LegalizeAcórdão do Tribunal Constitucional n.º 413/2014 — Declara a inconstitucionalidade, com força obrigatória geral, das seguintes normas constantes da Lei n.º 83-C/2013, de…
Este é o ato tal como foi publicado. As alterações posteriores não estão incorporadas no texto: cada uma é um ato autónomo neste repositório e uma entrada no historial desta lei.
Declara a inconstitucionalidade, com força obrigatória geral, das seguintes normas constantes da Lei n.º 83-C/2013, de 31 de dezembro (Orçamento do Estado para 2014): artigo 33.º que procedeu à redução das remunerações dos trabalhadores do setor público; artigo 115.º, n.os 1 e 2, que sujeitam os montantes dos subsídios de doença e desemprego a uma contribuição de 5% e 6 %, respetivamente; artigo 117.º, n.os 1 a 7, 10 e 15, que determinam novas formas de cálculo e redução de pensões de sobrevivência que cumulam com o recebimento de outras pensões. Não declara a inconstitucionalidade das normas do artigo 75.º da mesma Lei, que suspenderam o pagamento de complementos de pensões nas empresas do setor público empresarial que tenham apresentado resultados líquidos negativos nos três últimos exercícios; declara prejudicada a apreciação do pedido subsidiário que tinha por objeto a norma constante da alínea r) do n.º 9 do artigo 33.º da mesma Lei. Determina que a declaração da inconstitucionalidade relativa às normas do artigo 33º da Lei n.º 83-C/2013, de 31 de dezembro só produza efeitos a partir da data da presente decisão
Não sendo possível, em suma, considerar dispensável, do ponto de vista do interesse público na consolidação orçamental, qualquer afetação das remunerações pagas por verbas públicas, nem sendo comprovável jurisdicionalmente o argumento, invocado pelos requerentes do Processo n.º 47/2013, de que aquela afetação não constituiu um meio idóneo e adequado para a redução do défice das contas públicas - isto é, que sem aquela afetação esse défice não teria sido superior ao efetivamente registado nos anos de 2012 de 2013 -, a legitimação constitucional da decisão de renovar aquela afetação deverá permanecer, assim, no contexto da Lei do Orçamento do Estado para 2014, como um problema relativo à compatibilidade com o princípio da igualdade na repartição dos encargos públicos do tratamento diferencial imposto aos trabalhadores do setor público, na dimensão em que surge agora concretizado.
Ou seja, não é no fundamento, mas na medida de diferenciação, que reside o ponto fulcral da admissibilidade constitucional da redução remuneratória que está agora em juízo.
Este segundo nível de escrutínio, tendo por objeto a valoração, com acolhimento de exigências de proporcionalidade, da extensão da diferenciação, desenvolve-se em torno da ideia segundo a qual a «desigualdade do tratamento deverá, quanto à medida em que surge imposta, ser proporcional, quer às razões que justificam o tratamento desigual - não poderá ser excessiva, do ponto de vista do desígnio prosseguido -, quer à medida da diferença verificada existir entre o grupo dos destinatários da norma diferenciadora e o grupo daqueles que são excluídos dos seus efeitos ou âmbito de aplicação» (acórdão n.º 187/2013).
Daqui resulta que, no âmbito da averiguação da licitude constitucional da extensão em que é imposta a desigualdade de regime gerada pela afetação salarial dos trabalhadores do setor público, o juízo a formular será diretamente influenciado pela ideia de que, «para além de certa medida, esse acréscimo de sacrifício traduz um tratamento inequitativo e desproporcionado, não podendo ser justificado pelas vantagens comparativas que esse modo de consolidação orçamental possa apresentar quando comparado com alternativas disponíveis». E isto porque, conforme se escreveu ainda no acórdão n.º 187/2013, «apesar do reconhecimento de uma diferença justificativa de (alguma) desigualdade de tratamento, não pode ignorar-se que subsiste entre os sujeitos afetados e os sujeitos não afetados [...], de outro ponto de vista também digno de consideração (o da justa repartição dos encargos públicos), uma dimensão de igualdade a que a solução de diferenciação não poderá ser insensível».
É logo no primeiro plano, o da relação meio-fim, que começam por situar-se os argumentos de inconstitucionalidade invocados em ambos os pedidos. Tendo por objeto a medida da diferenciação imposta, este ponto de vista exige, desde logo, que a variação de tratamento introduzida ocorra na proporção em que se manifesta, em cada fase do processo de consolidação, a premência do interesse público que a justifica.
Na perspetiva seguida pelos requerentes, o tempo já decorrido desde a entrada em vigor da Lei n.º 55-C/2010 e a exigência que logo aí se formou no sentido da adoção de medidas alternativas, se não constitui um fundamento suficiente para subtrair à liberdade constitutiva do legislador orçamental a possibilidade de renovar para 2014 a afetação das contrapartidas remuneratórias dos trabalhadores do setor público, deverá, pelo menos, impedi-lo de ampliar a medida da diferença implicada no regime de redução da retribuição mensal sucessivamente constante dos artigos 19.º, 20.º e 27.º das Leis n.os 55-A/2010, 64-B/2011 e 66-B/2012, respetivamente. Ora, é esse o efeito, quer do abaixamento de (euro) 1.500 para (euro) 675 do valor a partir do qual as remunerações base mensais ficam sujeitas a redução, quer da elevação de 10 % para 12 % do coeficiente máximo de redução aplicável.
Para além da impossibilidade de reconhecer na atual conformação do interesse público na consolidação orçamental uma variação proporcional à medida daquela desigualdade, os requerentes invocam ainda um argumento extraído do plano relativo à medida do sacrifício imposto aos trabalhadores do setor público no confronto com a situação dos demais titulares de rendimentos provenientes do trabalho, de acordo com o qual o tratamento agora imposto, ao cumular-se, quer com a perda de rendimento determinada nos anos anteriores, quer com a «redução remuneratória indireta», em que entendem traduzir-se tanto o aumento da carga horária para as 40 horas como a elevação da contribuição para a ADSE, agrava a diferença entre os sujeitos afetados e aqueles que o não são, colocando-a para lá dos limites admissíveis de diferença do grau de sacrifício que a uns e outros é imposto.
Assim configurado, o problema da compatibilidade do artigo 33.º da Lei n.º 83-C/2013 com o princípio da igualdade na repartição dos encargos públicos passa a ser o de saber se a medida da diferença constitucionalmente tolerada, tida por respeitada na redução salarial entre 3,5 % e 10 % imposta aos trabalhadores do setor público com remunerações totais ilíquidas mensais superiores a (euro) 1.500 pela Lei n.º 55-A/2010, mas ultrapassada já, no contexto da Leis do Orçamento do Estado para 2012 e para 2013, pela cumulação com aquela redução da suspensão, total ou parcial, do pagamento, respetivamente, dos dois ou de um subsídio aos trabalhadores com remunerações base mensais de valor igual ou superior a (euro) 600, pode ser observada, no contexto da Lei do Orçamento do Estado para 2014, pelo agravamento que se manifesta, quer na elevação para 12 % da taxa máxima aplicável, quer na sujeição a redução das remunerações base mensais de valor compreendido entre os (euro) 675 e os (euro) 1.500.
No plano normativo, o contexto no âmbito do qual se determina para 2014 a redução progressiva, entre 2,5 % e 12 %, das remunerações base mensais superiores a (euro) 675 de todos os trabalhadores do setor público, não é substancialmente diverso daquele em que se situou a apreciação da validade constitucional da dimensão da desigualdade resultante do artigo 29.º da Lei n.º 66-B/2012, isto é, daquela que então correspondia à manutenção da redução, entre 3,5 % e 10 %, das remunerações base mensais de valor superior a (euro) 1.500, associada à suspensão do pagamento do subsídio de férias ou equivalente, prevista de forma integral para aos trabalhadores do setor público cuja remuneração base mensal fosse superior a (euro) 1.100 e apenas em parte para os trabalhadores daquele setor cuja remuneração base se situasse entre os (euro) 600 e os (euro) 1.100 mensais.
As medidas de alcance geral introduzidas pela Lei n.º 66-B/2012 transitam, no essencial, para o ano de 2014. Trata-se de um conjunto de medidas tomadas, quer pelo lado da receita, quer pelo lado da despesa, e que continuarão a aplicar-se cumulativamente com a redução de vencimentos.
Algumas destas últimas continuarão a repercutir-se especialmente na situação profissional e nível remuneratório dos trabalhadores em funções públicas, ou, mais em geral, nos rendimentos do trabalho. É o caso da redução adicional na compensação sobre o valor do pagamento do trabalho extraordinário em dia normal de trabalho, aplicável aos trabalhadores cujo período normal de trabalho não exceda as sete horas por dia ou as trinta e cinco horas por semana, equivalente a 12,5 % da remuneração na primeira hora e a 18,75 % da remuneração nas horas ou frações subsequentes (artigo 45.º, n.º 1, da Lei n.º 83-C/2013) e da redução para 25 % do valor do acréscimo remuneratório devido por cada hora de trabalho extraordinário prestado em dia de descanso semanal, obrigatório ou complementar, e em dia feriado (artigo 45.º, n.º 2, da Lei n.º 66-B/2012). É o caso, também, da proibição, como regra geral, de quaisquer valorizações remuneratórias decorrentes de promoções ou progressões (artigo 39.º da Lei n.º 83-C/2013) e da atribuição de prémios de gestão aos gestores de empresas públicas, entidades reguladoras e institutos públicos (artigo 41.º da Lei n.º 83-C/2013). Estas medidas surgem agora associadas ao aumento da duração do período normal de trabalho de referência dos trabalhadores em funções públicas para oito horas diárias e quarenta horas semanais, entretanto estabelecido pela Lei n.º 68/2013, de 29 de agosto, «com o objetivo, entre outros, de reduzir os encargos de funcionamento dos serviços, designadamente com o pagamento de horas extraordinárias» (Relatório OE 2014, págs. 51-52). No âmbito ainda das medidas de racionalização dos custos com pessoal, mantém-se prevista a redução do número de contratos de trabalho a termo resolutivo (artigo 55.º da Lei n.º 83-C/2013), bem como a redução em 50 % do valor das subvenções pagas aos trabalhadores que, no âmbito da mobilidade especial, se encontram de licença extraordinária (artigo 38.º da Lei n.º 83-C/2013). Para além disso, mantém-se a redução no seu conjunto, no mínimo, em 3 % do número de trabalhadores do setor público empresarial face aos existentes em 31 de dezembro de 2013, com exceção dos hospitais que sejam entidades públicas empresariais (artigo 60.º da Lei n.º 83-C/2013). Mantêm-se, por último, inalteradas as regras de atribuição do abono de ajudas de custo nas deslocações em serviço, bem como a redução de subsídio de residência/habitação atribuído a titulares de cargos públicos que resultaram das modificações introduzidas ao Decreto-Lei n.º 106/98, de 24 de abril, pelo artigo 41.º da Lei n.º 66-B/2012. Para 2014, as medidas previstas pelo lado da despesa com pessoal incluem a aplicação do regime de requalificação de trabalhadores em funções públicas instituído pela Lei n.º 80/2013, de 28 de novembro, publicada na sequência do decidido pelo acórdão do Tribunal Constitucional n.º 472/2013, estimando-se com esta medida um impacto de redução da despesa em 59 milhões de euros (Relatório OE 2014, págs. 47 e 53).
