Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 413/2014 — Declara a inconstitucionalidade, com força obrigatória geral, das seguintes normas constantes da Lei n.º 83-C/2013, de…

Violação do direito de contratação coletiva

O Tribunal Constitucional tem entendido que o direito de contratação coletiva é um direito que os trabalhadores apenas podem exercer através das associações sindicais, sendo, além disso, um direito que se acha colocado sob reserva da lei: a Constituição garante-o, de facto, «nos termos da lei» (artigo 56.º, n.º 3). Isto significa que a lei pode regular o direito de negociação e contratação coletiva - delimitando-o ou restringindo-o -, mas deixando sempre um conjunto minimamente significativo de matérias aberto a essa negociação. Ou seja, pelo menos, a lei há de garantir uma reserva da convenção coletiva.

Nesse sentido se pronunciou, mais recentemente, na linha de anterior jurisprudência, o acórdão n.º 602/2013, onde se refere:

«A delimitação desse núcleo intangível do direito de contratação coletiva não pode ser feita a partir da lei, sob pena de 'inversão da hierarquia normativa e de esvaziamento da força jurídica do preceito constitucional' (cf. VIEIRA DE ANDRADE e FERNANDA MAÇÃS, Contratação Coletiva e Benefícios Complementares de Segurança Social, in Scientia Iuridica, maio-agosto 2001, n.º 290, pág. 29 e segs.). A determinação desse núcleo essencial, por via interpretativa, há de resultar dos 'contributos firmes' dados pela Constituição, concretamente, do n.º 1 do artigo 56.º da Constituição, que comete às associações sindicais a defesa dos direitos e interesses dos trabalhadores, e dos artigos 58.º e, sobretudo, 59.º, 'na medida em que estabelece um vasto elenco de direitos dos trabalhadores e de imposições dirigidas ao Estado sobre as condições da prestação de trabalho', do qual se pode extrair um 'núcleo duro, típico, das matérias que se reportam às relações laborais e que constituirão o objeto próprio das convenções coletivas' (idem, págs. 34 e 35).

Na concretização deste domínio de 'reserva de convenção coletiva', o Tribunal Constitucional já afirmou a não inconstitucionalidade da subtração por lei ao domínio da contratação coletiva da matéria do procedimento disciplinar (Acórdão n.º 94/92); da matéria das prestações complementares de segurança social (Acórdão n.º 517/98, citado); do regime da cessação do contrato de trabalho (Acórdão n.º 581/95 e Acórdão n.º 391/2004, citado); do método de cálculo da pensão de aposentação (Acórdão n.º 54/2009); ou da eficácia temporal das convenções coletivas (Acórdão n.º 338/2010).»

No acórdão n.º 517/98 - debruçando-se sobre o artigo 6.º, n.º 1, alínea e), do Decreto-Lei n.º 519-C1/79, de 29 de dezembro, que proibia que os instrumentos de regulamentação coletiva estabelecessem e regulassem «benefícios complementares dos assegurados pelas instituições da previdência» - o Tribunal concluiu ser admissível o entendimento de que a Constituição remete para a lei a definição das matérias que podem constituir objeto de negociação e contratação coletiva. Aquela norma não conteria, por isso, qualquer restrição do direito de contratação coletiva, limitando-se antes a proceder à «delimitação negativa do âmbito material» de um tal direito, sem ultrapassar os seus poderes de conformação.

E isso era assim porque se tratava de matéria que não integrava o núcleo material reservado da contratação coletiva, conforme a seguir se explicitou:

«É que, e desde logo, a matéria das prestações complementares de segurança social não faz parte do núcleo duro do direito de contratação coletiva, pois que, como bem resulta do confronto do artigo 59.º (que trata dos direitos dos trabalhadores) com o artigo 63.º da Constituição (atinente à segurança social), o direito a prestações da segurança social (maxime, o direito à pensão de reforma) não é, de facto, um direito exclusivo dos trabalhadores, mas, antes, um direito dos cidadãos. A isto acresce que existe fundamento material para excluir da contratação coletiva a matéria respeitante às prestações de reforma, complementares das asseguradas pelas instituições estaduais de segurança social.

De facto, atento o elevado esforço financeiro que implica a montagem de esquemas complementares de segurança social, os trabalhadores só verdadeiramente terão a garantia de que essas prestações complementares (maxime, a prestação complementar de reforma) lhes serão pagas, se o seu pagamento for posto a cargo de entidades com aptidão e capacidade (designadamente financeira) para gerir um esquema de seguro. É que, quando por esse pagamento fica responsável a própria empresa empregadora (como no caso acontece), pode acontecer que, em dado momento, esta deixe de ter disponibilidades financeiras para satisfazer os respetivos encargos. E, para além disso, a empresa empregadora, ao assumir essa obrigação, pode ir afetar grandemente os seus ativos financeiros, desse modo pondo em risco a sua subsistência e os direitos dos credores.»

Mas, no mesmo aresto, o Tribunal não deixou de considerar uma perspetiva alternativa, considerando que a idêntica conclusão deverá chegar também quem entenda que a matéria de prestações complementares de segurança social, por estar intimamente conexionada com a das relações laborais, se encontra ainda naturalmente no âmbito da contratação coletiva. E que, para além disso, o direito de contratação coletiva, por se enquadrar no âmbito dos direitos, liberdades e garantias, está sujeito ao regime do artigo 18.º, pelo que apenas pode ser restringido «nos casos expressamente previstos na Constituição, devendo as restrições limitar-se ao necessário para salvaguardar outros direitos ou interesses constitucionalmente protegidos» e não «diminuir a extensão e o alcance do conteúdo essencial» do direito. É que, de acordo com um tal entendimento, o artigo 56.º, n.º 3, da Constituição, ao remeter para a lei, constituiria credencial bastante para que a lei pudesse restringir o referido direito de contratação coletiva. Questão é que, como então se considerou relativamente ao artigo 6.º, n.º 1, alínea e), do Decreto-Lei n.º 519-C1/79, se não atinja o seu conteúdo essencial e que as restrições se apresentem necessárias para a salvaguarda de outros direitos e interesses.

Neste outro contexto, o Tribunal exprimiu este ponto de vista:

«Com efeito, muito embora se considere [na perspetiva ora adotada] que o âmbito da contratação coletiva abrange naturalmente as prestações complementares de segurança social, forçoso se afigura reconhecer que tal matéria não constitui o cerne do objeto da negociação das condições da prestação de trabalho, sempre se apresentando como questão lateral, já que é ao Estado que incumbe, em primeira linha, garantir o direito à segurança social. Não pode, pois, como acima se referiu, ser tida como pertencendo ao núcleo duro do direito, ou seja, como fazendo parte do seu conteúdo essencial.

Por outro lado, existem fortes interesses em presença que permitem considerar como necessária, adequada e proporcionada a restrição em causa:

(a) o interesse das empresas e do aparelho produtivo, já que, perante uma negociação complexa, facilmente aquelas podem ser levadas, por imediatismo, a ceder em aspetos que, não implicando custos imediatos, se virão a traduzir em custos elevados e incomportáveis no futuro, pondo em causa a própria sobrevivência a médio prazo;

(b) o interesse dos próprios trabalhadores, uma vez que, renunciando a vantagens imediatas, podem ver, no futuro, inviabilizadas as esperadas compensações financeiras de tipo previdencial, por impossibilidade de cumprimento por parte das respetivas empresas;

(c) o interesse público, pois que o incumprimento dos compromissos em matéria de prestações complementares pode criar graves problemas de ordem social, que o Estado, em última análise, acaba por ser chamado a resolver.

Concluindo este ponto: a norma sub iudicio não viola, pois, os artigos 56º, n.os 3 e 4, 17.º e 18.º, n.º 2, da Constituição da República.»

O diploma foi entretanto revogado pelo artigo 21.º, n.º 1, alínea g), da Lei n.º 99/2003, de 27 de agosto -, o diploma que aprovou o Código do Trabalho de 2003. Este último, assim como o Código do Trabalho aprovado pela Lei n.º 7/2009, de 12 de fevereiro -, e que se encontra presentemente em vigor - afastou a proibição expressa de os instrumentos de regulamentação coletiva de trabalho estabelecerem e regularem «benefícios complementares dos assegurados pelas instituições de previdência».

Em sede de «limites do conteúdo de instrumento de regulamentação coletiva de trabalho» dispõe hoje o artigo 478.º, n.º 2, do Código do Trabalho de 2009 (neste particular não se afastando do que anteriormente estatuía o artigo 533.º, n.º 2, do Código do Trabalho de 2003):

«O instrumento de regulamentação coletiva de trabalho pode instituir regime complementar contratual que atribua prestações complementares do subsistema previdencial na parte não coberta por este, nos termos da lei.»

