Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 413/2014 — Declara a inconstitucionalidade, com força obrigatória geral, das seguintes normas constantes da Lei n.º 83-C/2013, de…

A este propósito a jurisprudência constitucional portuguesa tem entendido que os requisitos exigidos para se adquirir o direito à pensão, bem como as regras de cálculo ou a quantia efetiva a receber, ainda que cobertos pelo princípio da proteção da confiança, poderão ceder, dentro de um limitado condicionalismo, perante o interesse público justificativo da revisibilidade das leis.

Esse mesmo ponto de vista foi reafirmado no acórdão n.º 187/13 em relação à norma da Lei do Orçamento do Estado de 2103 que suspendeu parcialmente o pagamento do subsídio de férias de aposentados e reformados. Aí se ponderou que "o reconhecimento do direito à pensão e a tutela específica de que ele goza não afastam, à partida, a possibilidade de redução do montante concreto da pensão. O que está constitucionalmente garantido é o direito à pensão, não o direito a um certo montante, a título de pensão. Este resulta da aplicação de critérios legalmente estabelecidos, mas de valor infraconstitucional".

E esta asserção é válida quando estejam em causa direitos a constituir cobertos por expectativas, eventualmente tuteladas do ponto de vista jurídico, dos futuros pensionistas - situação versada no mencionado acórdão n.º 3/2010 -, como quando se trate direitos já constituídos, isto é, de posições jurídicas de cidadãos que adquiriram definitivamente o estatuto de pensionistas, com um conteúdo já perfeitamente definido pelas regras legais em vigor, no momento relevante para o seu cálculo - questão que estava especialmente em foco no acórdão n.º 187/13. Visto que o que está essencialmente em causa, em qualquer dos casos, é a existência de um interesse público relevante - a necessidade de garantir a sustentabilidade económico-financeira do Estado e do sistema de pensões -, que possa justificar o reconhecimento de uma ampla liberdade de conformação por parte do legislador.

Foi ainda esta linha de entendimento que o Tribunal adotou no acórdão n.º 862/13, quando apreciou um diploma da Assembleia da República que, em vista à convergência entre pensões do sistema geral de segurança social e da proteção social dos trabalhadores da Administração Pública, determinava para os atuais beneficiários a redução e recálculo do montante de pensões de aposentação da CGA e de pensões de sobrevivência fixadas nos termos do Estatuto das Pensões de Sobrevivência.

Também nesse caso, o Tribunal considerou que a "Constituição não fixa, com caráter de regra suscetível de aplicação direta e imediata, o sistema de pensões e demais prestações do sistema de segurança social, assim como os critérios da sua concessão e valor pecuniário, cabendo ao legislador ordinário, em função das disponibilidades financeiras e das margens de avaliação e opções políticas decorrentes do princípio democrático, modelar especificamente esses elementos de conteúdo das pensões".

O legislador - acrescenta-se ainda - "possui margem de manobra para delinear o conteúdo concreto ou final do direito à pensão, respeitados os limites constitucionais pertinentes. Assim, afirmar o reconhecimento, autónoma e imediatamente decorrente do texto constitucional, do direito à pensão, não significa que se possa afirmar o direito a uma determinada pensão. Não pode por isso falar-se de uma absoluta intangibilidade do direito à pensão, mas sim que o referido direito [quando adquire um conteúdo preciso através da legislação ordinária], passa a beneficiar da proteção específica correspondente, nomeadamente dos princípios estruturantes do Estado de Direito, como a proteção da confiança ou da proporcionalidade, apenas podendo ser suprimidos ou diminuídos com observância desses mesmos princípios".

Assim, o legislador não está proibido de alterar a forma como materializa o direito à pensão, podendo alterar ou até mesmo reduzir o seu montante, tendo em consideração a evolução das circunstâncias económicas ou sociais, estando embora proibido de eliminar o instituto "pensão de reforma, aposentação, invalidez e sobrevivência" ou, ainda, o seu conteúdo essencial.

