LegalizeAcórdão do Tribunal Constitucional n.º 413/2014 — Declara a inconstitucionalidade, com força obrigatória geral, das seguintes normas constantes da Lei n.º 83-C/2013, de…
Este é o ato tal como foi publicado. As alterações posteriores não estão incorporadas no texto: cada uma é um ato autónomo neste repositório e uma entrada no historial desta lei.
Declara a inconstitucionalidade, com força obrigatória geral, das seguintes normas constantes da Lei n.º 83-C/2013, de 31 de dezembro (Orçamento do Estado para 2014): artigo 33.º que procedeu à redução das remunerações dos trabalhadores do setor público; artigo 115.º, n.os 1 e 2, que sujeitam os montantes dos subsídios de doença e desemprego a uma contribuição de 5% e 6 %, respetivamente; artigo 117.º, n.os 1 a 7, 10 e 15, que determinam novas formas de cálculo e redução de pensões de sobrevivência que cumulam com o recebimento de outras pensões. Não declara a inconstitucionalidade das normas do artigo 75.º da mesma Lei, que suspenderam o pagamento de complementos de pensões nas empresas do setor público empresarial que tenham apresentado resultados líquidos negativos nos três últimos exercícios; declara prejudicada a apreciação do pedido subsidiário que tinha por objeto a norma constante da alínea r) do n.º 9 do artigo 33.º da mesma Lei. Determina que a declaração da inconstitucionalidade relativa às normas do artigo 33º da Lei n.º 83-C/2013, de 31 de dezembro só produza efeitos a partir da data da presente decisão
Alteração nas Contribuições para ADSE, SAD e ADM, através do reforço das contribuições dos beneficiários titulares tendo em vista a autossustentabilidade dos subsistemas de saúde, com um impacto orçamental estimado de 132 milhões de euros, valor correspondente a 0,1 % do PIB;
ii) Alteração ao Código dos Regimes Contributivos, através da reavaliação do regime de proteção social dos trabalhadores independentes;
iii) Contribuição sobre o setor energético, através da criação de uma contribuição extraordinária com o objetivo de financiar mecanismos que contribuam para a sustentabilidade sistémica do mesmo, com um impacto orçamental estimado de 100 milhões de euros, valor correspondente a 0,1 % do PIB;
iv) Aumento da Contribuição da Entidade Patronal para a Caixa Geral de Aposentações, no sentido de "todas as entidades, independentemente da respetiva natureza jurídica e do seu grau de autonomia, passa[rem] a contribuir para a CGA, mensalmente, com 23,75% da remuneração sujeita a desconto de quota dos trabalhadores abrangidos pelo regime de proteção social convergente ao seu serviço, o que representa um acréscimo de 3,75 p.p. relativamente a 2013 (Relatório OE 2014, págs. 47, 69 e 71).
A Proposta de OE 2014 inclui ainda um conjunto de medidas sectoriais, destinadas a contribuir para o esforço de consolidação orçamental prosseguido, entre as quais cumpre destacar as seguintes:
Medidas relativas às Receitas da Segurança Social, em cujo âmbito se incluí "obrigatoriedade contributiva aos beneficiários de prestações sociais - doença e desemprego, assim como a contribuição extraordinária de solidariedade (âmbito pensões)" -, representando tais contribuições "cerca de 52,4% dos recursos orçamentados para o ano de 2014".
Medidas previstas para o setor da economia, integrando estas, no eixo relativo às "Infraestruturas, Transportes e Comunicações", a "suspensão dos pagamentos relativos a complementos de pensões - integralmente suportados pelas próprias empresas e que não resultam de contribuições dos trabalhadores - nas empresas que tenham apresentado um resultado líquido negativo nos 3 últimos anos, medida com a qual se estima, já em 2014, uma diminuição dos encargos das EPR [Entidades Públicas Reclassificadas] em 11,3 milhões de euros" (Relatório OE 2014, págs. 116 e 170).
O último dado relevante para o enquadramento das medidas consagradas nas normas impugnadas diz respeito aos pressupostos com base nos quais foi definida a estratégia orçamental do Governo concretizada na Lei n.º 83-C/2013.
De acordo com o Relatório da Lei do Orçamento de Estado, o cenário macroeconómico para 2014 aponta para um "crescimento do PIB em 0,8%, em consequência de uma contribuição menos negativa da procura interna", bem como para "a manutenção do contributo positivo da procura externa líquida". Dada "a manutenção de um elevado crescimento das exportações, é de esperar que o ajustamento das contas externas continue", devendo "a balança corrente (...) atingir um excedente equivalente a 1,9% do PIB, reforçando assim o resultado de 2013". De acordo ainda com o referido Relatório, "a taxa de desemprego deverá situar-se nos 17,7%, acompanhada pela manutenção de uma produtividade aparente do trabalho positiva (apesar de em desaceleração) e uma queda do emprego inferior à registada em 2013". O "consumo público, por sua vez, deverá diminuir em 2,8% no próximo ano, como resultado da continuação do processo de ajustamento da despesa pública", prevendo-se "que o investimento apresente uma evolução positiva de 1,2%, resultante de uma melhoria do investimento empresarial, em conjunto com condições de financiamento mais favoráveis da economia portuguesa". O "consumo privado deverá apresentar uma recuperação de 0,1% em 2014", e "a inflação deverá atingir 1%, o que traduz uma "subida (...) de cerca de 0,4 p.p. face a 2013" (Relatório do OE 2014, págs.18-19).
A) Normas do artigo 33.º (redução remuneratória aos trabalhadores do setor público)
Os requerentes nos Processos n.os 14/14 e 47/14 suscitam a inconstitucionalidade das normas do artigo 33.º da LOE de 2014 com fundamento na violação do direito à retribuição consagrado no artigo 59.º, n.º 1, alínea a), do princípio geral da igualdade, previsto no artigo 13.º, n.º 1, e os princípios da proporcionalidade e da proteção da confiança, ambos ínsitos no princípio do Estado de direito a que se refere o artigo 2.º, todos da Constituição.
As normas constantes do artigo 33.º da Lei n.º 83-C/2013 têm o seguinte teor:
Artigo 33.º — Redução remuneratória
1 - Durante o ano de 2014 são reduzidas as remunerações totais ilíquidas mensais das pessoas a que se refere o n.º 9, de valor superior a (euro) 675, quer estejam em exercício de funções naquela data quer iniciem tal exercício, a qualquer título, depois dela, nos seguintes termos:
Para valores de remunerações superiores a (euro) 675 e inferiores a (euro) 2000, aplica-se uma taxa progressiva que varia entre os 2,5 % e os 12 %, sobre o valor total das remunerações;
12 % sobre o valor total das remunerações superiores a (euro) 2000.
2 - Exceto se a remuneração total ilíquida agregada mensal percebida pelo trabalhador for inferior ou igual a (euro) 2000, caso em que se aplica o disposto no número anterior, são reduzidas em 12 % as diversas remunerações, gratificações ou outras prestações pecuniárias nos seguintes casos:
Pessoas sem relação jurídica de emprego com qualquer das entidades referidas no n.º 9, nestas a exercer funções a qualquer outro título, excluindo-se as aquisições de serviços previstas no artigo 73.º;
Pessoas referidas no n.º 9 a exercer funções em mais de uma das entidades mencionadas naquele número.
3 - As pessoas referidas no número anterior prestam, em cada mês e relativamente ao mês anterior, as informações necessárias para que os órgãos e serviços processadores das remunerações, gratificações ou outras prestações pecuniárias possam apurar a taxa de redução aplicável.
4 - Para efeitos do disposto no presente artigo:
Consideram-se remunerações totais ilíquidas mensais as que resultam do valor agregado de todas as prestações pecuniárias, designadamente remuneração base, subsídios, suplementos remuneratórios, incluindo emolumentos, gratificações, subvenções, senhas de presença, abonos, despesas de representação e trabalho suplementar, extraordinário ou em dias de descanso e feriados;
Não são considerados os montantes abonados a título de subsídio de refeição, ajuda de custo, subsídio de transporte ou o reembolso de despesas efetuado nos termos da lei e os montantes pecuniários que tenham natureza de prestação social, e nomeadamente os montantes abonados ao pessoal das forças de segurança a título de comparticipação anual na aquisição de fardamento;
A taxa progressiva de redução para aplicar aos valores de remuneração entre os (euro) 675 e os (euro) 2000 é determinada por interpolação linear entre as taxas definidas para os valores de remuneração de referência imediatamente abaixo e acima do valor de remuneração em análise, determinada da seguinte forma:
Na determinação da taxa de redução, os subsídios de férias e de Natal são considerados mensalidades autónomas;
Os descontos devidos são calculados sobre o valor pecuniário reduzido por aplicação do disposto nos n.os 1 e 2.
5 - Nos casos em que da aplicação do disposto no presente artigo resulte uma remuneração total ilíquida inferior a (euro) 675, aplica-se apenas a redução necessária a assegurar a perceção daquele valor.
6 - Nos casos em que apenas parte das remunerações a que se referem os n.os 1 e 2 é sujeita a desconto para a CGA ou para a segurança social, esse desconto incide sobre o valor que resultaria da aplicação da taxa de redução prevista no n.º 1 às prestações pecuniárias objeto daquele desconto.
7 - Quando os suplementos remuneratórios ou outras prestações pecuniárias forem fixados em percentagem da remuneração base, a redução prevista nos n.os 1 e 2 incide sobre o valor dos mesmos, calculado por referência ao valor da remuneração base antes da aplicação da redução.
8 - A redução remuneratória prevista no presente artigo tem por base a remuneração total ilíquida apurada após a aplicação das reduções previstas nos artigos 11.º e 12.º da Lei n.º 12-A/2010, de 30 de junho, alterada pelas Leis n.os 64-B/2011, de 30 de dezembro, e 66-B/2012, de 31 de dezembro, e na Lei n.º 47/2010, de 7 de setembro, alterada pelas Leis n.os 52/2010, de 14 de dezembro, e 66-B/2012, de 31 de dezembro, para os universos neles referidos.