A remissão para os «termos da lei» tem por objeto os regimes complementares de iniciativa coletiva e os regimes profissionais complementares previstos na Lei de Bases da Segurança Social (Lei n.º 4/2007, de 16 de janeiro), que, por força do respetivo artigo 85.º, devem ser administrados «por entidades públicas, cooperativas ou privadas, nomeadamente de natureza mutualista, criadas para esse efeito nos termos legalmente previstos» (cf., em especial, o Decreto-Lei n.º 12/2006, de 20 de janeiro, que regula a constituição e o funcionamento dos fundos de pensões e das entidades gestoras de fundos de pensões e transpõe para a ordem jurídica nacional a Diretiva n.º 2003/41/CE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 3 de junho, relativa às atividades e à supervisão das instituições de realização de planos de pensões profissionais).

Trata-se, em todo o caso, de regimes complementares que se encontram especialmente regulados e integram também o sistema de segurança social, dando concretização prática a um princípio de complementaridade que, como um dos princípios gerais do sistema, se traduz na «articulação de várias formas de proteção social públicas, sociais, cooperativas, mutualistas e privadas com o objetivo de melhorar a cobertura das situações abrangidas e promover a partilha de responsabilidades» - artigo 15.º da Lei n.º 4/2007.

A permissão de atribuição de prestações complementares do subsistema previdencial através de contratação coletiva, que consta do atual artigo 478.º, n.º 2, do Código do Trabalho - em termos, aliás, similares aos previstos, ainda que com uma diferente formulação verbal, no antigo artigo 6.º, n.º 1, alínea e), do Decreto-Lei n.º 519-C1/79, na redação dada pelo Decreto-Lei n.º 209/92 -, não abrange claramente os complementos de pensões, que, como se observou já, são meros benefícios que não constituem retribuição, nem pensão legalmente devida nos termos da legislação da segurança social (cf. supra n.º 55). Enquanto que os regimes complementares têm um suporte jurídico-institucional e financeiro externo à empresa e estão estreitamente associados aos fins da segurança social, os complementos de pensões têm um suporte interno, na medida em que a responsabilidade e garantia pelo pagamento das prestações se situa no âmbito da empresa e apenas pode ser realizada através das receitas correntes, e está fora de qualquer modalidade de segurança social (assinalando os riscos que a contratação destas prestações têm para as empresas e a continuidade dos direitos dos trabalhadores, ILÍDIO DAS NEVES, Os regimes complementares de segurança social, in Revista de Direito e Estudos Sociais, Ano XXXVI, n.º 4, outubro-dezembro de 1994, págs. 279-280).

Independentemente de todas as dúvidas que a admissibilidade legal destes complementos possa suscitar, atentos os termos do artigo 478.º, n.º 2, do Código do Trabalho (e da legislação precedente desde a publicação do Decreto-Lei n.º 209/92), certo é que no plano constitucional, seguindo a jurisprudência do acórdão n.º 517/98, se entende que a matéria das prestações complementares de segurança social não faz parte do núcleo duro do direito de contratação coletiva, ou seja, não integra o seu conteúdo essencial. Conforme afirmado nesse mesmo aresto, «a lei pode regular o direito de negociação e contratação coletiva - delimitando-o ou restringindo-o -, mas deixando sempre um conjunto minimamente significativo de matérias aberto a essa negociação. Ou seja: pelo menos, a lei há de garantir uma reserva de convenção coletiva», sendo este núcleo determinado em função dos direitos dos trabalhadores e das imposições dirigidas ao Estado sobre as condições da prestação de trabalho previstos nos artigos 56.º, n.º 1, 58.º e 59.º da Constituição.

Encontrando-se a reserva da contratação coletiva materialmente delimitada pelo elenco de direitos dos trabalhadores constitucionalmente consagrados, dela se encontra necessariamente excluída a matéria atinente à segurança social a que se refere o artigo 63.º, que constitui um direito de natureza diferente do da contratação coletiva e com distintos destinatários (também, neste sentido, VIEIRA DE ANDRADE e FERNANDA MAÇÃS, ob. cit., págs. 34-35). E esta asserção é válida para os regimes profissionais complementares, sê-lo-á, com maior evidência, em relação a benefícios que se não enquadram no sistema da segurança social e relativamente aos quais até pode existir fundamento material para os excluir da contratação coletiva pelo risco quanto à solvabilidade das empresas e à garantia do pagamento das prestações.

E, de qualquer modo, as considerações feitas no citado Acórdão n.º 517/98 relativamente à proibição legal da instituição por via de convenção coletiva de «benefícios complementares dos assegurados pelas instituições de previdência» mostram-se aplicáveis - até por maioria de razão - à suspensão imperativa do pagamento de tais benefícios determinada por razões de sustentabilidade financeira das empresas por eles responsáveis. Com efeito, valem aqui também as razões justificativas de uma eventual restrição do direito fundamental de contratação coletiva indicadas nesse acórdão com referência ao interesse das empresas e do aparelho produtivo e ao interesse público (na conjuntura atual, em que o país se encontra ainda ao abrigo do PAEF, e considerando que está em causa o equilíbrio financeiro de empresas do setor público empresarial, este interesse mostra-se especialmente reforçado). Por outro lado, também não podem ser negligenciados nem o interesse dos trabalhadores atuais das empresas em dificuldades - que, antes de mais, pretendem ver garantido o seu posto de trabalho - nem o interesse das empresas concorrentes e dos seus trabalhadores - que aspiram a uma real igualdade de oportunidades - nem, tão-pouco, o interesse dos contribuintes em geral - que não devem ser chamados a financiar os benefícios particulares objeto de contratação coletiva em determinadas empresas. Acrescem as ponderações anteriormente realizadas, a propósito da proporcionalidade da solução normativa consignada no artigo 75.º da Lei n.º 83-C/2013 (cf. supra n.º 62).

Em conclusão: a norma aqui em apreciação não viola nem o artigo 56.º, n.º 3, nem o artigo 18.º, n.º 2, ambos da Constituição.

C) Normas do artigo 115.º (contribuição sobre prestações de doença e desemprego)

O artigo 115.º da Lei n.º 83-C/2013, de 31 de dezembro (LOE de 2014) estabelece o seguinte:

«Artigo 115.º

Contribuição sobre prestações de doença e de desemprego

1 - Sem prejuízo da cláusula de salvaguarda prevista no número seguinte, as prestações do sistema previdencial concedidas no âmbito das eventualidades de doença e desemprego são sujeitas a uma contribuição nos seguintes termos:

2 - A aplicação do disposto no número anterior não prejudica, em qualquer caso, a garantia do valor mínimo das prestações, nos termos previstos nos respetivos regimes jurídicos.

3 - O disposto na alínea a) do n.º 1 não se aplica a subsídios referentes a período de incapacidade temporária de duração inferior ou igual a 30 dias.

4 - O disposto na alínea b) do n.º 1 não se aplica às situações de majoração do subsídio de desemprego, previstas no artigo seguinte.

5 - A contribuição prevista no presente artigo reverte a favor do IGFSS, I. P., sendo deduzida pelas instituições de segurança social do montante das prestações por elas pagas, constituindo uma receita do sistema previdencial.»

Através desta disposição, reedita-se para o ano de 2014 a norma constante do artigo 117.º da Lei do Orçamento do Estado para 2013 (Lei n.º 66-B/2012, de 31 de dezembro), que igualmente instituía uma contribuição sobre prestações de doença e desemprego, com a diferença específica de ter passado estabelecer-se, por efeito no n.º 2 do artigo 115.º, a garantia do valor mínimo das prestações que resulte do regime legal aplicável a qualquer das situações.

Por sua vez, a norma agora em apreciação reproduz a do artigo 10.º da Lei n.º 51/2013, de 24 de julho, que procede à primeira alteração à Lei do Orçamento do Estado para 2013, e que surge na sequência do acórdão do Tribunal Constitucional n.º 187/13, que declarou a inconstitucionalidade, com força obrigatória geral, a referida disposição do artigo 117.º daquela Lei.

Nos termos do diploma mencionado, constituem prestações de desemprego o subsídio de desemprego, o subsídio social de desemprego e o subsídio de desemprego parcial (artigo 7.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 220/2006). A contribuição prevista no artigo 115.º abrange, no entanto, apenas as prestações do sistema previdencial e, portanto, as prestações pecuniárias substitutivas de rendimentos de trabalho perdido em consequência da eventualidade de desemprego, e não já o subsídio social de desemprego, que integra o subsistema de solidariedade do sistema de proteção social de cidadania e que cobre a proteção social nas situações em que não seja atribuível o subsídio de desemprego ou em que os beneficiários tenham esgotado os períodos de concessão de desemprego [cf. artigos 41.º, n.º 1, alínea c), e 52.º, n.º 1, alínea c), da Lei n.º 4/2007, de 16 de janeiro, e artigo 7.º, n.º 2, do Decreto-Lei n.º 220/2006].

