos de contribuição para a ADSE.
Para além disso, também a eventual violação do princípio da proteção da confiança por parte das reduções remuneratórias deve ser apreciada segundo um crivo mais apertado do que ocorreu em anteriores apreciações do Tribunal Constitucional.
De facto, as reduções remuneratórias incidindo exclusivamente sobre os trabalhadores em funções públicas e das empresas públicas sempre haviam sido perspetivadas como transitórias e com um horizonte temporalmente delimitado e pré-estabelecido. E, na medida em que foi com essa pretensa natureza que não foram ab limine invalidadas pelo Tribunal Constitucional, o Estado fez criar nos cidadãos a convicção reiterada de que a normalidade remuneratória seria reposta no fim do PAEF.
Artigo 75.º da LOE 2014
As normas do artigo 75.º da LOE contendem com o princípio da proteção da confiança, ínsito no princípio do Estado de direito (artigo 2.º), o princípio geral da igualdade (artigo 13.º, n.º 1), e o princípio da proporcionalidade, também decorrente do princípio do Estado de direito.
As normas do artigo 75.º redefinem o regime de complementos de pensão de trabalhadores de empresas do setor público empresarial, restringindo o seu pagamento aos casos em que os mesmos "sejam integralmente financiados pelas contribuições ou quotizações dos trabalhadores, através de fundos especiais ou outros regimes complementares".
Deve começar por se assinalar que se trata de uma conditio impossibilis, dada a fáctica inexistência de tais fundos em diversos casos, notória e documentável, acoplada, no tocante à delimitação do âmbito de aplicação temporal, por outra condição (n.º 6 do artigo 75.º) cuja verificação é impossível face à esperança de vida dos trabalhadores afetados.
O alcance das normas é, pura e simplesmente, a ablação unilateral pelo Estado de montantes negociados e devidos.
Aquelas normas surgem na sequência de negociação de reformas antecipadas em empresas, com a respetiva penalização, sendo imediatamente goradas as expectativas de quem se conformou com o que já era uma alteração das suas expectativas: agora, já reformados antecipadamente, os trabalhadores são surpreendidos por uma norma inscrita da LOE 2014 que impede as empresas em causa de cumprirem os compromissos assumidos para com eles.
Por exemplo, nos últimos anos o Metropolitano de Lisboa incentivou (certamente seguindo orientações da tutela) os seus trabalhadores com mais de 55 anos a solicitarem a reforma antecipada, assegurando o pagamento do complemento de reforma previsto no Acordo de Empresa, o que levou, só nos anos de 2011 e 2012, à saída, por reforma antecipada, de 96 trabalhadores, que, sem essa garantia, certamente não se teriam reformado, aguardando chegar até ao final da sua carreira contributiva;
As normas do artigo 75.º da LOE 2014 contém soluções legislativas manifestamente assistemáticas e desenquadradas de qualquer esforço global de sustentabilidade do sistema público de proteção social e de repartição inter e intrageracional do ónus dessa sustentabilidade, merecendo por isso o mesmo destino que as normas que estiveram em apreciação no acórdão n.º 862/2013 desse Tribunal, isto é, a declaração de inconstitucionalidade por violação do princípio da proteção da confiança.
Mas, para além disso, aquelas normas dos artigos 75.º da LOE 2014 violam também o princípio da igualdade. Visivelmente, o legislador isolou categorias ou classes específicas de pensionistas, com apenas algumas dezenas ou poucas centenas de pessoas e introduziu diferenciações que nem sequer parecem ter um fundamento racional, desse modo violando a versão mais elementar do princípio geral da igualdade como proibição do arbítrio.
Embora haja várias empresas do setor público empresarial com complementos de pensão atribuídos aos seus reformados e pensionistas, a condição estipulada naquele preceito da apresentação de resultados líquidos negativos restringe a aplicação desta lei ao Metropolitano de Lisboa e à Carris.
Designadamente, a norma prevista no n.º 3 do artigo 75.º da LOE 2014 tem consequências demolidoras para os trabalhadores já reformados e pensionistas do Metropolitano de Lisboa e Carris, conduzindo, pelo menos ao nível do Metropolitano de Lisboa, a cortes no valor total bruto da pensão recebida que pode ultrapassar os 60%.
Ora, é inequívoco que é o Estado que define os objetivos das empresas do setor público empresarial e que condiciona/aprova a política tarifária, no entendimento, partilhado por todos os governos, de que as tarifas praticadas em redes urbanas de grandes cidades têm sempre uma componente social que não permite cobrir os custos de produção do transporte.
1) Por conseguinte, a existência de resultados líquidos negativos não é imputável aos trabalhadores ou aos ex-trabalhadores, que nada poderiam fazer para que eles fossem ou deixassem de ser negativos. Nesse contexto, escolher como "razão" ou critério da diferenciação entre grupos de pensionistas a circunstância da existência ou não de resultados líquidos negativos da respetiva empresa torna a medida completamente arbitrária e remete-a para o domínio da irracionalidade.
As normas do artigo 75.º da LOE 2014 violam também o princípio da proporcionalidade. Desde logo porque, conforme se alegou a propósito do artigo 33.º, o próprio legislador, pelos seus comportamentos noutras zonas da política orçamental, mostra que existe margem para medidas alternativas menos drásticas para estas categorias específicas de beneficiários da proteção social. Consequentemente, há violação do segmento da necessidade.
E há também violação do segmento da proporcionalidade em sentido estrito, uma vez que o sacrifício imposto, particularmente quando analisado pelo ângulo individual de cada uma das pessoas atingidas, é de tal forma intenso que não é justificado pela obtenção de ganhos de consolidação orçamental manifestamente escassos.
Artigo 115.º da LOE 2014
As normas deste preceito ofendem o princípio da proporcionalidade (artigo 2.º) e o princípio da igualdade (artigo 13.º).
Doentes e desempregados constituem categorias, definidas substantivamente em função de fatores dos mais vulnerabilizadores na vida individual e social, a que a Constituição confere uma proteção compensatória (v. artigo 59.º, n.º 1, alínea e) e artigo 63.º, n.º 3), traduzida em prestações pecuniárias específicas, verificados certos requisitos. Ainda que sem se descer agora abaixo do mínimo legal (inferior ao salário mínimo), é constitucionalmente inadmissível gravar, de novo, essas prestações com reduções de 5 e 6 %
Embora o ponto já tenha sido objeto de exame, há aspetos novos que se colocam à segunda vez e no específico contexto orçamental em que tal ocorre.
Que as prestações que são devidas, em execução do programa constitucional a doentes e desempregados sejam, em dois anos consecutivos, objeto de uma ablação que já atinge os 10 e 12% de redução é algo de constitucionalmente inadmissível.
Invertendo a ordem de prioridades da proteção constitucional, atribui-se aqui, de forma repetida, a doentes e desempregados um tratamento "em pior", num contexto em que se desagravam outros e se reduz o esforço exigido noutras direções. Aliás, não tendo o legislador imposto a todos, a partir do valor mínimo considerado, contribuições adicionais específicas no valor de 10% a 12%, escolher doentes e desempregados para esse efeito ofende o princípio da proporcionalidade em várias das suas dimensões (nomeadamente o da necessidade) e ainda o princípio da igualdade, por aplicação - repetida e duplicada - de tratamento mais gravoso a quem é constitucionalmente merecedor de mais proteção.
Artigo 117.º da LOE 2014
As normas do artigo 117.º da LOE contendem com o princípio da proteção da confiança, ínsito no princípio do Estado de direito (artigo 2.º), o princípio geral da igualdade (artigo 13.º, n.º 1), e o princípio da proporcionalidade, também decorrente do princípio do Estado de direito. Há ainda restrição do direito à propriedade, direito com natureza análoga aos direitos, liberdades e garantias, restrição essa que se deve entender como violadora do princípio da proporcionalidade.
Opta-se, para essas pensões e para os seus titulares, por um tratamento mais gravoso, a ponto de atingir a desapropriação total - quando aqueles fatores imporiam proteção diferencial (sobre a viuvez e a orfandade, é expressa a orientação protetora da nossa constituição social - cf. artigo 63.º, n.º 4).
Prevê-se no artigo 117.º da LOE 2014 a ablação, parcial ou total, de prestações a atribuir ou pagas a título de pensão de sobrevivência. Sendo o primeiro caso em que se atinge este nível sacrificial na esfera da segurança social, é injustificável que seja em situações de viuvez e análogas, e em sede contributiva, que se pretenda consumar esse excesso.
Em alguns casos, as normas em causa consubstanciam uma redução retrospetiva, operada através de recálculo, de pensões de sobrevivência já em pagamento, pelo que afetam direitos consolidados na esfera patrimonial dos seus titulares, o que constitui uma afetação gravosa e inédita do direito à pensão protegido constitucionalmente.
Na medida em que não haja um interesse público suficientemente forte que justifique uma afetação tão gravosa, tanto do direito à segurança social, quanto da confiança legítima que os cidadãos depositam na continuidade e estabilidade do regime jurídico em vigor e, sobretudo, na estabilidade de direitos já formados, aquela afetação terá de ser configurada como inconstitucional.
As normas do artigo 117.º da LOE 2014 contém soluções legislativas manifestamente assistemáticas e desenquadradas de qualquer esforço global de sustentabilidade do sistema público de proteção social e de repartição inter e intrageracional do ónus dessa sustentabilidade, merecendo por isso o mesmo destino que as normas que estiveram em apreciação no acórdão n.º 862/2013 desse Tribunal, isto é, a declaração de inconstitucionalidade por violação do princípio da proteção da confiança.