9 - O disposto no presente artigo é aplicável aos titulares dos cargos e demais pessoal de seguida identificados:
O Presidente da República;
O Presidente da Assembleia da República;
O Primeiro-Ministro;
Os Deputados à Assembleia da República;
Os membros do Governo;
Os juízes do Tribunal Constitucional e os juízes do Tribunal de Contas, o Procurador-Geral da República, bem como os magistrados judiciais, os magistrados do Ministério Público e os juízes da jurisdição administrativa e fiscal e dos julgados de paz;
Os Representantes da República para as regiões autónomas;
Os deputados às Assembleias Legislativas das regiões autónomas;
Os membros dos Governos Regionais;
Os eleitos locais;
Os titulares dos demais órgãos constitucionais não referidos nas alíneas anteriores, bem como os membros dos órgãos dirigentes de entidades administrativas independentes, nomeadamente as que funcionam junto da Assembleia da República;
Os membros e os trabalhadores dos gabinetes, dos órgãos de gestão e de gabinetes de apoio, dos titulares dos cargos e órgãos das alíneas anteriores, do Presidente e Vice-Presidente do Conselho Superior da Magistratura, do Presidente e Vice-Presidente do Conselho Superior dos Tribunais Administrativos e Fiscais, do Presidente do Supremo Tribunal de Justiça, do Presidente e juízes do Tribunal Constitucional, do Presidente do Supremo Tribunal Administrativo, do Presidente do Tribunal de Contas, do Provedor de Justiça e do Procurador-Geral da República;
Os militares das Forças Armadas e da Guarda Nacional Republicana (GNR), incluindo os juízes militares e os militares que integram a assessoria militar ao Ministério Público, bem como outras forças militarizadas;
O pessoal dirigente dos serviços da Presidência da República e da Assembleia da República e de outros serviços de apoio a órgãos constitucionais, dos demais serviços e organismos da administração central, regional e local do Estado, bem como o pessoal em exercício de funções equiparadas para efeitos remuneratórios;
Os gestores públicos, ou equiparados, os membros dos órgãos executivos, deliberativos, consultivos, de fiscalização ou quaisquer outros órgãos estatutários dos institutos públicos de regime comum e especial, de pessoas coletivas de direito público dotadas de independência decorrente da sua integração nas áreas de regulação, supervisão ou controlo, das empresas públicas de capital exclusiva ou maioritariamente público, das entidades públicas empresariais e das entidades que integram o setor empresarial regional e municipal, das fundações públicas e de quaisquer outras entidades públicas;
Os trabalhadores que exercem funções públicas na Presidência da República, na Assembleia da República, em outros órgãos constitucionais, bem como os que exercem funções públicas, em qualquer modalidade de relação jurídica de emprego público, nos termos do disposto nos n.os 1 e 2 do artigo 2.º e nos n.os 1, 2 e 4 do artigo 3.º da Lei n.º 12-A/2008, de 27 de fevereiro, incluindo os trabalhadores em mobilidade especial e em licença extraordinária;
Os trabalhadores dos institutos públicos de regime especial e de pessoas coletivas de direito público dotadas de independência decorrente da sua integração nas áreas de regulação, supervisão ou controlo, incluindo as entidades reguladoras independentes;
Os trabalhadores das empresas públicas de capital exclusiva ou maioritariamente público, das entidades públicas empresariais e das entidades que integram o setor empresarial regional e municipal;
Os trabalhadores e dirigentes das fundações públicas de direito público e das fundações públicas de direito privado e dos estabelecimentos públicos não abrangidos pelas alíneas anteriores;
O pessoal nas situações de reserva, pré-aposentação e disponibilidade, fora de efetividade de serviço, que beneficie de prestações pecuniárias indexadas aos vencimentos do pessoal no ativo.
10 - As entidades processadoras das remunerações dos trabalhadores em funções públicas referidas na alínea p) do número anterior, abrangidas pelo n.º 2 do artigo 2.º da Lei n.º 12-A/2008, de 27 de fevereiro, pela Lei n.º 66/2012, de 31 de dezembro, e pela Lei n.º 66-B/2012, de 31 de dezembro, bem como os órgãos ou serviços com autonomia financeira processadores das remunerações dos trabalhadores em funções públicas referidos nas alíneas q) e s) do número anterior, procedem à entrega das quantias correspondentes às reduções remuneratórias previstas no presente artigo nos cofres do Estado, ressalvados os casos em que as remunerações dos trabalhadores em causa tenham sido prévia e devidamente orçamentadas com aplicação dessas mesmas reduções.
11 - O disposto no presente artigo é ainda aplicável a todos os contratos a celebrar, por instituições de direito privado, que visem o desenvolvimento de atividades de docência, de investigação ou com ambas conexas, sempre que os mesmos sejam expressamente suportados por financiamento público, no âmbito dos apoios ao Sistema Científico e Tecnológico Nacional (SCTN), continuando a aplicar-se as reduções entretanto determinadas aos diferentes tipos de contratos em vigor, celebrados naqueles termos.
12 - O abono mensal de representação previsto na alínea a) do n.º 1 do artigo 61.º do Decreto-Lei n.º 40-A/98, de 27 de fevereiro, alterado pelos Decretos-Leis n. os 153/2005, de 2 de setembro, e 10/2008, de 17 de janeiro, e pela Lei n.º 55-A/2010, de 31 de dezembro, é reduzido em 4 %, sem prejuízo das reduções previstas nos números anteriores.
13 - O disposto no presente artigo não se aplica aos titulares de cargos e demais pessoal das empresas de capital exclusiva ou maioritariamente público e das entidades públicas empresariais que integrem o setor público empresarial se, em razão de regulamentação internacional específica, daí resultar diretamente decréscimo de receitas.
14 - Não é aplicável a redução prevista no presente artigo nos casos em que pela sua aplicação resulte uma remuneração ilíquida inferior ao montante previsto para o salário mínimo em vigor nos países onde existem serviços periféricos externos do Ministério dos Negócios Estrangeiros.
15 - Salvo o disposto no n.º 11, o regime fixado no presente artigo tem natureza imperativa, prevalecendo sobre quaisquer outras normas, especiais ou excecionais, em contrário e sobre instrumentos de regulamentação coletiva de trabalho e contratos de trabalho, não podendo ser afastado ou modificado pelos mesmos.
Os requerentes alegam, em resumo, o seguinte:
As normas em causa consubstanciam uma restrição do direito constitucional à retribuição, na medida em que representam uma diminuição sensível da contrapartida remuneratória pelo trabalho prestado;
Ao impor-se esta medida adicional de sacrifício (redução remuneratória) pelo quarto ano consecutivo aos trabalhadores do setor público, em termos agora alargados (a partir dos 675 euros mensais) e agravados (atingindo os 12% a partir dos 2000 euros), ultrapassam-se vários dos limites a que uma "ablação diferencial" desta natureza estará sempre sujeita;
No quarto ano de aplicação, a medida discriminatória já não pode justificar-se pela sua eficácia em relação a reformas que pudessem requerer mais tempo;
Na sua aplicação a todos os que, pela quarta vez, suportam continuadamente a redução remuneratória, esta medida levará a que o sacrifício exigido de cada um deles, só a este título, se eleve para um valor compreendido entre 14% a 40% da sua remuneração anual;
Por outro lado, a ponderação do nível de sacrifício imposto (especialmente) a quem aufere salários no limiar inferior da tabela, a partir de 675 euros, e o grau de satisfação dos interesses que se pretende atingir com isso - a consolidação orçamental em poucas décimas - só pode conduzir à conclusão da intolerabilidade daquele sacrifício;
Tendo em conta que essas medidas cumulam, para além do enorme aumento de impostos sofrido pela generalidade dos cidadãos, com a diminuição de rendimento e de cortes salariais que já incidiram nos anos anteriores exclusivamente sobre estes trabalhadores, com a supressão efetiva dos 13.º e 14.º meses no ano de 2012 (não obstante a sua declarada inconstitucionalidade) e com a redução indireta de retribuição em que se traduz no aumento do horário de trabalho para as 40 horas semanais e nos sucessivos aumentos de contribuição para a ADSE;.
Além de que a eventual violação do princípio da proteção da confiança por parte das reduções remuneratórias deve ser apreciada segundo um crivo mais apertado, tendo em conta que as reduções remuneratórias que incidem exclusivamente sobre os trabalhadores em funções públicas e das empresas públicas sempre haviam sido perspetivadas como transitórias e com um horizonte temporalmente delimitado e pré-estabelecido;
Os cortes salariais impostos na LOE 2014 obrigam a um novo juízo quanto à sua idoneidade ou adequação para atingir os fins visados, quanto à sua exigibilidade, necessidade ou indispensabilidade, e quanto à sua proporcionalidade em sentido estrito, isto é, quanto a saber se tais medidas se incluem na justa medida ou se devem considerar-se excessivas.
A dimensão do sacrifício imposto pelos cortes salariais, que pode ascender a 12% dos vencimentos, não é menor que a que foi imposta com o corte de um dos subsídios de férias ou de Natal declarado inconstitucional pelo acórdão n.º 353/2012;
Quanto à questão da idoneidade ou adequação da medida, é hoje manifesto que os cortes salariais não foram um meio idóneo para a redução imediata do défice das contas públicas;
A questão fundamental que se coloca, porém, relativamente aos cortes salariais previstos na LOE 2014 é a de saber se não estão largamente ultrapassados os limites do sacrifício a que aludiu o acórdão n.º 396/2011 e se não se verifica situação idêntica à que justificou a declaração de inconstitucionalidade do corte dos subsídios de férias e de Natal de 2013.
Quando se alargam os cortes salariais de modo a abranger trabalhadores que auferem salários mensais ilíquidos no montante de 675 euros, estão ultrapassados todos os limites constitucionalmente admissíveis, visto que estes cortes incidem sobre rendimentos de tal modo exíguos que violam claramente o princípio constitucional da proporcionalidade.
Âmbito temporal de vigência
Ao invés do que sucedeu com o artigo 27.º, n.º 1, da Lei n.º 66-B/2012, de 31 de dezembro, que aprovou o Orçamento do Estado para 2013, a norma constante do n.º 1 do artigo 33.º da Lei n.º 83-C/2013, de 31 de dezembro, não se limita a fazer transitar para o ano de 2014 a norma instituída pelo artigo 19.º da Lei n.º 55-A/2010, de 31 de dezembro (Lei do Orçamento de Estado para 2011), e transposta para o ano de 2012 pelo artigo 20.º da Lei n.º 64-B/2011, de 30 de dezembro (Lei do Orçamento de Estado para 2012), que operou, pela primeira vez, uma redução, entre 3,5% e 10%, das remunerações superiores a (euro) 1.500 que devessem ser pagas através de dinheiros públicos.
De acordo com o regime seguido pela redução remuneratória imposta aos trabalhadores do setor público pela Lei n.º 55-A/2010, de 31 de dezembro, e renovada para os anos de 2012 e 2013 pelas Leis n.º 64-B/2011, de 30 de dezembro, e 66-B/2012, de 31 de dezembro, respetivamente, a afetação dos rendimentos salariais era de: "a) 3,5 % sobre o valor total das remunerações superiores a (euro) 1500 e inferiores a (euro) 2000; b) 3,5 % sobre o valor de (euro) 2000 acrescido de 16 % sobre o valor da remuneração total que exced[esse] os (euro) 2000, perfazendo uma taxa global que varia[va] entre 3,5 % e 10 %, no caso das remunerações iguais ou superiores a (euro) 2000 até (euro) 4165; e c) 10 % sobre o valor total das remunerações superiores a (euro) 4165".
Em relação às normas pretéritas suas congéneres, a norma constante do n.º 1 do artigo 33.º, n.º 1, da Lei n.º 83-C/2013, de 31 de dezembro, procedeu a uma revisão do regime de afetação da retribuição base mensal dos trabalhadores do setor público que vigorou nos anos de 2011 a 2013, concretizando-a através da simultânea reconfiguração de dois dos elementos que, de forma inalterada, vinham integrando aquele regime: i) o valor a partir do qual as retribuições pagas por dinheiros públicos ficam sujeitas a redução; e ii) os limites mínimo e máximo do coeficiente de redução aplicável de forma progressiva a partir daquele valor.
Apesar de o elenco dos sujeitos abrangidos se manter inalterado quanto ao cargo titulado - no sentido de que o n.º 9 do artigo 33.º da Lei n.º 83-C/2013 reproduz, sem modificações, a enumeração que antes constava do n.º 9 do artigo 27.º da Lei n.º 66-B/2012 -, as alterações introduzidas pela Lei n.º 83-C/2013 procedem ao abaixamento do valor a partir do qual as remunerações mensais passam a ficar sujeitas a redução, produzindo por essa via uma ampliação do universo dos trabalhadores do setor público afetados pela medida, que passa a integrar os titulares de retribuições salariais superiores a (euro) 675 e iguais ou inferiores a (euro) 1.500, até agora isentas de qualquer oneração.