A titularidade do direito ao subsídio de desemprego que, por ser uma prestação do sistema previdencial, interessa considerar, é reconhecida, em termos gerais, segundo o artigo 8.º do Decreto-Lei n.º 220/2006, aos beneficiários cujo contrato de trabalho tenha cessado de forma involuntária, reúnam as respetivas condições de atribuição à data do desemprego e residam em território nacional.

O montante mínimo do subsídio de desemprego está previsto no artigo 29.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 220/2006, alterado pelo Decreto-Lei n.º 64/2012, que estabelece o seguinte: «o montante mensal do subsídio de desemprego não pode ser superior a duas vezes e meia o valor do indexante dos apoios sociais (IAS) nem inferior ao valor desse indexante, sem prejuízo do disposto nos números seguintes».

Ora, à luz do artigo 113.º da Lei n.º 83-C/2013, encontra-se suspenso durante o ano de 2014 o regime de atualização anual do IAS, mantendo-se em vigor o valor de (euro) 419,22, estabelecido no artigo 3.º do Decreto-Lei n.º 323/2009, de 24 de dezembro, alterado pelas Leis n.os 55-A/2010, de 31 de dezembro, e 64-B/2011, de 30 de dezembro. Nestes termos, o valor mínimo garantido, por força do n.º 2 do artigo 115.º da Lei OE 2014, é correspondente ao referido montante de (euro) 419,22.

O montante mínimo do subsídio de doença decorre do artigo 19.º do diploma acima referido, e «não pode ser inferior a 30 % do valor diário da retribuição mínima mensal estabelecida para o setor de atividade do beneficiário». Além disso, «nos casos em que a remuneração de referência do beneficiário seja inferior ao valor mínimo estabelecido no número anterior o montante diário do subsídio de doença é igual ao montante diário daquela remuneração». Nestes termos, e tendo em conta que a remuneração mínima mensal garantida foi substituída, por força dos artigos 2.º e 8.º, n.º 1, da Lei n.º 53-B/2006, de 29 de dezembro, pelo Indexante dos Apoios Sociais (IAS), o limite mínimo do subsídio de doença será, em qualquer caso, (euro) 4,19 diários ((euro) 125,70 mensais), correspondentes a 30 % do valor diário do IAS ou 100 % da remuneração de referência líquida se esta for inferior àquele valor.

Desta forma, o subsídio de desemprego «consiste numa espécie de compensação ou indemnização por não satisfação do direito ao trabalho» e deveria, em condições ideais, ser universal, não ter limite temporal (manter-se enquanto persistir a situação de desemprego involuntário) e permitir uma existência condigna. Contudo, «é evidente que tratando-se de um direito prestacional, de natureza positiva, a sua realização depende do legislador e da sua implementação administrativa e financeira» (GOMES CANOTILHO/VITAL MOREIRA, ob. cit., pág. 774).

Quanto ao subsídio de doença, e apesar de não haver, na Constituição, uma referência expressa à assistência material por doença não profissional, parece resultar da conjugação do artigo 59.º, n.º 1, alínea e), com o artigo 63.º, n.º 3, da CRP uma exigência constitucional de previsão legal de formas de assistência material aos trabalhadores que, não estando desempregados, se encontram, por outro fundamento impedidos temporariamente da prestação de trabalho, e em situação de carência ou insegurança material.

Em suma, e como se reafirmou no acórdão n.º 187/13, «a Constituição assegura diretamente um direito dos trabalhadores a assistência material quando involuntariamente se encontrem em situação de desemprego e dirige um comando ao legislador no sentido de este prever, no sistema de segurança social, formas de assistência material aos trabalhadores em situação de doença. Foi este o imperativo a que o legislador deu execução, no âmbito do subsistema previdencial, através dos regimes jurídicos de proteção social nas eventualidades de desemprego e doença».

Dada a essencialidade deste tipo de prestações, «o direito a uma prestação pública que garanta aos carenciados uma existência minimamente digna deve ser considerado como um direito positivo imediatamente vinculante e justiciável, mesmo à margem da lei» (GOMES CANOTILHO/VITAL MOREIRA, ob. cit., pág. 818), como também decorre da jurisprudência constitucional (veja-se, por exemplo, o acórdão n.º 509/02).

No acórdão n.º 187/13 entendeu-se que a contribuição deveria ser qualificada como «medida de redução de despesa, tendo em conta que, [...] é exclusivamente no interior do sistema público, que se processa e paga o subsídio, que se obtém o resultado orçamental pretendido, por minoração do conteúdo da posição creditória dos beneficiários de uma prestação previdencial. O valor da contribuição é, na verdade, descontado na importância a receber pelo beneficiário, por compensação parcial entre crédito e débito, tudo se passando como se a prestação a que o beneficiário tem direito fosse reduzida no seu montante.

[...] A circunstância de se tratar de uma contribuição que obedece a uma taxa fixa, de montante reduzido, invariável e não progressiva, sem qualquer isenção na base, incidente sobre uma prestação decorrente de situações eventuais e não certas, como a pensão por reforma ou aposentação, reforça o entendimento de que estamos perante uma situação que se não enquadra no universo tributário, tratando-se antes de uma redução do montante dos subsídios a que têm direito».

Porém - acrescentou ainda o Tribunal -, mesmo que se entendesse tratar-se de uma medida de natureza tributária, «a sobrecarga contributiva fixada nestes termos, que vai onerar precisamente as categorias de sujeitos que se encontram numa posição de vulnerabilidade - em razão da qual foi organizado o sistema de proteção -, não suscita em si um problema de invalidade constitucional por referência ao direito à segurança social (artigo 63º, n.º 3, da Constituição), constituindo antes um desvio ao funcionamento do sistema, na medida em que introduz uma nova modalidade de financiamento da segurança social que abarca os próprios beneficiários das prestações sociais. Podendo apenas discutir-se, em tese geral, a razoabilidade ou a proporcionalidade da medida».

Assim sendo, mesmo na perspetiva de que estamos perante uma receita do sistema previdencial - e tal como se concluiu naquele aresto -, a questão que é colocada reconduz-se a saber se é constitucionalmente legítimo operar a diminuição do montante pecuniário que é devido nas situações de doença ou desemprego. E a resposta a essa questão não será diversa daquela que puder ser formulada quando se entenda, diferentemente, que o artigo 115.º da Lei do Orçamento não pretendeu mais do que instituir uma medida de redução de despesa.

O proponente da norma, na Nota enviada ao Tribunal em que justifica a constitucionalidade da Lei n.º 83-C/2013, considera que o único obstáculo à viabilização constitucional da medida colocado pelo acórdão n.º 187/13 relativamente à correspondente disposição do artigo 117.º consistia na não previsão de um «limiar abaixo do qual os subsídios de doença e de desemprego não poderiam ser restringidos», e exprime a ideia de que esse óbice se encontra inteiramente corrigido, na nova formulação do artigo 115.º da Lei n.º 83-C/2013, na medida em que se prevê agora (concretamente no seu n.º 2) que da aplicação das contribuições sobre os montantes dos subsídios concedidos nas eventualidades de doença e de desemprego, «em caso algum poderá ser atingido o valor mínimo das prestações já efetivado nos termos da lei» (págs. 23-24).

Essa poderá não ser, no entanto, a única interpretação possível do acórdão que declarou a inconstitucionalidade do antigo artigo 117.º da LOE 2013.

Tendo feito notar que a contribuição sobre subsídios de doença e desemprego, implicando, na prática, uma redução dos montantes pecuniários a que os beneficiários têm direito, poderá determinar que a prestação a auferir fique, em certos casos, aquém do nível mínimo que foi já objeto de concretização legislativa, o Tribunal deu especial ênfase à ausência de uma qualquer cláusula de salvaguarda que evite esse resultado e que impeça, portanto, que os montantes pecuniários correspondentes aos subsídios de doença e de desemprego, por força da dedução agora prevista, possam ficar abaixo do limite mínimo que o legislador fixou, em geral, para o conteúdo da prestação devida para qualquer dessas situações.

E considerou que uma tal solução pode confrontar-se, desde logo, com o princípio da proporcionalidade, especificamente na vertente relativa à idoneidade da medida para a prossecução dos fins visados pela lei. Isso porque, tendo pretendido o legislador reforçar o financiamento da segurança social e contrariar o défice resultante da diminuição de receitas contributivas e do aumento de despesa com as prestações sociais, dificilmente se poderia conceber como adequada uma medida que, «sem qualquer ponderação valorativa, atinja aqueles beneficiários cujas prestações estão já reduzidas a um montante que o próprio legislador, nos termos do regime legal aplicável, considerou corresponder a um mínimo de sobrevivência para aquelas específicas situações de risco social».