Pelo lado da receita, transita para 2014 o forte agravamento fiscal resultante do conjunto de medidas introduzidas pelo artigo 186.º da Lei n.º 66-B/2012, designadamente as medidas relativas à redução dos escalões de IRS e à redução das deduções à coleta. Para além disso, e sob invocação da finalidade de «promover uma maior igualdade na distribuição do impacto das medidas de consolidação orçamental entre os diversos setores da sociedade portuguesa» através do reforço de um princípio que se considerou haver já «existido no ano transato», prevê-se para 2014 um outro conjunto de medidas pelo lado da receita que, para além da reforma do Imposto sobre Rendimento das Pessoas Coletivas (IRC), já referida, incluem a: i) alteração do Imposto do Selo, a concretizar através de nova apresentação de «um pedido de autorização para legislar no sentido de criar uma nova taxa, até 0,3 %, para incidir na generalidade das transações financeiras que tenham lugar em mercado secundário»; ii) alteração dos artigos 101.º, 104.º e 106.º do Código dos Impostos Especiais de Consumo, com o objetivo de aproximar os níveis de tributação de todas as formas de tabaco (artigo 195.º da Lei n.º 83-C/2013); alteração ao Código do Imposto Único de Circulação, através da "introdução de um adicional de IUC, incidente sobre as viaturas ligeiras de passageiros movidos a gasóleo, tradicionalmente sujeitos a um regime fiscal mais favorável (cf. artigo 201.º da Lei n.º 83-C/2013); alteração ao artigo 49.º do Estatuto dos Benefícios Fiscais, através da redução em 50 % da isenção concedida aos fundos de investimento imobiliário e aos fundos de pensões, em sede de IMI e IMT (artigo 206.º da Lei n.º 83-C/2013). Para além destas, preveem-se ainda outras medidas do lado da receita, em cujo âmbito se integra a alteração nas contribuições para ADSE, SAD e ADM, através do reforço das contribuições dos beneficiários titulares (cf. artigo 46.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 118/83, de 25 de fevereiro, na versão resultante das alterações introduzidas pelo Decreto-lei n.º 105/2013, de 30 de julho), tendo em vista a autossustentabilidade dos subsistemas de saúde, com um impacto orçamental estimado de 132 milhões de euro, valor correspondente a 0,1 % do PIB, bem como a contribuição sobre o setor energético, através da criação de uma contribuição extraordinária com o objetivo de financiar mecanismos que contribuam para a sustentabilidade sistémica do mesmo - artigo 228.º da Lei n.º 83-C/2013 (Relatório OE 2014, págs. 32, 47, 64 e 67).
Se, no plano normativo, o contexto em que se inscreve a apreciação da medida da diferenciação imposta pelo artigo 33.º da Lei n.º 83-C/2013 não diverge substancialmente daquele que serviu de base à ponderação implicada no juízo formulado no acórdão n.º 187/2013, já no plano da execução avultam algumas diferenças.
Quanto à premência da prossecução da finalidade que justificou a desigualdade de tratamento introduzida no âmbito da irredutibilidade salarial, não só não se poderá dizer que ela se encontra atenuada pela evolução posterior, como o esforço de consolidação orçamental daquele ponto de vista imposto é agora mais exigente.
Na linha da estratégia implementada e em conformidade com a calendarização de objetivos acordada com a União Europeia e o Fundo Monetário Internacional, está prevista a fixação do défice orçamental em valores sucessivamente mais baixos. Na sequência da sétima avaliação dos progressos feitos pelas autoridades portuguesas na aplicação das medidas acordadas ao abrigo do Programa de Assistência Económica e Financeira, o limite quantitativo para o défice orçamental foi revisto para 4 % em 2014. Sob o pressuposto de que o défice nominal se fixará no valor final de 5,5 % em 2013, considerou-se ser necessária, para atingir nessa conjuntura o valor de 4 % estabelecido para 2014, a execução de medidas de consolidação orçamental no valor global de 3.901 milhões de euro, com um impacto equivalente a 2,3 % do PIB (Relatório OE 2014, pág. 39).
É no contexto desse esforço adicional, prosseguido através da prioridade assumidamente concedida à redução da despesa, que se enquadram as medidas relativas às despesas com o pessoal. Estas, que globalmente representam 1.320 milhões de euro, valor correspondente a 0,8 % do PIB, contemplam em especial a redução remuneratória determinada pelo artigo 33.º da Lei n.º 83-C/2013, contabilizada em 643 milhões de euro, valor que representa 0,4 % do PIB (Relatório OE 2014, pág. 47).
É, pois, neste contexto, caracterizado pela persistência - ou acentuação até - do conjunto de medidas de racionalização dos custos com o pessoal introduzido pela Lei n.º 66-B/2012 e, simultaneamente, por acrescidas exigências quanto ao défice, ainda que acompanhadas pela previsão do crescimento de 0,8 % do PIB, que, agora para o ano de 2014, continuará a sujeitar-se quem recebe remunerações salariais de entidades públicas um esforço adicional que não é exigido aos titulares de outras espécies de rendimentos.
Esta opção de diferenciação, que decorre da prioridade concedida à redução da despesa pública, em particular da relativa aos encargos com o pessoal, no âmbito do processo de consolidação das finanças públicas e se baseia na assunção de que entre os trabalhadores do setor público e trabalhadores do setor privado existe uma desigualdade à partida, a estes desfavorável, encontra-se explicitada no Relatório do Orçamento do Estado para 2014.
É elucidativa a seguinte passagem (págs. 48-49):
«As iniciativas propostas pelo Governo têm como princípio global a equidade entre os trabalhadores do setor público e os do setor privado, que têm sido os principais visados dos desenvolvimentos negativos no mercado de trabalho. Em reação às reduções na procura, várias empresas têm procurado reduzir os custos salariais essencialmente por três vias:
- Redução das remunerações: segundo estimativas do Banco de Portugal no último Boletim Económico relativas aos trabalhadores que mantêm o mesmo empregador em 2011 e 2012, observou-se 'um aumento da fração de trabalhadores com reduções de remuneração, que ascendeu a 22,2 % e 23,0 %, respetivamente.' Os dados indicam ainda que 39,4 % dos trabalhadores tiveram pelo menos uma redução remuneratória neste período;
- Rotação de trabalhadores: a contratação de trabalhadores com menores salários do que os trabalhadores que saem da empresa é também um mecanismo de redução dos custos salariais. No mesmo documento, o Banco de Portugal calcula que a 'remuneração média dos trabalhadores que entraram em 2012 foi mais baixa, em cerca de 110 euros ou 11 %, do que a remuneração média dos trabalhadores que cessaram contrato em 2011'. Este processo envolveu 776 mil trabalhadores, ou seja, aproximadamente 16 % da população empregada;
- Aumento do desemprego: excetuando a não-renovação de contratos a termo da Administração Pública, este é um fenómeno que decorre do ajustamento do setor privado, seja através do despedimento de trabalhadores ou de falências de empresas. A taxa de desemprego tem aumentado desde 2010, ano em que se registou 10,8 %, prevendo-se um valor de 17,7 % em 2014. Esta variação equivale a aproximadamente 350.000 trabalhadores. No entanto, no setor público o risco de desemprego é quase nulo para a maioria dos trabalhadores em funções públicas».
Por outro lado, o legislador afastou, em termos que foram já explanados, a opção política de fazer face à situação de restrição financeira através de um aumento generalizado da carga fiscal, que considerou terem custos económicos e sociais excessivos (cf. supra n.º 34).
Conforme resulta da jurisprudência acima referida, se, por um lado, é inequívoco que o Tribunal entendeu ser admissível alguma desigualdade de regime entre os trabalhadores do setor público e do setor privado no âmbito da contribuição para o esforço de consolidação orçamental determinado por circunstâncias que se viu já estenderem-se ao ano de 2014 - tendo julgado, por isso, não inconstitucionais as medidas que determinaram a redução, entre 3,5 % e 10 %, das remunerações base mensais de valor superior (euro) 1.500 (acórdão n.º 396/2011) -, por outro, é igualmente certo que se concluiu pela inconstitucionalidade, por violação do princípio da igualdade, não só das medidas que, na Lei n.º 64-B/2011, de 30 de dezembro, determinavam, para além da referida redução, a suspensão parcial ou total do pagamento dos subsídios de férias e de Natal aos trabalhadores com remunerações base mensais de valor igual ou superior a (euro) 600 (acórdão n.º 353/2012), como ainda daquelas que, na Lei n.º 66-B/2012, se propuseram associar àquela redução a suspensão parcial ou total do pagamento do subsídio de férias ou 14.º mês àqueles mesmos trabalhadores.
Em relação às correspondentes disposições anteriores, as normas constantes do artigo 33.º da Lei n.º 83-C/2013 impõem um grau de diferenciação entre trabalhadores do setor público e do setor privado e entre os rendimentos provenientes de remunerações pagas por entidades públicas e outro tipo de rendimentos que é:
superior ao que resultava do artigo 19.º, n.º 1, da Lei n.º 55-A/2010, de 31 de dezembro, na medida em que a redução se estende agora às remunerações base mensais de valor superior a (euro) 675 e o limite máximo da taxa de redução progressivamente aplicável foi elevado de 10 % para 12 %;
ii) não tão acentuadamente diferenciador como aquele que foi imposto pelos artigos 20.º e 21.º da Lei n.º 64-B/2011, de 30 de dezembro, na medida em que a parcela do rendimento afetado é menor do que a que resultava da cumulação da redução prevista no artigo 19.º, n.º 1, da Lei n.º 55-A/2010, de 31 de dezembro, com a suspensão parcial ou total do pagamento dos subsídios de férias e de Natal aos trabalhadores com remunerações base mensais de valor igual ou superior a (euro) 600;
iii) de sentido ambivalente em relação ao que decorria dos artigos 27.º e 29.º da Lei n.º 66-B/2012 na medida em que a proporção em que o rendimento é agora afetado é, em determinados segmentos, superior e noutros segmentos inferior àquela que resultava da cumulação da redução prevista no artigo 19.º, n.º 1, da Lei n.º 55-A/2010, de 31 de dezembro, com a suspensão parcial ou total do pagamento do subsídio de férias ou 14.º mês aos trabalhadores com remunerações base mensais de valor igual ou superior a (euro) 600.
Quando confrontado com o esforço adicionalmente exigido dos trabalhadores do setor público através da redução da remuneração base mensal determinada pelos artigos 19.º, n.º 1, 20.º, n.º 1, 27.º, n.º 1, das Leis n.os 55-A/2010, 64-B/2011 e 66-B/2012, respetivamente, aquele que, por força do artigo 33.º da Lei n.º 83-C/2013, é imposto para 2014 revela-se claramente mais acentuado, verificando-se essa acentuação em relação à totalidade dos segmentos em que pode desdobrar-se o universo de sujeitos afetados pela medida. Nesta análise, é possível distinguir, para o efeito de quantificação do esforço da contribuição exigida aos trabalhadores do setor público, cinco distintos escalões de rendimento.
Assim, num primeiro escalão podemos enquadrar as remunerações mensais de valor igual ou inferior a (euro) 675,00, que se mantêm excluídas do âmbito de incidência de qualquer coeficiente de redução.
Num segundo escalão, enquadram-se as remunerações base mensais de valor superior a (euro) 675 até (euro) 1.500, que, apesar de isentadas da redução determinada pelos artigos 19.º, n.º 1, 20.º, n.º 1, 27.º, n.º 1, das Leis n.os 55-A/2010, 64-B/2011 e 66-B/2012, respetivamente, são agora sujeitas, por força do artigo 33.º da Lei n.º 83-C/2013, a uma redução até 8,41 %. No interior deste escalão, a redução determinada pelo artigo 33.º da Lei n.º 83-C/2013, sendo progressiva, ocorre nas seguintes proporções: i) 2,67 %, relativamente a remunerações de valor igual a (euro) 700; ii) 3,39 % em relação a remunerações de valor igual a (euro) 800; iii) 4,11 % quanto a remunerações de valor igual a (euro) 900; iv) 4,83 % em relação a remunerações de valor igual a (euro) 1.000; v) 6,26 % relativamente remunerações de valor igual a (euro) 1.200; vi) 7,69 % em relação a remunerações de valor igual a (euro) 1.400; e vii) 8,41 % em relação a remunerações de valor igual a (euro) 1.500.