Para além disso, as normas do artigo 117.º da LOE 2014 violam o princípio da igualdade. Com efeito, o legislador isolou categorias ou classes específicas de pensionistas e submeteu-os a tratamento diferenciado cujo impacto, comparando com a situação dos grupos de pensionistas que não são atingidos, se mostra claramente desequilibrado em relação às razões da diferenciação.
As normas do artigo 117.º da LOE 2014 violam o princípio da proporcionalidade. Desde logo porque, conforme se alegou a propósito do artigo 33.º da LOE 2014, o próprio legislador, pelos seus comportamentos noutras zonas da política orçamental, mostra que existe margem para medidas alternativas menos drásticas para estas categorias específicas de beneficiários da proteção social. Consequentemente, há violação do segmento da necessidade.
E há também violação do segmento da proporcionalidade em sentido estrito, uma vez que o sacrifício imposto, particularmente quando analisado pelo ângulo individual de cada uma das pessoas atingidas, é de tal forma intenso que não é justificado pela obtenção de ganhos de consolidação orçamental manifestamente escassos.
Finalmente, na medida em que existe uma parcela das contribuições pagas, identificada e quantificada, expressamente destinada à pensão de sobrevivência, está também em causa uma eventual restrição ilegítima de um direito análogo a um direito, liberdade e garantia.
Através das presentes medidas de "reconfiguração", o Estado apropria-se da contrapartida para a qual, e em nome da qual, recolheu específicas verbas, desviando-as - podendo-o fazer na totalidade - da finalidade anunciada aos que a suportaram, em regra ao longo de uma vida. Há, por isso, uma restrição desproporcionada do direito à propriedade o que se traduz numa violação do artigo 62.º».
Pedido formulado no âmbito do processo n.º 47/2014
Um Grupo de Deputados à Assembleia da República eleitos pelo PCP, BE e PEV pediram a apreciação e declaração, com força obrigatória geral, da inconstitucionalidade das normas contidas nos artigos 33.º, 75.º, 115.º e 117.º da Lei n.º 83-C/2013, de 31 de dezembro de 2013.
Com a indicação de que o pedido se baseia na consideração dos elementos novos, resultantes especificamente da LOE 2014, os quais, em face da anterior jurisprudência do Tribunal, justificarão um novo juízo quanto à conformidade das normas impugnadas com princípios constitucionalmente consagrados, os requerentes invocam os fundamentos seguintes:
«Da inconstitucionalidade do artigo 33.º
O artigo 33.º da LOE 2014 determina a redução das remunerações totais ilíquidas mensais das pessoas a que se refere o n.º 9 (que têm em comum o facto de serem diretamente suportadas por dinheiros públicos), de valor ilíquido superior a 675 euros, quer estejam em exercício de funções naquela data, quer iniciem tal exercício, a qualquer título, depois dela, nos seguintes termos:
Para valores de remunerações superiores a 675 euros e inferiores a 2000 euros, aplica-se uma taxa progressiva que varia entre os 2,5% e os 12%, sobre o valor total das remunerações;
12 % sobre o valor total das remunerações superiores a 2000 euros.
Deste modo, a LOE 2014 faz transitar para 2014 os cortes salariais impostos pelas leis orçamentais relativas a 2011, 2012 e 2013, mas agrava-os muito significativamente, não apenas nos montantes dos cortes, que deixam de se situar entre os 3,5% e os 10% para se situar entre os 2,5% e os 12%, mas sobretudo através do alargamento do universo dos abrangidos a quem aufere remunerações ilíquidas entre os 675 euros e os 1500 euros mensais.
Por outro lado, neste quarto ano consecutivo de imposição de cortes salariais, em que sobre cada um dos lesados se acumulam os efeitos de múltiplos cortes impostos em anos anteriores, já não podem estas medidas ser encaradas como transitórias, excecionais, indispensáveis e insubstituíveis para obter efeitos imediatos na redução do défice das contas públicas. Estas medidas são já assumidas, muito claramente, como medidas definitivas e destinadas a impor um ajustamento (leia-se, redução substancial) dos níveis de rendimentos dos servidores do Estado.
Embora as reduções salariais dos funcionários públicos tenham sido aplicadas pela primeira vez em 2011, ou seja, ainda antes da assinatura do chamado Programa de Assistência Económica e Financeira, foi este documento que passou a servir de referencial justificativo das medidas de austeridade em que se incluem os cortes de salários e de pensões pagos com dinheiros públicos, e que serviu de fundamento ao caráter transitório e irrepetível dessas medidas. Sucede que a vigência desse memorando termina em maio de 2014, mas não se vislumbra qualquer sinal de que termine a aplicação das medidas impostas em seu nome.
As decisões do Tribunal Constitucional que concluíram pela não inconstitucionalidade dos cortes salariais impostos pelos Orçamentos do Estado anteriores assentaram em pressupostos muito concretos que já não se verificam em 2014.
Ao analisar a LOE 2011, o Acórdão n.º 396/2011, assentou o seu juízo no pressuposto de que a redução então imposta seria uma medida idónea para fazer face à situação de défice orçamental, dando como adquirido que só a diminuição de vencimentos garantia eficácia certa e imediata para garantir resultados a curto prazo na consolidação orçamental. Por não haver razões de evidência em sentido contrário, o Tribunal considerou que a medida prevista para 2011 se incluía ainda dentro dos limites do sacrifício que a transitoriedade e os montantes das reduções ainda salvaguardavam.
Como é sabido porém, chamado a decidir sobre idênticos cortes salariais contidos no Orçamento do Estado para 2012, conjugados com a suspensão dos subsídios de férias e de Natal dos cidadãos que auferem remunerações públicas, o Tribunal Constitucional, através do Acórdão n.º 353/2012, considerou que a conjugação entre o congelamento de salários e pensões do setor público vigente desde 2010, os cortes salariais vigentes desde 2011 e o corte dos subsídios de férias e de Natal de 2012 aplicáveis aos trabalhadores e pensionistas do setor público, ultrapassavam de forma evidente os limites do sacrifício a que aludia o Acórdão n.º 396/2011.
Assim, o Tribunal declarou inconstitucional o corte dos subsídios de férias e de Natal dos funcionários e pensionistas do setor público, por violação do princípio da igualdade, na sua dimensão de igualdade proporcional, consagrado no artigo 13.º da Constituição.
Já quanto aos cortes salariais, apesar da proteção do direito dos trabalhadores à remuneração, do cumprimento pontual dos contratos e da proporcionalidade na imposição de sacrifícios aos cidadãos por parte do Estado não serem valores alheios à ordem constitucional portuguesa, foi entendido que a restrição desses direitos fundamentais ainda se continha dentro dos limites impostos pelo respeito do princípio da proporcionalidade.
Porém, os cortes salariais impostos na LOE 2014 obrigam a um novo juízo quanto à sua idoneidade ou adequação para atingir os fins visados, quanto à sua exigibilidade, necessidade ou indispensabilidade, e quanto à sua proporcionalidade em sentido estrito, isto é, quanto a saber se tais medidas se incluem na justa medida ou se devem considerar-se excessivas.
Importará salientar desde logo que a dimensão do sacrifício imposto pelos cortes salariais, que pode ascender a 12% dos vencimentos, não é menor que a que foi imposta com o corte de um dos subsídios de férias ou de Natal declarado inconstitucional pelo Acórdão n.º 353/2012, sendo certo que um desses subsídios representa uma redução de 7% do vencimento anual.
Quanto à questão da idoneidade ou adequação, é hoje manifesto que os cortes salariais não foram um meio idóneo para a redução imediata do défice das contas públicas. Na versão inicial do PAEF, assumiu-se como objetivo que o défice das contas públicas deveria ser de 4,5% no final de 2012, de 3,0% em 2013 e de 2,3% em 2014. Acontece que, não obstante os cortes salariais efetuados (a par de outras medidas assentes nos cortes dos rendimentos do trabalho e das pensões), estes objetivos foram sucessivamente revistos. O objetivo de um défice de 3% para 2013 foi revisto primeiro para 4,5% e depois para 5,5%. O objetivo de 2,3% para 2014 passou para 2,5% e acabou por ser fixado em 4% na LOE 2014.
Para além dos cortes salariais não se terem revelado um meio idóneo para a redução do défice das contas públicas, já não é possível invocar a sua indispensabilidade para esse efeito, quando se verificam na LOE 2014 medidas em sentido contrário a esse objetivo. Não é aceitável que os cortes salariais sejam considerados como uma medida indispensável para a redução do défice das contas públicas quando na mesma LOE 2014 os encargos públicos com parcerias público-privadas são agravados em 800 milhões de euros e se preveja uma revisão do regime legal do IRC por forma a desagravar significativamente a carga fiscal sobre as grandes empresas com a consequente perda de receita pública.
A questão fundamental que se coloca porém relativamente aos cortes salariais previstos na LOE 2014 é a de saber se não estão largamente ultrapassados os limites do sacrifício a que aludiu o Acórdão n.º 396/2011 e se não se verifica situação idêntica à que justificou a declaração de inconstitucionalidade do corte dos subsídios de férias e de Natal de 2013.
Na verdade, os cidadãos que auferem remunerações públicas têm vindo a ser duramente lesados nas suas condições de vida pela sucessiva imposição cumulativa de medidas de austeridade que começam, na perceção, não apenas dos próprios, mas da própria opinião pública, a assumir um caráter persecutório que parece não conhecer limites: cortes salariais em 2011, 2012 e 2013; cortes de subsídios de férias e de Natal em 2012; aumento da carga fiscal sobre os rendimentos do trabalho, com a redução de escalões, aumento de taxas, supressão de escalões, eliminação de deduções e imposição de sobretaxa de 3,5% em sede de IRS; aumento do IVA e do IMI; congelamento de salários desde há muitos anos; proibição de promoções e de progressões, redução de ajudas de custo e de remuneração por trabalho suplementar; aumento do horário de trabalho para 40 horas semanais; aumento dos descontos para a ADSE, cujo agravamento já foi inclusivamente anunciado.