Por outro lado, todas estas considerações são transponíveis para a pensão de sobrevivência visto que se trata de uma prestação que pretende cobrir uma das eventualidades que integra o âmbito material de proteção do sistema previdencial ou do sistema de proteção social convergente, a par da pensão de aposentação ou de reforma, e que se encontra igualmente sujeita a um princípio de contributividade.

Por força do novo regime legal, as taxas de formação da pensão de sobrevivência diminuem, por comparação com as taxas de formação previstas no Estatuto das Pensões de Sobrevivência e no regime de proteção na eventualidade da morte dos beneficiários do regime geral de segurança social, entre 6% e 17%, para as pensões de sobrevivência calculadas de acordo com os valores da coluna A da tabela do n.º 1 do artigo 117.º, e entre 7% e 21 %, para as pensões de sobrevivência calculadas de acordo com os valores da coluna B da mesma tabela.

Por outro lado, a redução da pensão apenas opera quando o titular aufira um valor cumulado, a título de pensões, igual ou superior a (euro) 2000.

Nestes termos, as alterações legislativas em questão estão muito longe de traduzir a supressão da proteção mínima aos cônjuges sobrevivos, membros sobrevivos de união de facto e ex-cônjuges, que, por força da morte do beneficiário, viram diminuída a sua capacidade económica, pelo que o que interessa essencialmente verificar é se os termos em que a redução é efetivada se mostra conforme com os princípios da proteção da confiança, da proporcionalidade e da igualdade que vêm também convocados como parâmetros de constitucionalidade.

Violação do direito à propriedade

O Tribunal Constitucional, em termos que são plenamente transponíveis para o caso em apreço, deu já resposta a esta questão no acórdão n.º 187/13, a propósito da norma da Lei do Orçamento de Estado para 2013 que suspendeu parcialmente o pagamento do subsídio de férias a aposentados e reformados.

Afirmou-se, com base em elementos de direito comparado que foram então analisados, o seguinte:

«[...] Por um lado, doutrina e jurisprudência têm procurado fundar a tutela dos pensionistas no direito de propriedade nas situações em que os catálogos de direitos fundamentais que definem o parâmetro de validade das medidas legislativas e/ou administrativas passíveis de pôr em causa os direitos adquiridos dos pensionistas não contêm disposições relativas a direitos económicos, sociais e culturais, nomeadamente, ao direito à segurança social. Por outro lado, os critérios doutrinais e jurisprudenciais avançados para delimitar as consequências da tutela das prestações sociais - incluindo as pensões - em face do direito fundamental à propriedade privada acabam por reconduzir-se, de forma mais ou menos direta, à avaliação da conformidade das medidas passíveis de afetar as posições jurídicas em causa com os princípios da proteção da confiança e, acima de tudo, da proporcionalidade, nomeadamente na sua vertente de proibição do excesso.

A obtenção de mais forte tutela a partir do direito de propriedade, como direito ao montante da pensão fixado, encontraria fundamento se pudesse ser estabelecida a equiparação plena dos efeitos ablatórios da suspensão do pagamento de parte da pensão à expropriação por utilidade pública. Pois então estaríamos indiscutivelmente situados no núcleo essencial do que é reconhecidamente uma dimensão do direito de propriedade de natureza análoga aos direitos, liberdades e garantias.

Mas essa equiparação não tem fundamento. Reduções parciais do quantitativo de uma prestação social não podem ser consideradas uma expropriação parcial, por dois motivos essenciais. Não se trata, em primeiro lugar, da subtração, através de um ato jurídico, de uma posição jurídica concreta, mas da determinação, em termos gerais e abstratos, do conteúdo de toda uma categoria de direitos. Não pode esquecer-se, em segundo lugar, que estamos perante uma posição com uma forte componente social, tanto do ponto de vista genético como funcional, correspondente à participação num fundo comum de solidariedade, organizado pelo Estado, a partir de contribuições de todos os trabalhadores e das entidades empregadoras, e parcialmente financiado por transferências de verbas do orçamento geral do Estado. O que, inequivocamente afasta esta posição das que têm uma exclusiva fonte pessoal, da esfera própria do titular.

[...]»