Temos, depois, um terceiro escalão, onde se enquadram as remunerações base mensais superiores a (euro) 1.500 e inferiores a (euro) 2.000, às quais os artigos 19.º, n.º 1, 20.º, n.º 1, 27.º, n.º 1, das Leis n.os 55-A/2010, 64-B/2011 e 66-B/2012, respetivamente, impuseram um corte de 3,5 %, que o artigo 33.º da Lei n.º 83-C/2013 eleva agora para um valor situado entre 8,42 % a 11,99 %. No caso de remunerações base mensais no valor de (euro) 1.750, o coeficiente de redução sobe de 3,5 % para 10,20 %.
Num quarto escalão, enquadram-se as remunerações mensais iguais ou superiores a (euro) 2.000 até (euro) 4.165, as quais, sob a vigência dos artigos 19.º, n.º 1, 20.º, n.º 1, 27.º, n.º 1, das Leis n.os 55-A/2010, 64-B/2011 e 66-B/2012, respetivamente, ficaram sujeitas a um corte remuneratório entre 3,5 % e 10 %, corte esse que o artigo 33.º da Lei n.º 83-C/2013 eleva agora para a taxa fixa de 12 %. No caso de remunerações base mensais no valor de (euro) 2.000, o coeficiente de redução agrava-se de 3,5 % para 12 %.
Finalmente, num quinto escalão, enquadram-se as remunerações mensais superiores (euro) 4.165, as quais foram sujeitas pelos artigos 19.º, n.º 1, 20.º, n.º 1, 27.º, n.º 1, das Leis n.os 55-A/2010, 64-B/2011 e 66-B/2012, respetivamente, a uma redução de 10 %, que se eleva para os 12 % por força do artigo 33.º da Lei n.º 83-C/2013.
No âmbito da análise comparativa do esforço adicional exigido aos trabalhadores do setor público, de acordo com as sucessivas modelações a que o mesmo vem sendo sujeito por parte do legislador orçamental, é ainda útil confrontar a extensão da desigualdade de tratamento implicada no artigo 33.º da Lei n.º 83-C/2013 com aquela que, por constituir o resultado da acumulação da redução remuneratória determinada no artigo 27.º da Lei n.º 66-B/2012 com a suspensão, total ou parcial, do pagamento do subsídio de férias ou 14.º mês, determinada pelo respetivo artigo 29.º, foi considerada excessiva, e por isso incompatível com o «princípio da igualdade proporcional e da justa repartição dos encargos públicos», pelo acórdão n.º 187/2013.
Tal confrontação, conforme se perceberá, conduzir-nos-á, contudo, a resultados de sentido oposto consoante o escalão que se considere ou, nalguns casos - que constituem, de resto, a maioria -, consoante o segmento a que se atenda no interior de cada escalão.
Assim, num primeiro escalão, enquadram-se as remunerações mensais de valor igual ou superior a (euro) 600 até (euro) 675, que eram atingidas pela perda remuneratória determinada pela Lei n.º 66-B/2012, deixando de o ser no âmbito da Lei n.º 83-C/2013.
No segundo escalão, onde se enquadram as remunerações mensais de superior a (euro) 675 até (euro) 1.100, a fórmula adotada no artigo 33.º da Lei n.º 83-C/2013 conduz à simultânea verificação de agravamento e atenuação do nível de sacrifício globalmente imposto pela Lei n.º 66-B/2012, tudo dependendo do segmento em concreto considerado. Assim: i) em relação a remunerações no valor de (euro) 700, o coeficiente de afetação eleva-se de 2,24 % para 2,67 %; ii) em relação a remunerações no valor de (euro) 800, a taxa de redução baixa dos 3,93 % para os 3,39 %; iii) em relação a remunerações no valor de (euro) 900, a taxa de redução baixa de 5,54 % para 4,11 %; iv) relativamente a remunerações no valor de (euro) 1.000, o coeficiente de redução baixa de 6,29 % para 4,83 %; v) em relação a remunerações no valor de (euro) 1.100, a taxa de redução baixa de 7,14 % para 5,54 %. Continuando a ter por referência a medida da diferenciação originada pela cumulação entre si das medidas previstas nos artigos 27.º e 29.º da Lei n.º 66-B/2012, assiste-se, assim, neste escalão, a um desagravamento, entre 0,54 % a 1,6 %, do sacrifício daquelas resultante, acompanhado por um agravamento, de 0,54 %, no segmento mais baixo.
No terceiro escalão, que compreende as remunerações de valor superior a (euro) 1.100 até (euro) 1.500, verifica-se a mesma ambivalência: i) em relação a remunerações no valor de (euro) 1.200, a taxa de redução baixa de 7,14 % para 6,26 %; ii) em relação a remunerações no valor de (euro) 1.400, a mesma taxa eleva-se dos 7,14 % para os 7,69 %; e iii) relativamente a remunerações no valor de (euro) 1.500, o coeficiente de afetação sobe de 7,14 % para 8,41 %. Reportando-nos, uma vez mais, à intensidade da afetação da irredutibilidade remuneratória decorrente do efeito cumulado das medidas previstas nos artigos 27.º e 29.º da Lei n.º 66-B/2012, observa-se, assim, neste terceiro escalão, um agravamento, entre 0,46 % e 1,27 %, do sacrifício por aquelas imposto, acompanhado de um desagravamento de cerca de 0,88 % no segmento mais baixo.
Temos, depois, um quarto escalão, que enquadra as remunerações mensais superiores a (euro) 1.500 e inferiores a (euro) 2.000, onde a ambivalência persiste: i) em relação a remunerações no valor de (euro) 1.600, a taxa de redução baixa de 10,39 % para 9,13 %; ii) em relação a remunerações no valor de (euro) 1.700, o coeficiente de redução baixa de 10,39 % para 9,84 %; iii) relativamente a remunerações no valor de (euro) 1.800, a taxa de redução sobe de 10,39 % para 10,56 %; e iv) em relação a remunerações no valor de (euro) 1.900, a mesma taxa de redução eleva-se de 10,39 % para 11,28 %. Neste escalão, verifica-se, assim, em simultâneo, um desagravamento, entre 0,55 % e 1,6 %, no segmento mais baixo, e um agravamento, entre 0,17 % e 0,39 %, no segmento mais alto.
Num quinto escalão, enquadram-se as remunerações mensais iguais ou superiores a (euro) 2.000, até (euro) 4.165, onde a ambivalência se verifica uma vez mais: i) em relação a remunerações no valor de (euro) 2.000, a taxa de redução sobe de 10,39 % para 12 %; ii) em relação a remunerações no valor de (euro) 2.500, o coeficiente de redução baixa de 12,71 % para 12 %; iii) relativamente a remunerações no valor de (euro) 3.000, a taxa de redução baixa de 14,26 % para 12 %; iv) em relação a remunerações no valor de (euro) 3.500, a mesma taxa de redução baixa de 15,37 % para 12 %; e v) relativamente a remunerações no valor de (euro) 4.165, a taxa de redução baixa de 16,43 % para 12 %. Neste escalão, verifica-se, assim, um agravamento de 1,61 % no segmento mais baixo, acompanhado de um desagravamento, entre 0,71 % e 4,43 %, nos demais segmentos.
Finalmente, num sexto escalão, enquadram-se as remunerações mensais superiores (euro) 4.165, relativamente às quais se verifica um desagravamento generalizado do grau de sacrifício globalmente imposto pela Lei n.º 66-B/2012, correspondente à descida da taxa de redução de 16,43 %, desta decorrente, para a taxa máxima de 12 % fixada no artigo 33.º da Lei n.º 83-C/2013.
Quando analisada no contexto definido pelas sucessivas modelações da medida do tratamento diferencial imposto aos trabalhadores do setor público, a solução constante do artigo 33.º da Lei n.º 83-C/83 introduz, por um lado, um relevante acréscimo na dimensão do sacrifício em confronto com o resultante dos termos dos artigos 19.º, n.º 1, 20.º, n.º 1, 27.º, n.º 1, das Leis n.os 55-A/2010, 64-B/2011 e 66-B/2012, e nem sempre mitiga a extensão da desigualdade que passou a verificar-se, no âmbito da Lei n.º 66-B/2012, por efeito da cumulação daquela redução remuneratória com a suspensão total ou parcial do pagamento do subsídio de férias ou 14.º mês.
Aquele agravamento na passagem de um regime para o outro manifesta-se nos aspetos seguintes: i) os trabalhadores do setor público com remunerações base mensais de valor compreendido entre (euro) 675 e (euro) 1500 deixam de beneficiar da isenção que lhes advinha da fórmula seguida nos artigos 19.º, n.º 1, 20.º, n.º 1, 27.º, n.º 1, das Leis n.os 55-A/2010, 64-B/2011 e 66-B/2012, respetivamente, passando a ficar sujeitos a uma redução entre os 2,5 % e os 8,41 %; ii) os trabalhadores do setor público com remunerações base mensais de valor superior a (euro) 1.500 veem agravado o coeficiente de redução previsto nos artigos 19.º, n.º 1, 20.º, n.º 1, 27.º, n.º 1, das Leis n.os 55-A/2010, 64-B/2011 e 66-B/2012, atingindo essa variação, em determinados segmentos, os 8,5 pontos percentuais.
Já o confronto da dimensão da desigualdade de regime implicada no artigo 33.º da Lei n.º 83-C/2013 com a medida do tratamento diferencial que, no contexto da Lei n.º 66-B/2012, passou a corresponder à cumulação daquela redução com a suspensão total ou parcial do pagamento do subsídio de férias ou 14.º mês revela que o desagravamento introduzido na passagem do segundo para o primeiro, para além de meramente residual abaixo dos (euro) 3.000, é acompanhado pelo acréscimo do sacrifício imposto num relevante conjunto de segmentos salariais, o que faz com que um amplo conjunto de trabalhadores do setor público - como, por exemplo, aqueles cujas remunerações base mensais ascendam a (euro) 700, (euro) 1400, (euro) 1500 e (euro) 2000 - vejam intensificada, mesmo em relação à Lei n.º 66-B/2012, a medida do esforço adicional que desse modo lhes é imposto.
Quer por produzir a elevação de parte dos coeficientes de afetação que globalmente resultavam da Lei n.º 66-B/2012, quer por ser quase inexpressiva a diminuição que advém à parte restante ao longo de todo o universo situado abaixo dos (euro) 3000, a medida da diferenciação implicada no artigo 33.º da Lei n.º 83-C/2013 não se distancia com relevo, quanto à quantificação do sacrifício adicional imposto aos trabalhadores do setor público, daquela que, por ter sido considerada excessiva e injustificada, foi censurada pelo acórdão n.º 187/2013.
Se, por outro lado, a cotejarmos com a redução tida por constitucionalmente admissível no acórdão n.º 396/2011, é manifesta a acentuação do grau de sacrifício causado às posições que já eram afetadas pela Lei n.º 55-A/2010. Verifica-se, na verdade, que, em todos os níveis remuneratórios superiores a (euro) 1500, sobe significativamente a taxa de redução, com destaque para os segmentos inferiores aos que agora ficam sujeitos à taxa máxima.