Quando, para além destas medidas, se alargam os cortes salariais de modo a abranger trabalhadores que auferem salários mensais ilíquidos no montante de 675 euros, estão ultrapassados todos os limites constitucionalmente admissíveis. Estes cortes incidem sobre rendimentos de tal modo exíguos que violam claramente o princípio constitucional da proporcionalidade na restrição de direitos fundamentais.
O Acórdão n.º 353/2012, referindo-se aos pensionistas e aos trabalhadores da função pública com rendimentos ilíquidos situados entre os 600 e os 1100 euros mensais, considerou estar perante um universo em que a exiguidade dos rendimentos já impõe tais provações que a exigência de um sacrifício adicional, como seja a sua redução, tem um peso excessivamente gravoso.
Com efeito, não concebem os requerentes que se possa entender que cortar remunerações a trabalhadores que auferem vencimentos líquidos inferiores a 600 euros mensais não configure uma restrição excessiva do direito consagrado na alínea a) do n.º 1 do artigo 59.º da Constituição à retribuição do trabalho de forma a garantir uma existência condigna.
É que, como afirmou o Tribunal Constitucional no Acórdão n.º 396/2011, se as circunstâncias de verdadeira excecionalidade que levaram Portugal a solicitar ajuda financeira internacional não se encontra[va]m superadas e por isso, se justifica[v]am, neste contexto das medidas de consolidação orçamental introduzidas, não se ignora também que estas mesmas medidas não podem deixar de ser aferidas à luz dos princípios da proporcionalidade e da proteção da confiança que, em qualquer Estado de Direito, sustentam as relações entre o Estado e os cidadãos.
Acresce ainda que só por mero artifício se pode considerar em 2014 que tais medidas têm caráter temporário. Mesmo admitindo que a plurianualidade das medidas inscritas na LOE não lhes confere a natureza de cavaleiros orçamentais, dado que a sua renovação fica sempre dependente da LOE para cada ano subsequente, há que aferir se as normas em causa, na medida em que ferem direitos fundamentais, são excecionais e transitórias ou se pretendem assumir um caráter definitivo. Esta questão é decisiva, na medida em que dela pode depender o juízo quanto à conformidade constitucional dessas normas.
O juízo de não inconstitucionalidade dos cortes salariais assentava na sua temporalidade com parâmetros bem definidos. Tratava-se de atingir, por via dessas medidas, até 2013, os objetivos de redução do défice assumidos no PAEF. Acontece que na LOE 2014 desapareceu qualquer referência a esses limites e parâmetros. O ano de 2013 já passou sem que os supostos objetivos tenham sido assumidos; o PAEF termina em maio de 2014 sem que os cortes salariais sejam limitados em função da cessação desse Programa. Não existe pois na LOE 2014 nenhum elemento juridicamente vinculante do caráter transitório dos cortes efetuados, o que obriga, no entender dos requerentes, a rever o juízo de constitucionalidade que teve lugar em anos anteriores quanto à sua natureza transitória.
Entendem pois os requerentes, em conclusão, que o artigo 33.º da LOE 2014 restringe o direito à retribuição do trabalho (artigo 59.º, n.º 1, a) da Constituição) em violação do princípio da proibição do excesso em termos de igualdade proporcional consagrado no artigo 13.º.
Da inconstitucionalidade do artigo 75.º
O artigo 75.º da LOE 2014 impõe que nas empresas do setor público empresarial que tenham apresentado resultados líquidos negativos nos três últimos exercícios apurados apenas seja permitido o pagamento de complementos às pensões atribuídas pelo Sistema Previdencial da Segurança Social, pela CGA ou por outro sistema de proteção social, nos casos em que aqueles complementos sejam integralmente financiados pelas contribuições ou quotizações dos trabalhadores, através de fundos especiais ou outros regimes complementares. Tal disposição aplica-se (nos termos do n.º 2 desse artigo) ao pagamento de complementos de pensão aos trabalhadores no ativo e aos antigos trabalhadores aposentados, reformados e demais pensionistas.
O princípio da proteção da confiança como exigência indeclinável do princípio do Estado de Direito democrático consagrado no artigo 2.º da Constituição tem sido densificado pela jurisprudência do Tribunal Constitucional em termos que não deixam dúvidas quanto à inconstitucionalidade do artigo 75.º da LOE 2014.
O Acórdão n.º 287/90, citado em diversos acórdãos posteriores (v.g. Acórdãos n.º 396/2011 e n.º 862/2013), clarifica os dois critérios conformadores da inadmissibilidade de medidas legítimas à luz de tal princípio: a afetação de expectativas, em sentido desfavorável, será inadmissível, quando constitua uma mutação da ordem jurídica com que, razoavelmente, os destinatários das normas não possam contar, e ainda quando não for ditada pela necessidade de salvaguardar direitos ou interesses constitucionalmente protegidos que devam considerar-se prevalecentes.
E mais adiante, citando jurisprudência firmada em diversos Acórdãos, o Acórdão n.º 396/2011 conclui que para que haja lugar à tutela jurídico-constitucional da confiança necessário em primeiro lugar, que o Estado (mormente o legislador) tenha encetado comportamentos capazes de gerar nos privados expectativas de continuidade; depois, devem tais expectativas ser legítimas, justificadas e fundadas em boas razões; em terceiro lugar, devem os privados ter feito planos de vida tendo em conta a perspetiva de continuidade do comportamento estadual; por último, é ainda necessário que não ocorram razões de interesse público que justifiquem, em ponderação, a não continuidade do comportamento que gerou a situação de expectativa.
Vejamos então: os beneficiários dos complementos de pensão que serão afetados pela aplicação do artigo 75.º da LOE 2014 são trabalhadores do Metropolitano de Lisboa e da Carris que, ao abrigo do regime legal vigente, negociaram a antecipação das respetivas reformas, com penalizações, tendo como contrapartida os complementos de reforma atribuídos pelas empresas aos respetivos pensionistas.
Como é evidente, nenhum trabalhador aceitaria antecipar a sua reforma se tivesse a mínima suspeita de que no seu horizonte de vida alguma medida legislativa pudesse vir a alterar negativamente o quadro legal em que fez assentar as suas expectativas.
As expectativas de continuidade eram absolutas; eram legítimas, justificadas e fundadas em boas razões; e obviamente, todos os trabalhadores nessa situação traçaram os seus planos de vida baseados na convicção da continuidade do comportamento estadual.
Resta a questão de saber se é invocável algum interesse público que possa ser considerado prevalecente para afastar neste caso a tutela do proteção da confiança. Não se vislumbra qual possa ser.
O número de trabalhadores afetados pelas medidas em apreço não permite que se considere que está aqui em causa o cumprimento dos acordos internacionais que têm servido de justificação às medidas penalizadoras dos rendimentos do trabalho e das pensões, nem assumem qualquer dimensão digna de nota quanto à sustentabilidade da segurança social. Não se trata manifestamente de uma medida idónea, indispensável, ou proporcional.
E deve ter-se por uma medida arbitrária e violadora do princípio da igualdade, na medida em que visa penalizar os trabalhadores de empresas públicas de transportes pelos prejuízos de exploração dessas empresas, quando esses prejuízos resultam claramente de uma opção estadual a que os trabalhadores são alheios.
Nestes termos, o artigo 75.º da LOE 2014 deve ser declarado inconstitucional por violação do princípio da igualdade (artigo 13.º) e por violação do princípio da proteção da confiança decorrente do Estado de Direito Democrático (artigo 2.º).
Segundo o n.º 7 do artigo 75.º, o regime fixado tem natureza imperativa, enquanto se verificarem as condições nele estabelecidas, prevalecendo sobre contratos de trabalho ou instrumentos de regulação coletiva de trabalho e quaisquer outras normas legais, especiais ou excecionais, em contrário, não podendo ser afastado ou modificado pelas mesmas. É assim posto em causa o direito de contratação coletiva (artigo 56.º, n.º 3 da Constituição), na medida em que são revogadas normas livremente acordadas entre as partes e é afastada a possibilidade de negociações futuras sobre a matéria
Da inconstitucionalidade do artigo 115.º
O artigo 115.º da LOE 2014 estabelece que as prestações do sistema previdencial concedidas no âmbito das eventualidades de doença e desemprego são sujeitas a uma contribuição nos seguintes termos:
5% sobre o montante dos subsídios concedidos no âmbito da eventualidade de doença;
6% sobre o montante dos subsídios de natureza previdencial concedidos no âmbito da eventualidade de desemprego.
A aplicação deste regime não prejudica, em qualquer caso, a garantia do valor mínimo das prestações, nos termos previstos nos respetivos regimes jurídicos.
Esta cláusula de salvaguarda do valor mínimo das prestações, destinada a contornar a declaração de inconstitucionalidade do corte dos subsídios de doença e de desemprego, não toma esta medida, salvo melhor opinião, conforme à Constituição.
No Acórdão n.º 187/2013, precisamente sobre estas medidas, o Tribunal Constitucional entendeu que uma tal opção legislativa é de todo desrazoável, quando é certo que ela atinge os beneficiários que se encontram em situação de maior vulnerabilidade por não disporem de condições para obterem rendimentos do trabalho para fazer face às necessidades vitais do seu agregado familiar e abrange as prestações sociais que precisamente revestem uma função sucedânea da remuneração salarial, de que o trabalhador se viu privado, e que era suposto corresponderem no limite ao mínimo de assistência material que se encontrava já legalmente garantido.