O abaixamento do valor mensal a partir do qual a redução salarial passa agora a operar foi acompanhado da revisão dos limites mínimo e máximo da taxa para esse efeito aplicável - que passam dos 3,5% e 10% previstos nas Leis n.º 55-A/2010, 64-B/2011, e 66-B/2012, para os 2,5% e 12% fixados no n.º 1 do artigo 33.º da Lei 83-C/2013, respetivamente -, assim como da ampliação do escalão remuneratório sujeito à aplicação do coeficiente máximo, que deixa de se cingir, conforme previsto nas Leis n.º 55-A/2010, 64-B/2011, e 66-B/2012, aos titulares de retribuições a partir de (euro) 4.165, para passar a abranger todos titulares de remunerações iguais ou superiores a (euro) 2.000.
Por força do n.º 1 do artigo 33.º da Lei 83-C/2013, a redução remuneratória imposta aos trabalhadores do setor público desde 2011 transita, assim, para 2014 com relevantes modificações tanto subjetivas como objetivas, consistindo estas, por um lado, no alargamento do universo dos sujeitos afetados em razão do valor da remuneração auferida, e, por outro, na intensificação da medida da redução imposta aos titulares de retribuições já atingidas pelo regime constante das Leis n.º 55-A/2010, 64-B/2011, e 66-B/2012.
Deste ponto de vista, o alcance inovatório do n.º 1 do artigo 33.º da Lei 83-C/2013 traduzir-se-á na imposição, pela primeira vez, de uma redução remuneratória aos trabalhadores do setor público que auferem rendimentos salariais de valor compreendido entre (euro) 675 e (euro) 1.500 e no concomitante agravamento, para o quarto ano consecutivo da respetiva vigência, da afetação da remuneração base mensal a que os trabalhadores do setor público com rendimentos salariais de valor superior a (euro) 1.500 se encontram sujeitos desde 2011.
Em relação às medidas de redução da retribuição base mensal que vigoraram no âmbito do setor público no âmbito das Leis n.º 55-A/2010, 64-B/2011, e 66-B/2012, o conteúdo inovatório do regime constante do n.º 1 do artigo 33.º da Lei n.º 83-C/2013 encontra-se desenvolvido do seguinte modo: as remunerações entre (euro) 675 e (euro) 1500, que se encontravam isentas de qualquer redução no âmbito das anteriores leis orçamentais, passaram a sofrer uma redução que resulta da aplicação de uma taxa progressiva incidente sobre o valor da remuneração e que se estende de 2,5%, no escalão mais baixo, até 8,41%, no segmento correspondente a (euro) 1500. As remunerações que se situam no intervalo entre (euro) 1500 e (euro) 2000, a que se aplicava anteriormente a taxa mínima de 3,5%, têm uma redução acima de 8,41% e que vai até 12% nas remunerações correspondentes a este último montante. As remunerações superiores a (euro) 2000 e inferiores a (euro) 4165, que estavam sujeitas a uma taxa variável entre 3,5% e 10%, suportam agora a taxa máxima de 12%. Essa mesma taxa é aplicável a todas as outras remunerações mais elevadas.
Ao contrário do que sucedeu com as normas feitas sucessivamente constar dos artigos 19.º, n.º 1, 20.º, n.º 1, e 27.º, n.º 1, das Leis do Orçamento de Estado para 2011, 2012 e 2013, respetivamente, a norma inscrita no n.º 1 do artigo 33.º da Lei n.º 83-C/2013 não se limita a indicar o termo inicial do período a que reporta a redução salarial aí determinada.
Apesar de, tal como as precedentes disposições, não conter a especificação do termo final do período em que perdurará a afetação remuneratória aí prevista, a norma constante do n.º 1 do artigo 33.º da Lei n.º 83-C/2013 estabelece que essa afetação vigorará "durante o ano de 2014", o que, em relação à formulação antes adotada, traduz uma mensuração mais concreta e explícita da temporalidade da medida, no sentido em que a sua duração é feita expressamente coincidir com a do ano civil a que se reporta.
Porém, se, do ponto de vista da aferição da temporalidade da redução remuneratória fixada, esta maior precisão da cláusula constante do n.º 1 do artigo 33.º da Lei n.º 83-C/2013 tende a facilitar, quando em si mesma considerada, uma conclusão favorável à transitoriedade da medida, já a circunstância, expressamente invocada pelos autores do pedido que deu origem ao Processo n.º 47/2014, de se tratar agora "do quarto ano consecutivo de imposição de cortes salariais" e de este se não encontrar integralmente abrangido pelo período de vigência do PAEF, associada ao facto, alegado pelos autores do pedido que deu origem ao Processo n.º 14/2014, de existirem no discurso político associado à elaboração da Proposta que deu origem à referida Lei certos sinais indicadores "de ter sido abandonada toda e qualquer delimitação temporal do respetivo alcance", poderá conferir à (re)consideração do tema da plurianualidade das disposições orçamentais relativas aos trabalhadores do setor público uma nova dimensão problemática.
Tanto a questão relativa à determinação do período de vigência de normas inseridas em leis orçamentais que impõem uma redução da remuneração dos trabalhadores do setor público, como a respeitante à determinação dos termos em que o sentido da resposta se deverá projetar sobre o juízo da respetiva conformidade constitucional vêm sendo continuamente debatidas na jurisprudência deste Tribunal, tendo começado por colocar-se no âmbito da fiscalização da constitucionalidade do artigo 19.º da Lei n.º 55-A/2010, de 31 de dezembro (Orçamento do Estado para 2011).
Considerando que a resposta à questão de saber se as reduções impostas pelo artigo 19.º da Lei n.º 55-A/2010 operavam a título definitivo ou a título meramente transitório constituía "um muito relevante fator de valoração, atuante transversalmente em todos os campos problemáticos de aplicação dos parâmetros constitucionais" então invocados, o acórdão n.º 396/2011, que se pronunciou sobre essa disposição, começou por recusar a possibilidade de extrair da ausência de uma cláusula de temporalidade uma conclusão favorável à definitividade da medida, tomando por base a natureza orçamental das normas em causa e os preceitos constitucionais relativos à vigência das leis do orçamento.
O Tribunal assumiu o entendimento de que se tratava de disposições que tinham a função de dar "suporte normativo a uma dada previsão de despesas, e sendo a sua aplicação indispensável à sua correta execução, elas repercut[iam-se] diretamente no próprio quadro contabilístico do orçamento, integrando-se substancialmente neste diploma, como sua componente essencial".
Concluiu-se, assim, que as normas constantes do artigo 19.º da Lei n.º 55-A/2010, na medida em que "não se projeta[vam], com independência, para fora da aprovação e execução do Orçamento do Estado", tinham "caráter orçamental", pelo que, "por força de regra constitucional (artigo 106.º, n.º 1, da Constituição)", não poderiam gozar senão de vigência "anual", o que tornava desnecessária até a determinação autónoma do "termo final da sua vigência", pois este encontrar-se-ia "definido constitucional e legislativamente (artigo 4.º, n.º 1, da Lei de Enquadramento Orçamental - Lei n.º 91/2001, de 20 de agosto, na redação da Lei n.º 48/2004, de 24 de agosto)".
Apesar de assim concluir, o Tribunal considerou, todavia, não poder "ignorar-se que as reduções remuneratórias estabelecidas na lei do Orçamento do Estado de 2011 t[inham] como objetivo final a diminuição do défice orçamental para um valor precisamente quantificado, respeitador do limite estabelecido pela União Europeia, no quadro das regras da união económica e monetária", para cujo alcance "fo[ra] estabelecida uma calendarização por etapas anuais", prevendo-se para 2013 a "satisfação plena de tal objetivo".
Neste contexto, poder-se-ia dizer que "as medidas de diminuição da despesa pública inscritas no Orçamento de 2011 mais não representa[riam] do que uma parcela, uma fase, de um programa cuja realização integral se estende[ria] por um horizonte temporal mais alargado".
Porém, na medida em que o legislador não optara "por estabelecer expressamente para as reduções remuneratórias uma vigência correspondente à do PEC (2010-2013)", aquele dado "não invalida[ria] a conclusão de que elas vigorar[iam] segundo a sua natureza de medidas de caráter orçamental" -, isto é, "anualmente, caducando no termo do ano em curso" -, apenas levando "a dar como praticamente certa, porque necessária para o cumprimento das vinculações assumidas, a repetição de medidas de idêntico sentido, para vigorar nos anos correspondentes aos da execução do programa que as justifica e em que se integram, ou seja, até 2013".
De qualquer forma, segundo o Tribunal, esta prognose, a ser tida em conta, "apenas pode[ria] fundar a conclusão de que estas medidas ter[iam] uma duração plurianual, sem pôr em causa o seu caráter transitório, de acordo com a sua razão de ser e natureza, de resposta normativa a uma conjuntura excecional, que se pretende corrigir, com urgência e em prazo o mais breve possível, para padrões de normalidade".
O problema relativo à determinação do âmbito temporal de vigência das normas que afetam o valor da remuneração dos trabalhadores do setor público inscritas em leis orçamentais voltou a colocar-se no âmbito da fiscalização da constitucionalidade do artigo 21.º da Lei n.º 64-B/2011, de 30 de dezembro (Lei do Orçamento de Estado para 2012), que determinou a suspensão "durante a vigência do Programa de Assistência Económica e Financeira (PAEF), como medida excecional de estabilidade orçamental" do pagamento de subsídios de férias e de Natal ou quaisquer prestações correspondentes aos 13.º e/ou 14.º meses aos trabalhadores do setor público cuja remuneração base mensal fosse superior a (euro) 1.100 (n.º 1), bem como a redução dos referidos subsídios ou prestações aos trabalhadores daquele setor cuja remuneração base mensal fosse "igual ou superior a (euro) 600 e não exced[esse] o valor de (euro) 1.100 (n.º 2)".
Neste caso, decidido pelo acórdão n.º 353/2012, a questão colocada consistiu em saber se a inscrição daquela medida numa lei orçamental determinaria a sujeição do respetivo âmbito temporal de vigência aos limites para esta legal e constitucionalmente fixados, ou, pelo contrário, tal âmbito deveria ser estabelecido a partir da cláusula de temporalidade inserta na própria norma do n.º 1 do artigo 21.º da Lei n.º 64-B/2011, de 30 de dezembro, hipótese em que passaria a contemplar, não apenas o ano de 2012, mas também os de 2013 e 2014 por ser esse o período de vigência do PAEF.
Tendo prevalecido este último entendimento, o Tribunal considerou então que "como os artigos 21.º e 25.º, da Lei n.º 64-B/2011, de 30 de dezembro, remet[iam] para o período de vigência do PAEF, a duração da suspensão de pagamentos neles decretada, tal medida não pod[eria] deixar de ter, pelo menos, a duração de 3 anos, abrangendo os anos de 2012, 2013 e 2014".
No âmbito da apreciação da conformidade constitucional das normas constantes dos artigos 27.º, n.º 1, e 29.º, n.º 1, ambos da Lei n.º 66-B/2012, de 31 de dezembro, decidida pelo acórdão n.º 187/2013, o problema da transitoriedade das disposições orçamentais relativas aos trabalhadores do setor público foi novamente colocado, tendo surgido aí em ambas as configurações em que havia sido considerado já nos acórdãos n.os 396/2011 e 353/2012.