Desta jurisprudência decorre que a aplicação do novo regime de cálculo com a consequente redução do montante das pensões de sobrevivência apenas poderia colocar a questão da violação do direito à propriedade se se reconhecesse a existência de «um estrito princípio de correspetividade no âmbito da relação jurídica de segurança social, de modo a que existisse efetiva equivalência entre o montante das contribuições e o valor das prestações».

A análise do regime legal conduz, no entanto, «a concluir que o cálculo do montante da pensão não corresponde à aplicação de um princípio de correspetividade que pudesse resultar da capitalização individual das contribuições, mas radica antes num critério de repartição que assenta num princípio de solidariedade, princípio este que aponta para a responsabilidade coletiva das pessoas entre si na realização das finalidades do sistema e se concretiza, num dos seus vetores, pela transferência de recursos entre cidadãos - cfr. artigo 8º, n.º 1, e n.º 2, alínea a), da Lei n.º 4/2007» (neste sentido, João loureiro, Adeus ao Estado social? O insustentável peso do não-ter, BFD 83 (2007), págs. 168-169).

Para além de que, contrariamente ao que vem alegado, o regime de cálculo, recálculo e redução das pensões de sobrevivência, instituído pelo artigo 117.º da Lei do Orçamento do Estado para 2014, não determina em nenhum caso a ablação total da pensão de sobrevivência.

Rejeitada que seja a inclusão desta medida no âmbito de proteção do n.º 2 do artigo 62.º da Constituição, uma pronúncia definitiva sobre a questão de constitucionalidade fica sempre dependente do resultado da aplicação dos parâmetros de aferição que resultam dos princípios constitucionais da proteção da confiança, da proporcionalidade e da igualdade, que servem também de fundamento ao pedido.

Violação do princípio da proteção da confiança

Como se deixou exposto, o artigo 117.º da Lei do Orçamento do Estado para 2014 estabelece, mediante a aplicação de novas taxas de formação da pensão, um novo regime de cálculo das pensões de sobrevivência a atribuir e de recálculo e redução das pensões de sobrevivência em pagamento, e, desse modo, atinge direitos adquiridos, isto é, direitos que se encontram já reconhecidos ou podem sê-lo por se encontrarem reunidos todos os requisitos legais necessários de atribuição da pensão, e direitos em formação, que correspondem aos períodos contributivos e valores de remunerações registadas em nome do beneficiário, quando ainda não tenha ocorrido o facto determinante da concessão da pensão.

E não pode deixar de reconhecer-se que os destinatários das normas que são titulares de um direito à pensão já constituído e consolidado na sua esfera jurídica têm expectativas legítimas de receberem mensalmente o montante da pensão calculado nos termos do regime vigente à data da atribuição do direito.

No plano normativo, o legislador tem também atuado de forma capaz de gerar expectativas de continuidade quanto à manutenção da ordem jurídica, não apenas porque tem proclamado nas leis de bases do sistema de segurança social um princípio de salvaguarda de direitos adquiridos, quer quanto aos prazos de garantia, quer quanto aos quantitativos de pensões que resultem remunerações registadas na vigência de leis anteriores (cfr., por último, o artigo 100.º da Lei n.º 4/2007, de 16 de janeiro), mas também porque sempre que introduziu alterações legislativas com reflexo na determinação do montante da pensão, como sucedeu recentemente com a Lei n.º 133/2012, de 27 de junho, limitou a respetiva produção de efeitos a situações decorrentes de óbitos de beneficiários que ocorram após a data da entrada em vigor da lei (artigo 16.º, n.os 1 e 3).

E poderá dizer-se que os destinatários das normas não dispõem de mecanismos de autotutela e de adaptação da sua própria conduta às novas circunstâncias, visto que o âmbito de aplicação do artigo 117.º apenas abrange os cônjuges sobrevivos e os membros sobrevivos de união de facto que cumulem a pensão de sobrevivência com pensões de aposentação, reforma, velhice ou invalidez, e, portanto, apenas aquele conjunto de pessoas que, sendo beneficiárias de uma pensão de sobrevivência, cessaram também já a sua vida ativa e estão normalmente impossibilitados de obter, por outros meios, fontes de rendimentos complementares, encontrando-se em situação equivalente a quem seja unicamente titular de algum destes outros tipos de pensões.