Importa não esquecer que os beneficiários destas prestações já viram os seus rendimentos substancialmente reduzidos em função da situação de doença ou de desemprego em que involuntariamente se encontram. O valor do subsídio de desemprego corresponde a 65% da remuneração média, não podendo ultrapassar o valor de 2,5 IAS, e é reduzido em 10% ao fim de seis meses (redução que já atinge hoje a maioria dos desempregados devido ao peso relativo do desemprego de longa duração); e o valor do subsídio de doença oscila entre os 55% e os 75% da remuneração média, conforme a duração da incapacidade para o trabalho, sendo de notar que em situação de doença os encargos tendem a aumentar.
Não é admissível que cidadãos que se encontram em situação de falta ou de diminuição de meios de subsistência e que por isso são credores de proteção social (artigo 63.º, n.º 3 da Constituição) vejam os seus meios de subsistência ainda mais reduzidos por um encargo para o qual não se apresenta justificação.
A restrição do direito à segurança social nestes casos só seria constitucionalmente justificável se se vislumbrasse um interesse geral protegido que devesse prevalecer sobre os direitos individuais sacrificados. E não se vislumbra.
Os cortes de 5% e de 6% respetivamente sobre os subsídios de desemprego e de doença não são manifestamente um meio idóneo para resolver ou minorar significativamente eventuais problemas de sustentabilidade da segurança social, e quando representam um sacrifício adicional para quem já se encontra numa situação de particular fragilidade, entram no domínio da desproporcionalidade, por inadmissibilidade e injustificação.
Entendem por isso os requerentes que o artigo 115.º da LOE 2014 é inconstitucional por violação do princípio da proporcionalidade decorrente do Estado do Direito Democrático (artigo 2.º da Constituição)
Da inconstitucionalidade do artigo 117.º
O artigo 117.º da LOE 2014 reduz as pensões de sobrevivência atribuídas aos cônjuges sobrevivos e aos membros sobrevivos de união de facto de contribuintes do regime de proteção social convergente ou beneficiários do regime geral de segurança social que percebam valor global mensal a título de pensão igual ou superior a 2000 euros, resultando mesmo em alguns casos na supressão total da pensão de sobrevivência.
As normas em acusa configuram uma redução retrospetiva de pensões já em pagamento, afetando direitos já consolidados na esfera patrimonial dos seus titulares, sendo que estes se encontram numa situação (viuvez ou orfandade) credora de proteção nos termos do n.º 3 do artigo 63.º da Constituição.
Acresce que as pensões de sobrevivência atribuídas no âmbito do sistema de proteção social dos trabalhadores da administração pública são prestações do sistema contributivo integradas na proteção da eventualidade morte e destinam-se a compensar os seus beneficiários da perda de rendimentos determinada pelo falecimento de um familiar. Trata-se portanto de uma pensão que é formada pelos trabalhadores, através de contribuições efetuadas pelos seus salários, na expectativa de que, depois da sua morte, os seus familiares terão direito a uma determinada prestação.
A redução do valor das prestações atribuídas no âmbito de sistemas contributivos, seja qual for o seu valor, corresponde a uma violação da relação jurídica de segurança social estabelecida entre o Estado e o cidadão beneficiário, tanto mais grave neste caso, porquanto se trata da quebra de um compromisso estabelecido com um cidadão entretanto falecido o que obviamente já não poderá formar outros direitos à luz de novas regras.
Enquanto solução legislativa desenquadrada de qualquer lógica de sustentabilidade global do sistema de segurança social e ao incidir sobre uma categoria isolada de pensionistas, o artigo 117.º da LOE 2014 incorre no vício de inconstitucionalidade semelhante ao que foi declarado no Acórdão n.º 862/2013 que declarou inconstitucional o Decreto da Assembleia da República n.º 187/XII sobre mecanismos de convergência do regime de proteção social da função pública com o regime geral da segurança social por violação do princípio da confiança ínsito no princípio do Estado de Direito Democrático plasmado no artigo 2.º da Constituição.»
Pedido formulado no âmbito do Processo n.º 137/2014
O Provedor de Justiça pede a apreciação e declaração, com força obrigatória geral, da inconstitucionalidade da norma constante da alínea r) do n.º 9 do artigo 33.º, na parte aplicável aos trabalhadores de empresas de capitais maioritariamente públicos, e dos n.os 1, 5, e 6 do artigo 117.º da Lei n.º 83-C/2013, de 31 de dezembro.
Fundamenta o pedido nos seguintes termos:
1.º O artigo 33.º da LOE 2014 mantém para o ano em curso a redução, inaugurada em 2011, das remunerações daqueles que exerçam funções no setor público, ocorrendo, ainda assim, uma sua configuração em novos moldes, refletida em modificações substantivas das regras aplicáveis nos precedentes exercícios orçamentais, em virtude não só da ampliação do universo de sujeitos abrangidos pela medida (por força do acréscimo da base de incidência), como também da elevação dos coeficientes médio e máximo de redução.
2.º Estando pendentes iniciativas que têm em vista a declaração de inconstitucionalidade in totum de tal solução legal, cabe ao Provedor de Justiça, neste exato contexto, formular um pedido subsidiário, prevenindo a possibilidade de aquelas iniciativas não merecerem o respaldo do Tribunal Constitucional.
3.º Julga-se assim ser de destacar, de entre as várias situações funcionais abarcadas no âmbito da redução remuneratória em apreço, aquela cuja previsão se explicita na alínea r), do n.º 9, do citado artigo 33.º, pelas razões que passo a densificar.
4.º Com efeito, entre outros destinatários da medida de redução remuneratória em causa e por força do disposto no normativo aqui questionado, esta aplica-se igualmente aos «trabalhadores das empresas públicas de capital exclusiva ou maioritariamente público, das entidades públicas empresariais e das entidades que integram o setor empresarial regional e municipal».
5.º Neste horizonte, a apreciação de desconformidade constitucional da disposição citada atém-se na inclusão, no âmbito subjetivo de incidência da medida, dos trabalhadores de empresas do setor público de capitais maioritariamente públicos, confluindo parceiros privados na formação do restante capital.
6.º Concretizando, tem-se especificamente em vista a situação dos trabalhadores integrados naquele lastro empresarial abrangido na previsão da norma questionada, em que há associação de capitais públicos e privados, sendo que os poderes públicos detêm a maioria do capital.
7.º Ante este círculo assim circunscrito e na ausência de norma que determine a entrega, por parte das entidades processadoras das respetivas remunerações das quantias correspondentes às reduções remuneratórias daqueles trabalhadores nos cofres públicos, por exemplo em termos análogos aos que estabelece o n.º 10 do mesmo artigo 33.º, considero estar violado, na presente situação, o princípio da proporcionalidade ou da proibição do excesso que adensa e densifica o princípio do Estado de Direito (artigo 2.º da Constituição).
8.º Efetivamente, conforme pode ler-se no Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 187/2001, publicado no Diário da República, II série, de 26 de junho de 2001, «o princípio da proporcionalidade, enquanto princípio geral de limitação do poder público, pode ancorar-se no princípio geral do Estado de Direito. Impõem-se, na realidade, limites resultantes da avaliação da relação entre os fins e as medidas públicas, devendo o Estado-legislador e o Estado-administrador adequar a sua projetada ação aos fins pretendidos, e não configurar as medidas que tomam como desnecessária ou excessivamente restritivas.»
9.º Sendo indubitável a diferenciação da vinculação ao princípio da proporcionalidade por parte do Estado-legislador e do Estado-administrador, com reflexos no alcance do seu controlo jurisdicional, nestas duas distintas esferas do exercício do poder público, e sempre com amparo no citado aresto do Tribunal Constitucional, «[n]ão pode contestar-se que o princípio da proporcionalidade, mesmo que originariamente relevante sobretudo no domínio do controlo da atividade administrativa, se aplica igualmente ao legislador. Dir-se-á mesmo - como o comprova a própria jurisprudência deste Tribunal - que o princípio da proporcionalidade cobra no controlo da atividade do legislador um dos seus significados mais importantes.»
10.º Neste enquadramento, o princípio da proporcionalidade impõe que a solução normativa se revele «como meio adequado para a prossecução dos fins visados pela lei», assim como medida necessária, «porque os fins visados pela lei não podiam ser obtidos por outros meios menos onerosos» para os direitos dos cidadãos, e não surja ainda como uma medida «desproporcionada[...], excessiva[...], em relação aos fins obtidos», situando-se em um patamar de justa medida (J. J. Gomes Canotilho e Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa Anotada, Vol. I, 4.ª edição revista, Coimbra: Coimbra Editora, 2007, pág. 392-393).
11.º Do exposto sobressaem já as três dimensões que determinam e balizam o princípio da proporcionalidade, nas suas vertentes de conformidade ou adequação, necessidade ou exigibilidade e, ainda, de justa medida ou proporcionalidade em sentido estrito.
12.º No tocante especificamente à norma vertida na alínea r), do n.º 9, do artigo 33.º da LOE 2014, com a demarcação acima explicitada, entende-se desrespeitado o princípio da proporcionalidade, ínsito no artigo 2.º da Lei Fundamental, na vertente cimeira da adequação da medida legislativa em causa, de sentido indubitavelmente ablativo, à prossecução do seu escopo.
13.º A afirmação antecipada procede da indagação dos objetivos prosseguidos pela medida contida no citado artigo 33.º e pela inclusão, na respetiva esfera de eficácia subjetiva, dos trabalhadores de empresas de capitais maioritariamente públicos, tal como esses fins foram expressamente assumidos e divulgados no âmbito do procedimento legislativo que culminou com a publicação da LOE 2014.