Atentando na "coincidente estrutura temporal das normas constantes dos artigos 27.º, n.º 1, da Lei n.º 66-B/2012, de 31 de dezembro, e 19.º, n.º 1, da Lei n.º 55-A/2010, de 31 de dezembro, por um lado, e dos artigos 29.º, n.º 1, e 45.º, n.º 1, da Lei n.º 66-B/2012, de 31 de dezembro, e 21.º da Lei n.º 64-B/2011, de 30 de dezembro", por outro, o Tribunal entendeu não existir razão "para divergir do juízo sobre a temporalidade das medidas impugnadas subjacente aos julgamentos" efetuados através dos referidos acórdãos.
No que particularmente diz respeito à redução das remunerações dos trabalhadores do setor público, considerou-se ainda que, apesar da respetiva plurianualidade se ter tornado, em face do disposto no artigo 27.º da Lei n.º 66-B/2012, de 31 de dezembro, "senão prospetiva, pelo menos retrospetivamente mais evidente", persistiam "as razões que, no contexto normativo subjacente ao 19.º, n.º 1, da Lei n.º 55-A/2010, de 31 de dezembro", haviam conduzido o Tribunal "a não pôr em causa o seu caráter transitório e temporário", continuando esta conclusão a poder extrair-se com clareza, no âmbito da Lei n.º 66-B/2012, de 31 de dezembro, da "circunstância de se tratar de uma medida inscrita na estratégia de consolidação orçamental, através da redução da despesa, tendo em vista o cumprimento dos limites quantitativos para o défice".
Concluiu assim o Tribunal que, apesar de a redução do valor da retribuição mensal imposta pelo artigo 27.º da Lei n.º 66-B/2012, ao contrário da suspensão do pagamento do subsídio de férias então prevista no respetivo artigo 29.º, não ter "normativamente expressa uma duração correspondente à do PAEF", se justificava, perante o respetivo enquadramento orçamental, a "qualificação unitária" de ambas como "medidas com caráter transitório", sujeitas à exigência de "renovação (...) em cada orçamento" como condição de obtenção, em face da "regra da anualidade orçamental", de uma "aplicação plurianual".
Para o Tribunal, em suma, ambas as medidas previstas na Lei n.º 66-B/2012, de 31 de dezembro, apresentavam "em comum uma vigência temporária, não definitiva", o que permitia reconhecer nelas "a característica tida em conta nos acórdãos n.os 396/2011 e 353/2012".
Procurando determinar-se se é possível manter, em face do artigo 33.º da Lei n.º 83-C/2013, o mesmo juízo sobre a transitoriedade das medidas relativas aos trabalhadores do setor público anteriormente emitido, a primeira nota a salientar é a de que a norma agora sob fiscalização, se por um lado beneficia, em relação às precedentes disposições, de uma maior precisão quanto ao respetivo período de vigência, que lhe é conferida por uma cláusula de temporalidade expressamente coincidente com a duração do ano a que se reporta, por outro reitera pelo quarto ano consecutivo a redução das remunerações totais ilíquidas mensais das pessoas a que se refere o respetivo n.º 9. Fá-lo, não obstante se encontrar oficialmente previsto para maio de 2014 o termo do Programa de Assistência Económica e Financeira e, a mais disso, com apoio num discurso justificativo que, apesar de manter a ligação aos "objetivos de consolidação orçamental" a que se autovinculou o Estado Português, dá sinais de romper com o horizonte temporal que vinha sendo reiteradamente considerado, apontando, através da invocação de fundamentos relacionados com o "processo de revisão estrutural da despesa" pública e do objetivo de "ajustar para os níveis de mercado as remunerações" de certos grupos da Administração Pública, para o caráter permanente da medida, ainda que sujeita a ulterior reformulação (Relatório OE 2014, págs. 31, 45 e 50).
Conforme inequivocamente resulta da anterior jurisprudência do Tribunal, a transitoriedade cujo estabelecimento vem integrando o juízo de conformidade constitucional das disposições orçamentais relativas à retribuição mensal dos trabalhadores do setor público supõe mais do que a mera revisibilidade da medida.
Tal como vem sendo extraído daquelas disposições, o caráter temporário da afetação do valor das remunerações base mensais pagas por dinheiros públicos resulta diretamente da sua vocação plurianual, por se tratar de uma medida funcionalmente indexada à execução do Programa de Assistência Económica e Financeira (PAEF), e se destinar, por isso, a vigorar, através da sucessiva renovação orçamental, durante o período, certo e pré-determinado, de vigência daquele.
Assim entendida, a plurianualidade da redução das retribuições auferidas pelos trabalhadores do setor público é aquela que resulta da duração do ciclo orçamental condicionado pelas obrigações de consolidação assumidas no âmbito daquele Programa, o que se monstra compatível ainda com renovação da medida no Orçamento de Estado para 2014.
O ano de 2014 é ainda, tal como sucedeu com os três anos anteriores, um ano orçamentalmente dependente do cumprimento dos compromissos específicos a que o Estado Português se autovinculou no âmbito dos contratos de financiamento celebrados com o Fundo Monetário Internacional, a Comissão Europeia e o Banco Central Europeu, o que, em termos objetivos, permite reconduzir a afetação do valor das contraprestações remuneratórias, agora renovada, à integral realização do esforço de consolidação orçamental iniciado em 2011 e, consequentemente, ao critério com base no qual vem sendo desde então estabelecida a temporalidade da medida.
Por assim ser, o desfasamento temporal que, em parte, se verifica entre o PAEF - que findará antes de completado o ano de 2014 - e a redução remuneratória prevista no artigo 33.º da Lei n.º 83-C/2013 - que perdurará até ao termo do ano em causa - não assumem uma relevância decisiva.
Considerando que o PAEF, apesar de formalmente ter findado em maio, sujeita a constrangimentos financeiros, em particular aos que resultam dos limites fixados ao défice, todo o exercício de 2014, mantém-se inalterada a possibilidade de relacionar funcionalmente a afetação remuneratória renovada na Lei n.º 83-C/2013 com as obrigações de sustentabilidade orçamental resultantes dos compromissos assumidos no âmbito daquele Programa, o que, por seu turno, permite concluir pela subsistência do circunstancialismo que conduziu a qualificar como não definitiva a afetação salarial sucessivamente imposta pelas leis orçamentais para 2011, 2012 e 2013.
Tal conclusão, para além de reforçada pela própria regra da anualidade a que se encontra constitucionalmente vinculado o Orçamento de Estado (artigo 106.º, n.º 1, da CRP) - que impõe que o planeamento da gestão financeira que naquele se encontra vertido assuma como período temporal de referência o do ano civil a que diz respeito e ao mesmo globalmente reporte a previsão e a programação das despesas e das receitas -, é, além do mais, sintónica com o facto de, nas suas anteriores pronúncias, o Tribunal ter estendido ao ano de 2014 o juízo de prognose sobre a plurianualidade das medidas orçamentais relativas às contrapartidas remuneratórias dos trabalhadores do setor público impostas no âmbito da estratégia de consolidação determinada pelas obrigações específicas assumidas pelo Estado português, na sequência do pedido de ajuda financeira externa.
Se o facto de a vigência do PAEF se não prolongar por todo o período em que vigorará a redução remuneratória determinada pelo artigo 33.º da Lei n.º 83-C/2013 não constitui fundamento idóneo para impor a reversão do juízo sobre a transitoriedade da medida, há ainda que verificar se à respetiva subsistência não se oporão já os indicadores que, no discurso do autor da Proposta de Orçamento, apontam para o respetivo caráter permanente ou definitivo.
Apesar da concomitante referência ao "caráter transitório" da redução remuneratória prevista (Relatório, pág. 49), tais indicadores são relativamente inequívocos.
Embora sem deixar de relacioná-la com a necessidade de adoção de medidas suscetíveis de assegurar a redução do défice orçamental para o valor de 4% fixado para 2014 pela versão atualizada do PAEF, nem, mais amplamente, com "as obrigações de consolidação orçamental" e a necessidade de assegurar as condições de acesso aos "meios de financiamento" de que "depende a solvabilidade e o cumprimento das tarefas constitucionais fundamentais do Estado", o enquadramento feito no Relatório que acompanhou a Proposta do OE 2014 insere a "redução progressiva, entre 2,5% e 12%", das remunerações mensais superiores a determinado valor limite de "todos os trabalhadores das Administrações Públicas e do Setor Empresarial do Estado (SEE), bem como dos titulares de cargos políticos e outros altos cargos públicos" no âmbito do que designa por "Medidas relativas à alteração da política de rendimentos" dos trabalhadores do setor público. Quanto aos termos em que é modelada, é-lhe apontado o objetivo de "dirimir uma inadequada política de rendimentos na Administração Pública", através da correção do "padrão de iniquidade" considerado existir entre o público e o privado" em resultado do facto de existir "no setor público (...) um prémio salarial superior para funções de menor exigência e/ou responsabilidade" e de serem aí tendencialmente inferiores "as remunerações associadas a funções de maior complexidade e exigência". Para além disso, inscreve aquela redução no âmbito do "processo de revisão estrutural da despesa", contabilizando como "medida permanente" de redução da despesa pública a diminuição, estimada em 643 milhões de euros, das "despesas com o pessoal" desse modo obtida (Relatório OE 2014, págs. 31, 46-47 e 49).
Este conjunto de referências introduz uma componente inovatória na exposição de motivos que vem acompanhando as sucessivas medidas de natureza orçamental relativas às contrapartidas remuneratórias devidas no âmbito da relação de emprego público.
Já não se trata, como até aqui, de uma argumentação construída exclusivamente em torno da invocação de "condições excecionais e extremamente adversas", em relação à "indispensável sustentabilidade" e "reequilíbrio das contas públicas" (Relatório OE 2011, pág. 45), da "urgente necessidade de corrigir os desequilíbrios orçamentais e o profundo agravamento das finanças públicas" no âmbito dos "compromissos assumidos no contexto do PAEF" (Relatório OE 2012, págs. 21 e 23), ou até mesmo da "necessidade imperiosa de continuar o processo de acumulação de credibilidade e confiança junto dos credores", honrando "os compromissos internacionais assumidos pelo Estado Português" e salvaguardando "a realização das suas tarefas fundamentais perante os seus cidadãos" (Relatório OE 2013, pág. 2), mas, para além disso, do simultâneo e inédito relacionamento das medidas, quer com o programa de revisão estrutural da despesa, quer com o processo de reforma da Administração Pública.
Ao contrário dos fatores até aqui considerados, estes rompem o horizonte temporal definido a partir do período de vigência do PAEF, fazendo supor, até pela concomitante convocação do enquadramento resultante do "Pacto de Estabilidade e Crescimento, na sua vertente corretiva", que a "alteração da política de rendimentos" dos trabalhadores do setor público persistirá para além do termo de 2014, tendendo a assumir, sem prejuízo de ulteriores reformulações, caráter permanente ou definitivo (Relatório OE 2014, pág. 38).