De todo modo, no caso das pensões de sobrevivência, o valor jurídico da confiança tem um menor peso comparativamente com medidas legislativas que afetem o montante das pensões que sejam diretamente substitutivas de rendimentos do trabalho, como é o caso das pensões de aposentação ou de reforma. Isso porque a atribuição da pensão de sobrevivência não é necessariamente vitalícia e pode ser extinta por qualquer das vicissitudes a que se referem os artigos 47.º do Estatuto das Pensões de Sobrevivência e 41.º do Decreto-Lei n.º 322/90, e não confere a garantia da manutenção do seu montante, na medida em que a individualização das pensões, através da repartição por entre os titulares do direito, pode ser objeto de novo cálculo ou de nova repartição dos montantes por efeito da verificação de uma causa de extinção do direito à pensão ou do aparecimento de um novo titular (artigos 34.º do Estatuto das Pensões de Sobrevivência e 28.º, n.º 2, do Decreto-Lei n.º 322/90).

A relativização das expectativas é ainda mais evidente no que se refere aos direitos em formação, não só porque os destinatários das normas ainda não viram o seu direito à pensão de sobrevivência reconhecido, muito menos o direito a um determinado montante da pensão, mas também porque a própria atribuição da pensão depende de um facto incerto quanto ao an e ao quando, na medida em que está desde logo condicionado pela sobrevivência do cônjuge ou unido de facto ao beneficiário do regime de proteção social convergente ou do regime geral de segurança social, cuja obrigação contributiva está na base da relação jurídica prestacional.

Para além de que, como necessária decorrência da revisibilidade das leis, os direitos em formação não se encontram protegidos com o mesmo grau de intensidade dos direitos adquiridos em relação a alterações legislativas que envolvam a modificação para futuro do regime de determinação do montante da pensão.

Como se fez já notar, segundo o proponente da norma, a introdução de uma condição de recursos nas pensões de sobrevivência inscreve-se no âmbito mais geral da concretização da estratégia de consolidação orçamental e é justificada mais concretamente como uma medida relativa ao sistema de pensões, tendo em vista a sustentabilidade do sistema de segurança social e a sustentabilidade do sistema de pensões, mas também a aplicação de um princípio de equidade intergeracional.

Para além de outras medidas já anteriormente adotadas (introdução do fator de sustentabilidade e de mecanismos de convergência de pensões) que visam solucionar a sustentabilidade do sistema no longo prazo, pretende-se agora dar resposta no médio e curto prazo ao problema financeiro colocado pelo acentuado crescimento da despesa com as prestações sociais, especialmente as relacionadas com a atribuição de pensões (aqui se incluindo as pensões de velhice, doença ou sobrevivência), de modo a garantir a compatibilização do sistema de pensões com a própria sustentabilidade das finanças públicas.

Paralelamente, tendo em conta que o sistema de pensões assenta num princípio de repartição e não de capitalização, com a consequência de serem os atuais empregados a financiar com as suas quotizações as pensões em pagamento, tornou-se necessário, na perspetiva do legislador, repartir os custos pela geração de pensionistas e de trabalhadores, dando concretização prática a um princípio de equidade intergeracional (Relatório do OE de 2014, págs. 55-57).

Do exposto resulta que os interesses públicos a salvaguardar com a medida, não só se encontram perfeitamente identificados pelo legislador, como se revestem de grande relevo, por efeito do incremento da despesa com prestações sociais associado ao alargamento do universo do beneficiários, por razões demográficas e aumento do número de prestações, e à maior maturidade das pensões, por envelhecimento da população e maior longevidade das carreiras contributivas.

Não parece ser esse o caso.

Esse aresto apreciou a inconstitucionalidade de disposições de um diploma da Assembleia da República que, visando a convergência de pensões dos sistemas da Caixa Geral de Aposentações e do regime geral da segurança social, previam a redução de 10% do valor das pensões de aposentação e de sobrevivência que foram fixadas de acordo com o Estatuto da Aposentação e o Estatuto das Pensões de Sobrevivência, e o recálculo das pensões de aposentação e sobrevivência mediante a aplicação de uma taxa de formação de 80% ao valor da parcela um (P1) das pensões fixadas com base no regime da Lei n.º 60/2005, de 29 de dezembro.