14.º Subsequente e cumulativamente, procede de uma apreciação de manifesta incompatibilidade da solução normativa que flui da alínea r), do n.º 9, do artigo 33.º da LOE 2014, na parte relevante, com a finalidade perseguida pelo legislador. Vejamos.
15.º Não se mostra complexo prefigurar a medida legislativa de redução das remunerações, aqui em causa, como dirigida, em um quadro de esforço de consolidação orçamental, a uma finalidade contabilística de redução da despesa pública.
16.º Efetivamente, pode ler-se no Relatório que acompanhou a Proposta de lei relativa ao OE2014 (in: Diário da Assembleia da República, II Série-A, n.º 11, 2.º suplemento, de 15 de outubro de 2013; de agora em diante, Relatório do OE2014) ser «necessário prosseguir o ajustamento concedendo a prioridade ao lado da despesa (...). É precisamente neste contexto que se situa o ajustamento da medida de redução das remunerações de todos os trabalhadores das Administrações Públicas e do Setor Empresarial do Estado» (pág. 31).
17.º A esta luz, afirmada inequivocamente do lado da despesa, não pode racionalmente compreender-se como adequada uma medida do legislador que, atingindo trabalhadores de empresas de capitais maioritariamente públicos e sem que esteja determinada a entrega nos cofres públicos dos montantes correspondentes às reduções remuneratórias que atingem aqueles trabalhadores, se revela apta, em absoluto contraste com o seu afirmado desiderato, a gerar distribuição, na proporção devida, de dividendos ou outras vantagens patrimoniais pelos parceiros privados na mesma empresa, detentores do capital remanescente, frustrando-se, na medida equivalente, o escopo de redução da despesa pública a que deve vir integralmente dirigido o esforço que o legislador também fez recair sobre este específico círculo de trabalhadores.
18.º Vale por dizer: a supressão parcial da remuneração destes trabalhadores não satisfaz integralmente fins públicos de alívio da despesa pública mas igualmente permite considerar verificadas vantagens diretas e quantificáveis para entidades privadas.
19.º No incomprimível imperativo de afirmação de um direito materialmente justo, que a radicação do princípio da proporcionalidade indubitavelmente condensa, apresenta-se assim como manifestamente irrazoável uma medida de ablação remuneratória que em sobrecarga dos referidos trabalhadores não serve in totum, como a razão necessariamente o impõe, o fim de consolidação orçamental do lado da despesa pública, revelando-se em uma vantagem patrimonial para as entidades privadas cotitulares do capital social, no que pode ser concebido, verdadeiramente, como uma espécie de enriquecimento sem causa destas últimas, inaceitável em um Estado de Direito.
20.º Neste patamar de compreensão, ante a relação medida-objetivo em debate, não se antevê, conforme já referido, complexidade na avaliação da realidade que subjaz à opção legislativa em presença, sendo manifesta a radicação, no presente caso, de uma medida legislativa de contenção da despesa pública.
21.º Nesse sentido e na situação específica vertente, os efeitos da norma em causa extravasam o proclamado objetivo, sendo, desse modo, contraditórios com o escopo definido, em uma solução normativa que gera tanto mais perplexidade quanto é certo, neste nosso tempo, o esforço que impende ante a obrigação de consolidação orçamental, sendo incompreensível que uma medida consignada a esse efeito não prossiga integralmente o seu fim.
22.º Para tanto, repete-se, em uma suposição de legitimidade a montante, que aqui não compete debater, da redução remuneratória per se, bastaria a conformação em termos normativamente adequados que salvaguardasse a entrega, na sua integralidade, dos montantes correspondentes à diminuição salarial sofrida pelos trabalhadores em causa.
23.º Por outro lado, não se perde de vista que, como é também destacado pelo Tribunal Constitucional (vejam-se os Acórdãos n.os 396/2011, 353/2012 e 187/2013, publicados no Diário da República, respetivamente, na II série, de 17 de outubro de 2011, e na I série, de 20 de julho de 2012 e de 22 de abril de 2013), o fator determinante na aplicação da medida de redução remuneratória - justificada, em um contexto de excecionalidade de gestão financeira dos recursos públicos, por imperativo do interesse público de garantir a sustentabilidade das finanças públicas mediante a redução da despesa pública - é a circunstância de estarem em causa remunerações pagas por dinheiros públicos a trabalhadores que se inscrevem em todas as áreas da Administração Pública.
24.º Adensando este posicionamento da jurisprudência constitucional, embora não tenha sido analisada especificamente a conformidade constitucional da redução remuneratória quando aplicada também a categorias específicas de trabalhadores que não se inscrevem na Administração Pública no seu conceito mais estrito, o Tribunal Constitucional, nos fundamentos que aduziu logo no Acórdão n.º 396/2011, considerou em bloco a categoria dos que recebem por verbas públicas.
25.º Este entendimento densifica a compreensão de que nos situamos, ante a solução normativa questionada, em uma lógica de estratégia de consolidação orçamental, não sendo racionalmente admissível que uma medida, como aquela dirigida aos trabalhadores de empresas de capitais maioritariamente públicos, extravase a referida lógica financeira.
26.º Nesse sentido, pode afirmar-se existir erro manifesto de apreciação do legislador na sua adoção, pela sua não inteira correspondência com o fim perspetivado e que justificou a determinação legislativa de reduções remuneratórias.
27.º Ora, como afirmou o Tribunal Constitucional no Acórdão n.º 187/2001, anteriormente citado, «a própria averiguação jurisdicional da existência de uma inconstitucionalidade, por violação do princípio da proporcionalidade por uma determinada norma, depende justamente de se poder detetar um erro manifesto de apreciação da relação entre a medida e seus efeitos (...).»
28.º Valorando, pelos motivos expostos, estar-se perante uma situação de erro manifesto, como as prefiguradas por esse Tribunal na passagem acabada de transcrever, considero que a norma constante da alínea r), do n.º 9, do artigo 33.º, na parte aplicável aos trabalhadores de empresas de capitais maioritariamente públicos, viola o princípio da proporcionalidade, no segmento da adequação, tanto bastando para um juízo positivo de inconstitucionalidade.
[...]
29.º Por força do disposto no artigo 117.º da LOE 2014, são fixadas as regras de cálculo das pensões de sobrevivência a atribuir a partir de 1 de janeiro de 2014, bem como as regras de recálculo ou redução das pensões de sobrevivência já atribuídas.
30.º Neste recorte normativo e em linha de harmonia com a delimitação previamente feita a respeito da medida vertida no artigo 33.º da LOE 2014, não compete similarmente aqui suscitar a questão da bondade constitucional da introdução de uma condição de recursos nas pensões de sobrevivência abrangidas, nomeadamente ante o princípio da proteção da confiança, matéria sobre a qual esse Tribunal foi já chamado a pronunciar-se no âmbito de processos pendentes.
31.º As regras em apreço aplicam-se nas situações em que os destinatários das determinações normativas em causa aufiram um valor global mensal a título de pensão igual ou superior a (euro) 2000,00, abrangendo as pensões de sobrevivência a cargo tanto da Caixa Geral de Aposentações (CGA) como do Centro Nacional de Pensões (CNP).
32.º Adensando o legislador o sentido de valor global mensal percebido a título de pensão, para efeitos do disposto no artigo 117.º, cujas normas são objeto do presente pedido, vem determinado no n.º 7 deste preceito o que passo a citar: «considera-se valor global mensal percebido a título de pensão o montante correspondente ao somatório do valor mensal de subvenção mensal vitalícia e subvenção de sobrevivência com todas as pensões de aposentação, reforma e equiparadas, pensões de velhice e invalidez, bem como pensões de sobrevivência, que sejam pagas, ao titular da pensão a atribuir ou a recalcular, por quaisquer entidades públicas, independentemente da respetiva natureza, institucional, associativa ou empresarial, do seu âmbito territorial, nacional, regional ou municipal, e do grau de independência ou autonomia, incluindo entidades reguladoras, de supervisão ou controlo e caixas de previdência de ordens profissionais, diretamente ou por intermédio de terceiros, designadamente companhias de seguros e entidades gestoras de fundos de pensões.»
33.º Mais se dispõe no n.º 15 do artigo 117.º, o seguinte: «A aplicação do regime do presente artigo depende de o cônjuge sobrevivo ou membro sobrevivo de união de facto ser titular de, pelo menos, uma prestação prevista no n.º 7 excluindo pensões de sobrevivência.»
34.º Ante a sucessão das medidas adotadas no âmbito dos últimos exercícios orçamentais, sob a vigência do programa de assistência económica e financeira ao Estado português, as regras contidas no artigo 117.º da LOE 2014 consubstanciam uma medida inovatória e constitutiva, que introduz, com efeitos a 1 de janeiro de 2014, uma condição de recursos nas pensões de sobrevivência pagas com dinheiros públicos, a ser valorada na sua atribuição, como determinando o recálculo, em conformidade, das pensões já em pagamento.
35.º Trata-se, por conseguinte, de uma modificação em sentido regressivo, que afeta tanto posições jurídicas já constituídas como em formação dos titulares das pensões visadas, materializada na diminuição do respetivo quantum.
36.º Nos termos da lei orçamental, são destinatários da medida não todos os pensionistas de sobrevivência, mas apenas aqueles que percebem já um determinado montante global mensal a título de pensão - mais concretamente, pelo menos uma das prestações previstas no acima citado n.º 7, excluindo a própria pensão de sobrevivência, conforme flui, por seu turno, do n.º 15 do artigo 117.º, igualmente supra aludido.