E por essa mesma ordem de considerações, o Tribunal questionou - como argumento adicional - se não poderia estar aí em causa a garantia da existência condigna, tendo em conta que os limites mínimos que o legislador fixa para as prestações compensatórias da perda da remuneração, no âmbito do sistema previdencial, ainda que não tenham por referência os critérios de fixação do salário mínimo nacional, não deixam de constituir a expressão de um mínimo de existência socialmente adequado.

No entanto, o Tribunal focou também a atenção na desrazoabilidade da medida quando «ela atinge os beneficiários que se encontram em situação de maior vulnerabilidade por não disporem de condições para obterem rendimentos do trabalho para fazer face às necessidades vitais do seu agregado familiar, e abrange as prestações sociais que precisamente revestem uma função sucedânea da remuneração salarial de que o trabalhador se viu privado».

E este outro fundamento parece ter pleno cabimento independentemente da ultrapassagem da garantia do valor mínimo das prestações, no ponto em que o Tribunal associa a desrazoabilidade à especial vulnerabilidade dos destinatários da medida em decorrência de as prestações que lhe são atribuídas, implicarem já, pelo seu próprio regime, uma diminuição pecuniária substancial em relação aos normais rendimentos do trabalho, e não tanto à maior debilitação que resulta de essas prestações, por efeito da contribuição, se situarem abaixo do nível mínimo legalmente concretizado. E, assim, o argumento, porque está relacionado com a situação específica dos beneficiários dos subsídios de doença e de desemprego, mostra-se ser invocável mesmo em face da cláusula de salvaguarda que o n.º 2 do artigo 115.º da LOE de 2104 visou introduzir.

Este critério atinente ao princípio da proporcionalidade tem particular acuidade quando se fala de uma contribuição que incide sobre cidadãos que se encontram dependentes, quanto à sua capacidade de ganho, do sistema previdencial da segurança social e viram os seus rendimentos, por via disso, substancialmente reduzidos.

Recorde-se que, por aplicação da cláusula de salvaguarda agora instituída pelo n.º 2 do artigo 115.º da lei n.º 83-C/2013, o montante mínimo do subsídio de desemprego corresponde ao valor do Indexante dos Apoios Sociais ((euro) 419,22) e pode não atingir mais do que 80% desse valor no caso do subsídio social de desemprego ((euro) 335,38), enquanto que o montante mínimo do subsídio de doença não ultrapassa 30% do valor diário do Indexante dos Apoios Sociais ((euro) 125,70 mensais), montantes que se aproximam ou se situam mesmo abaixo do limiar de risco de pobreza:

(cfr. http://www.pordata.pt/Portugal/Limiar+de+risco+de+pobreza-2167)

E mesmo para as situações a que se não torne aplicável esse limite, as prestações que sofrem a incidência da contribuição têm, em regra, um valor muito reduzido e respeitam a beneficiários que se encontram em situação especialmente fragilizada. Note-se que o valor do subsídio de desemprego corresponde a 65% da remuneração média, não podendo ultrapassar o valor de 2,5 IAS ((euro) 1.048,05), e é reduzido em 10% ao fim de seis meses; por seu turno, o subsídio de doença oscila entre os 55% e os 75% da remuneração média, conforme a duração da incapacidade para o trabalho.

O próprio regime destas prestações, tal como normativamente configurado, já acarreta, pois, inevitavelmente, uma séria afetação do padrão de vida dos atingidos por uma situação de desemprego ou doença, pelo que a incidência desta medida de redução representa, não uma primeira afetação negativa (como a redução que recai sobre as remunerações), mas uma nova diminuição do rendimento disponível, agravando carências já anteriormente causadas pelas situações que justificam as prestações. Prestações que, além do mais, têm caráter precário, o que constitui um constrangimento suplementar na condução de vida e na autonomia pessoal dos beneficiários.

Para além disso o grau de afetação provocado pela contribuição sobre o subsídio de desemprego e de doença é particularmente intenso comparativamente com as reduções remuneratórias para os trabalhadores da Administração Pública e do Setor Empresarial do Estado, que abrangem apenas as remunerações superiores a (euro) 675 e a que se aplica uma taxa percentual progressiva a partir de 2,5%, e que só atinge 5% e 6% a partir de remunerações de (euro) 1000 e de (euro) 1200 (artigo 33.º, n.º 1, da Lei OE 2014); como também em relação à Contribuição Extraordinária de Solidariedade (CES), cujo limite mínimo de incidência é de (euro) 1.000, com uma taxa percentual de 3,5% até ao valor de (euro) 1800 (artigo 76.º da LOE de 2014, na redação da Lei n.º 13/2014, de 14 de março).

Não podendo deixar de se considerar, além do mais, que a atribuição dos subsídios de desemprego e de doença não tem um cunho assistencialista, mas representa antes a efetivação de um direito integrado no sistema de segurança social constitucionalmente consagrado, no quadro de um sistema de gestão coletiva de riscos. E, tal como se afirmou no acórdão n.º 187/13, o que se tem em vista com essas prestações "não é assegurar os mínimos vitais de cidadãos em situação de carência económica e contribuir para a satisfação das suas necessidades essenciais, mas antes garantir, no âmbito do sistema previdencial, assente num princípio de solidariedade de base profissional, o pagamento de prestações pecuniárias destinadas a compensar a perda da remuneração por incapacidade temporária para o trabalho ou impossibilidade de obtenção de emprego".

Revestindo estas prestações uma função sucedânea da remuneração salarial de que o trabalhador se viu privado, por ter caído nas situações de desemprego ou de doença, impor-se-ia que se não atingissem, sem uma justificação reforçada, aqueles que auferem prestações de menor valor e cuja redução só poderia constituir uma iniciativa extrema, de ultima ratio, fundada na sua absoluta indispensabilidade e insubstituibilidade.

Uma diferente opção legislativa é desrazoável na medida em que afeta especialmente cidadãos que se encontram em situação de particular vulnerabilidade.

O Tribunal pronuncia-se, nestes termos, pela inconstitucionalidade da norma do artigo 115.º

D) Normas do artigo 117.º (pensões de sobrevivência)

É o seguinte o teor das normas do artigo 117.º da Lei n.º 83-C/2013, de 31 de dezembro:

«Artigo 117.º

Pensões de sobrevivência dos cônjuges e ex-cônjuges

1 - As pensões de sobrevivência a atribuir a partir de 1 de janeiro de 2014, pela CGA e pelo CNP, aos cônjuges sobrevivos e aos membros sobrevivos de união de facto de contribuintes do regime de proteção social convergente ou beneficiários do regime geral de segurança social que percebam valor global mensal a título de pensão igual ou superior a (euro) 2000 são calculadas por aplicação das taxas de formação da pensão da seguinte tabela:

([ver documento original](https://files.diariodarepublica.pt/1s/2014/06/12100/0342003512.pdf))

2 - Os valores da taxa de formação da pensão da tabela do número anterior aplicam-se, no âmbito do regime de proteção social convergente e do regime geral de segurança social, nos seguintes termos:

3 - Nos casos em que o cônjuge sobrevivo ou membro sobrevivo de união de facto do regime de proteção social convergente concorra com outros herdeiros do contribuinte falecido, a pensão daquele corresponde a uma parte do montante resultante da aplicação das regras dos números anteriores proporcional à percentagem da pensão de aposentação ou equiparada do falecido que lhe caberia de acordo com as regras de distribuição da pensão de sobrevivência do regime legal que lhe seja concretamente aplicável.

4 - Nos casos em que o cônjuge sobrevivo ou membro sobrevivo de união de facto do regime geral concorra com ex-cônjuges, a pensão daquele corresponde à parte que lhe cabe de acordo com as regras de individualização do artigo 28.º do Decreto-Lei n.º 322/90, de 18 de outubro, do montante da pensão calculada de acordo com as percentagens constantes da col. B acrescidas de uma majoração de 16,66 %.

5 - As pensões de sobrevivência em pagamento pela CGA, aos cônjuges sobrevivos e aos membros sobrevivos de união de facto de contribuintes do regime de proteção social convergente que percebam valor global mensal a título de pensão igual ou superior a (euro) 2000 são recalculadas, com efeitos a partir de 1 de janeiro de 2014, nos termos estabelecidos nos n.os 1, 2 e 3.