Analisando o interesse público prosseguido por essas disposições à luz do princípio da proteção da confiança, o Tribunal considerou que a consolidação orçamental visada por essas medidas vem reportada exclusivamente a uma parte do sistema público de pensões - ao regime previdencial da CGA -, e não ao sistema público de pensões ou ao Estado social globalmente considerado, além de que a necessidade de financiamento do défice estrutural da CGA não podia ser imputado apenas aos seus atuais ou futuros beneficiários, mas resultava de uma opção político-legislativa que fechou a CGA a novas inscrições a partir de 1 de janeiro de 2005 (artigo 2.º da Lei n.º 60/2005).

Por outro lado, entendeu-se que os pensionistas de qualquer dos dois regimes se consideram titulares de um direito à pensão com igual consistência jurídica e as eventuais desigualdades ao nível da disciplina legal vindas do passado, ainda que com reflexos financeiros na atualidade, não poderiam ser corrigidas apenas com sacrifício exclusivo dos direitos constituídos de apenas um grupo de beneficiários.

E deu-se como assente que as soluções sacrificiais motivadas por razões de insustentabilidade financeira dirigidas apenas aos beneficiários de uma das componentes do sistema, são necessariamente assistémicas ou avulsas e enfermam de um desvio funcional: visam fins - evitar o aumento das transferências do Orçamento do Estado - que não se enquadram no desenho constitucional de um sistema público de pensões unificado.

Por isso se concluiu, no acórdão, que a adoção daquelas medidas concretas não revestiam um peso importante para efeitos da prossecução dos interesses públicos da sustentabilidade, do equilíbrio intergeracional e da convergência dos regimes de proteção social, já que a prossecução destes interesses, pelo seu caráter estrutural, exige medidas pensadas num contexto global dos regimes de proteção social.

Importa reconhecer que estas considerações não são transponíveis para o caso em apreço.

Desde logo porque o diploma não visa a correção de eventuais desigualdades ao nível da disciplina legal das pensões de sobrevivência dos dois regimes públicos, mas pretende introduzir, em ambos os regimes, regras comuns de cálculo das pensões a atribuir e de redução das pensões em pagamento, tendo em vista a diminuição imediata da despesa com pensões de sobrevivência.

Não está, por isso, em causa um problema de financiamento de um dos sistemas de pensões, mas de consolidação orçamental e de sustentabilidade do sistema público de pensões em contraponto com um princípio da equidade intergeracional.

O Tribunal Constitucional, no referido aresto, não exclui a possibilidade de revisão dos valores das pensões na ótica da sustentabilidade financeira e da salvaguarda da justiça do sistema, tanto no plano intrageracional como no plano intergeracional, mas considerou que essas soluções teriam de ser equacionadas de forma integrada e coerente no âmbito do sistema de proteção social considerado na sua globalidade, e não através de medidas isoladas e de caráter unilateral que afetem apenas um conjunto de beneficiários.

Essa censura não pode ser feita às normas do artigo 117.º da Lei do Orçamento de Estado para 2014.

Não há pois, nenhuma evidência, em todo este contexto, de uma infração ao princípio da proteção da confiança.

Violação do princípio da proporcionalidade

Como observa REIS NOVAIS, o princípio da idoneidade ou da aptidão significa que as medidas legislativas devem ser aptas a realizar o fim prosseguido, ou, mais rigorosamente, devem, de forma sensível, contribuir para o alcançar.

No entanto, o controlo da idoneidade ou adequação da medida, enquanto vertente do princípio da proporcionalidade, refere-se exclusivamente à aptidão objetiva e formal de um meio para realizar um fim e não a qualquer avaliação substancial da bondade intrínseca ou da oportunidade da medida. Ou seja, uma medida é idónea quando é útil para a consecução de um fim, quando permite a aproximação do resultado pretendido, quaisquer que sejam a medida e o fim e independentemente dos méritos correspondentes. E, assim, a medida só será suscetível de ser invalidada por inidoneidade ou inaptidão quando os seus efeitos sejam ou venham a revelar-se indiferentes, inócuos ou até negativos tomando como referência a aproximação do fim visado (Princípios Constitucionais Estruturantes da República Portuguesa, Coimbra, 2004, págs. 167-168).