37.º De igual modo, admitindo-se, aqui como ali, em um horizonte hipotético, que a medida ablativa agora questionada não suscite um juízo de ilegitimidade constitucional quanto à sua aceitação de princípio e, em identidade de atitude intelectual, percebendo-a tal como normativamente construída e derramada no artigo 117.º da LOE 2014, entendo que a mesma não passa incólume à luz de um juízo de conformidade com a Lei Fundamental, por violação do princípio da igualdade (artigo 13.º da Constituição).
38.º E não cumpre com esse princípio constitucional tanto na dimensão de cálculo das pensões de sobrevivência a atribuir como na de recálculo ou redução das pensões de sobrevivência já atribuídas, pelas razões que passo a densificar.
39.º Assente a ablação legislativamente gizada, de sentido regressivo, em um pressuposto de licitude da aposição de condição de recursos à atribuição ou manutenção do pagamento das pensões de sobrevivência, verifica-se que o círculo de pensionistas de sobrevivência afetados é composto por aqueles que auferem já determinado montante mensal (igual ou superior a (euro) 2000, segundo o limiar fixado na lei) a título de pensão paga por quaisquer entidades públicas.
40.º De outro modo dito, o legislador elegeu como único grupo de cidadãos visados aqueles pensionistas de sobrevivência que percebam rendimentos de pensões a cargo de quaisquer entidades públicas (com as exceções consignadas no n.º 8 do artigo 117.º), isentando do âmbito subjetivo da ablação os pensionistas de sobrevivência que, não sendo titulares de uma das pensões ou prestações relevantes para efeitos da aplicação da medida contestada, aufiram igualmente valor global mensal igual ou superior a (euro) 2000,00 a título de outras fontes de rendimento.
41.º Temos assim, dentro do universo dos pensionistas de sobrevivência, uma diferenciação entre estes pensionistas, com distinção de deveres, uns suportando uma amputação no seu direito à pensão, em virtude de auferirem um valor global mensal a título de pensão igual ou superior a (euro) 2000,00, que não onera em idêntica medida outros titulares de pensões de sobrevivência a cargo da CGA e do CNP e que preenchem idêntica condição de recursos, pelo simples facto de estes provirem de outra fonte que não as pensões abrangidas para efeitos do cômputo de rendimento mensal relevante para a aplicação da medida vertida no artigo 117.º.
42.º As normas constantes do preceito em causa denotam pois uma desigualdade entre pensionistas de sobrevivência com idêntica condição de recursos, em função do tipo ou natureza dos rendimentos auferidos, sacrificando o legislador exclusivamente os direitos de certos pensionistas de sobrevivência.
43.º Este tratamento diferenciador dentro do próprio universo dos pensionistas de sobrevivência cujas pensões são pagas por dinheiros públicos não se coaduna com o princípio constitucional da igualdade, o qual reclama que, mesmo em uma circunstância de desequilíbrio das contas públicas, as medidas adotadas para lhe fazer face não devem ser assumidas pelo legislador como recaindo, ante um universo de pensionistas de sobrevivência que preenchem idêntica condição de recursos, somente sobre uma parte desses pensionistas, sob pena de um tratamento injustificadamente desigual.
44.º O princípio constitucional da igualdade postula que se dê tratamento igual a situações de facto essencialmente iguais e tratamento diferente para as situações de facto desiguais, não proibindo o mesmo princípio, em absoluto, as diferenciações, mas apenas aquelas que se afigurem destituídas de um fundamento razoável, sinonimizando, nesta sua dimensão, a proibição do arbítrio.
45.º Na situação vertente não se vislumbra critério objetivo, constitucionalmente relevante, que possa com racionalidade justificar a diferenciação de tratamento apontada.
46.º Com efeito, a medida questionada pode ser enquadrada, mais genericamente, na necessidade de «garantir a compatibilização do sistema de pensões com a sustentabilidade das finanças públicas» (veja-se o Relatório do OE2014, pág. 56), contabilizando-se como medida de consolidação orçamental do lado da despesa.
47.º Estando em causa uma medida contabilisticamente entendida como dirigida à redução da despesa pública, afetando as pensões de sobrevivência de determinados pensionistas, não se vislumbra a existência de qualquer diferença justificativa do tratamento desigual de que são objeto, atenta a situação dos demais pensionistas de sobrevivência da CGA e CNP com similares recursos que não a título, desde logo, de pensões ou a título de pensões, outras que não as pagas por entidades públicas, com o sentido que deflui do n.º 7 do artigo 117.º da LOE 2014.
48.º Logo, a medida é iníqua, neste confronto da posição de certos pensionistas de sobrevivência com a dos demais pensionistas de sobrevivência em situação materialmente idêntica, com ofensa para o princípio da igualdade enquanto proibição do arbítrio.
49.º Conforme se expressam J. J. Gomes Canotilho e Vital Moreira (In: Constituição da República Portuguesa Anotada, cit., pág. 339): «A proibição do arbítrio constitui um limite externo da liberdade de conformação ou de decisão dos poderes públicos, servindo o princípio da igualdade como princípio negativo de controlo: nem aquilo que é fundamentalmente igual deve ser tratado arbitrariamente como desigual, nem aquilo que é essencialmente desigual deve ser arbitrariamente tratado como igual. Nesta perspetiva, o princípio da igualdade exige positivamente um tratamento igual de situações de facto iguais e um tratamento diverso de situações de facto diferentes.»
50.º Este entendimento encontra-se, outrossim, bem cimentado no horizonte da jurisprudência do Tribunal Constitucional.
51.º Com efeito e com amparo na jurisprudência constitucional mais próxima, pode ler-se no Acórdão n.º 187/2013 o seguinte: «De acordo com o sentido reiterado e uniforme da jurisprudência deste Tribunal, só podem ser censuradas, com fundamento em lesão do princípio da igualdade, as escolhas de regime feitas pelo legislador ordinário naqueles casos em que se prove que delas resultam diferenças de tratamento entre as pessoas que não encontrem justificação em fundamentos razoáveis, percetíveis ou inteligíveis, tendo em conta os fins constitucionais que, com a medida da diferença, se prosseguem (Acórdão n.º 47/2010).»
52.º Mais adiante, no mesmo aresto e com referência à orientação geral do Tribunal Constitucional quanto ao princípio da igualdade, releva ainda a seguinte passagem: «Este princípio, na sua dimensão de proibição do arbítrio, constitui um critério essencialmente negativo (Acórdão n.º 188/90) que, não eliminando a liberdade de conformação legislativa (...), comete aos tribunais não a faculdade de se substituírem ao legislador, «ponderando a situação como se estivessem no lugar dele e impondo a sua própria ideia do que seria, no caso, a solução razoável, justa e oportuna (do que seria a solução ideal do caso)», mas sim a de «afastar aquelas soluções legais de todo o ponto insuscetíveis de se credenciarem racionalmente» (Acórdão n.º 270/09, que remete para os Acórdãos da Comissão Constitucional, n.º 458, Apêndice ao Diário da República, de 23 de agosto de 1983, pág. 120, e do Tribunal Constitucional n.º 750/95).»
53.º A esta luz, o tratamento diferenciado injustificado de que é alvo o círculo de pensionistas de sobrevivência destinatários das medidas legislativas vertidas no artigo 117.º da LOE 2014 configura um caso de flagrante e intolerável desigualdade (na terminologia da abundante jurisprudência do Tribunal Constitucional sobre o alcance do controlo jurisdicional do princípio da igualdade).
54.º Trata-se efetivamente de uma medida legislativa arbitrária que denuncia um estatuto diminuído de determinados pensionistas de sobrevivência ante os demais, acoplando a essa sua condição e unicamente em razão de serem titulares de outras pensões (com o recorte definido no n.º 7 do artigo 117.º) uma obrigação especial perante os encargos públicos, situação que é tanto mais gravosa quanto é certa a imposição constitucional de cobertura pelo sistema de segurança social das situações de maior vulnerabilidade, designadamente, a velhice, a invalidez, a viuvez e a orfandade, bem como a consagração do direito à segurança económica de que são titulares as pessoas idosas (vejam-se o n.º 3 do artigo 63.º e o n.º 1 do artigo 72.º, da Lei Fundamental).
55.º Com efeito, ante o desenho, no artigo 117.º da LOE 2014, do universo de pensionistas de sobrevivência onerados com um encargo suplementar, por conta da medida de ablação, nas condições e termos recortados na lei, das pensões homólogas de que sejam titulares, perfila-se indubitavelmente um tratamento discriminatório dos mesmos, porquanto a condição de recursos introduzida é aferida exclusivamente em atenção a um determinado rendimento mensal a título de pensão, sem que subsista substancial diferença entre a situação daqueles pensionistas de sobrevivência e a dos pensionistas de sobrevivência sem rendimentos de outras pensões pagas por entidades públicas, mas com recursos mensais, a outros títulos, igual ou superior a (euro) 2000.
56.º É deste modo cristalina a ausência de um critério de justiça na moldagem da medida questionada, a qual se centra em um universo dos cidadãos - os pensionistas - reclamando, dentro desse universo, aos pensionistas de sobrevivência com certos rendimentos a título de determinadas pensões, um esforço adicional, a bem de todos.
57.º Ora, o princípio da igualdade vincula o legislador tanto quando este reconhece direitos como quando impõe encargos.
58.º Por outro lado e sendo certo que a diferenciação ocorre em atenção aos efeitos substancialmente desiguais para grupos de pessoas em situação materialmente idêntica, é impertinente, em uma análise de conformidade constitucional sob o horizonte do princípio da igualdade, a circunstância de o legislador ter ou não querido ou sequer prefigurado a possibilidade de tratamento diferenciado, tal como este se revela pela exegese das normas questionadas.
59.º Na situação vertente, mesmo que seja aceite a legitimidade do fim em uma medida de introdução da condição de recursos nas pensões de sobrevivência, a delimitação do âmbito subjetivo da medida revela uma diferenciação de tratamento que não assenta, por seu turno, em uma distinção objetiva de situações.