6 - O valor ilíquido das pensões de sobrevivência dos cônjuges pensionistas do regime geral, em pagamento em 31 de dezembro de 2013, que percebam valor global mensal a título de pensão igual ou superior a (euro) 2000 é reduzido na percentagem resultante da proporção entre as percentagens previstas no artigo 25.º do Decreto-Lei n.º 322/90, de 18 de outubro, e as aplicáveis ao cônjuge nos termos dos n.os 1, 2 e 4.

7 - Para efeito do disposto no presente artigo, considera-se valor global mensal percebido a título de pensão o montante correspondente ao somatório do valor mensal de subvenção mensal vitalícia e subvenção de sobrevivência com todas as pensões de aposentação, reforma e equiparadas, pensões de velhice e invalidez, bem como pensões de sobrevivência, que sejam pagas, ao titular da pensão a atribuir ou a recalcular, por quaisquer entidades públicas, independentemente da respetiva natureza, institucional, associativa ou empresarial, do seu âmbito territorial, nacional, regional ou municipal, e do grau de independência ou autonomia, incluindo entidades reguladoras, de supervisão ou controlo e caixas de previdência de ordens profissionais, diretamente ou por intermédio de terceiros, designadamente companhias de seguros e entidades gestoras de fundos de pensões.

8 - As pensões e outras prestações não previstas no número anterior não relevam para determinação do valor global mensal percebido a título de pensão, nomeadamente as seguintes:

ii) Grandes deficientes das Forças Armadas (GDFAS), nos termos do Decreto-Lei n.º 314/90, de 13 de outubro, alterado pelos Decretos-Leis n.os 146/92, de 21 de julho, e 248/98, de 11 de agosto;

iii) Grandes deficientes do serviço efetivo normal (GDSEN), de acordo com o Decreto-Lei n.º 250/99, de 7 de julho;

9 - As pensões e outras prestações referidas no número anterior transmitidas por morte do seu beneficiário originário, designadamente do autor dos factos que determinam a sua atribuição, ficam excluídas do âmbito de aplicação do presente artigo, designadamente das regras de cálculo e de recálculo estabelecidas nos n.os 1 e 5.

10 - As pensões de sobrevivência de ex-cônjuge divorciado ou separado judicialmente de pessoas e bens e de pessoa cujo casamento com contribuinte do regime de proteção social convergente ou com beneficiário do regime geral de segurança social tenha sido declarado nulo ou anulado são atribuídas ou recalculadas, em função do regime legal considerado no respetivo cálculo, nos seguintes termos:

11 - Da aplicação do disposto no presente artigo não pode resultar para os pensionistas de sobrevivência referidos nos n.os 1, 3 e 4 e na alínea b) do número anterior um valor global mensal a título de pensão ilíquido inferior a (euro) 2000.

12 - Na determinação da taxa de formação da pensão a aplicar, o 14.º mês ou equivalente e o subsídio de Natal são considerados mensalidades autónomas.

13 - O valor correspondente à diferença entre a pensão de sobrevivência do cônjuge sobrevivo ou membro sobrevivo de união de facto determinada com base na taxa de formação de pensão da tabela do n.º 1 e a que resultaria da aplicação das taxas de formação da pensão previstas no Estatuto das Pensões de Sobrevivência, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 142/73, de 31 de março, ou no regime de proteção na eventualidade da morte dos beneficiários do regime geral, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 322/90, de 18 de outubro, não é objeto de distribuição pelos outros herdeiros hábeis do contribuinte ou beneficiário falecido.

14 - As medidas dos números anteriores são acumuláveis com a redução das pensões da CGA, operada no quadro da convergência deste regime com as regras de cálculo do regime geral de segurança social na parte em que o valor daquelas, calculadas sem aplicação das regras da convergência, exceda o desta.

15 - A aplicação do regime do presente artigo depende de o cônjuge sobrevivo ou membro sobrevivo de união de facto ser titular de, pelo menos, uma prestação prevista no n.º 7 excluindo pensões de sobrevivência."

Enquadramento

Os requerentes do Processo n.º 47/2014, ainda que também peçam a declaração da inconstitucionalidade de todas as normas do artigo 117.º da Lei do Orçamento do Estado para 2014, questionam apenas, como resulta da fundamentação do seu pedido, as normas daquele artigo que reduzem "as pensões de sobrevivência atribuídas aos cônjuges sobrevivos e aos membros sobrevivos de união de facto de contribuintes do regime de proteção social convergente ou beneficiários do regime geral de segurança social que percebam valor global mensal a título de pensão igual ou superior a 2000 euro" normas que "configuram uma redução retrospetiva de pensões já em pagamento".

No Processo n.º 137/2014, vem pedida a declaração da inconstitucionalidade das normas constantes dos n.os 1, 5 e 6 do artigo 117.º da Lei do Orçamento do Estado para 2014 e, consequencialmente, das demais normas contidas no mesmo artigo. Da análise da fundamentação do pedido resulta que as normas questionadas pelo requerente são as que fixam "as regras de cálculo das pensões de sobrevivência a atribuir a partir de 1 de janeiro de 2014, bem como as regras de recálculo ou redução das pensões de sobrevivência já atribuídas", que abrangem as pensões de sobrevivência a cargo tanto da Caixa Geral de Aposentações como do Centro Nacional de Pensões e que têm por destinatários aqueles que aufiram um valor global mensal a título de pensão igual ou superior a (euro) 2000.

Do confronto do teor do artigo 117.º com os pedidos e respetivos fundamentos resulta que ao Tribunal caberá conhecer da conformidade constitucional das seguintes normas do artigo 117.º da Lei do Orçamento do Estado para 2014 (Lei n.º 83-C/2013, de 31 de dezembro):

ii) a norma que determina o recálculo, com efeitos a partir de 1 de janeiro de 2014, nos termos estabelecidos para o cálculo nos nºs 1, 2 e 3 do artigo 117.º, das pensões de sobrevivência em pagamento pela CGA aos cônjuges sobrevivos e aos membros sobrevivos de união de facto de contribuintes do regime de proteção social convergente que percebam valor global mensal a título de pensão igual ou superior a (euro) 2000, ínsita no n.º 5 do artigo 117.º;

iii) a norma que determina a redução do valor ilíquido das pensões de sobrevivência dos cônjuges pensionistas do regime geral que percebam valor global mensal a título de pensão igual ou superior a (euro) 2000, em pagamento em 31 de dezembro de 2013, na percentagem resultante da proporção entre as percentagens previstas no artigo 25.º do Decreto-Lei n.º 322/90, de 18 de outubro, e as aplicáveis ao cônjuge nos termos dos n.os 1, 2 e 4 do artigo 117.º, ínsita no n.º 6 do artigo 117.º;

iv) a norma que determina os termos em que são atribuídas ou recalculadas as pensões de sobrevivência de ex-cônjuge divorciado ou separado judicialmente de pessoas e bens e de pessoa cujo casamento com contribuinte do regime de proteção social convergente ou com beneficiário do regime geral de segurança social tenha sido declarado nulo ou anulado, ínsita no n.º 10 do artigo 117.º.

É, pois, com este objeto que deverão ser analisados os pedidos de inconstitucionalidade.

Por sua vez, no regime de proteção social convergente, a pensão de sobrevivência é regulada pelo Estatuto das Pensões de Sobrevivência, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 142/73, de 31 de março, com múltiplas alterações posteriores, que contempla o mesmo âmbito subjetivo de proteção, nos termos das disposições dos artigos 40.º a 44.º desse diploma. Nesse domínio interessa, no entanto, ter em atenção a implementação de mecanismos de convergência dos regimes da função com os regimes de segurança social, especialmente através do Decreto-Lei n.º 286/93, de 20 de agosto, que determina que a pensão de aposentação dos subscritores da Caixa Geral de Aposentações inscritos a partir da data de entrada em vigor do diploma (1 de setembro de 1993) seja calculada nos termos das normas legais aplicáveis ao cálculo das pensões dos beneficiários do regime geral da segurança social, e da Lei n.º 60/2005, de 29 de dezembro, que impôs, a partir de 1 de janeiro de 2006, a inscrição obrigatória de novos subscritores no regime geral da segurança social e alterou a fórmula de cálculo das pensões, que passou a ser constituída por uma parcela correspondente ao tempo de serviço prestado até 31 de dezembro de 2005 (P1) e uma parcela correspondente ao tempo de serviço posterior àquela data (P2).