No caso vertente, não pode deixar de reconhecer-se que a medida em causa, ao permitir diminuir no imediato a despesa com o pagamento de pensões de sobrevivência, pode contribuir para a salvaguarda, a médio e curto prazo, da sustentabilidade do sistema de pensões e das próprias finanças públicas e mostra-se ser apta para a prossecução dos fins que visa atingir.

Quanto a saber se para atingir esse objetivo, o meio efetivamente escolhido é o necessário ou exigível, tudo depende da representação de alternativas viáveis, de eficácia equivalente, em prazo idêntico, e de menor gravosidade para os direitos atingidos. Mas essa avaliação tem que conter-se no campo das opções primárias tomadas pelo legislador democraticamente legitimado, não podendo ir ao ponto de questionar a estratégia orçamental adotada como via para a atenuação do desequilíbrio das contas públicas. Como se afirmou no acórdão n.º 396/2011, não cabe ao Tribunal Constitucional apreciar a bondade da estratégia seguida, nem entrar no debate sobre se o reequilíbrio das contas públicas se deve fazer preferencialmente pelo lado da receita ou pelo lado da despesa, mas apenas «ajuizar se as soluções impugnadas são arbitrárias, por sobrecarregarem gratuita e injustificadamente uma certa categoria de cidadãos».

Ora, no quadro de uma opção de redução da despesa pública que abranja também as prestações sociais (tendo em consideração que 75% da despesa com prestações sociais são despesas com pensões de velhice, doença e sobrevivência e a despesa em pensões é de cerca de 30 % da despesa pública), não pode afirmar-se, num critério de evidência, que a solução impugnada - visando especialmente pensões de sobrevivência - seja desnecessária ou dispensável, quando é certo que entretanto foram já implementadas medidas de redução de pensões de aposentação e de reforma, sob a forma de uma contribuição extraordinária de solidariedade, e de redução remuneratória em relação aos trabalhadores do setor público.

A questão que pode colocar-se, neste plano, é a de saber se, cumprindo-se os critérios da adequação e necessidade quanto à aplicação de um novo regime de cálculo do montante das pensões de sobrevivência, se justifica que, de entre os titulares desse direito, sejam apenas afetados os cônjuges sobrevivos e membros sobrevivos de união de facto que cumulem essa pensão com outra ou outras pensões de aposentação ou reforma. Mas essa é uma questão que, podendo ter impacto no juízo de proporcionalidade (na medida em que a extensão da medida à generalidade dos beneficiários poderia propiciar uma menor onerosidade na esfera individual), tem sobretudo a ver com a conformidade da medida com o princípio da igualdade, matéria que será objeto de apreciação num momento ulterior.

Não parece, por outro lado, que a medida possa ser considerada excessiva ou desproporcionada.

Como se deixou já exposto, o novo regime de cálculo e redução de pensões de sobrevivência implica que a taxa de formação varie entre 44% e 33%, em função valor global mensal a título de pensão, para as pensões que devam ser calculadas segundo o Estatuto das Pensões de Sobrevivência, a que se aplicava a taxa de 50%, e entre 53% e 39%, em função valor global mensal a título de pensão, para as pensões do regime geral da segurança social, a se aplicava a taxa de 60% ou 70%. Essas mesmas taxas de formação são aplicáveis, correspetivamente, à 1.ª parcela e à 2.ª parcela da pensão de aposentação ou reforma de contribuintes do regime de proteção social convergente que se tenham aposentado ou reformado com base no regime legal em vigor a partir de 1 de janeiro de 2006.

Opera-se nestes termos uma diminuição das taxas de formação entre 6% e 17% ou entre 7% e 21 % por referência à pensão de aposentação ou de reforma que serve de base à determinação do montante da pensão de sobrevivência ou por referência simultânea a cada das parcelas em que se decompõe o cálculo dessa pensão quando seja aplicável o regime de convergência definido pela Lei n.º 60/2005.