60.º Sem que se vislumbre fundamento material para a distinção, a medida revela-se outrossim desproporcionada à satisfação do seu objetivo, colocando sobre um universo bem delimitado e circunscrito de pensionistas de sobrevivência, com exclusão de outros pensionistas de sobrevivência, um encargo adicional, especialmente oneroso pelo desvalor manifestado em um patamar de justiça da medida.
61.º É assim indubitável uma carga especialmente coativa sobre aquele universo circunscrito de pensionistas de sobrevivência, a qual decorre da desigualdade substancial dos efeitos da medida legislativa em apreço para grupos de pessoas em situação materialmente idêntica.
62.º Esta quebra da justa medida nas soluções propugnadas ante a introdução de uma condição de recursos nas pensões de sobrevivência é tanto mais grave quanto se denota a ausência de anualidade da medida dirigida à sua redução, pois a mesma, sendo de execução imediata, apresenta-se como tendo sido prefigurada pelo legislador como permanente e definitiva.
63.º O legislador não observou, assim, um dos princípios constitucionais a que está vinculado, a medida legislativa questionada consubstanciando uma solução manifestamente injusta, que não salvaguarda o valor fundamental da igualdade.
64.º Socorrendo-me uma vez mais do posicionamento do Tribunal Constitucional, ora tal como patente no Acórdão n.º 862/2013, publicado no Diário da República, I série, de 7 de janeiro de 2014, «apesar de um inequívoco reconhecimento de que o legislador possui liberdade para alterar as condições e requisitos de fruição e cálculo das pensões, mesmo em sentido mais exigente, ele tem de respeitar vários limites constitucionalmente impostos, nomeadamente os que derivam do princípio do Estado de Direito. Deste modo, as alterações que o legislador pretenda levar a cabo têm de se fundar em motivos justificados - designadamente a sustentabilidade financeira do sistema -, não podem afetar o mínimo social, os princípios da igualdade e da dignidade da pessoa humana, e da proteção da confiança.»
65.º No caso vertente e pelos motivos expostos, as normas em causa são inconstitucionais, justamente, por violação do princípio da igualdade consagrado no artigo 13.º da Constituição.
66.º Consequencialmente, as demais normas contidas no mesmo artigo 117.º ficam prejudicadas e devem ser declaradas inconstitucionais na medida em que prossigam reduções estabelecidas pelos n.os 1, 5 e 6 do mesmo artigo».
Por despacho do Presidente do Tribunal foi ordenada a incorporação de todos os processos e conferida prioridade à sua apreciação e decisão.
Foram apensos por linha uma "Nota", intitulada "Fundamentos sobre a constitucionalidade da Lei n.º 83-C/2013, de 31 de dezembro, que aprovou o Orçamento do Estado para o ano de 2014", acompanhada por sete anexos, enviada pelo Governo.
Elaborado o memorando a que alude o artigo 63.º, n.º 1, da Lei do Tribunal Constitucional e fixada a orientação do Tribunal, cabe decidir.
II - Fundamentação
Enquadramento preambular e descrição geral das medidas de consolidação orçamental previstas na Lei n.º 83-C/2013
A orientação estratégica prevista na Proposta de Orçamento do Estado para 2014 (doravante, Proposta de OE 2014), apresentada pelo Governo à Assembleia da República em 15 de outubro de 2013, prossegue o esforço de consolidação orçamental previsto no programa de ajustamento económico e financeiro (doravante: «Programa») acordado entre o governo português e o FMI, a Comissão Europeia e o BCE, nos termos do qual os limites quantitativos para o défice orçamental em 2012, 2013 e 2014 foram inicialmente fixados em 4,5%, 3,0% e 2,3%, respetivamente.
A Proposta de OE 2014 surge na sequência da sétima avaliação dos progressos feitos pelas autoridades portuguesas na aplicação das medidas acordadas ao abrigo do «Programa», assim como da eficácia e do impacto económico e social dessas medidas, efetuada nos termos do artigo 3.º, n.º 9, da Decisão de Execução 2011/344/UE do Conselho, e na sequência da Decisão de Execução do Conselho, de 9 de outubro de 2012, que altera a Decisão de Execução 2011/344/UE relativa à concessão de assistência financeira da União a Portugal, em que se reviu os limites quantitativos para o défice orçamental, que passaram para 5.5% em 2013 e 4% em 2014 (cfr. Jornal Oficial da União Europeia, série L, nº 118, de 12 de maio de 2010, pág. 1, e n.º 295, de 25 de outubro de 2010, pág. 14)
Segundo o Governo, "esta alteração do limite do défice decorre, essencialmente, da evolução menos favorável do mercado de trabalho e da composição do PIB, persistindo em 2013 a contribuição negativa da procura interna. Ambos os fatores resultam em receitas fiscal e contributiva inferiores ao inicialmente previsto, e no aumento das despesas com prestações sociais, em particular com o subsídio de desemprego" (Relatório do OE 2014, pág. 34).
No pressuposto de que, a "menos de um ano para a conclusão do Programa de Ajustamento Económico", não só se mantém "a conjuntura de excecionalidade que lhe está subjacente", como se colocam "desafios sem precedentes nas exigências de consolidação orçamental", a estratégia seguida na Proposta de OE 2014 visa a construção das "bases da sustentabilidade das finanças públicas" no contexto do "cumprimento das obrigações (...) resultantes dos tratados europeus e os compromissos específicos assumidos perante a Comissão Europeia, o Fundo Monetário Internacional e o Banco Central Europeu, no quadro do Programa", enquanto "condições essenciais para o regresso do Estado português ao financiamento nos mercados internacionais" (Relatório OE 2014, págs. 30-31 e 40-41).
De acordo com o Governo, o ajustamento orçamental prosseguido na Proposta de OE 2014 parte da consideração de que "2014 será um ano de transição entre o Programa de Ajustamento Económico e o novo enquadramento orçamental a que estão sujeitos os países da União Europeia e, mais especificamente, os países da área do euro", em particular o que resulta do "Pacto de Estabilidade e Crescimento, na sua vertente corretiva", que prevê a abertura de "um procedimento por défice excessivo (...) se o défice orçamental exceder 3% do PIB e/ou o rácio da dívida exceder 60% do PIB (valor de referência) ou não apresentar uma diminuição significativa, a um ritmo satisfatório", isto é, "um vigésimo por ano, em média de 3 anos, para o valor de referência" (Relatório OE 2014, pág. 38).
Assumindo que a redução do défice orçamental de 5,8%, estimado para 2013, para 4,0% em 2014 exige, em função da conjuntura prevista, a "tomada de medidas com um impacto equivalente a 2,3% do PIB", o Governo recusou a possibilidade de tal ajustamento ocorrer "através de aumento generalizado da carga fiscal" por considerar que o mesmo teria "custos económicos e sociais excessivos difíceis de comportar", optando por focar o esforço orçamental "na redução de despesa pública" no âmbito do "processo de revisão estrutural da despesa" (Relatório OE 2014, págs. 39, 42 e 45).
Assim, tendo em vista o abaixamento do "défice orçamental nominal (...) de 5,5% para 4%" e a concomitante necessidade de execução de medidas de consolidação orçamental no valor global de 3.901 milhões de euros, a Proposta de OE 2014 contempla um conjunto de "medidas permanentes" no valor de 3.718 milhões de euros, sendo 3.184 milhões pelo lado da redução da despesa e 534 milhões pelo lado do aumento da receita (Relatório OE 2014, pág. 45).
De acordo com a prioridade orçamental concedida à diminuição da despesa pública, as medidas de redução dos encargos previstas para 2014 representam 86% do esforço de consolidação e equivalem a 1,9% do PIB, sendo complementadas pelas medidas previstas do lado da receita, que representam 14% daquele esforço, equivalendo a 0,3% do PIB (Relatório OE 2014, págs. 45-47).
De entre as "medidas permanentes" de redução da despesa previstas na Proposta de OE 2014, destacam-se, pelo seu maior impacto orçamental, o conjunto das medidas relativas às despesas com o pessoal e o conjunto das medidas respeitantes às prestações sociais (Relatório OE 2014, págs. 46-47).
As medidas relativas às despesas com o pessoal substituem as "medidas de caráter transitório que vigoram desde o exercício orçamental de 2011" e inserem-se "no seu natural desenvolvimento", tendo em vista alcançar os objetivos de consolidação" através da prioridade concedida ao "lado da despesa. Têm por objetivo prosseguir o esforço de "ajustamento das despesas com o pessoal" - as quais representaram, em 2013, 22% da despesa pública total, valor equivalente a quase 11% do PIB" - e destinam-se a promover um "princípio global de equidade entre os trabalhadores do setor público e os do setor privado". Globalmente, as medidas de redução das despesas com o pessoal representam 1.320 milhões de euros, valor correspondente a 0,8% do PIB (Relatório OE 2014, págs. 43 e 47-48).