As regras de determinação do montante das pensões de sobrevivência do regime de proteção social convergente passaram a ser consideradas, nos termos dessas disposições, em função de três diferentes situações: (i) pensões de sobrevivência a atribuir por morte de contribuinte do regime de proteção social convergente aposentado ou reformado com base no regime legal em vigor até 31 de dezembro de 2005 ou de subscritor inscrito na CGA até 31 de agosto de 1993, falecido no ativo, que se aposentaria com base naquele regime; (ii) pensões de sobrevivência a atribuir por morte de contribuinte do regime de proteção social convergente aposentado ou reformado com base no regime legal em vigor a partir de 1 de janeiro de 2006 ou de subscritor, falecido no ativo, que se aposentaria com base naquele regime legal; (iii) pensões de sobrevivência a atribuir por morte de contribuinte do regime de proteção social convergente inscrito na CGA após 31 de agosto de 1993 não aposentado até 31 de dezembro de 2005.

Preliminarmente, cabe ainda referir que a pensão de sobrevivência consiste numa prestação pecuniária mensal cujo montante é igual a metade da pensão de aposentação ou reforma que o contribuinte se encontre a receber na data da sua morte ou a que teria direito se na mesma data fosse aposentado ou reformado, no caso das pensões reguladas pelo Estatuto das Pensões de Sobrevivência (artigos 27.º e 28.º), ou cujo montante corresponde a 60% ou 70%, quando atribuídas a cônjuges ou a ex-cônjuges (consoante forem um ou mais do que um), do valor da pensão de invalidez ou de velhice que o beneficiário recebia ou que lhe seria calculada à data do seu falecimento, no caso das pensões do regime geral da segurança social (artigos 24.º e 25.º do Decreto-Lei n.º 322/90).

Assim se compreende que alguns dos titulares do direito à pensão de sobrevivência tenham de demonstrar factos de onde se presume ou resulta que a morte do beneficiário implicou a diminuição dos meios de subsistência e só têm direito à pensão quando a sua subsistência possa estar em causa. É o caso do cônjuge separado judicialmente de pessoas e bens ou divorciado e da pessoa cujo casamento tenha sido declarado nulo ou anulado, dos enteados dos beneficiários falecido, dos descendentes além do 1.º grau e dos ascendentes (artigos 7.º, n.º 2, e 11.º, 13.º e 14.º do Decreto-Lei n.º 322/90 e artigos 41.º, 43.º e 44.º do Estatuto das Pensões de Sobrevivência). Em situação equivalente encontram-se os descendentes menores e ainda os descendentes com idade igual ou superior a 18 anos que provem a inscrição e frequência em atividade escolar ou de formação profissional, relativamente aos quais se pode depreender a impossibilidade de obtenção de rendimentos por meios próprios (artigos 12.º do Decreto-Lei n.º 322/90 e 42.º do Estatuto das Pensões de Sobrevivência).

Já a atribuição da pensão de sobrevivência aos cônjuges sobrevivos e aos membros sobrevivos de união de facto não está dependente de qualquer «condição de recursos» económicos ou de «condição de rendimentos». Quer no regime geral de segurança social, quer no regime do Estatuto das Pensões de Sobrevivência, os cônjuges sobrevivos e os membros sobrevivos de união de facto, para acederem à pensão de sobrevivência, não têm qualquer requisito adicional relativo à demonstração da diminuição dos meios de subsistência (artigos 7.º, n.º 1, alínea a), e 11.º a contrario, do Decreto-Lei n.º 322/90 e artigos 40.º, n.º 1, alínea a), e 41.º, n.º 1, a contrario, do Estatuto das Pensões de Sobrevivência).

O Tribunal Constitucional, no acórdão n.º 651/2009, considerou que esta situação parece coadunar-se com a «natureza que detém, no sistema de segurança social, a pensão de sobrevivência, enquanto forma de tutela própria do sub-sistema previdencial».

Entendeu-se, então, que «o termo sobrevivência não é aqui denotativo de especiais condições de carência, que pressupusessem que a correspondente pensão só fosse atribuída naqueles casos em que se mostrasse necessária para a assistência a familiares (do beneficiário falecido) destituídos de quaisquer recursos de existência. De acordo com o artigo 4.º do Decreto-Lei n.º 322/90, a finalidade destas prestações sociais é apenas a de "compensar os familiares do beneficiário da perda de rendimentos de trabalho determinada pela morte deste". A lei presume, portanto, que o beneficiário falecido contribuía, através dos proventos resultantes do seu trabalho, para a economia do seu agregado familiar; e pretende que a prestação da pensão - possibilitada pela lógica contributiva do princípio previdencial - venha a compensar a diminuição de rendimentos daqueles familiares que, sobrevivendo ao beneficiário, de algum modo dele economicamente dependiam. Por isso mesmo, entende-se normalmente que a prestação desta pensão tem natureza substitutiva da prestação de alimentos. O elenco dos familiares sobrevivos que a ela têm direito, tanto no regime geral de segurança social quanto no regime próprio do funcionalismo público, são justamente aqueles que viviam, ou que a lei presume que viviam, a cargo do trabalhador falecido: cônjuges, ex-cônjuges, descendentes, ascendentes. Em relação aos ex-cônjuges (ou a cônjuges separados judicialmente de pessoas e bens), tal como em relação aos ascendentes e descendentes maiores de 18 anos, exige a lei que se faça prova da existência de elos de dependência económica. Mas já não assim quanto ao cônjuge ou aos descendentes menores de 18 anos: nestes casos, parte-se do princípio segundo o qual a morte do beneficiário terá, para os familiares em causa, acarretado necessariamente uma perda de rendimentos que a pensão de sobrevivência visa compensar».

Neste mesmo aresto, entendeu o Tribunal que «a previsão, por lei, deste tipo de prestação social prossegue, no sub-sistema contributivo e previdencial de segurança, uma finalidade bem precisa: a de compensar aqueles familiares que vivendo, real ou presumidamente, "a cargo" do beneficiário falecido, acabam por sofrer com a sua morte acentuadas e inevitáveis perdas de rendimentos».

O cálculo ou redução é efetuado com base na taxa de formação das pensões a que se refere a coluna A ou a coluna B para cada um dos níveis de rendimentos em pensões percebidas pelo titular, segundo a tabela constante do n.º 1 desse artigo. As diferentes taxas previstas em cada uma dessas colunas refletem o diverso regime de cálculo da pensão que poderá estar em causa: a coluna A aplica-se quando a pensão de aposentação que serviu de base à pensão de sobrevivência foi fixada exclusivamente segundo o regime do Estatuto da Aposentação; a coluna B aplica-se às pensões do regime geral da segurança social. Às pensões de sobrevivência a atribuir por morte de contribuinte do regime de proteção social convergente cuja posição tenha sido influenciada pelas regras do Decreto-Lei n.º 286/93, de 20 de agosto, e da Lei n.º 60/2005, de 29 de dezembro, aplica-se a coluna B ou as colunas A e B, conforme a aposentação ou reforma tenha ocorrido com base no regime geral da segurança ou no regime misto do Estatuto da Aposentação e do regime geral (cfr. supra n.º 79).

Genericamente, a taxa de formação da pensão da coluna A é aplicável por morte de beneficiários do regime de proteção social convergente (CGA) em vigor até 31 de dezembro de 2005 ou que tenha sido subscritor inscrito até 31 de agosto de 1993. A taxa de formação da pensão da coluna B é aplicável por morte de beneficiário do regime geral da segurança social ou de contribuinte da CGA inscrito após 31 de agosto de 1993 e que não tenha sido aposentado até 31 de dezembro de 2005. A pensão de sobrevivência a atribuir por morte de contribuinte do regime de proteção social convergente com base no regime legal vigente a partir de 1 de janeiro de 2006, é calculada com base nos valores da coluna A para a primeira parcela da pensão de aposentação e nos valores da coluna B para a segunda da mesma pensão.

O regime é, no entanto, apenas aplicável a beneficiários que percebam "valor global mensal a título de pensão igual ou superior a (euro) 2.000", considerando-se valor global mensal percebido a título de pensão o montante correspondente ao somatório do valor mensal de subvenção mensal vitalícia e subvenção de sobrevivência com todas as pensões de aposentação, reforma e equiparadas, pensões de velhice e invalidez, bem como pensões de sobrevivência, que sejam pagas, ao titular da pensão a atribuir, por quaisquer entidades públicas, independentemente da respetiva natureza, institucional, associativa ou empresarial e do grau de independência ou autonomia (artigo 117.º, n.os 1 e 7). As pensões e outras prestações não previstas no n.º 7 do artigo 117.º não relevam para determinação do valor global mensal percebido a título de pensão, nomeadamente as referidas nos n.os 8 e 9 do mesmo artigo.