O impacto desta redução no rendimento mensal do titular da pensão de sobrevivência dependerá da proporção que a pensão de sobrevivência representa no seu rendimento global, uma vez que só incide sobre a pensão de sobrevivência e não sobre o valor mensal global das prestações percebidas pelo titular. E, por outro lado, o regime só se aplica a beneficiários que aufiram em cumulação com outras pensões um montante total igual ou superior a (euro) 2 000;

Contrariamente ao que é afirmado pelos requerentes no Processo n.º 14/2014, em nenhum caso o novo regime implica a ablação total da pensão de sobrevivência. Para além disso, o legislador utiliza uma escala regressiva de modo a evitar que possa ocorrer uma redução muito acentuada da pensão de sobrevivência nas situações em que seja mais elevado o rendimento proveniente da atribuição de outras pensões.

Tudo ponderado, é de concluir que a redução não tem uma expressão tal que possa vir a colidir, de modo intolerável e demasiado opressivo, com decisões de vida que os pensionistas tenham tomado, e não acarreta uma medida de sacrifício que possa ser tida por desproporcionada ou demasiado onerosa, em face da vantagem associada aos fins de interesse público a atingir.

Nestes termos, não pode considerar-se que as normas impugnadas importem a violação do princípio da proporcionalidade, ínsito no artigo 18.º da Constituição.

Violação do princípio da igualdade

Recorde-se que a atribuição de prestações pecuniárias denominadas pensões de sobrevivência tem por objetivo compensar os familiares de beneficiário (do sistema de proteção de convergência ou do regime geral de segurança social) da perda dos rendimentos de trabalho determinada pela morte deste, e está relacionada, desse modo, com o impacto económico que essa eventualidade tem no respetivo agregado familiar.

No entanto, alguns dos titulares do direito à pensão têm que demonstrar que a morte do beneficiário implicou a diminuição dos meios de subsistência, o que sucede - como já se explicitou - com o cônjuge separado judicialmente de pessoas e bens ou divorciado e da pessoa cujo casamento tenha sido declarado nulo ou anulado, os enteados dos beneficiários falecidos, os descendentes além do 1.º grau e os ascendentes. Já no que se refere aos cônjuges, unidos de facto e descendentes menores de 18 anos presume-se que a morte do beneficiário acarreta necessariamente uma perda de rendimentos, pelo que o acesso à pensão de sobrevivência não está dependente de qualquer requisito adicional relativo à demonstração de carência.

Nestes termos, o regime legal estabelecia já uma condição de recursos em função do grau de dependência económica dos familiares em relação ao beneficiário falecido, e que só era excecionada relativamente àqueles que, pela sua específica situação pessoal, seriam presumivelmente afetados pela diminuição de rendimentos resultante da morte do beneficiário.

Neste quadro geral de referência, e em face a um especial interesse público de consolidação orçamental e de sustentabilidade do sistema de pensões, poderá compreender-se que um mecanismo equivalente, ainda que para efeito da determinação do montante da pensão, e não da delimitação do direito à pensão, se torne aplicável aos cônjuges sobrevivos e aos membros sobrevivos de união de facto. Tanto mais que também os titulares de pensões de aposentação ou de reforma foram já afetados, também com fundamento na deficitária conjuntura financeira, por medidas de redução de pensões por via da aplicação da contribuição extraordinária de solidariedade.

Pode admitir-se que este conjunto de normas, embora seja tido como uma condição de recursos - tal como é caracterizado no Relatório do Orçamento de Estado para 2014 - vise regular estritamente situações de cumulação de pensões - constituindo como que uma medida restritiva de cumulação de pensões - qualificação que o Governo lhe passou a atribuir na "Nota" que integra a documentação posteriormente entregue e apensa aos autos.

A delimitação do âmbito aplicativo do artigo 117.º nos termos em que é feita não deixa de suscitar alguma perplexidade, visto que quem cumule uma pensão de sobrevivência com rendimentos do trabalho, apenas ficará sujeito à redução da pensão quando cesse a atividade e passe a auferir também uma pensão de aposentação ou de reforma e se encontre, por isso, numa situação de maior vulnerabilidade e com uma maior limitação para reorientar as suas perspetivas de vida.