Apesar de assim ser, a questão que, do ponto de vista do controlo da constitucionalidade, pode com relevância ser colocada é a de saber se, na configuração em que se encontra normativamente concretizada - isto é, enquanto medida de natureza orçamental destinada a vigorar durante o ano de 2014 -, a afetação remuneratória imposta aos trabalhadores do setor público pelo artigo 33.º da Lei n.º 83-C/2013 deixa de poder relacionar-se, por via do enquadramento delineado no Relatório que acompanhou a Proposta, com os objetivos de "consolidação orçamental" e "sustentabilidade das finanças públicas" que aí lhe são igualmente assinalados (Relatório, pág. 29), para passar a assumir, em sintonia com outros dos indicadores naquele contidos, a prevalecente condição de instrumento de prossecução de uma política de revisão da tabela salarial da Administração Pública e/ou de um programa de redução estrutural e permanente da despesa gerada pelo pagamento das contraprestações remuneratórias devidas no âmbito da relação de emprego público.
Ainda que, do ponto de vista político-governativo, a redução das remunerações mensais devidas no âmbito da relação de emprego público se tenha convertido em parte de uma estratégia, mais ampla, de reconfiguração do "padrão" salarial vigente naquele setor e, mais extensamente ainda, de diminuição permanente dos encargos que a esse título recaem sobre o Estado-empregador, o certo é que essa eventual alteração de perspetiva não encontra, no artigo 33.º da Lei n.º 83-C/2013, a necessária tradução normativa. Pelo contrário, nele se estabelece expressamente um período de duração correspondente ao ano de 2014.
Por isso, quando considerada a partir dos objetivos que lhe são feitos corresponder no imediato, a redução remuneratória prevista na Lei n.º 83-C/2013 continua a dispor, nos termos em que se encontra orçamentalmente concretizada, de suficiente ligação à "linha de atuação programada, de caráter plurianual", orientada para "a realização de objetivos orçamentais essenciais ao reequilíbrio das contas públicas" (acórdão n.º 187/2013) com base na qual o Tribunal vem concluindo pela transitoriedade da medida.
Embora nos encontremos já no limite desse programa, o certo é que estamos em face de uma medida que, sem prejuízo da sua anunciada integração em objetivos mais amplos - cuja eventual concretização normativa futura poderá, a seu tempo, ser apreciada - se dirige ainda, em termos imediatos, e em linha com as anteriores, à viabilização do cumprimento das metas orçamentais definidas no PAEF para o ano de 2014.
Tal enquadramento, que a Lei n.º 83-C/2013 amplia mas não abandona, permite concluir, assim, pela natureza transitória ou temporária da redução remuneratória prevista, no artigo 33.º da Lei n.º 83-C/2013, para vigorar "durante o ano de 2014", e, consequentemente, pela constância do fator de ponderação deste ponto de vista tido em conta no âmbito da formulação dos anteriores juízos de constitucionalidade.
Introdução ao problema da constitucionalidade
Entendendo terem decaído as "razões excludentes da inconstitucionalidade" que conduziram o Tribunal a abster-se de censurar a redução da remuneração mensal base dos trabalhadores do setor público prevista nas anteriores Leis Orçamentais, os requerentes do Processo n.º 14/2014 consideram impor-se, perante as normas constantes do artigo 33.º da Lei n.º 83-C/2013, a reversão daquele juízo quanto à violação dos princípios da igualdade (artigo 13.º, n.º 1, da Constituição), da proporcionalidade e da proteção da confiança (artigo 2.º da Constituição). Para além do argumento retirado da ideia, que se considerou já sem base normativa, de que aquela redução adquiriu caráter necessariamente permanente e definitivo, essa conclusão justificar-se-á: i) do ponto de vista da igualdade, pelo facto de se tratar em qualquer caso de uma "medida adicional de sacrifício", imposta no âmbito da relação de emprego público "pelo quarto ano consecutivo" e "em termos agora alargados (a partir dos (euro) 675 mensais) e agravados (atingindo os 12% a partir dos (euro) 2.000)", sem que subsista a "eficácia" que lhe foi anteriormente reconhecida no confronto com reformas mais demoradas; e ii) do ponto de vista da proporcionalidade, pelo facto de, através da simultânea "redução do esforço fiscal doutros contribuintes", o legislador dar sinais de que existem "alternativas igualmente eficientes para promover os fins prosseguidos", ao mesmo tempo que eleva para um nível intolerável o grau do sacrifício imposto, fazendo-o coincidir com o efeito da acumulação da afetação remuneratória com um conjunto de outras medidas penalizadoras, designadamente a "redução indireta de retribuição em que se traduzem tanto o aumento do horário de trabalho para as 40 horas semanais como os sucessivos aumentos de contribuição para a ADSE", para com isso alcançar, no que diz respeito à diminuição do valor dos salários situados no limiar da tabela, uma compensação orçamental não superior a "poucas décimas".
A perspetiva seguida pelos requerentes do Processo n.º 47/2014 é, no essencial, semelhante.
Apontando, de igual modo, para o definhamento dos pressupostos em que assentaram as anteriores decisões do Tribunal Constitucional que "concluíram pela não inconstitucionalidade dos cortes salariais impostos pelos Orçamentos de Estado anteriores", os requerentes deste processo consideram que a medida prevista no artigo 33.º da Lei n.º 83-C/2013 se tornou, à luz da ponderação ali realizada, incompatível com o "princípio da proibição do excesso em termos de igualdade proporcional", não apenas por ter adquirido caráter necessariamente permanente e definitivo, mas ainda por não ser já possível classificá-la, perante a sucessiva revisão dos limites previstos para o défice, como "um meio idóneo" e "adequado" para a consolidação das contas públicas, nem invocar mais a sua "indispensabilidade" para aquele efeito já que, através da previsão do aumento dos encargos com as parcerias público-privadas e do desagravamento fiscal a produzir pela reforma do IRC, a própria LOE 2014 contempla simultaneamente "medidas de sentido contrário a esse objetivo". Este circunstancialismo, agravado pela acumulação dos "cortes salariais" agora impostos com os cortes anteriormente determinados e com o conjunto das outras "medidas de austeridade" previstas para os trabalhadores do setor público, bem como pelo alargamento da redução remuneratória aos "trabalhadores que auferem salários mensais ilíquidos no montante de (euro) 675", deverá conduzir o Tribunal a um julgamento de sentido idêntico ao que recaiu sobre o "corte dos subsídios de férias e de Natal para o ano de 2013" por se encontrar também agora ultrapassado o "limite do sacrifício" que vem sendo imposto aos "cidadãos que auferem remunerações públicas".
Na análise da conformidade constitucional das medidas de natureza orçamental que, no contexto definido por referência ao PAEF, vêm afetando as contrapartidas remuneratórias devidas no âmbito da relação de emprego público, o Tribunal tem partido da ideia de que não existe na Constituição "qualquer regra que estabeleça a se, de forma direta e autónoma, uma garantia de irredutibilidade dos salários".
Todavia, o Tribunal vem recusando a possibilidade de situar em terreno constitucionalmente neutro a problemática relativa à afetação das contrapartidas pecuniárias devidas no âmbito da relação de emprego público. Conforme se afirmou no acórdão n.º 187/13, "uma vez fixado, por critérios de direito ordinário, o conteúdo do direito ao salário (sem precisa determinação constitucional), uma mudança legislativa que afete negativamente esse conteúdo tem que encontrar justificação bastante, à luz dos princípios constitucionais pertinentes, sob pena de inconstitucionalidade".
E isto porque a Lei Fundamental permanece "sensível às variações, para menos, do nível da concretização legislativa que possa conhecer o direito à retribuição, proporcionando um controlo, não quanto à redutibilidade, em si mesma considerada, mas quanto aos termos da sua efetivação - isto é, quanto às suas razões e medida".
Esse controlo - escreveu-se ainda - "atua por intervenção mediadora dos princípios da proteção da confiança, da igualdade e da proporcionalidade, que densificam a ideia de sujeição do poder público a princípios e regras jurídicas", pressupondo "o esclarecimento das razões, necessariamente de interesse público, que conduziram o Estado a intervir unilateralmente naquele sentido no âmbito da relação de emprego público".
Será, portanto, através de parâmetros valorativos extraídos dos referidos princípios constitucionais, que condicionam a liberdade conformadora do legislador ordinário e limitam, em geral, as possibilidades de autorrevisibilidade legislativa que, à semelhança do que sucedeu no âmbito da fiscalização das reduções remuneratórias resultantes das Leis n.º 55-A/2010, 64-B/2011 e 66-B/2012, cumprirá apreciar a validade constitucional das soluções normativas agora expressas no artigo 33.º da Lei n.º 83-C/2013.
É essa análise a que se procederá de seguida, começando por centrá-la no princípio da igualdade.
Violação do princípio da igualdade
Conforme estavelmente resulta da jurisprudência do Tribunal e uma vez mais se afirmou no acórdão n.º 187/2013, «só podem ser censuradas, com fundamento em lesão do princípio da igualdade, as escolhas de regime feitas pelo legislador ordinário naqueles casos em que se prove que delas resultam diferenças de tratamento entre as pessoas que não encontrem justificação em fundamentos razoáveis, percetíveis ou inteligíveis, tendo em conta os fins constitucionais que, com a medida da diferença, se prosseguem (acórdão n.º 47/2010)».
Em consonância com a fórmula em que pode assim sintetizar-se o princípio da igualdade, o Tribunal vem estruturando o problema de constitucionalidade suscitado pela confrontação com esse princípio das normas orçamentais que determinam a ablação parcial das contrapartidas remuneratórias devidas no âmbito da relação de emprego público, através da identificação de dois planos de análise, distintos mas interligados, respeitando o primeiro à averiguação da razão de ser da diferenciação produzida por tais medidas - isto é, à "existência de um fundamento para a própria opção de diferenciar" (acórdão n.º 187/2013) - e o segundo à avaliação da medida em que, considerada aquela razão, a diferenciação surge em concreto determinada.
No acórdão n.º 396/2011, o Tribunal configurou o problema de constitucionalidade, do ponto de vista da igualdade, a partir do "facto de os destinatários das medidas (...) serem apenas as pessoas que trabalham para o Estado e demais pessoas coletivas públicas, ou para quaisquer das restantes entidades referidas no n.º 9 do artigo 19.º da Lei n.º 55-A/2011, de 31 de dezembro", ficando de fora "os trabalhadores com remunerações por prestação de atividade laboral subordinada nos setores privado e cooperativo, os trabalhadores por conta própria, bem como todos quantos auferem rendimentos de outra proveniência".
Tendo por indiscutível que "com as medidas [então] em apreciação, a repartição dos sacrifícios impostos pela situação excecional de crise financeira não se faz de igual forma entre todos os cidadãos com igual capacidade contributiva", mas por igualmente certo que a questão do "combate ao défice, pelo lado da receita (privilegiadamente fiscal), ou, antes, pelo lado da despesa (bem como a combinação adequada dos dois tipos de medidas e a seleção das que, de entre eles, merecem primazia) foi (e continua a ser) objeto de intenso debate político e económico", o Tribunal considerou que não lhe cabia apreciar a maior ou menor bondade, deste ponto de vista, das medidas implementadas", mas apenas verificar se as soluções nelas consagradas seriam "arbitrárias, por sobrecarregarem gratuita e injustificadamente" a categoria dos cidadãos por elas abrangidos.