Mas a diferença que ressalta com mais evidência é a incidência de reduções, pela Lei n.º 83-C/2013, sobre montantes remuneratórios que delas estavam isentos, pela Lei n.º 55-A/2010. Referimo-nos às retribuições dentro do espectro delimitado por (euro) 675 e (euro) 1500. É certo que continuam a ficar de fora as remunerações de menor valor e que a taxa aplicável, no limiar mais baixo (2,5 %), em si mesma e em montante absoluto, não atinge expressão muito significativa. Simplesmente, são afetados rendimentos salariais de tal modo exíguos que qualquer redução tem um forte impacto patrimonial subjetivo negativo e causa um grau de sacrifício qualitativamente muito superior à sua quantificação objetiva.
E relembre-se que, no acórdão n.º 396/2011, a isenção de que gozavam as remunerações inferiores a (euro) 1500 foi ponderada no juízo de proporcionalidade e de contenção dentro dos «limites do sacrifício» então emitido e que o acórdão n.º 187/2013, quanto à remunerações situadas entre (euro) 675 e (euro) 1500, sujeitas agora a redução entre 2,5 % e 8,41 %, considerou serem «de tal modo exíguas que um sacrifício adicional por via da supressão, ainda que parcial, de complementos salariais que integram a retribuição, [era] já de si excessivamente gravoso», o que justificava, do «ponto de vista do princípio da igualdade, dificuldades acrescidas de validação constitucional, tendo em conta que rendimentos muitíssimo superiores, inclusive rendimentos do trabalho», se mantinham imunes às medidas.
Por isso, a manutenção do juízo formulado no acórdão n.º 396/2011, ou a alteração do emitido no acórdão n.º 187/2013, quanto à compatibilidade das medidas orçamentais previstas nos artigos 27.º e 29.º da Lei n.º 66-B/2012 com o princípio da igualdade proporcional e da justa repartição dos encargos públicos, só poderá resultar da convocação de outros pontos de vista, que igualmente concorrem para a avaliação da constitucionalidade das medidas orçamentais relativas aos trabalhadores do setor público.
Continuando a sujeitar-se essa avaliação ao postulado, que resulta da anterior jurisprudência do Tribunal (pelo qual ao legislador não se encontra vedada a opção de, na prossecução do interesse público na consolidação orçamental, diferenciar, a título excecional e temporário, aqueles que auferem remunerações do Orçamento do Estado, mas a medida da diferenciação que em tal contexto seja imposta terá que ser proporcional ao fim visado e sensível à dimensão de igualdade) são duas as possibilidades que se abrem a partir daqui.
A primeira consiste em atribuir às exigências que se colocam no plano da execução orçamental relativa ao ano de 2014 um peso valorativo acrescido.
O esforço de consolidação orçamental decorrente das obrigações assumidas pelo Estado Português no âmbito do PAEF impõe, de acordo com os limites progressivamente mais exigentes fixados para o défice, que o legislador atinja em 2014 o mais baixo dos valores ali previstos, o que, de acordo com os dados invocados, pressupõe, por seu turno, a adoção de medidas no valor global de 3.901 milhões de euro, com um impacto equivalente a 2,3 % do PIB.
Por outro lado, apesar da simultânea previsão do crescimento em 0,8 % do PIB, não cabe a este Tribunal contestar a afirmada orientação de que o interesse público na construção das bases da sustentabilidade das finanças públicas deve preferencialmente ocorrer através de medidas de contenção da despesa, sem prejuízo de se reiterar que medidas de incidência universal - como são as de caráter tributário - oferecem melhores garantias de fugir, à partida, a uma censura decorrente da aplicação do princípio da igualdade.
A este circunstancialismo - que caracteriza, no plano da execução, o contexto em que se inscreve a apreciação da redução remuneratória determinada pelo artigo 33.º da Lei n.º 83-C/2013 - poderia reconhecer-se suficiente peso valorativo para atenuar a relevância que o argumento extraído do tempo já decorrido desde o início do ciclo orçamental orientado para o cumprimento do programa de assistência financeira assumiu no julgamento realizado no acórdão n.º 187/2013. Poder-se-ia entender que a circunstância de ser agora mais baixo o limite fixado para o défice constitui fundamento suficientemente idóneo para restabelecer a relação de equitativa adequação entre o grau de diferenciação e o fim visado, legitimando o legislador a consagrar uma medida de natureza não diversa e de alcance não menos inigualitário daquela que foi censurada no referido aresto, não obstante estarmos agora no quarto exercício orçamental consecutivo de consolidação orçamental e haver uma maior grau de exigência em relação ao legislador para encontrar outras alternativas possíveis de contenção de custos.
A este ponto de vista - que deixa de pé a avaliação do grau do sacrifício adicionalmente imposto aos trabalhadores do setor público no confronto com aquele que é exigido dos demais titulares de rendimentos - outro poderá, no entanto, ser contraposto.
Em sentido mais próximo do seguido no julgamento realizado no acórdão n.º 187/2013, poderá entender-se que, tal como o previsto para 2013, também o limite que o Programa de Assistência Económica e Financeira fixa ao défice para 2014, apesar de mais baixo, era já antes imposto, «num primeiro momento, pelo Pacto de Estabilidade e Crescimento (PEC) e, depois pelo 'Memorando de entendimento sobre as condicionalidades de política económica', acordado com a Comissão Europeia, e do 'Memorando de Políticas Económicas e Financeiras', assinado com o FMI». E que por isso, «no quarto ano de exercício orçamental consecutivo», visando «dar cumprimento ao programa de assistência financeira, o argumento da eficácia imediata» que serviu de fundamento ao recurso às medidas de afetação salarial dos trabalhadores do setor público permanece sem «consistência valorativa suficiente para justificar o agravamento», agora na extensão implicada no artigo 33.º da Lei n.º 83-C/2013, «dos níveis remuneratórios dos sujeitos que auferem por verbas públicas».
Tal entendimento, ao opor-se à possibilidade de considerar a extensão da desigualdade imposta pelo artigo 33.º da Lei n.º 83-C/2013 justificada do ponto de vista do interesse prosseguido, inviabilizaria, assim, um juízo favorável ao cabimento constitucional da medida, no âmbito da dimensão interna do princípio da igualdade.
É esta a ponderação a que o Tribunal entende dar prevalência.
Na verdade, a medida de diferenciação então considerada - a resultante do efeito cumulado das previsões dos artigos 27.º e 29.º da Lei n.º 66-B/2012 - não é substancialmente mais acentuada do que aquela que se encontra agora implicada na solução constante do artigo 33.º da Lei n.º 83-C/2013. O grau de sacrifício desta resultante é, conforme já notado, apenas residualmente menor abaixo dos (euro) 3000, sendo em determinados segmentos superior até ao que resultava da referida acumulação.
Não excluindo que o legislador, «em excecionais circunstâncias económico-financeiras, e como meio de rapidamente diminuir o défice público, possa recorrer a uma medida de redução dos rendimentos de trabalhadores da Administração Pública, ainda que essa medida se traduza num tratamento desigual, relativamente a quem aufere rendimentos provenientes do setor privado da economia», o Tribunal considerou que, tal como fora já decidido no acórdão n.º 353/2012, os «efeitos cumulativos e continuados dos sacrifícios impostos às pessoas com remunerações do setor público, sem equivalente para a generalidade dos outros cidadãos que auferem rendimentos provenientes de outras fontes, corresponde a uma diferença de tratamento que não encontra já fundamento bastante no objetivo da redução do défice público. E implica por isso uma violação do princípio da igualdade proporcional, assente na ideia de que a desigualdade justificada pela diferença de situações não está imune a um juízo de proporcionalidade e não pode revelar-se excessiva».
Acresce que a aplicação de uma taxa progressiva nas remunerações até (euro) 2000, em termos de este último escalão sofrer a incidência do limite percentual máximo do corte, em contraponto com a sujeição das remunerações mais elevadas a uma redução proporcional, decorrente da aplicação da taxa fixa de 12 %, tem como consequência um desequilíbrio na proporção do sacrifício que é imposto aos titulares de remunerações situadas entre (euro) 1500 e (euro) 2000 por referência aos que auferem vencimentos mais elevados, implicando que aqueles sofram, em relação aos anos anteriores, um agravamento mais acentuado e até superior, em termos pecuniários, ao que é aplicável a remunerações mais elevadas e, especialmente, em relação a remunerações de montantes superiores a (euro) 4000.
A alteração de incidência da taxa de redução remuneratória tem o declarado objetivo de introduzir uma alteração da política salarial na Administração Pública, partindo de dados que apontam genericamente para práticas salariais no setor público que diferem substancialmente do padrão que é observado no setor privado, de que resulta que sejam pagas no setor público, comparativamente com o setor privado, remunerações mais elevadas para funções de menor exigência e remunerações mais baixas para funções de maior complexidade e exigência (Relatório do OE 2014, pág. 49).
Deste modo, a substituição da taxa de caráter progressivo entre 3,5 % e 10 %, afetando mais intensamente os rendimentos mais elevados, em vigor desde 1 de janeiro de 2011, por uma taxa progressiva entre 2,5 % e 12 % para remunerações até (euro) 2000 e que se fixa em 12 % acima desse valor, visa, segundo o legislador, manter a progressividade na redução remuneratória mas em termos mais equitativos, quer dentro da Administração Pública, quer face ao setor privado. A aplicação de uma taxa fixa a partir dos (euro) 2000 - como se afirma - tem também como «objetivo não agravar ainda mais a fraca competitividade das remunerações públicas do Estado relativamente ao setor privado para os grupos com maiores qualificações e responsabilidade», por se tratar de grupos aos quais as condições oferecidas são menos competitivas que as do setor privado (Relatório do OE 2014, pág. 49).
Tratando-se, no entanto, de uma medida que o proponente da norma continua a entender como sendo de natureza transitória e prevalecentemente destinada, a promover o reequilíbrio orçamental numa conjuntura de emergência financeira, ela acaba por acentuar relativamente a níveis remuneratórios intermédios o caráter desproporcional da redução salarial no confronto com titulares de outros rendimentos.
E essa ilação adquire especial validade no que se refere à extensão da redução a remunerações que se situam entre os (euro) 675 e (euro) 1000, por se tratar aí de rendimentos muito exíguos, que anteriormente haviam sido excluídos do corte salarial - relativamente aos quais o Tribunal considerou já que qualquer sacrifício adicional seria excessivamente gravoso (acórdão n.º 187/13) -, e que seria de todo desrazoável que pudessem ser agora afetados a pretexto da necessidade de corrigir potencias desajustamentos do atual sistema retributivo da Administração Pública.
Em conclusão:
Do ponto de vista da quantificação do esforço adicional exigido aos trabalhadores do setor público no âmbito da consolidação orçamental, a extensão da desigualdade de tratamento implicada na solução consagrada no artigo 33.º da Lei n.º 83-C/2013 corresponde a uma acentuação significativa do grau de diferenciação originado pelos termos em que a redução das respetivas remunerações base mensais se encontrava prevista nos artigos 19.º, n.º 1, 20.º, n.º 1, 27.º, n.º 1, das Leis n.os 55-A/2010, 64-B/2011 e 66-B/2012, respetivamente.
Ainda que se admita que esses termos não definem um limite inultrapassável, a verdade é que a redução agora estabelecida não constitui, quando globalmente considerada, uma versão relevantemente atenuada da desigualdade gerada pela Lei n.º 66-B/2012, quando a tal redução foi associada a suspensão total ou parcial do pagamento do subsídio de férias ou 14.º mês. Apenas no escalão das remunerações mais elevadas - as superiores a (euro) 4.165 - se produz um desagravamento generalizado e de valor significativo (4,43 %).