Por outro lado, a aplicação do regime de cálculo ou redução do montante das pensões de sobrevivência depende de o cônjuge sobrevivo ou membro sobrevivo de união de facto ser titular de, pelo menos, uma das prestações supra referidas, excluindo pensões de sobrevivência (artigo 117.º, n.º 15). Ou seja, para que se aplique o regime do artigo 117.º, os cônjuges sobrevivos e os membros sobrevivos de união de facto têm que ser titulares de uma pensão de sobrevivência - que é objeto do novo cálculo ou redução - e de uma outra ou mais prestações de pensão de diferente natureza. Não sendo aplicável quando o interessado seja apenas titular de uma pensão de sobrevivência, ainda que em cumulação com rendimentos não provenientes de prestações de pensão, ou quando não tenha uma pensão de sobrevivência, ainda que seja titular de pensões de aposentação ou de reforma.

Acresce que da aplicação do regime previsto no artigo 117.º não pode resultar para pensionistas de sobrevivência cuja pensão a atribuir deva ser calculada segundo as novas taxas de formação um "valor global mensal a título de pensão ilíquido inferior a (euro) 2.000" (artigo 117.º, n.º 11).

Para determinação da taxa de formação aplicável às pensões em pagamento será necessário somar a pensão de sobrevivência, tal como tem sido processada e paga, segundo as regras do Estatuto das Pensões de Sobrevivência ou do regime geral da segurança social, a qualquer outra pensão de aposentação ou reforma que o titular detenha. É a taxa correspondente ao valor global mensal auferido a título de pensão (e, por isso, resultante do somatório dessas pensões), segundo a tabela constante do n.º 1 do artigo 117.º, que irá incidir sobre a pensão de sobrevivência para efeito de recálculo e redução.

Relativamente às pensões a atribuir haverá que proceder correspondentemente a esse duplo procedimento de cálculo. A pensão de sobrevivência será calculada segundo as regras aplicáveis nos termos gerais (e, portanto, com base em 50% e 60% ou 70%, consoante se trate do regime de proteção social convergente ou do regime geral da segurança social), e é o valor assim obtido que é somado a outra pensão de aposentação ou reforma que exista para determinar a taxa de formação que deve ser tida em consideração. A pensão de sobrevivência será fixada definitivamente em função da taxa que resultar da aplicação da nova tabela.

ii) a pensão de sobrevivência a atribuir por morte de beneficiário do regime geral de segurança social ou de contribuinte do regime de proteção social convergente inscrito na CGA após 31 de agosto de 1993 não aposentado até 31 de dezembro de 2005, é calculada com base na aplicação de uma taxa de formação da pensão que varia entre 53% e 39%, em função do valor global mensal a título de pensão, e não segundo a taxa de 60% ou 70% aplicável no regime aprovado pelo Decreto-Lei n.º 322/90;

iii) a pensão de sobrevivência a atribuir por morte de contribuinte do regime de proteção social convergente aposentado ou reformado com base no regime legal em vigor a partir de 1 de janeiro de 2006 ou de subscritor, falecido no ativo, que se aposentaria com base naquele regime legal, é calculada com base na aplicação de uma taxa de formação da pensão que varia entre 44% e 33% (e não com a taxa de 50%), ao montante da 1.ª parcela da pensão de aposentação ou reforma e com base na aplicação de uma taxa de formação da pensão que varia entre 53% e 39% ao montante da 2.ª parcela da mesma pensão (e não com a taxa de 60% ou 70%).

O mesmo critério torna-se aplicável às pensões de sobrevivência em pagamento por força do disposto nos n.os 5 e 6 do artigo 117.º

Por outro lado, o efeito da redução no rendimento mensal do titular da pensão de sobrevivência dependerá da proporção que a pensão de sobrevivência representa no seu rendimento global, uma vez que o cálculo ou recálculo incide sobre a pensão de sobrevivência e não sobre o "valor mensal global das prestações percebidas pelo titular", considerado para a determinação da taxa de formação da pensão aplicável, ou sobre o rendimento mensal do titular da pensão. O que significa que quanto maior for o peso da pensão de sobrevivência no valor mensal global das prestações percebidas pelo titular maior será o impacto da "redução" operada pelo artigo 117.º

Para efeitos de atribuição de pensões de sobrevivência, considera-se o valor mensal global das pensões que corresponde ao somatório do valor mensal de todas as pensões de aposentação, reforma e sobrevivência que sejam pagas ao titular da pensão por quaisquer entidades públicas, independentemente da respetiva natureza, institucional, associativa ou empresarial, do seu âmbito territorial, nacional, regional ou municipal, e do grau de independência ou autonomia, incluindo entidades reguladoras, de supervisão ou controlo e caixas de previdência de ordens profissionais, diretamente ou por intermédio de terceiros, designadamente companhias de seguros e entidades gestoras de fundos de pensões.

Neste contexto, as pensões de sobrevivência pagas pela Caixa Geral de Aposentações e pelo Centro Nacional de Pensões aos cônjuges sobrevivos e aos membros sobrevivos de união de facto de contribuintes do Regime de Proteção Social Convergente (CGA) ou de beneficiários do RGSS são reduzidas, a partir de 1 de janeiro de 2014, em função do valor global mensal global das pensões (...).

[...]

O efeito desta medida é estimado em 100 milhões de euro.

Por outro lado, as pensões de sobrevivência surgem incorporadas, a par das pensões de aposentação e reforma, no conjunto de medidas sobre o sistema de pensões, a que no Relatório sobre do OE 2014 se faz alusão nos seguintes termos:

Nos últimos 15 anos, Portugal assistiu a um forte crescimento das transferências sociais realizadas através de regimes contributivos e não contributivos (prestações sociais que não em espécie). O peso desta rubrica no PIB praticamente duplicou, passando de 10,8% em 1999 para 19,4% em 2013. A este desenvolvimento esteve associado não só um alargamento do universo de beneficiários, por exemplo por razões demográficas, como o aumento do número de prestações sociais.

O aumento da proteção social foi uma das faces mais visíveis do desenvolvimento do Estado Social, tendência generalizada na maioria dos países europeus desde os anos 60. No entanto, em Portugal esse desenvolvimento foi mais tardio e o crescimento das prestações sociais teve uma expressão acentuada entre 1999 e 2013. (...) Portugal é hoje o terceiro país da União Europeia que mais gasta, em percentagem do PIB, nesta rubrica de despesa, superado apenas por Itália e França.

[...]

Mais de 75% da despesa com estas prestações são despesas com pensões de velhice, doença ou sobrevivência, seguido de 9% de prestações associadas a situações de desemprego. Nas últimas duas décadas, o crescimento da despesa em pensões tem-se intensificado, decorrente não só do envelhecimento da população mas também da maturidade do próprio sistema de pensões públicas, com os novos pensionistas a receberem pensões superiores correspondentes a carreiras contributivas mais longas e até completas. Em 2013, a despesa em pensões representa cerca de 30% da despesa pública. O sistema de pensões é, por isso, uma questão central de debate sobre o modelo de prestações sociais que o Estado tem, ou não, capacidade para conceder, tendo em conta que não se perspetiva que a evolução da receita contributiva acompanhe a tendência pelo lado da despesa. Este é um ponto fundamental a considerar quando está em causa a sustentabilidade não só dos sistemas de segurança social como das próprias finanças públicas portuguesas.

De acordo com as projeções divulgadas em 2012 pelo grupo de trabalho da Comissão Europeia que acompanha as matérias relacionadas com o impacto do envelhecimento da população na despesa pública, em particular em pensões, estima-se que, no período 2010-2060, Portugal será um dos países onde o risco do aumento do peso da despesa com pensões ameaçar a sustentabilidade do sistema será menor (Gráfico II.3.12).

[...]

Este é um reflexo das medidas sobre os sistemas de pensões introduzidas anteriormente, como é o caso da reforma de 2007 que introduziu, entre outras medidas, o fator de sustentabilidade (igual à razão entre a esperança de vida aos 65 anos em 2006 e no ano anterior ao da passagem à reforma). A lógica deste fator foi a de que cada geração de novos reformados/aposentados receba benefícios ajustados para refletir o aumento do número de anos em que se espera receber benefícios, aliviando parcialmente os trabalhadores mais jovens de pagar impostos mais elevados para financiar aumentos de longevidade. Contudo, este ajustamento só é aplicável aos que se reformaram ou aposentaram a partir de 2007. Em paralelo, as regras de cálculo para as pensões atribuídas pela CGA passaram a considerar uma segunda parcela que segue as regras do regime geral da Segurança Social, mas apenas para a proporção de descontos nos anos subsequentes a 2005. Assim, eliminou-se parcialmente, e apenas para o futuro, diferenças significativas e temporalmente desalinhadas, entre os dois regimes, no tempo de descontos, na idade e na remuneração de referência ao apuramento do valor da pensão.