Entre as medidas destinadas à redução das despesas com o pessoal, destacam-se, pelo seu maior impacto orçamental, as seguintes:
Medidas relativas à alteração da política de rendimentos, contabilizadas em 643 milhões de euros, valor que representa 0,4% do PIB, modeladas de acordo com o objetivo de "dirimir uma inadequada política de rendimentos na Administração Pública", corrigindo o "padrão de iniquidade entre o público e o privado" resultante do facto de existir "no setor público (...) um prémio salarial superior para funções de menor exigência e/ou responsabilidade" e de serem aí tendencialmente inferiores "as remunerações associadas a funções de maior complexidade e exigência". Inscrevem-se no âmbito da "reforma da Administração Pública", dando resposta à necessidade de "melhorar, dentro da margem financeira possível, a competitividade das remunerações públicas do Estado relativamente a alguns grupos profissionais prioritários e ajustar para os níveis de mercado a remuneração de outros grupos, relativamente aos quais o Estado pagará, porventura, acima do que é a prática no privado" e consistem na aplicação de uma "redução progressiva entre 2,5% e 12%, com caráter transitório, às remunerações mensais superiores a (euro) 600 de todos os trabalhadores das Administrações Públicas e do Setor Empresarial do Estado (SEE), bem como dos titulares de cargos políticos e outros altos cargos públicos". Substituem a "redução de caráter transitório entre 3,5% e 10% para rendimentos mensais acima de (euro) 1500 introduzida pelo Orçamento do Estado para 2011 (e mantidas desde 1 de janeiro de 2011)", que "concentrava os cortes em apenas cerca de 50% dos trabalhadores", e visam assegurar "que o esforço de contenção é melhor distribuído por um maior grupo de trabalhadores", protegendo "os verdadeiramente com menos recursos (abaixo dos (euro) 600)", que correspondem a "cerca de 10% dos funcionários públicos". São acompanhadas da manutenção das medidas introduzidas pelos Orçamentos de Estado de 2011, 2012 e 2013, que, como regra geral, preveem: i) a proibição de quaisquer valorizações remuneratórias decorrentes de promoções ou progressões; ii) a proibição de atribuição de prémios de gestão aos gestores de empresas públicas, entidades reguladoras e institutos públicos (Relatório OE 2014, págs. 32, 47 e 49-50).
Redução do número de efetivos, através da manutenção para 2014 do objetivo de uma redução anual mínima de 2% no número de trabalhadores das Administrações Públicas (central, local e regional), designadamente por aposentação, e aplicação do horário semanal de trabalho de 40 horas com o objetivo, entre outros, de reduzir os encargos de funcionamento dos serviços, designadamente com o pagamento de horas extraordinárias. A estas medidas estima-se corresponder um impacto de 153 milhões de euros, correspondente a 0,1% do PIB (Relatório OE 2014, págs. 47 e 51-52).
Execução de programas de rescisões por mútuo acordo, a que corresponderá uma poupança orçamental estrutural de 102 milhões de euros, correspondente a 0,1% do PIB (Relatório OE 2014, págs. 47 e 52).
Utilização do sistema de requalificação de trabalhadores, através de proposta de Lei sobre a Requalificação que proceda à adequação do Decreto n.º 117/XII ao decidido pelo Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 472/2013, estimando-se com esta medida um impacto de redução da despesa em 59 milhões de euros (Relatório OE 2014, págs. 47 e 53).
As medidas relativas às prestações sociais, representam uma poupança estimada em 891 milhões de euros, valor correspondente a 0,5% do PIB. Tais medidas incluem:
Aplicação de uma condição de recursos a todos os beneficiários de subvenções vitalícias e subvenções de sobrevivência, apuradas por indexação às remunerações dos cargos políticos. A "condição de recursos é verificada anualmente e considera um rendimento médio mensal, excluindo a subvenção, superior a (euro) 2000 ou um património mobiliário superior a 240 vezes o valor do indexante dos apoios sociais", sendo a subvenção "suspensa para os beneficiários que cumpram pelo menos uma das condições de recurso"; para os "restantes, o valor da subvenção fica limitado à diferença entre o valor de referência de (euro) 2000 e o rendimento médio mensal" (Relatório OE 2014, pág. 54).
Medidas sobre o Sistema de Pensões, previstas para fazer face ao atual "peso desta rubrica no PIB", que "praticamente duplicou, passando de 10,8% em 1999 para 19,4% em 2013", por efeito do "alargamento do universo de beneficiários, por exemplo por razões demográficas", e do "aumento do número de prestações sociais", conduzindo a que, em 2013, a despesa em pensões haja representado "cerca de 30% da despesa pública", correspondendo 75% a "despesas com pensões de velhice, doença ou sobrevivência" e 9% a "prestações associadas a situações de desemprego". Introduzidas no pressuposto de que "o sistema de pensões português não é de capitalização mas sim de repartição" - o "que significa que são os atuais empregados que financiam as pensões dos beneficiários" - e que "a opção por não reduzir o valor das pensões implica[ria] sobrecarregar a geração atual de trabalhadores com mais impostos ou com mais contribuições", as medidas sobre o sistema de pensões previstas constituem "respostas de curto prazo para forma a garantir a compatibilização do sistema de pensões com a sustentabilidade das finanças públicas", repartindo "os custos deste ajustamento pela geração de pensionistas e de trabalhadores, segundo princípios de equidade intergeracional" (Relatório OE 2014, págs. 54-56). De entre as medidas sobre o sistema de pensões concretizadas na Lei n.º 83-C/2013, de 31 de dezembro de 2013, cumpre destacar, pelo seu impacto orçamental, as seguintes:
Ajuste da Idade de Acesso à Pensão de Velhice com base no Fator de Sustentabilidade, com um impacto orçamental estimado de 205 milhões de euros, valor correspondente a 0,1 % do PIB, prosseguido através da alteração da Lei de Bases da Segurança Social e do regime de pensões no sentido da atualização "do fator de sustentabilidade dos atuais 4,78% para cerca de 12%, bem como da "alteração da idade normal de acesso à pensão de velhice em vigor (65 anos), por indexação ao fator de sustentabilidade" de modo a que, em 2014, sejam necessários "mais 12 meses de trabalho para além dos 65 anos para compensar a redução do montante das pensões em resultado da aplicação do novo fator de sustentabilidade de 12%" (Relatório OE 2014, págs. 47 e 58-59);
ii) Introdução de condição de recursos nas pensões de sobrevivência, com um impacto orçamental estimado de 100 milhões de euros, valor correspondente a 0,1 % do PIB, através da qual se procede à redução, a partir de 1 de janeiro de 2014, das "pensões de sobrevivência pagas pela Caixa Geral de Aposentações e pelo Centro Nacional de Pensões aos cônjuges sobrevivos e aos membros sobrevivos de união de facto de contribuintes do Regime de Proteção Social Convergente (CGA) ou de beneficiários do RGSS", operando tal redução através de uma fórmula que parte da consideração, para efeitos de atribuição de pensões de sobrevivência, do "valor mensal global das pensões que corresponde ao somatório do valor mensal de todas as pensões de aposentação, reforma e sobrevivência que sejam pagas ao titular da pensão por quaisquer entidades públicas, independentemente da respetiva natureza, institucional, associativa ou empresarial, do seu âmbito territorial, nacional, regional ou municipal, e do grau de independência ou autonomia, incluindo entidades reguladoras, de supervisão ou controlo e caixas de previdência de ordens profissionais, diretamente ou por intermédio de terceiros, designadamente companhias de seguros e entidades gestoras de fundos de pensões". A fórmula é integrada por duas distintas taxas progressivas de formação da pensão, sendo uma "aplicável genericamente por morte de beneficiários do Regime de Proteção Social Convergente (CGA) em vigor até 31 de dezembro de 2005 ou que tenha sido subscritor inscrito até 31 de agosto de 1993" e outra, mais elevada, "aplicável por morte de beneficiário do RGSS ou de contribuinte da CGA inscrito após 31 de agosto de 1993 e que não tenha sido aposentado até 31 de dezembro de 2005" (Relatório OE 2014, pág. 47).
As medidas de redução da despesa, no valor global de 3.184 milhões de euros, são complementadas, no âmbito do universo do "total das medidas permanentes" constantes da Proposta de OE 2014, por um conjunto de medidas destinadas a fazer aumentar em 534 milhões de euros a receita orçamental, o que tem em vista "promover uma maior igualdade na distribuição do impacto das medidas de consolidação orçamental entre os diversos setores da sociedade portuguesa" através do reforço de "um princípio que já havia existido no ano transato" (Relatório OE 2014, págs. 32 e 46-47).
De entre as medidas previstas pelo lado da receita, destacam-se as seguintes:
Medidas Fiscais, contemplando estas, no essencial, as relativas a:
Reforma do Imposto sobre Rendimento das Pessoas Coletivas (IRC), no âmbito da qual se prevê, nomeadamente, a redução gradual da taxa aplicável, atualmente fixada em 25%, para 23% em 2014, embora compensada pela continuidade da sujeição das "empresas com lucros mais elevados (...) a uma taxa adicional, a título de derrama estadual, de 3% sobre os lucros superiores a 1,5 milhões de euros" e das empresas com lucros superiores a 7,5 milhões de euros (...) a uma taxa adicional de 5%", bem como pelo "aumento da tributação autónoma incidente sobre as viaturas automóveis detidas pelas empresas" (Relatório OE 2014, págs. 64-66);
ii) Imposto de Selo, através de nova apresentação de "um pedido de autorização para legislar no sentido de criar uma nova taxa, até 0,3%, para incidir na generalidade das transações financeiras que tenham lugar em mercado secundário";
iii) Impostos especiais sobre o consumo, através da aproximação dos níveis de tributação de todas as formas de tabaco;
iv) Imposto Único de Circulação, através da "introdução de um adicional de IUC, incidente sobre as viaturas ligeiras de passageiros movidos a gasóleo, tradicionalmente sujeitos a um regime fiscal mais favorável, nomeadamente em sede de Imposto sobre Produtos Petrolíferos e Energéticos (ISP), de modo a reequilibrar a sua situação tributária com as viaturas equivalentes a gasolina";
Redução em 50% da isenção concedida aos fundos de investimento imobiliário e aos fundos de pensões, em sede de IMI e IMT (Relatório OE 2014, pág. 64).
Outras medidas do lado da receita, em cujo âmbito se integram:
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