Por assim ser, a solução legislativa consagrada no artigo 33.º da Lei n.º 83-C/2013 só poderia ser objeto de um julgamento distinto daquele que foi realizado no acórdão n.º 187/2013, se a caracterização dos planos normativos e/ou orçamental em que se inscreve a medida impugnada se tivesse alterado ao ponto de tornar constitucionalmente admissível a fixação da medida da desigualdade prevista para 2014 num ponto equivalente àquele que foi censurado no referido aresto.
Não se verificando, no plano normativo, a concorrência de quaisquer fatores de desagravamento da situação remuneratória dos trabalhadores do setor público relativamente aos verificados no contexto da Lei n.º 66-B/2012, aquela alteração apenas poderia relacionar-se com as acrescidas exigências da consolidação orçamental resultantes do mais baixo limite fixado para o défice.
Ainda que a tais exigências fosse reconhecida consistência valorativa suficiente para, no quarto ano de execução orçamental, restabelecer a relação de equitativa adequação da medida da diferenciação ao interesse público visado, não se regista a superveniência de quaisquer dados suscetíveis de justificar a solução no sentido oposto ao que ali foi encontrado para a questão da igualdade externa, isto é, daquela que apesar de tudo subsiste entre os sujeitos afetados e os sujeitos não afetados pela opção legislativa e à qual o módulo da diferenciação não poderá ser por isso insensível.
Sendo de manter os critérios definidos pelo acórdão n.º 187/2013, a medida da diferenciação que diretamente resulta dos novos valores das taxas de redução e da alteração da sua base de incidência, ainda que desacompanhada de qualquer afetação dos subsídios, não poderá deixar de se considerar excessiva, e por isso constitucionalmente ilícita, perante o princípio da justa repartição dos encargos públicos.
Tal conclusão será particularmente evidente em relação aos trabalhadores do setor público com remunerações mensais base de valor compreendido entre (euro) 675 e (euro) 1.500, pelas razões já anteriormente expostas.
B) Normas do artigo 75.º (complementos de pensão)
Os autores dos pedidos correspondentes aos Processos n.os 14/14 e 47/14 suscitam a questão da constitucionalidade da norma do artigo 75.º da Lei n.º 83-C/2013, referente a complementos de pensão, por considerarem que a mesma contende com o princípio da proteção da confiança, ínsito no princípio do Estado de direito democrático, com o princípio da igualdade e com o princípio da proporcionalidade, também decorrente do princípio do Estado de direito democrático. Vem ainda invocada a violação do direito de contratação coletiva, uma vez que o n.º 7 daquele preceito determina que o regime aí fixado tem natureza imperativa, prevalecendo, por isso, sobre instrumentos de regulamentação coletiva de trabalho.
O artigo 75.º da Lei n.º 83-C/2013, de 31 de dezembro (LOE 2014) estabelece o seguinte:
«Artigo 75.º
Complementos de pensão
1 - Nas empresas do setor público empresarial que tenham apresentado resultados líquidos negativos nos três últimos exercícios apurados, à data de entrada em vigor da presente lei, apenas é permitido o pagamento de complementos às pensões atribuídas pelo Sistema Previdencial da Segurança Social, pela CGA ou por outro sistema de proteção social, nos casos em que aqueles complementos sejam integralmente financiados pelas contribuições ou quotizações dos trabalhadores, através de fundos especiais ou outros regimes complementares, nos termos da legislação aplicável.
2 - O disposto no número anterior aplica-se ao pagamento de complementos de pensão aos trabalhadores no ativo e aos antigos trabalhadores aposentados, reformados e demais pensionistas.
3 - O pagamento de complementos de pensão pelas empresas a que se refere o n.º 1, fora das condições estabelecidas nos números anteriores, encontra-se suspenso.
4 - Excetua-se do disposto nos números anteriores o pagamento de complementos de pensão pelas empresas que já os realizavam em 31 de dezembro de 2013, nos casos em que a soma das pensões auferidas pelo respetivo beneficiário do Sistema Previdencial da Segurança Social, da CGA e de outros sistemas de proteção social seja igual ou inferior a (euro) 600 mensais.
5 - Nos casos a que se refere o número anterior, o valor mensal do complemento de pensão encontra-se limitado ao valor mensal de complemento de pensão pago a 31 de dezembro de 2013 e à diferença entre os (euro) 600 mensais e a soma das pensões mensais auferidas pelo respetivo beneficiário do Sistema Previdencial da Segurança Social, da CGA e de outros sistemas de proteção social.
6 - O pagamento de complementos de pensão é retomado num contexto de reposição do equilíbrio financeiro das empresas do setor público empresarial, após a verificação de três anos consecutivos de resultados líquidos positivos.
7 - O regime fixado no presente artigo tem natureza imperativa, enquanto se verificarem as condições nele estabelecidas, prevalecendo sobre contratos de trabalho ou instrumentos de regulação coletiva de trabalho e quaisquer outras normas legais, especiais ou excecionais, em contrário, não podendo ser afastado ou modificado pelas mesmas.»
Os pedidos vêm sustentados, em síntese, nas seguintes razões:
O artigo 75.º da LOE 2014 impõe que nas empresas do setor público empresarial que tenham apresentado resultados líquidos negativos nos três últimos exercícios apurados apenas seja permitido o pagamento de complementos às pensões atribuídas pelo Sistema Previdencial da Segurança Social, pela CGA ou por outro sistema de proteção social, nos casos em que aqueles complementos sejam integralmente financiados pelas contribuições ou quotizações dos trabalhadores, através de fundos especiais ou outros regimes complementares;
Trata-se de uma conditio impossibilis, dada a fáctica inexistência de tais fundos em diversos casos, notória e documentável, acoplada, no tocante à delimitação do âmbito de aplicação temporal, por outra condição (a reposição do equilíbrio financeiro das empresas do setor público empresarial, após a verificação de três anos consecutivos de resultados líquidos positivos) cuja verificação é impossível face à esperança de vida dos trabalhadores afetados;
Pelo que o alcance das normas é, pura e simplesmente, a ablação unilateral pelo Estado de montantes negociados e devidos;
Os complementos de reforma surgem na sequência de negociação de reformas antecipadas em empresas, com a respetiva penalização, sendo que os trabalhadores abrangidos não teriam feito essa opção e teriam preferido aguardar pelo fim das respetivas carreiras contributivas, se tivessem a mínima suspeita de que no seu horizonte de vida alguma medida legislativa pudesse vir a alterar negativamente o quadro legal em que fez assentar as suas expectativas;
As expectativas de continuidade eram absolutas, legítimas, justificadas e fundadas em boas razões e todos os trabalhadores nessa situação traçaram os seus planos de vida baseados na convicção da continuidade do comportamento estadual;
As normas do artigo 75.º da LOE 2014 contêm soluções legislativas manifestamente assistemáticas e desenquadradas de qualquer esforço global de sustentabilidade do sistema público de proteção social e de repartição intergeracional e intrageracional, merecendo por isso o mesmo destino que as normas que estiveram em apreciação no acórdão n.º 862/2013 desse Tribunal, isto é, a declaração de inconstitucionalidade por violação do princípio da proteção da confiança;
Mas, para além disso, aquelas normas do artigo 75.º da LOE 2014 violam também o princípio da igualdade. Visivelmente, o legislador isolou categorias ou classes específicas de pensionistas, com apenas algumas dezenas ou poucas centenas de pessoas e introduziu diferenciações que nem sequer parecem ter um fundamento racional, desse modo violando a versão mais elementar do princípio geral da igualdade como proibição do arbítrio;
Designadamente, a norma prevista no n.º 3 do artigo 75.º da LOE 2014 tem consequências demolidoras para os trabalhadores já reformados e pensionistas do Metropolitano de Lisboa e Carris, conduzindo, pelo menos ao nível do Metropolitano de Lisboa, a cortes no valor total bruto da pensão recebida que pode ultrapassar os 60 %;
Ora, é inequívoco que é o Estado que define os objetivos das empresas do setor público empresarial e que condiciona/aprova a política tarifária, no entendimento, partilhado por todos os governos, de que as tarifas praticadas em redes urbanas de grandes cidades têm sempre uma componente social que não permite cobrir os custos de produção do transporte;
Por conseguinte, a existência de resultados líquidos negativos não é imputável aos trabalhadores ou aos ex-trabalhadores, que nada poderiam fazer para que eles fossem ou deixassem de ser negativos. Nesse contexto, escolher como «razão» ou critério da diferenciação entre grupos de pensionistas a circunstância da existência ou não de resultados líquidos negativos da respetiva empresa torna a medida completamente arbitrária e remete-a para o domínio da irracionalidade;
As normas do artigo 75.º da LOE 2014 violam também o princípio da proporcionalidade. Desde logo porque, conforme se alegou a propósito do artigo 33.º, o próprio legislador, pelos seus comportamentos noutras zonas da política orçamental, mostra que existe margem para medidas alternativas menos drásticas para estas categorias específicas de beneficiários da proteção social. Consequentemente, há violação do segmento da necessidade;
O número de trabalhadores afetados pelas medidas em apreço não permite que se considere que está aqui em causa o cumprimento dos acordos internacionais que têm servido de justificação às medidas penalizadoras dos rendimentos do trabalho e das pensões, nem assumem qualquer dimensão digna de nota quanto à sustentabilidade da segurança social. Não se trata manifestamente de uma medida idónea, indispensável, ou proporcional;
E há também violação do segmento da proporcionalidade em sentido estrito, uma vez que o sacrifício imposto, particularmente quando analisado pelo ângulo individual de cada uma das pessoas atingidas, é de tal forma intenso que não é justificado pela obtenção de ganhos de consolidação orçamental manifestamente escassos;
Segundo o n.º 7 do artigo 75.º, o regime fixado tem natureza imperativa, enquanto se verificarem as condições nele estabelecidas, prevalecendo sobre contratos de trabalho ou instrumentos de regulação coletiva de trabalho e quaisquer outras normas legais, especiais ou excecionais, em contrário, não podendo ser afastado ou modificado pelas mesmas. É assim posto em causa o direito de contratação coletiva (artigo 56.º, n.º 3, da Constituição), na medida em que são revogadas normas livremente acordadas entre as partes e é afastada a possibilidade de negociações futuras sobre a matéria.
Âmbito e alcance do artigo 75.º
A previsão do artigo 75.º reporta-se diretamente às empresas do setor público empresarial que tenham apresentado resultados líquidos negativos «nos três últimos exercícios apurados, à data de entrada em vigor da» Lei n.º 83-C/2013, e determina, observados determinados pressupostos, a suspensão do pagamento de complementos às pensões atribuídas por sistemas de proteção social, nomeadamente pelo sistema previdencial da segurança social e pela CGA, que não sejam «integralmente financiados pelas contribuições ou quotizações dos trabalhadores, através de fundos especiais ou outros regimes complementares, nos termos da legislação aplicável» até que se mostre reposto o equilíbrio financeiro das empresas em causa. O significado e alcance desta norma encontram-se a partir daquele âmbito de aplicação subjetivo e objetivo, indiciando a sua estrutura e a sua ratio tratar-se de disposição não especificamente orçamental, mas antes de norma de natureza conjuntural dirigida a disciplinar aspetos particulares do sistema normativo próprio do setor público empresarial. No mesmo sentido concorre, de resto, a ausência de qualquer limite temporal quanto à cessação da produção de efeitos.