Depois de assim enquadrar o problema de constitucionalidade, o Tribunal reconheceu a existência de um fundamento legítimo para a diferenciação implicada na redução, em 3,5% a 10%, das remunerações base superiores a (euro) 1.500 aos trabalhadores do setor público, fazendo-o coincidir, por um lado, com a inexistência de "razões de evidência" suscetíveis de neutralizar a ideia segundo a qual, "pelo lado da despesa, só a diminuição de vencimentos garantia eficácia certa e imediata" para a redução do "peso da despesa do Estado, com a finalidade de reequilíbrio orçamental", e, por outro, com a circunstância de, em vista deste fim, quem recebe por verbas públicas não se encontrar "em posição de igualdade com os restantes cidadãos". Essas razões conduziram ao entendimento de que o "sacrifício adicional" transitoriamente exigido a essa categoria de pessoas não consubstanciava, naquele contexto de excecionalidade, "um tratamento injustificadamente desigual".
Quer a questão relativa à caracterização do fundamento para a imposição aos trabalhadores do setor público de um tratamento diferenciado, quer a respeitante à validação da medida da desigualdade originada pela afetação das contrapartidas remuneratórias devidas no âmbito daquela relação foram ulteriormente debatidas no acórdão n.º 353/2012, que confrontou com o princípio da igualdade na repartição dos encargos públicos as normas que, no contexto da Lei do Orçamento de Estado para 2012, intensificavam o nível de afetação da irredutibilidade salarial resultante da Lei n.º 55-A/2010, de 31 de dezembro, ao associar à redução ali prevista, e já transposta para o ano de 2012 pelo artigo 20.º da Lei n.º 64-B/2011, de 30 de dezembro, a suspensão total ou parcial do pagamento do pagamento dos subsídios de férias e de Natal, ou quaisquer prestações correspondentes aos 13.º e, ou, 14.º meses, para remunerações mensais base a partir de (euro) 600.
Recusando a possibilidade de reconhecer nos argumentos extraídos da superioridade média das retribuições auferidas pelos trabalhadores do Estado e outras entidades públicas e/ou da maior garantia de subsistência do respetivo vínculo laboral - então invocados no Relatório do Orçamento de Estado para 2012 - um fundamento material e racional suficientemente fundado para excluir a arbitrariedade daquela diferenciação, o Tribunal considerou subsistir, como razão justificativa para o tratamento diferenciado dos que auferem remunerações e pensões do Orçamento do Estado, apenas "a eficácia das medidas adotadas na obtenção de um resultado de inegável e relevante interesse público".
Situando no âmbito relativo à pertinência orçamental daquelas retribuições e das medidas que as afetavam o fundamento material para a diferenciação introduzida na repartição dos encargos públicos, o Tribunal entendeu ainda defensável a asserção segundo a qual, "pela sua certeza e rapidez na produção de efeitos", a opção tomada se revelava "particularmente eficaz", "numa perspetiva de redução do défice a curto prazo", mostrando-se desse modo "coerente com uma estratégia de atuação, cuja definição cabe[ria] dentro da margem de livre conformação política do legislador".
Ao perspetivar o fundamento para a diferenciação a partir da natureza e especificidade da conjuntura subjacente e dos efeitos tidos em vista pelo legislador ordinário, o Tribunal concluiu, assim, pela admissibilidade de "alguma diferenciação entre quem recebe por verbas públicas e quem atua no setor privado da economia", excluindo a possibilidade de, no "contexto económico e financeiro" então presente, ser considerada "injustificadamente discriminatória qualquer medida de redução dos rendimentos dirigida apenas aos primeiros".
O juízo positivo quanto à existência de um fundamento material para a opção de diferenciar não foi, todavia, estendido à dimensão em que aquela diferenciação surgia então concretizada.
Na medida em que nenhum destes sacrifícios teria então "equivalente para a generalidade dos outros cidadãos que aufer[iam] rendimentos provenientes de outras fontes, independentemente dos seus montantes", o Tribunal considerou que a "diferença de tratamento [era] de tal modo acentuada e significativa que as razões de eficácia da medida adotada na prossecução do objetivo da redução do défice público para os valores apontados nos memorandos de entendimento não te[riam] uma valia suficiente para justificar a dimensão de tal diferença, tanto mais que poderia configurar-se o recurso a soluções alternativas para a diminuição do défice, quer pelo lado da despesa (v.g., as medidas que constam dos referidos memorandos de entendimento), quer pelo lado da receita (v.g. através de medidas de caráter mais abrangente e efeito equivalente à redução de rendimentos)".
Concluiu o Tribunal "que o diferente tratamento imposto a quem aufere remunerações e pensões por verbas públicas ultrapassa[va] os limites da proibição do excesso em termos de igualdade proporcional".
O problema da legitimidade constitucional das normas orçamentais relativas aos trabalhadores do setor público voltou a colocar-se, no acórdão n.º 187/2013, do ponto de vista do princípio da igualdade, no contexto da Lei n.º 66-B/2012, que aprovou o Orçamento do Estado para 2013. Estava em causa, por um lado, a redução, entre 3,5% e 10%, das remunerações mensais base superiores a (euro) 1.500 que essa Lei, através do respetivo artigo 27.º, fizera transitar para o ano de 2013, reproduzindo sem alterações a fórmula introduzida pelo artigo 19.º da Lei n.º 55-A/2010 e transposta para o ano de 2012 pelo artigo 20.º da Lei n.º 64-B/2011; e, por outro, a suspensão do pagamento do subsídio de férias ou quaisquer prestações correspondentes ao 14.º mês determinada pelo artigo 29.º da Lei n.º 66-B/2012, que era aplicável aos trabalhadores do setor público cuja remuneração base mensal fosse superior a (euro) 1.100 e apenas parcialmente aos trabalhadores daquele setor cuja remuneração base se situasse entre os (euro) 600 e os (euro) 1.100 mensais.
Se, quanto à caracterização do fundamento subjacente à diferenciação implicada nas medidas orçamentais então impugnadas, o Tribunal considerou não haver razões para divergir do juízo seguido nos acórdãos n.os 396/2011 e 353/2012 - reconhecendo aí um "critério ponderativo, racionalmente credenciado", que aponta, "quanto à repartição dos encargos públicos em contextos de emergência financeira", para "a consideração diferenciada da posição daqueles que auferem rendimentos pagos por verbas públicas" -, já no plano da validação da medida da diferenciação num e noutro caso implicada, o juízo que incidiu sobre a cumulação da medida de redução remuneratória com a suspensão, total ou parcial, do pagamento do subsídio de férias ou quaisquer prestações correspondentes ao 14.º mês foi o oposto.
Depois de centrar o problema de constitucionalidade no efeito cumulativo produzido - e, como tal, na questão de saber se a medida da diferença constitucionalmente tolerada se esgotara na redução remuneratória temporária determinada pela Lei n.º 55-A/2010 e subsequentemente reiterada, ou seria ainda respeitada, no âmbito da "Lei do Orçamento do Estado para 2013, pela cumulação daquela redução com a suspensão do pagamento de um dos subsídios -, o Tribunal lembrou que a igualdade proporcional implica a "consideração do grau de diferenciação imposto, quer na sua relação com a finalidade desse modo prosseguida (...), quer no âmbito da comparação a estabelecer entre os sujeitos afetados pela medida e os sujeitos que o não são e, do ponto de vista daquela finalidade, entre uns e outros e o Estado".
Em resultado destas ponderações, o Tribunal respondeu negativamente à questão de saber se o grau de desigualdade produzido pela decisão de associar às reduções remuneratórias salariais provindas do exercício orçamental de 2011 a suspensão do subsídio de férias se continha dentro da "justa medida" da diferenciação admissível. Na base da decisão, esteve essencialmente a consideração de que o argumento da eficácia imediata das medidas de suspensão de subsídio (quando entravamos no terceiro exercício orçamental para cumprimento do programa de assistência financeira) não tinham agora consistência valorativa suficiente para justificar o agravamento (em relação ao Orçamento de Estado para 2012) dos níveis remuneratórios dos sujeitos que auferem por verbas públicas". Daí a conclusão de que as razões que permitiriam reconhecer a impossibilidade de o legislador encontrar medidas sucedâneas, num contexto de urgência de obtenção de resultados - e que o acórdão n.º 396/2011 aceitara, por referência à redução salarial prevista na Lei do Orçamento de 2011 -, não apresentavam já "o mesmo grau de convencimento em relação aos períodos orçamentais ulteriores".
Quanto ao segmento dos trabalhadores do setor público cuja remuneração base mensal, por se situar entre os (euro) 600 e (euro)1.500, não sofria qualquer redução, e que se encontravam por isso excluídos do efeito cumulativo da medida, o Tribunal considerou que, tal como se afirmara já "no acórdão n.º 353/2012, perante a solução legislativa que resultava do artigo 21º da Lei n.º 64-B/2011, de 30 de dezembro", nos encontrávamos na presença de "retribuições de tal modo exíguas que um sacrifício adicional por via da supressão, ainda que parcial, de complementos salariais que integram a retribuição, [era] já de si excessivamente gravoso", o que justificava, do "ponto de vista do princípio da igualdade, dificuldades acrescidas de validação constitucional, tendo em conta que rendimentos muitíssimo superiores, inclusive rendimentos do trabalho", se mantinham imunes às medidas.
No presente processo e face aos termos em que os pedidos surgem formulados, a questão da legitimação constitucional, perante o princípio da igualdade na repartição dos encargos públicos, das normas do artigo 33.º da Lei n.º 83-C/2013 continua a exigir uma averiguação prévia quanto à racionalidade do fundamento subjacente à diferenciação que essas normas estabelecem e também quanto à razoabilidade da medida dessa diferenciação.
Este duplo escrutínio suporá, por seu turno, a consideração dos critérios que convergem na norma impugnada, isto é, tanto daquele que se refere, num primeiro momento, à opção de reiterar a medida, como daquele outro que, dizendo respeito à respetiva modelação, se relaciona já com os termos em que a afetação foi concretizada, por comparação com os adotados nas Leis n.os 55-A/2010, 64-B/2011 e 66-B/2012.
O conjunto das ponderações com que o Tribunal é deste modo confrontado obriga à consideração da medida impugnada a partir das múltiplas conexões contextuais, tanto factuais como normativas - certas delas ambivalentes ou até de sentido inverso - que a mesma agora apresenta.
Conforme decorre do já exposto a propósito da definição do âmbito de vigência temporal da medida, a redução remuneratória imposta pelo artigo 33.º da Lei n.º 33-C/2013 assume, no Relatório do Orçamento do Estado para 2014, uma finalidade mais ampla do que aquela que lhe foi apontada no âmbito das leis orçamentais anteriores, aparecendo agora como um instrumento de «revisão estrutural da despesa» suportada com o funcionamento da Administração Pública e de correção do «padrão de iniquidade [salarial] entre o público e o privado» (págs. 45 e 49).
Essas razões encontram-se desenvolvidamente expostas naquele Relatório (págs. 31-32, 41, 47-50), onde a adoção da medida relativa à remuneração dos trabalhadores do setor público é justificada nos seguintes termos:
«[...]
O cumprimento das obrigações de sustentabilidade orçamental resultantes dos tratados europeus e os compromissos específicos assumidos perante a Comissão Europeia, o Fundo Monetário Internacional e o Banco Central Europeu, no quadro do Programa e recentemente reafirmados no oitavo e nono exames regulares, são condições essenciais para o regresso do Estado Português ao financiamento nos mercados internacionais. Sublinhe-se que as condições de financiamento têm sofrido evoluções de incerteza que introduzem fatores de risco adicionais e impõem uma disciplina financeira mais acentuada e capaz de garantir um ambiente de maior estabilidade. Torna-se por isso evidente, em especial neste derradeiro ano de execução do Programa de Ajustamento, que cumprir com as obrigações de consolidação orçamental não constitui apenas uma imposição decorrente de normas que vinculam o Estado, mas também uma condição essencial da possibilidade de aceder a meios de financiamento dos quais depende a solvabilidade e o cumprimento das tarefas constitucionais fundamentais do Estado.