No entanto, estas medidas dirigiram-se ao problema da sustentabilidade do sistema de pensões no longo prazo, não resolvendo o problema financeiro de curto e médio prazo. É de notar ainda que estas projeções tiveram por ano base 2010, quando as projeções demográficas (essencialmente por via da maior imigração líquida) e de crescimento económico eram mais favoráveis, com repercussões na evolução do peso da despesa em pensões no PIB. Mas já em 2010, Portugal era o quinto país da União Europeia que maior despesa tinha com o sistema de pensões (Gráfico II.3.13). Desde 2010, a despesa em pensões continua a aumentar, atingindo quase 15% do PIB em 2013, apesar do congelamento das pensões exceto as de mais baixos valores, e da Contribuição Extraordinária de Solidariedade (Gráfico II.3.14).

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A despesa com pensões é, assim, de uma dimensão de tal ordem, tanto a nível nacional como comparando com a realidade internacional, que são exigidas respostas de curto prazo de forma a garantir a compatibilização do sistema de pensões com a sustentabilidade das finanças públicas.

O sistema de pensões português não é de capitalização mas sim de repartição, o que significa que são os atuais empregados que financiam as pensões dos beneficiários. Uma opção por não reduzir o valor das pensões implica sobrecarregar a geração atual de trabalhadores com mais impostos ou com mais contribuições.

Assim, foi opção do Governo repartir os custos deste ajustamento pela geração de pensionistas e de trabalhadores, segundo princípios de equidade intergeracional, de forma a poder corrigir distorções específicas ou situações de desigualdade que ainda existem no regime de pensões.

O novo regime de cálculo e redução de pensões de sobrevivência é encarado, neste contexto, como uma medida de redução da despesa que tem em vista não apenas cumprir os compromissos internacionais de redução do défice orçamental e minimizar os custos a suportar pela economia, mas também criar as condições de sustentabilidade futura das finanças públicas e do sistema de pensões (Relatório, pág. 44).

Neste âmbito e relativamente a este tipo de prestações, o Decreto-Lei n.º 70/2010, de 16 de junho, alterado pela Lei n.º 15/2011, de 3 de maio, e pelos Decretos-Leis n.os 113/2011, de 29 de novembro, e 133/2012, de 27 de junho, estabelece as regras para a determinação dos rendimentos, composição do agregado familiar e capitação dos rendimentos do agregado familiar para a verificação das condições de recursos a ter em conta no reconhecimento e manutenção do direito (n.os 1 e 2 do artigo 1.º), caracterizando a condição de recursos como correspondendo "ao limite de rendimentos e de valor dos bens de quem pretende obter a prestação de segurança social ou apoio social, bem como do seu agregado familiar, até ao qual a lei condiciona a possibilidade da sua atribuição" (artigo 2.º, n.º 1).

Para esse efeito, são considerados, entre outros, os rendimentos de trabalho dependente, rendimentos empresariais e profissionais, rendimentos de capitais, rendimentos prediais, pensões e prestações sociais (artigo 3.º, n.º 1), sendo que o direito às prestações e aos apoios sociais fica dependente ainda de o valor do património mobiliário do requerente e do seu agregado familiar, à data do requerimento ou do pedido de apoio social, não ser superior a 240 vezes o valor do indexante dos apoios sociais (IAS) (artigo 2.º, n.º 4).

Por outro lado, como se deixou já esclarecido, a «condição de recursos» tem já aplicação no quadro da atribuição das pensões de sobrevivência relativamente a titulares que não sejam os cônjuges e membros de união de facto, cujo direito depende da demonstração de uma situação de «dependência económica» em relação ao beneficiário falecido (cfr. supra n.º 80).

Essa solução afasta-se do regime aplicável às subvenções mensais vitalícias atribuídas a ex-titulares de cargos políticos e às respetivas subvenções de sobrevivência, em pagamento e a atribuir, a que se refere o artigo 77.º da Lei do Orçamento do Estado para 2014. Neste caso, o valor das subvenções mensais vitalícias fica dependente de condição de recursos, nos termos do regime de acesso a prestações sociais não contributivas previsto no Decreto-Lei n.º 70/2010, de 16 de junho, com as especificidades previstas naquele artigo (n.º 1).

Em função do valor do rendimento mensal médio do beneficiário e do seu agregado familiar no ano imediatamente anterior àquele a que respeita a subvenção, esta prestação, com efeitos a partir do dia 1 de janeiro de cada ano (i) é suspensa, se o beneficiário tiver um rendimento mensal médio, excluindo a subvenção, superior a (euro) 2.000 e (ii) fica limitada à diferença entre o valor de referência de (euro) 2.000 e o rendimento mensal médio, excluindo a subvenção, nas restantes situações (n.º 2).

Contrariamente, a norma do artigo 117.º consigna a redução das pensões de sobrevivência, por efeito do cálculo ou recálculo da pensão a atribuir ou em pagamento, tendo em conta não todos os rendimentos do titular, mas apenas os rendimentos resultantes da cumulação com outras pensões de aposentação ou reforma.

O n.º 1 do artigo 117.º determina que o novo regime de cálculo do montante das pensões de sobrevivência se aplica às pensões de sobrevivência "a atribuir a partir de 1 de janeiro de 2014" não determinando a data da cessação da sua vigência. Por seu turno, o n.º 5 estabelece que as pensões de sobrevivência em pagamento pela CGA "são recalculadas, com efeitos a partir de 1 de janeiro de 2014" e o n.º 6 que o valor ilíquido das pensões de sobrevivência dos cônjuges pensionistas do regime geral de segurança social "em pagamento em 31 de dezembro de 2013 (...) é reduzido".

Se estivermos perante medidas de caráter orçamental, estas, por força da regra do n.º 1 do artigo 106.º da Constituição, gozam de vigência anual, não sendo necessário determinar expressamente o termo final da sua vigência.

Tudo indica, no entanto, que as normas impugnadas visam instituir, com caráter de permanência, um novo regime jurídico de determinação do montante das prestações, mediante a alteração das taxas de formação da pensão, e que se destina a vigorar para o futuro. De facto, as normas impugnadas, ainda que se enquadrem no conjunto de medidas de redução de despesa, não se limitam, à semelhança do que sucede com a Contribuição Extraordinária de Solidariedade, a determinar para o ano de 2014 uma redução das pensões num valor percentual a partir de um certo montante, antes consagram uma reconfiguração normativa da taxa de formação da pensão (n.º 1) de modo a influenciar as regras de cálculo do montante da pensão a atribuir (n.os 2 a 4), e o recálculo e a consequente redução das pensões em pagamento (n.os 5 e 6). O único limite é que, por efeito do próprio regime legal, as novas taxas de formação apenas se aplicam a beneficiários que recebam pensões no valor global mensal igual ou superior a (euro) 2000 (n.º 1).

Não estamos perante uma medida com eficácia temporal restrita, predefinida, concebida para ocorrer a uma situação excecional e transitória de emergência económica, e que deva apenas vigorar no corrente no ano orçamental ou que possa ser renovada, com esse mesmo objetivo, nos anos orçamentais subsequentes. Mas antes perante uma medida estrutural que, como se depreende também do Relatório do OE para 2014 (pág. 44), se destina a criar condições de sustentabilidade futura do sistema de pensões.

Pode afirmar-se, tal como se considerou no acórdão n.º 396/2011 a propósito da redução dos subsídios equiparados a ajudas de custo dos magistrados judiciais e do Ministério Público operada pela Lei do Orçamento de Estado de 2011, que a «correlação com a lei do orçamento é apenas genética. Uma vez editado, este regime desprende-se do seu local de nascimento, ganha vida própria, sobrevive por si, sem dependência funcional da lei que operou essa inserção», o que significará que basta a inércia do legislador para que os efeitos das normas impugnadas perdurem.

Assim, o artigo 117.º, na medida em que regula matéria alheia à função específica e mais estrita do orçamento, enquanto instrumento de programação anual económico-financeira da atividade do Estado, e se projeta para fora da execução do Orçamento do Estado, não têm caráter meramente orçamental, e não lhe pode ser atribuída apenas vigência anual.

Questões de constitucionalidade

Direito à segurança social e direito à pensão

Também os requerentes do Processo n.º 47/2014 alegam que a redução do valor de prestações atribuídas no âmbito de sistemas contributivos, como é o caso das pensões de sobrevivência atribuídas no âmbito do sistema de proteção social dos trabalhadores da administração pública, seja qual for o seu valor, corresponde a uma violação da relação jurídica de segurança social estabelecida entre o Estado e o cidadão beneficiário.

Coloca-se, nestes termos, a questão de saber se a redução de pensões de sobrevivência por efeito da aplicação de novas taxas de formação é suscetível de afetar o direito à pensão como manifestação do direito à segurança social constitucionalmente garantido.