Recorde-se que o regime jurídico do citado setor foi poucos meses antes da aprovação da Lei n.º 83-C/2013 objeto de uma significativa reforma - constante do Decreto-Lei n.º 133/2013, de 3 de outubro -, tendo em vista prosseguir, entre outros, o objetivo de reforçar as condições de eficiência e eficácia, operacional e financeira, de todas as empresas nele integradas e de, por essa via, contribuir para o controlo do endividamento do setor público, e de submeter a um mesmo regime as matérias nucleares referentes a todas as organizações empresariais direta ou indiretamente detidas por entidades públicas, de natureza administrativa ou empresarial, independentemente da forma jurídica que assumam (cf. o preâmbulo do citado decreto-lei). Nesse contexto, uma primeira alteração a assinalar respeitou a um efetivo alargamento do âmbito subjetivo de aplicação do regime das empresas públicas, passando a abranger todas as organizações empresariais em que o Estado ou outras entidades públicas, possam exercer, isolada ou conjuntamente, de forma direta ou indireta, influência dominante (artigo 3.º). Uma segunda alteração relevante consistiu no alargamento do âmbito setorial de aplicação deste regime jurídico, introduzindo o conceito de setor público empresarial, o qual integra o setor empresarial do Estado, assim como o setor empresarial local (artigo 2.º, n.º 1).
Por outro lado, estabelecem-se regras claras referentes à limitação do endividamento das empresas públicas não financeiras, de forma a impedir o avolumar de situações que contribuam para o aumento da dívida e do desequilíbrio das contas do setor público. E pretende-se estabelecer um regime jurídico mais exigente, mas também mais claro, transparente e eficaz, no que respeita ao controlo da legalidade e da boa gestão pública na alocação de recursos públicos para a prossecução de atividades em modo empresarial (cf. artigos 43.º a 45.º).
Cumpre notar igualmente que o setor empresarial do Estado integra as empresas públicas e as empresas participadas por entidades públicas estaduais (artigos 2.º, n.º 2, 7.º e 8.º, n.º 1), determinando as participações públicas de caráter local em empresas comerciais que estas últimas também integrem o setor empresarial local (artigos 8.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 133/2013 e 1.º, n.º 3, 3.º, 4.º, 7.º e 51.º da Lei n.º 50/2012, de 31 de agosto -, regime jurídico da atividade empresarial local e das participações locais).
A relação entre o interesse na sustentabilidade das contas do setor público e a situação financeira das empresas públicas encontra-se ainda subjacente ao próprio regime definido na Lei de Enquadramento Orçamental, aprovada pela Lei n.º 91/2001, republicada com as alterações subsequentes pela Lei n.º 37/2013, de 14 de junho.
De acordo com o respetivo artigo 10.º, o «Orçamento do Estado subordina-se ao princípio da equidade na distribuição de benefícios e custos entre gerações», sendo que a equidade intergeracional incluirá necessariamente a incidência orçamental, entre outras, «das necessidades de financiamento do setor empresarial do Estado» [n.º 2, alínea e)]. Para além disso, o relatório da proposta de Lei do Orçamento do Estado, que «contém a apresentação e a justificação da política orçamental proposta», incluirá obrigatoriamente, entre outras informações, a análise dos principais elementos relativos à situação do endividamento global do conjunto das empresas públicas (incluindo as regionais e locais), bem como às «transferências orçamentais para as empresas públicas e outras instituições não integradas no setor público administrativo» [artigo 37.º, n.º 1, alíneas h) e q)].
Em consonância com tal previsão, o Relatório que acompanhou a Proposta do Orçamento para 2014 contém informação detalhada sobre a situação das empresas públicas, aí se afirmando, a propósito do setor empresarial do Estado, os seguintes objetivos (págs. 72-73):
(i) Em matéria de redução dos gastos operacionais, dar «continuidade à reestruturação das empresas públicas e à criação de condições para assegurar a sustentabilidade económica e financeira destas empresas, bem como contribuir para a diminuição da despesa do Estado, sem colocar em causa a prestação do serviço público»;
(ii) No que se refere ao endividamento, conter «o acréscimo do endividamento financeiro para a generalidade das empresas [...], limitando o crescimento do endividamento das empresas públicas [...]. Mais ainda, pretendendo-se dar início a um processo de reforço do capital próprio de algumas empresas públicas reclassificadas, consubstanciado na atribuição de dotações de capitais e/ou conversão de créditos do Estado em capital, os limites de acréscimo do endividamento deverão contemplar as referidas operações financeiras de recapitalização.»
No mesmo Relatório reconhece-se igualmente que a «execução das medidas de reestruturação do SEE [setor empresarial do Estado] em curso, tais como redução dos gastos correntes, reestruturação do financiamento, extinção, fusão, privatização e concessão de empresas tem reflexos no esforço de consolidação orçamental e redução dos níveis de dívida pública» (pág. 77).
De todo o modo, conforme também se clarifica no citado Relatório, o «impacto da materialização dos riscos operacionais do SEE no Orçamento do Estado» será, no entanto, «diferente consoante se trate de empresas integradas, ou não, no perímetro de consolidação das Administrações Públicas». No primeiro caso - que corresponderá à situação das empresas públicas reclassificadas -, «o impacto será por via da consolidação dos resultados das empresas do perímetro», enquanto no segundo caso - que dirá respeito à situação das empresas não reclassificadas -, «o retorno para o acionista público será mediante um eventual aumento de prejuízos ou redução dos resultados traduzidos em dividendos» (pág. 78).
Segundo o artigo 2.º, n.º 5, da Lei de Enquadramento Orçamental, aprovada pela Lei n.º 91/2001, são entidades públicas reclassificadas aquelas que, independentemente da sua natureza e forma, sejam incluídas no setor público administrativo no âmbito do Sistema Europeu de Contas Nacionais e Regionais SEC 95 a que se refere o Regulamento (CE) n.º 2223/96 do Conselho, de 25 de junho de 1996, (Jornal Oficial, série L, n.º 310, de 30 de novembro de 1996). Conforme referido no Relatório OE 2014, pág. 79:
«A reclassificação de empresas do setor empresarial do Estado dentro do perímetro de consolidação das Administrações Públicas (na ótica de contabilidade nacional) poderá ocorrer caso se verifique um de três critérios relacionados com o nível de inserção em mercados concorrenciais e com o grau de dependência do acionista público:
(i) Nível de receitas mercantis inferior a 50 % dos encargos com o desenvolvimento da sua atividade, critério que determina a necessidade de contratualização da prestação de serviço público relativamente às empresas públicas que beneficiam de indemnizações compensatórias, o que abrange essencialmente as empresas dos setores da cultura, transportes e infraestruturas;
(ii) Classificação como empresa instrumental de investimento público em função da sua área de atuação principal;
(iii) Empresas dependentes do acionista público em função do elevado endividamento bancário e das dificuldades de acesso aos mercados financeiros.»
As entidades públicas reclassificadas são, assim, equiparadas a Serviços e Fundos Autónomos, sendo integradas no universo do Orçamento do Estado e sendo-lhes por essa via distribuídas dotações orçamentais em termos idênticos aos que se verificam relativamente aos serviços e organismos que integram a Administração. Por assim ser, o Relatório assume a necessidade de, «adicionalmente aos riscos de financiamento do Estado», serem considerados «os riscos do serviço da dívida destas empresas que continuam a apresentar elevadas necessidades de financiamento para 2014», prevendo que o Orçamento do Estado para 2014 integre «uma dotação correspondente às necessidades evidenciadas no orçamento das empresas em resultado do processo de racionalização de custos e encargos e potenciação das receitas em curso». Assim, no caso das empresas de capitais maioritariamente públicos reclassificadas dentro do perímetro das Administrações Públicas, os riscos relevantes para o Orçamento do Estado decorrem da sua própria atividade na medida em que, quer os resultados operacionais, quer a dívida, se encontram refletidos na conta das Administrações Públicas e, consequentemente, na respetiva dívida pública.
A reclassificação de entidades públicas assume, no quadro do Programa de Assistência Económica e Financeira, considerável importância, já que tem como consequência a inclusão dos défices e excedentes das entidades reclassificadas para o cálculo do défice e da dívida pública global, consolidada, nos termos da legislação e práticas da União Europeia. Neste cenário, justifica-se uma especial atenção por parte do legislador orçamental à situação económica das entidades em causa. As empresas públicas reclassificadas mantêm todas as obrigações legais decorrentes do regime jurídico do setor público empresarial e das empresas públicas, bem como do Código das Sociedades Comerciais, às quais acrescem as obrigações decorrentes da equiparação a serviços e fundos autónomos, por força da Lei de Enquadramento Orçamental.
O mesmo Relatório identifica ainda, e autonomamente, numa outra passagem, o risco de reclassificação de novas entidades, nos termos seguintes (pág. 79):
«[É] de referir que se prevê a entrada em vigor da atualização do Sistema Europeu de Contas Nacionais e Regionais (o designado SEC 2010) já em 2014, e que os seus efeitos irão retroagir, em termos de séries estatísticas, a 2010. Uma alteração fundamental incide sobre a forma de apuramento do 'Critério da Mercantilidade', o que poderá implicar a inclusão de um número adicional de empresas públicas no perímetro de consolidação das Administrações Públicas, no âmbito de aplicação do supramencionado sistema.»
Recorde-se que presentemente - no quadro da SEC 95 - são consideradas não mercantis as entidades que não vendam a sua produção a preços economicamente significativos, de tal modo que a principal fonte de financiamento não pode ser a receita associada a um preço, tarifa ou taxa pelos bens e serviços que presta. Englobam-se ainda neste domínio, as instituições que têm receitas próprias de valor inferior a 50 % dos seus custos de produção.
Em relação às empresas públicas não reclassificadas, importa referir que, além do aludido risco de reclassificação, a apresentação de resultados líquidos negativos não é indiferente para o esforço financeiro do Estado (assim como de qualquer outro investidor público) nas suas empresas. Com efeito, ocorrendo tal circunstância, não é só a impossibilidade de distribuir dividendos que está em causa. À mesma acresce, por via dos resultados transitados, a diminuição do capital próprio da empresa e a consequente necessidade de compensação, seja por via do endividamento, seja pela via do reforço de capital. Qualquer uma destas vias importa, a prazo, despesa pública, efetiva (dotações de capital, conversão de créditos ou assunção de passivos) ou potencial (concessão de garantias a terceiros pelo financiamento concedido à empresa).
De resto, é essa também a razão justificativa do instituto da «perda de metade do capital» previsto no artigo 35.º do Código das Sociedades Comerciais:
«1 - Resultando das contas de exercício ou de contas intercalares, tal como elaboradas pelo órgão de administração, que metade do capital social se encontra perdido [...], devem os gerentes convocar de imediato a assembleia geral ou os administradores requerer prontamente a convocação da mesma, a fim de nela se informar os sócios da situação e de estes tomarem as medidas julgadas convenientes.
2 - Considera-se estar perdida metade do capital social quando o capital próprio da sociedade for igual ou inferior a metade do capital social.
3 - [...].»
Na Lei n.º 83-C/2013 os objetivos de racionalização do funcionamento das empresas públicas e de contenção do seu endividamento são prosseguidos por diversas vias. A solução consignada no artigo 75.º é uma delas.
Nesse preceito, o legislador pretende adotar uma solução em linha com as preocupações em matéria de endividamento e de equilíbrio financeiro das empresas públicas expressas no Decreto-Lei nº 133/2013 (e também na Lei n.º 50/2012, em especial, no seu artigo 40.º): a um tempo, prevenir e corrigir situações de descapitalização, restabelecendo a viabilidade e sustentabilidade económica e financeira de empresas que tenham iniciado um ciclo de exploração deficitária. Daí a utilização do índice previsto no seu n.º 1: a apresentação de resultados líquidos negativos nos três últimos exercícios apurados, à data da entrada em vigor da LOE 2014.
Com efeito, dada a já aludida correlação entre resultados líquidos negativos e diminuição do capital próprio da empresa, a concretização da situação prevista no n.º 1 do artigo em apreço constitui um «alarme» que sinaliza a necessidade de racionalizar os gastos e perdas incorridos pela empresa. Nessa perspetiva, a suspensão do pagamento aos trabalhadores no ativo e aos antigos trabalhadores já aposentados de complementos correspondentes a benefícios que não constituem nem retribuição nem pensão devida nos termos da legislação sobre segurança social representa uma medida de contenção de gastos com pessoal.