Tendo presente este contexto é, pois, imprescindível proceder à substituição das medidas de contenção da despesa constantes dos Orçamentos do Estado para 2012 e 2013 por outras suscetíveis de assegurar o necessário efeito orçamental. Recorde-se que o conjunto de medidas de consolidação inicialmente fixado para 2012 permitiria uma redução na despesa na ordem dos 2400 milhões de euros. A inviabilização de parte dessas medidas nos anos seguintes impôs o recurso à via do agravamento fiscal, como referido no Relatório do Orçamento do Estado para 2013, deixando por resolver o problema estrutural que consiste em realizar o ajustamento preferencialmente pela via da despesa. No entanto, um novo aumento generalizado de impostos, num período de recuperação económica do país, teria custos económicos e sociais difíceis de comportar. Assim, é agora necessário prosseguir o ajustamento concedendo a prioridade ao lado da despesa, como aliás sempre esteve previsto no Memorando de Entendimento.
É precisamente neste contexto que se situa o ajustamento da medida de redução das remunerações de todos os trabalhadores das Administrações Públicas e do Setor Empresarial do Estado que, substituindo as medidas de caráter transitório que vigoram desde o exercício orçamental de 2011 (antes mesmo da assinatura do Memorando), se inserem todavia no seu natural desenvolvimento, tendo em vista alcançar os objetivos de consolidação atrás enunciados.
Assim, será aplicada uma redução remuneratória progressiva entre 2,5 % e 12 %, com caráter transitório, às remunerações mensais superiores a 600 euros de todos os trabalhadores das Administrações Públicas e do Setor Empresarial do Estado, sem qualquer exceção, bem como dos titulares de cargos políticos e outros altos cargos públicos. Serão todavia protegidos os rendimentos mensais até 600 euros, uma vez que se estabelece que os trabalhadores com remunerações iguais ou inferiores a este valor não são sujeitos à redução e que se assegura que os trabalhadores sujeitos à medida nunca receberão uma remuneração mensal ilíquida inferior a 600 euros. Acima dos 2.000 euros, a taxa de redução aplicável é de 12 %.
Importa sublinhar que a aplicação da redução às remunerações se efetiva por reformulação da norma que estabelecia as reduções remuneratórias introduzidas pelo Orçamento do Estado para 2011 (e mantidas desde a sua entrada em vigor), que pressupunham uma redução entre 3,5 % e 10 % para rendimentos mensais superiores a 1500 euros, passando essa redução a ser entre 2,5 % e 12 % para rendimentos mensais superiores a 600 euros.
Refira-se que a redução do limite inferior, a partir do qual as medidas são aplicáveis, teve o único propósito de, mantendo embora a isenção absoluta dos rendimentos ilíquidos inferiores a 600 euros, dirimir uma inadequada política de rendimentos na Administração Pública. Com efeito, o estudo solicitado pelo Governo a uma consultora internacional demonstra que as práticas salariais da Administração Pública diferem substancialmente do padrão que é observado no setor privado, sugerindo um padrão de iniquidade entre o público e o privado. Depreende-se que no setor público existe um prémio salarial superior para funções de menor exigência e/ou responsabilidade e que as remunerações associadas a funções de maior complexidade e exigência tenderão a ser inferiores às do setor privado. Também recentemente a OCDE reconheceu a existência de um elevado diferencial entre salários no setor privado e salários no setor público
Acresce ainda que, segundo relatório mais recente do Banco de Portugal se verifica que, desde o início do Programa de Ajustamento, uma grande parte dos trabalhadores do setor privado sofreram uma redução na sua remuneração. Nesse sentido, entende-se que, na atual conjuntura, a redução remuneratória a aplicar deverá manter a progressividade mas deverá tender também a ser mais equitativa, quer dentro das Administrações Públicas quer face ao setor privado, tal como sugerido pela análise acima referida.
[...]
Um aumento generalizado da carga fiscal teria custos excessivos
[...]
Assim, a margem de manobra para prosseguir a redução do défice por esta via está hoje mais reduzida. Um aumento significativo de impostos teria assim custos económicos e sociais excessivos difíceis de comportar, dado que a carga fiscal é já elevada em Portugal. O aumento da carga fiscal desde o início do Programa de Ajustamento foi dos mais elevados na Europa. Novos aumentos expressivos de carga fiscal num período de início de recuperação económica como o da atual conjuntura seriam contraproducentes. O foco do ajustamento orçamental em 2014 deve, portanto, ser concentrado na redução da despesa pública.
[...]
Em 2013, as despesas com pessoal totalizarão cerca de 17 mil milhões de euros, ou seja, 22 % da despesa pública total. Este valor equivale a quase 11 % do PIB, o que numa perspetiva histórica representa o segundo valor mais baixo desde o início da área do euro [...]. No entanto, este é ainda um valor superior às médias da área do euro e da União Europeia [...]. O ajustamento das despesas com pessoal deve, portanto, continuar até que Portugal consiga dimensionar a sua Administração Pública para níveis compatíveis com a sua capacidade financeira.
[...]
As iniciativas propostas pelo Governo têm como princípio global a equidade entre os trabalhadores do setor público e os do setor privado, que têm sido os principais visados dos desenvolvimentos negativos no mercado de trabalho. Em reação às reduções na procura, várias empresas têm procurado reduzir os custos salariais essencialmente por três vias:
- Redução das remunerações: segundo estimativas do Banco de Portugal no último Boletim Económico relativas aos trabalhadores que mantêm o mesmo empregador em 2011 e 2012, observou-se 'um aumento da fração de trabalhadores com reduções de remuneração, que ascendeu a 22,2 % e 23,0 %, respetivamente.' Os dados indicam ainda que 39,4 % dos trabalhadores tiveram pelo menos uma redução remuneratória neste período;
- Rotação de trabalhadores: a contratação de trabalhadores com menores salários do que os trabalhadores que saem da empresa é também um mecanismo de redução dos custos salariais. No mesmo documento, o Banco de Portugal calcula que a 'remuneração média dos trabalhadores que entraram em 2012 foi mais baixa, em cerca de 110 euros ou 11 %, do que a remuneração média dos trabalhadores que cessaram contrato em 2011'. Este processo envolveu 776 mil trabalhadores, ou seja, aproximadamente 16 % da população empregada;
- Aumento do desemprego: excetuando a não-renovação de contratos a termo da Administração Pública, este é um fenómeno que decorre do ajustamento do setor privado, seja através do despedimento de trabalhadores ou de falências de empresas. A taxa de desemprego tem aumentado desde 2010, ano em que se registou 10,8 %, prevendo-se um valor de 17,7 % em 2014. Esta variação equivale a aproximadamente 350.000 trabalhadores. No entanto, no setor público o risco de desemprego é quase nulo para a maioria dos trabalhadores em funções públicas.
Por este motivo, as medidas no âmbito dos recursos humanos da Administração Pública foram definidas de forma a [a]lterar a política de rendimentos do setor público, tanto ao nível das remunerações como dos suplementos, alargando o esforço de consolidação orçamental à generalidade dos trabalhadores.
[...]
Alteração da Política de Rendimentos
Uma reforma da Administração Pública deve melhorar, dentro da margem financeira possível, a competitividade das remunerações públicas do Estado relativamente a alguns grupos profissionais prioritários e ajustar para os níveis de mercado a remuneração de outros grupos, relativamente aos quais o Estado pagará, porventura, acima do que é a prática no privado. O estudo solicitado pelo Governo a uma consultora internacional veio demonstrar genericamente que as práticas salariais da Administração Pública diferem substancialmente do padrão que é observado no setor privado, sugerindo um padrão de iniquidade entre o público e o privado. Depreende-se que no setor público existe um prémio salarial superior para funções de menor exigência e/ou responsabilidade e que as remunerações associadas a funções de maior complexidade e exigência tenderão a ser inferiores às do setor privado.
Recorda-se que, com efeitos a partir de 1 de janeiro de 2011, em período de crise e dada a urgência do ajustamento, foi decidido aplicar um corte de caráter temporário e progressivo entre 3,5 % e 10 %, afetando os rendimentos mais elevados. Essa redução remuneratória foi mantida até 2013. Para 2014, dado que a recuperação económica e, em particular, no mercado de trabalho está a ser mais lenta do que a prevista aquando do início do programa de ajustamento, entende-se que, na atual conjuntura, a redução remuneratória a aplicar deve manter a progressividade mas tendendo a ser mais equitativa, quer dentro das Administrações Públicas quer face ao setor privado, tal como sugerido pela análise acima referida.
[...]
Assim, será aplicada uma redução progressiva entre 2,5 % e 12 %, com caráter transitório, às remunerações mensais superiores a 600 euros de todos os trabalhadores das Administrações Públicas e do Setor Empresarial do Estado (SEE), bem como dos titulares de cargos políticos e outros altos cargos públicos.
Serão todavia protegidos os rendimentos mensais até 600 euro, aplicando-se apenas a redução necessária para a perceção desse valor.
Esta medida substitui a redução de caráter transitório entre 3,5 % e 10 % para rendimentos mensais acima de 1500 euros introduzida pelo Orçamento do Estado para 2011 (e mantidas desde 1 de janeiro de 2011).
[...]
Com esta alteração, assegura-se que o esforço de contenção é melhor distribuído por um maior grupo de trabalhadores. A medida em vigor desde 2011 concentrava os cortes em apenas cerca de 50 % dos trabalhadores.
Em contraste, a regra agora proposta é mais equitativa no sentido em que protege os verdadeiramente com menos recursos (abaixo dos 600 euro), cerca de 10 % dos funcionários públicos, e distribui a necessidade de redução pelos restantes de forma progressiva até valores de remuneração de 2000 euro.
[...]
A aplicação de uma taxa fixa a partir dos 2.000 euros tem como objetivo não agravar ainda mais a fraca competitividade das remunerações públicas do Estado relativamente ao setor privado para os grupos com maiores qualificações e responsabilidade. Com efeito, tal como enunciado acima, trata-se de grupos para os quais as condições oferecidas são menos competitivas que as do setor privado. Para além disso, estes trabalhadores são os que sofreram o maior agravamento fiscal nos últimos anos. Por isso, taxas de redução ainda mais elevadas constituiriam uma dupla penalização excessiva.»
Apesar do mais amplo enquadramento fundamentador que agora é dado à redução remuneratória imposta aos trabalhadores do setor público, é patente que a opção persiste relacionada, em termos diretos e imediatos, com a prossecução do mesmo interesse público que conduziu à adoção das medidas congéneres previstas nas Leis n.os 55-A/2010, 64-B/2011 e 66-B/2012, isto é, com a «consecução de fins de redução da despesa pública e de correção de um excessivo desequilíbrio orçamental» (acórdão n.º 396/2011), de acordo com um plano, plurianual mas temporalmente delimitado, definido a partir o Programa de Ajustamento Económico e Financeiro, o qual se estende ainda ao exercício orçamental de 2014, fixando, de acordo com a concretização calendarizada aí prevista para aqueles objetivos, o limite quantitativo de 4 % ao défice previsto para este ano.