Saliente-se que esta mesma lógica vale, na proporção das participações sociais detidas por entidades públicas, igualmente em relação às empresas participadas. De resto, o Relatório OE 2014 identifica, a propósito, um risco específico que confirma justamente esta proposição (pág. 81):
«A carteira de participações do Estado inclui várias empresas cuja composição dos capitais próprios indicia uma situação de dificuldade económica que, nos termos do artigo 35.º do Código das Sociedades Comerciais, poderá eventualmente originar a necessidade de reforço dos respetivos capitais por parte dos acionistas, o que pode constituir um risco potencial de encargo para o Orçamento do Estado.»
O questionado artigo 75.º impõe a suspensão do pagamento de complementos de pensão aos trabalhadores no ativo e aos antigos trabalhadores aposentados, reformados e demais pensionistas das empresas do setor público empresarial que tenham apresentado resultados líquidos negativos nos três últimos exercícios apurados, à data de entrada em vigor da Lei n.º 83-C/2013. Tal pagamento só será retomado após três anos consecutivos de resultados líquidos positivos.
Contudo, e para salvaguarda de situações mais gritantes, o legislador excecionou os pagamentos a trabalhadores que já recebiam complementos de pensão a 31 de dezembro de 2013, nos casos em que a soma das pensões auferidas pelo respetivo beneficiário do Sistema Previdencial da Segurança Social, da CGA e de outros sistemas de proteção social seja igual ou inferior a (euro) 600 mensais. Nestas situações, o valor mensal do complemento de pensão encontra-se limitado ao valor mensal de complemento de pensão pago a 31 de dezembro de 2013 e à diferença entre os (euro) 600 mensais e a soma das pensões mensais auferidas pelo respetivo beneficiário do Sistema Previdencial da Segurança Social, da CGA e de outros sistemas de proteção social.
Nos pedidos de fiscalização são referidas em especial duas empresas - a Metropolitano de Lisboa, E. P. E. (Metropolitano de Lisboa), e a Companhia Carris de Ferro, S. A. (Carris) -, chegando a afirmar-se que, embora haja várias empresas do setor público empresarial com complementos de pensão atribuídos aos seus reformados e pensionistas, a condição prevista naquele artigo 75.º, n.º 1, da Lei n.º 83-C/2013 da apresentação de resultados líquidos negativos restringe a sua aplicação ao Metropolitano de Lisboa e à Carris, conduzindo a avultados cortes no valor bruto das pensões.
Por outro lado, existe uma referência expressa no Relatório OE 2014 à «viabilização financeira do SEE na área dos transportes», nomeadamente a medidas destinadas a «consolidar o equilíbrio operacional e a estancar o aumento do endividamento (pág. 170). Nesse contexto, é referida, entre as medidas a adotar, «a suspensão dos pagamentos relativos a complementos de pensões - integralmente suportados pelas próprias empresas e que não resultam de contribuições dos trabalhadores - nas empresas que tenham apresentado um resultado líquido negativo nos 3 últimos anos, medida com a qual se estima, já em 2014, uma diminuição dos encargos das EPR (empresa pública reclassificada) em 11,3 milhões de euros» (ibidem).
Contudo, estes dados, só por si, não determinam um âmbito de aplicação subjetivo do artigo 75.º da Lei n.º 83-C/2013 mais restrito do que aquele que decorre da sua letra. Acresce, que, como mencionado, a razão de ser do mesmo preceito postula a sua aplicação a todas as empresas do setor público empresarial, desde que o pressuposto específico da apresentação consecutiva de resultados líquidos negativos nos três últimos exercícios apurados, à data da entrada em vigor da Lei n.º 83-C/2013, se verifique. E, em qualquer caso, o Tribunal não dispõe de informação suficiente para determinar quais as empresas e, no âmbito destas, quais os trabalhadores e ex-trabalhadores que serão afetados e em que termos.
Questões de constitucionalidade
Violação do princípio da confiança
No que respeita ao princípio da proteção da confiança, corolário do princípio do Estado de direito democrático, e que constitui o lado subjetivo da garantia de estabilidade e segurança jurídica, este Tribunal tem uma jurisprudência constante e reiterada (cf., em especial, a formulação do Acórdão n.º 128/2009, reiterada em numerosas decisões posteriores).
A aplicação do princípio da confiança deve partir de uma definição rigorosa dos requisitos cumulativos a que deve obedecer a situação de confiança, para ser digna de tutela: em primeiro lugar, as expectativas de estabilidade do regime jurídico em causa devem ter sido induzidas ou alimentadas por comportamentos dos poderes públicos; elas devem, igualmente, ser legítimas, ou seja, fundadas em boas razões, a avaliar no quadro axiológico jurídico-constitucional; por fim, o cidadão deve ter orientado a sua vida e feito opções, precisamente, com base em expectativas de manutenção do quadro jurídico.
Dados por verificados esses requisitos, há que proceder a um balanceamento ou ponderação entre os interesses particulares desfavoravelmente afetados pela alteração do quadro normativo que os regula e o interesse público que justifica essa alteração. Com efeito, para que a situação de confiança seja constitucionalmente protegida, é ainda necessário que não ocorram razões de interesse público que justifiquem, em ponderação, a não continuidade do comportamento que gerou a situação de expectativa.
No caso em apreço, para aferir do respeito daquele princípio por parte do legislador, cumpre considerar eventuais situações de confiança correspondentes à expectativa de continuidade do pagamento dos complementos de pensão fundadas em contrato individual de trabalho ou instrumento de regulamentação coletiva de trabalho.
Contudo, em ambas as hipóteses podem suscitar-se dúvidas quanto à imputação da situação de confiança ao Estado, mormente ao Estado-legislador. Com efeito, e desde logo, o compromisso ou a assunção da responsabilidade é da empresa, não do Estado diretamente.
Acresce que, relativamente às empresas participadas e às empresas do setor empresarial local - qualquer uma destas duas categorias de empresas integra o setor público empresarial a que se refere o n.º 1 do artigo 75.º da Lei n.º 83-C/2013 - o Estado, mesmo que considerado enquanto mero acionista, não exerce uma influência dominante. Consequentemente, nem sequer se pode falar, ainda que indiretamente, em comportamento estadual. É o primeiro teste de aplicação do princípio de proteção da confiança que dá um resultado negativo. Com efeito, relativamente a essas situações, verifica-se que o autor da norma - o Estado nas suas vestes de legislador - não encetou qualquer comportamento capaz de gerar nos trabalhadores expectativas de continuidade. Quem o fez foram empresas dominadas e controladas por entidades públicas na órbita da administração autárquica - que detém autonomia em relação ao Estado central - como é o caso das empresas locais (artigo 19.º, n.º 4, da Lei n.º 50/2012, de 31 de agosto); ou empresas dominadas e controladas por particulares - e, como tal, fruto da liberdade de iniciativa económica, como é o caso das empresas participadas (artigo 14.º, n.º 5, do Decreto-Lei n.º 133/2013).
Mas mesmo no respeitante às empresas públicas do setor empresarial do Estado - sociedades de capitais maioritária ou exclusivamente públicos e entidades públicas empresariais -, não é possível pura e simplesmente desconsiderar a respetiva personalidade e autonomia.
No setor empresarial do Estado, a função acionista é exercida pelo titular da participação social, que, no caso das empresas públicas, cabe ao membro do Governo responsável pela área das finanças, em articulação com o membro do Governo responsável pelo respetivo setor de atividade, e integra, designadamente, poderes de definição das orientações a aplicar no desenvolvimento da atividade empresarial reportada a cada triénio e de definição dos objetivos e resultados, em especial, económicos e financeiros, a alcançar em cada ano e triénio, no respeito pelas orientações estratégicas e sectoriais que tenham sido emitidas pelo Governo no exercício da sua função política (artigos 37.º e 38.º do Decreto-Lei n.º 133/13).
O conteúdo e o exercício da função acionista não interfere, no entanto, com a autonomia de gestão da empresa pública e os titulares dos órgãos de administração gozam de liberdade de conformação quanto aos métodos, modelos e práticas de gestão concretamente aplicáveis ao desenvolvimento da respetiva atividade (artigo 25.º do Decreto-Lei n.º 133/13).
Por outro lado, as empresas públicas regem-se prevalecentemente pelo direito privado e desenvolvem a sua atividade nas mesmas condições e termos aplicáveis a qualquer empresa privada, impondo-se nas relações estabelecidas entre as entidades públicas titulares do capital social ou estatutário e as empresas públicas detidas a total observância das regras da concorrência (artigos 14.º e 15.º do Decreto-Lei n.º 133/13). As especificidades que se poderão observar decorrem unicamente de certas condicionantes de direito público que implicam um regime especial de orientação e controlo externo, que é essencialmente realizado por via do exercício da função acionista.
O que não impede que as empresas públicas, enquanto pessoas jurídicas distintas do Estado ou das entidades públicas que detêm a influência dominante, realizem os seus interesses próprios (sociais e estatutários) e atuem segundo opções autónomas dos respetivos dirigentes.
Por outro lado, estes mesmos princípios eram aplicáveis no quadro do precedente regime empresarial do Estado, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 558/99, de 17 de dezembro - agora revogado pelo Decreto-Lei n.º 133/13 -, e no domínio do qual terão sido contratualizados os complementos de pensão a que se referem as normas do artigo 75.º da LOE de 2014.
Nesse sentido, há que reconhecer um distanciamento das empresas públicas face à «entidade pública mãe» que não tem paralelo com o que resulta da criação de entidades públicas de administração indireta, as quais são instituídas num contorno de direito administrativo e que se encontram submetidas a um regime jurídico público de orientação e controlo (a superintendência e a tutela).
Ora, pela sua própria natureza, o artigo 75.º da Lei n.º 83-C/2013, sem prejuízo da sua função e consequente relevância orçamental, respeita à regulação da matéria conexionada com o endividamento e a autossustentabilidade das empresas públicas e enquadra-se no relacionamento jurídico de âmbito societário entre as sociedades de mão pública e os seus sócios públicos. Nessa mesma medida, tal preceito também postula uma separação e uma distância entre o Estado-legislador e o Estado-empresário, retirando desse modo base para a imputação ao primeiro de uma eventual situação de confiança criada pelo segundo. Os critérios de gestão que permitiram a atribuição dos complementos de pensão são totalmente estranhos às razões que ditam a suspensão do seu pagamento nos termos do artigo 75.º da Lei n.º 83-C/2013.
Por outro lado, não existe qualquer evidência de que tenha sido o Estado-administrador, enquanto titular da função acionista, a induzir as empresas visadas a formalizar, através de contratação coletiva, o pagamento de complementos de pensão.
No tocante ao segundo teste de aplicação do princípio da tutela da confiança legítima - a legitimidade, justificação e as boas razões das expectativas de quem confia - a resposta também não é positiva.
Em primeiro lugar, há que ter presente a natureza não retributiva dos complementos em questão, conjugada com a circunstância de também não serem devidos nos termos da legislação sobre segurança social. Trata-se, com efeito, de prestações que acrescem às pensões já atribuídas pelo sistema previdencial da segurança social, pela CGA ou por outro sistema de proteção social - sistemas esses de natureza contributiva, porque têm na sua base uma relação sinalagmática direta entre a obrigação legal de contribuir do trabalhador e o direito deste às prestações (artigo 54.º da Lei n.º 4/2007, de 16 de janeiro) - e que são financiadas diretamente pelas próprias empresas. Daí a sua qualificação como meros benefícios que não constituem nem retribuição nem pensão legalmente devida nos termos da legislação sobre segurança social. A sua justificação, numa estrita racionalidade empresarial, é a de partilhar com o fator trabalho os resultados positivos da empresa. Tal benefício pode fazer sentido na ótica da gestão global da empresa, mas implica sempre uma partilha de rendimentos que à partida, e numa estrita racionalidade empresarial, não têm de ser alocados ao fator trabalho.
Apurando-se resultados líquidos negativos, o pagamento do benefício em causa agrava o prejuízo e compromete a viabilidade económica e financeira da empresa. A prazo, o seu pagamento torna-se não apenas insustentável, como põe em causa a própria subsistência da empresa, já que os resultados negativos transitados abatem ao capital próprio da empresa, descapitalizando-a e diminuindo o seu valor patrimonial líquido.
Na medida em que os complementos de pensão se processam no âmbito interno da empresa e a garantia do seu pagamento depende das receitas correntes, existe um efetivo risco - que os beneficiários e as organizações representativas dos trabalhadores não podem desconhecer - de a empresa poder ficar sem condições financeiras para assegurar, de forma permanente e definitiva, o cumprimento dessas responsabilidades. Cessando o pressuposto de solvabilidade de que depende o pagamento dos complementos, deixa igualmente de ser legítima a expectativa referente à continuidade da sua atribuição.
No caso de empresas cujo capital seja participado, maioritariamente ou não, por entidades públicas - como as que são abrangidas pela previsão do artigo 75.º da Lei n.º 83-C/2013 -, há ainda que atender às especiais exigências postas pelo princípio da neutralidade competitiva dos poderes públicos. Isto vale, pelas razões anteriormente indicadas, sobretudo para as empresas públicas reclassificadas, mas atento o aludido risco de reclassificação, também não é irrelevante quanto às que (ainda) não sejam reclassificadas.
A Constituição garante a coexistência do setor público, do setor privado e do setor cooperativo e social de propriedade dos meios de produção [artigo 80.º, alínea b)] e a liberdade de iniciativa e organização no quadro de uma economia mista [artigo 80.º, alínea c)]. Por outro lado, incumbe prioritariamente ao Estado, no âmbito económico e social, assegurar o funcionamento eficiente dos mercados, de modo a garantir a equilibrada concorrência entre as empresas, a contrariar as formas de organização monopolistas e a reprimir os abusos de posição dominante e outras práticas lesivas do interesse geral [artigo 81.º, alínea f)].
Como dizem GOMES CANOTILHO e VITAL MOREIRA, as três formas de iniciativa são concorrenciais nas áreas em que «coabitam», não podendo o poder público tirar proveito da sua condição e dos seus poderes públicos para criar vantagens para as suas empresas (Constituição da República Portuguesa Anotada, vol. i, 4.ª edição, Coimbra, 2007, pág. 958). O princípio da concorrência não exclui as empresas públicas e a ordenação constitucional da economia garante a existência de um setor público mais ou menos extenso. Todavia, a ordem constitucional económica impede que as empresas que fazem parte do setor público empresarial sejam favorecidas pelo Estado relativamente às suas concorrentes de outros setores (idem, pág. 970). Portanto, o Estado-legislador não pode deixar de cumprir os imperativos da constituição económica mesmo em relação às empresas do setor público empresarial. De resto, no estrito plano das regras de concorrência, torna-se tão relevante o desvalor das medidas legislativas que atribuam exclusivos ou privilégios às empresas públicas que atuem em economia de mercado, como, inversamente, o daquelas que imponham encargos ou sujeições às empresas públicas que se tornem suscetíveis de distorcer o funcionamento do mercado.
Isso mesmo encontra-se consagrado no artigo 15.º do Decreto-Lei n.º 133/2013 (que, neste particular, não inovou substancialmente relativamente ao que dispunha o artigo 8.º do Decreto-Lei n.º 558/99, desde a sua redação originária):
«1 - As empresas públicas desenvolvem a sua atividade nas mesmas condições e termos aplicáveis a qualquer empresa privada, e estão sujeitas às regras gerais da concorrência, nacionais e de direito da União Europeia.
2 - As relações estabelecidas entre as entidades públicas titulares do capital social ou estatutário e as empresas públicas detidas ou participadas processa-se em termos que assegurem a total observância das regras da concorrência, abstendo-se aquelas entidades de praticar, direta ou indiretamente, todo e qualquer ato que restrinja, falseie ou impeça a aplicação destas regras.»
Por ser assim, as empresas públicas também estão submetidas à Lei da Concorrência, tal como as empresas participadas ou as demais empresas privadas, não lhes podendo ser atribuídos auxílios públicos indevidos (artigos 2.º, 4.º, n.º 1, e 65.º da Lei n.º 19/2012, de 8 de maio; e também, quanto às empresas locais, o artigo 34.º da Lei n.º 50/2012, de 31 de agosto, e, quanto às empresas participadas, o artigo 14.º, n.º 5, do Decreto-Lei n.º 133/2013, de 3 de outubro). Isto, naturalmente, sem prejuízo de eventuais missões particulares que lhes tenham sido confiadas (artigo 4.º, n.º 2, da Lei da Concorrência). O conceito de «auxílio público» corresponde grosso modo ao de apoios, incluindo as transferências correntes e de capital, e a cedência de património público, concedidos a título de subvenção pública (cf. o artigo 2.º da Lei n.º 64/2013, de 27 de agosto, que regula a obrigatoriedade de publicitação dos benefícios concedidos pela Administração Pública a particulares).
Entre tais apoios importa autonomizar as chamadas «indemnizações compensatórias», que, nos termos do artigo 3.º do Decreto-Lei n.º 167/2008, de 26 de agosto, correspondem a pagamentos efetuados com verbas do orçamento do Estado a entidades públicas e privadas, de acordo com o regime legalmente previsto, destinados a compensar custos de exploração resultantes de serviços de interesse geral. Tais indemnizações obedecem a uma lógica de prossecução de interesse público. Quaisquer outros tipos de subsídios públicos à exploração, designadamente os que visem pura e simplesmente salvaguardar o equilíbrio financeiro das empresas, só podem eventualmente ser justificados em termos do princípio da concorrência desde que obedeçam a idêntica lógica de interesse público; de outro modo, configurarão um favorecimento particular de certas empresas em detrimento de outras.
O que tem como consequência que, cessando a autossustentabilidade económica e financeira da empresa que atribui complementos de pensão previstos no artigo 75.º, deve igualmente cessar a sua atribuição até que a empresa recupere a capacidade de autofinanciamento da sua atividade produtiva corrente. Daí não poderem considerar-se legítimas as expectativas quanto à continuidade do pagamento dos complementos de pensão antes de verificado esse facto.
Por fim, e não obstante ser já segura a inexistência de uma situação de confiança legítima a tutelar frente ao disposto no artigo 75.º da Lei n.º 83-C/2013, é também certo que este preceito supera o teste do interesse público: no balanceamento ou ponderação a realizar entre os interesses desfavoravelmente afetados pela alteração do quadro normativo que os regula e o interesse público que justifica essa alteração, este último deve prevalecer.
O interesse público que se visa garantir com a adoção do regime jurídico em análise é, imediatamente, o de acautelar a sustentabilidade das empresas do setor público empresarial e, mediatamente, o equilíbrio orçamental e a diminuição do défice público, ainda no quadro da vigência do PAEF, escopos estes que não podem deixar de ser encarados como de grande relevância para o financiamento do Estado português. Trata-se de interesses públicos concretos, individualizados e constitucionalmente credenciados.
Sendo inquestionável que a medida legal em análise é ditada pela necessidade de salvaguardar interesses constitucionalmente protegidos, há ainda que avaliar se essa salvaguarda, nos termos em que é concretamente operacionalizada, não acarreta sacrifícios desproporcionados aos trabalhadores afetados. Impõe-se, pois, uma ponderação entre aqueles interesses públicos e as legítimas expectativas dos particulares, numa perspetiva de proporcionalidade, em particular da dimensão de proibição do excesso.
Ao permitir diminuir a despesa das empresas visadas, a medida em causa contribui para a consolidação das contas públicas, através da redução das transferências do Orçamento do Estado para tais empresas, a fim de compensar a situação deficitária. A observância das exigências de neutralidade competitiva anteriormente analisadas mostram, por outro lado, que a necessidade ou não dispensabilidade da medida é em concreto defensável.
Os pressupostos de início e termo da suspensão - respetivamente, apresentação de resultados líquidos negativos nos três últimos exercícios apurados, à data de entrada em vigor da Lei n.º 83-C/2013 e verificação de três anos consecutivos de resultados líquidos positivos - mostram-se ajustados à finalidade da medida, em especial à salvaguarda do equilíbrio financeiro das empresas do setor público empresarial (artigo 75.º, n.os 1 e 6).
Acresce que o legislador optou por não sacrificar em definitivo o complemento de pensão concedido em cada empresa; limita-se a suspender o respetivo pagamento apenas na medida em que a empresa devedora não seja financeiramente autossustentável. Deste modo, a lei salvaguarda não apenas os interesses dos beneficiários como a própria autonomia de gestão da empresa devedora.
Por todo o exposto, deve entender-se que as razões de interesse público que ditaram o artigo 75.º, n.º 4, da Lei n.º 83-C/2013 sempre seriam aptas a justificar, em ponderação, a suspensão do pagamento de complementos de pensão que até à aprovação da citada Lei vinham sendo pagos por empresas do setor público empresarial financeiramente não autossustentáveis.
Violação dos princípios da igualdade e da proporcionalidade
A exposição anterior permite evidenciar também que as soluções do artigo 75.º da Lei n.º 83-C/2013 não são nem arbitrárias nem excessivas.
Contrariamente ao que defendem os requerentes, não é exato que o legislador tenha isolado «categorias específicas de pensionistas» e introduzido diferenciações sem um qualquer fundamento racional. O citado artigo 75.º visa acautelar a sustentabilidade das empresas do setor público empresarial, prevenindo e minorando os impactos orçamentais negativos associados ao seu desequilíbrio financeiro. Por ser assim, justifica-se que apenas sejam visadas as empresas de tal setor que tenham apresentado resultados líquidos negativos nos três últimos exercícios apurados, à data de entrada em vigor da Lei n.º 83-C/2013, uma vez que em relação a elas já se verifica terem iniciado um ciclo de exploração deficitária justificativo da adoção de medidas racionalizadora dos gastos e perdas incorridos. E é precisamente esse o contexto que explica a suspensão do pagamento aos trabalhadores no ativo e aos antigos trabalhadores já aposentados de complementos correspondentes a benefícios que não constituem nem retribuição nem pensão devida nos termos da legislação sobre segurança social: tal medida consubstancia um esforço de contenção de gastos com pessoal que, em rigor, não revestem natureza operacional, uma vez que são alheios à atividade produtiva que constitui o objeto da empresa.
Por outro lado, na perspetiva do princípio da proibição do excesso, já se assinalou que, ao permitir diminuir a despesa corrente das empresas visadas, a medida em causa contribui não só para o respetivo saneamento financeiro como para a consolidação das contas públicas, através da redução das transferências, atuais ou potenciais, do Orçamento do Estado para tais empresas, a fim de compensar a situação deficitária. Ela é por isso adequada e necessária aos fins legítimos que visa atingir. Além disso, ponderando aqueles interesses públicos com os interesses dos particulares que são afetados pela medida, e tendo em conta igualmente quer o seu caráter não definitivo, quer a circunstância de a mesma medida respeitar a dimensão negativa da garantia do mínimo de existência, não se mostra que a opção do legislador em apreciação seja desproporcionada, desequilibrada ou desrazoável.
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