Ora, conforme se afirmou no acórdão n.º 353/2012 e se repetiu no acórdão n.º 187/2013, o PAEF «implicou a satisfação de determinadas condições prévias por parte das autoridades portuguesas», sendo constituído por um «conjunto de instrumentos jurídicos, os quais foram aprovados, por um lado, pelo Governo Português e, por outro lado, pelo Conselho Executivo do Fundo Monetário Internacional, bem como pelo Governo Português e pela Comissão Europeia (em nome da União Europeia) e pelo Banco Central Europeu». Tais instrumentos jurídicos são «vinculativos para o Estado Português», impondo «a adoção pelo mesmo das medidas neles contempladas como condição do cumprimento faseado dos contratos de financiamento celebrados entre as mesmas entidades». Deles resulta que «Portugal deve adotar um conjunto de medidas e de iniciativas legislativas, inclusivamente de natureza estrutural, relacionadas com as finanças públicas, a estabilidade financeira e a competitividade, as quais deverão ocorrer durante um período de 3 anos».
No plano da identificação do interesse público prosseguido pelo legislador orçamental, a afetação das remunerações pagas por verbas públicas mantém-se, assim, objetivamente atribuível ao esforço de consolidação para que o Estado foi convocado por força do PAEF, não sendo tal conclusão afetável pelas mais amplas linhas de atuação programática com que a medida surge concomitantemente relacionada.
E isto porque, apesar de associada agora ao mais vasto programa de diminuição estrutural da despesa e, de forma mais concreta, ao processo de revisão da política salarial na Administração Pública, a redução remuneratória imposta aos trabalhadores do setor público, tal como se encontra concretizada no artigo 33.º da Lei n.º 83-C/2013, não se inscreve no âmbito de qualquer reforma sistemática, nem é efetivamente enquadrada por medidas estruturais que permitam convertê-la em instrumento de prossecução de qualquer daqueles objetivos. Pelo contrário: ao manter como referência, quanto ao seu âmbito subjetivo de aplicação, um universo que remete para o mais lato dos sentidos admitidos pela delimitação conceitual da tradicional noção de «função pública» - isto é, aquele que abrange, «não só todos os funcionários e agentes do Estado e demais pessoas coletivas de direito público mas também os titulares de cargos públicos, incluindo os próprios titulares dos órgãos de soberania» (acórdão n.º 187/2013) -, a redução remuneratória imposta pelo artigo 33.º da Lei n.º 83-C/2013 conserva integralmente as características de medida instrumental para a redução do défice público.
Por isso, à luz, quer do enquadramento objetivo que continua a resultar do PAEF, quer dos termos em que se encontra uma vez mais normativamente concretizada, a redução remuneratória imposta para 2014 aos trabalhadores do setor público (apenas) permite que nela continue a reconhecer-se uma medida transitória, instrumentalmente pré-ordenada «à realização de objetivos orçamentais essenciais ao reequilíbrio das contas públicas, num contexto de particular excecionalidade», tendo em vista a prossecução do «interesse público real, percetível, claro e juridicamente enquadrável, coincidente com a preservação da capacidade de financiamento do Estado no âmbito das obrigações assumidas e, por essa via, com as possibilidades de realização das tarefas fundamentais a seu cargo» (acórdão n.º 187/2013).
Apesar de politicamente subjacente, a perspetiva mais ampla seguida pelo legislador de 2013 não encontra nos preceitos orçamentais sob sindicância expressão normativa que justifique - ou até mesmo autorize - a reconfiguração do campo de ponderação em que o Tribunal consecutivamente situou a apreciação das medidas de afetação salarial introduzidas em exercícios orçamentais condicionados pelo cumprimento das obrigações estabelecidos no PAEF, mantendo, por isso, plena atualidade o reconhecimento de que, naquele contexto, «não é patentemente desrazoável que o legislador» atribua «às despesas com as remunerações dos trabalhadores com funções públicas um particularismo suficientemente distintivo e relevante para justificar um tratamento legal diverso do concedido a situações equiparáveis (sob outros pontos de vista)».
A opção concretizada na afetação dessas remunerações e o tratamento diferenciado que ela configura encontram, assim, agora como antes, «suficiente suporte na sua peculiar relação com os fins das normas questionadas» (acórdão n.º 187/2013). Na medida em que são remunerados através de verbas públicas (e apenas nessa medida), os trabalhadores do setor público posicionam-se de forma diferenciada perante o objetivo da consolidação orçamental definido a partir do cumprimento dos limites quantitativos anuais fixados para o défice, constituindo este um interesse público suficientemente percetível e constitucionalmente fundado para que nele possa continuar a fixar-se o ponto de referência implícito na ratio do tratamento distintivo a que aqueles trabalhadores se mantêm sujeitos.
Embora sem contestar a subsistência do interesse público que justificou a diferenciação gerada em matéria salarial, os requerentes põem em causa a possibilidade de se continuar a estabelecer entre esse interesse público e a desigualdade produzida pela redução remuneratória imposta aos trabalhadores do setor público a relação de «equitativa adequação» (acórdão n.º 330/93) necessária à justificação constitucional da própria decisão de renovar a medida.
Ao quarto ano consecutivo de aplicação, a afetação das contrapartidas remuneratórias devidas no âmbito da relação de emprego público não poderá já, na perspetiva dos requerentes, beneficiar da justificação com que, no confronto com medidas sucedâneas ou alternativas, começou por ser acolhida.
Esse argumento já foi ponderado, como se referiu, no acórdão n.º 187/2013, a propósito de saber se «a medida da diferença constitucionalmente tolerada se esgot[ara] na redução remuneratória temporária determinada pela Lei n.º 55-A/2010», [...] ou, apesar de ultrapassada já, no contexto da Lei do Orçamento do Estado para 2012, pela associação àquela da suspensão do pagamento dos dois subsídios (acórdão n.º 353/2012), [seria] ainda respeitada, na Lei do Orçamento do Estado para 2013, pela cumulação daquela redução com a suspensão do pagamento de um dos subsídios.
Perante a invocação pelo legislador, quando impôs a redução de vencimentos aos servidores do Estado na Lei do Orçamento para 2011 e, no ano seguinte, adicionou a essa a medida a ablação dos subsídios de férias e de Natal, da necessidade urgente de corrigir os desequilíbrios orçamentais e o profundo agravamento das finanças públicas, e da absoluta relevância de tais medidas para assegurar as metas exigentes a que Portugal se vinculou e para preservar a manutenção e sustentabilidade do Estado Social e garantir o financiamento da economia portuguesa (Relatório OE 2012, págs. 21-22), o Tribunal considerou que, no terceiro exercício orçamental consecutivo, «o argumento da eficácia imediata das medidas de suspensão de subsídio» não tinha já «consistência valorativa suficiente para justificar o agravamento (em relação ao Orçamento do Estado para 2012) dos níveis remuneratórios dos sujeitos que auferem por verbas públicas». E concluiu que não servia então de «justificação para a supressão de um dos subsídios que integram a retribuição dos trabalhadores da Administração Pública, a par da diminuição da remuneração mensal», que essa fosse ainda a medida com «efeitos seguros e imediatos na redução do défice e a única opção [...] para garantir a prossecução do objetivo traçado».
No entanto, apesar de o tempo decorrido desde a entrada em vigor da Lei n.º 55-A/2010 implicar um acréscimo de exigência colocada ao legislador «no sentido de encontrar alternativas que evitem que, com o prolongamento, o tratamento diferenciado se torne claramente excessivo para quem o suporta», o Tribunal tem expressamente assumido nos acórdãos anteriores que, neste contexto financeiro, continua a ser «certamente admissível alguma diferenciação entre quem recebe por verbas públicas e quem atua no setor privado da economia, não se podendo considerar [...] injustificadamente discriminatória qualquer medida de redução dos rendimentos dirigida apenas aos primeiros» (acórdão n.º 353/2012).
Constituindo o ano de 2014 um exercício orçamental condicionado ainda pelo esforço de consolidação orçamental imposto no âmbito do Programa de Assistência Económica e Financeira, não existem razões para alterar este entendimento.
Poderá ainda contrapor-se o argumento, invocado por ambos os grupos de requerentes, segundo o qual o legislador orçamental, ao promover, em simultâneo com a manutenção da afetação salarial dos trabalhadores do setor público, o desagravamento fiscal de uma certa categoria de contribuintes, dá ele próprio sinais de que aquela afetação se tornou dispensável para o esforço de prossecução da sustentabilidade das finanças públicas.
O desagravamento fiscal a que os requerentes se referem é aquele que resultará da reforma do Imposto sobre Rendimento das Pessoas Coletivas (IRC), no âmbito da qual se prevê, nomeadamente, a redução gradual da taxa aplicável, atualmente fixada em 25 %, para 23 %, em 2014, embora compensada pela continuidade da sujeição das «empresas com lucros mais elevados [...] a uma taxa adicional, a título de derrama estadual, de 3 % sobre os lucros superiores a 1,5 milhões de euros» e das «empresas com lucros superiores a 7,5 milhões de euros [...] a uma taxa adicional de 5 %», bem como pelo «aumento da tributação autónoma incidente sobre as viaturas automóveis detidas pelas empresas» (Relatório OE 2014, págs. 64 e 66);
Não parece, todavia, que esta medida forneça uma contraindicação decisiva para sustentar justificadamente a conclusão de que não permanece a situação financeira que levou às reduções salariais. A diminuição da taxa de IRC é apresentada como visando o incremento da disponibilidade financeira das empresas - sobretudo das pequenas e médias empresas -, tendo em vista a criação de novos postos de trabalho e/ou a preservação dos postos de trabalho atualmente existentes. A lograr-se esse objetivo - e o Tribunal não tem razões para, à partida, negar a adequação da diminuição da taxa de IRC para contribuir para os alcançar - isso terá um impacto duplamente positivo, em ambos os lados da contabilização orçamental, tanto pela diminuição das prestações de desemprego, como pelo aumento de receitas fiscais, adveniente de alguma dinamização da atividade económica.
Aliás, de vários quadrantes políticos se advoga um mix de políticas públicas, nesta matéria, conjugando medidas de austeridade com medidas potenciadoras do investimento e da retoma de um nível de consumo interno propiciador de crescimento económico.
Ainda que o impacto orçamental das duas medidas em confronto fosse porventura equivalente - e não é o caso -, as implicações económicas que a cada uma delas se encontra associada manter-se-iam ainda suficientemente diversificadas de tal modo que não será possível considerar o desagravamento fiscal em sede de IRC como alternativa aos cortes salariais ou como motivo justificativo da desnecessidade da sua implementação.
A consulta deste documento não substitui a leitura do Diário da República correspondente. Não nos responsabilizamos por eventuais incorreções resultantes da transcrição do original para este formato.
Este texto é publicado ao abrigo das condições de reutilização do próprio DRE, não ao abrigo de uma licença Legalize nem de domínio público.
DRE
Acesso universal e gratuito ao Diário da República, nos termos do artigo 3.º do Decreto-Lei n.º 83/2016, de 16 de dezembro, que abrange a impressão, o arquivo, a pesquisa e o livre acesso ao conteúdo dos atos publicados, em formatos eletrónicos de acesso aberto; e do regime de dados abertos da Lei n.º 68/2021, de 26 de agosto. A edição eletrónica é a que faz fé (eli:legal_value = official).