Constitui, no entanto, ainda um critério de diferenciação admissível, estando em causa uma medida essencialmente dirigida à sustentabilidade do sistema de pensões, que o legislador pretenda introduzir uma condição de recursos que seja aferida, não pela capacidade económica geral do pensionista, mas pelo nível de rendimentos que este aufere globalmente a título de pensões, por estarem aí em causa verbas do orçamento da segurança social e da CGA que constituem despesa pública. Ainda que se não trate da aplicação de uma típica condição de recursos, em que devam ser considerados todos os rendimentos do titular, mas de uma condição de recursos indexada apenas aos montantes percebidos por acumulação de pensões, pode detetar-se ainda nessa opção legislativa uma relação de substancialidade entre os fins prosseguidos e os meios utilizados.

Em todo o caso, a solução cabe ainda na liberdade de conformação legislativa, no ponto em que é ao legislador que pertence definir e qualificar as situações de facto ou as relações de vida que hão de funcionar como elementos de referência a tratar igual ou diferenciadamente. E só poderiam considerar-se violados os limites externos da discricionariedade legislativa quando a medida legislativa não tivesse adequado suporte material ou fosse destituída de uma racionalidade coerente face à estratégia de atuação que se entendeu adotar.

Como se viu, a taxa de formação da pensão de sobrevivência para efeito do cálculo ou redução a que se refere o artigo 117.º depende do «valor global mensal a título de pensão» percebido pelos cônjuges sobrevivos e membros sobrevivos de união de facto, mas, uma vez fixada a taxa aplicável no caso concreto, o correspondente valor percentual só opera para determinar o montante da pensão de sobrevivência. Ou seja, a redução incide apenas sobre o montante da pensão de sobrevivência, embora a extensão dessa redução seja influenciada pelo valor que o titular aufere globalmente em resultado do recebimento de outras pensões de aposentação ou de reforma.

Daqui decorre que o impacto da medida no rendimento mensal do titular da pensão de sobrevivência dependerá da proporção que esta representa no seu rendimento global, uma vez que a redução só afeta a pensão de sobrevivência e não o rendimento mensal do titular da pensão. E, deste modo, valores globais de pensão perfeitamente idênticos podem sofrer reduções muito diferenciadas, pois, quanto maior for o peso da pensão de sobrevivência no valor mensal global das prestações percebidas pelo titular maior será o impacto da redução operada pelo artigo 117.º

A título exemplificativo, uma pensão de sobrevivência em pagamento pela CGA a um cônjuge sobrevivo de contribuinte do regime de proteção social convergente, cuja pensão de sobrevivência foi fixada de acordo com as regras do Estatuto das Pensões de Sobrevivência, que não concorra com outros herdeiros e que perceba valor global mensal a título de pensão de (euro) 2.600 será recalculada, de acordo com o estabelecido no n.º 1 e na alínea a) do n.º 2 do artigo 117.º, com base na aplicação da taxa de formação da pensão de 40 % (e não de 50 %).

No entanto, se o valor global mensal a título de pensão for formado pela soma de uma pensão de aposentação de (euro) 2.000 com uma pensão de sobrevivência de (euro) 600, a aplicação da nova taxa de formação da pensão determina o recálculo da pensão de sobrevivência para (euro) 480, equivalendo a uma redução na pensão de sobrevivência de (euro) 120 e à consequente diminuição do valor total para (euro) 2480. E na situação inversa, em que valor global mensal a título de pensão seja constituído pela soma de uma pensão de aposentação de (euro) 600 com uma pensão de sobrevivência de (euro) 2.000, a nova taxa de formação da pensão implica o recálculo da pensão de sobrevivência para (euro) 1.600, correspondendo a uma redução na pensão de sobrevivência de (euro) 400 e à diminuição do valor total para (euro) 2.200.

No primeiro caso, a pensão de sobrevivência é reduzida em 20% e o valor global mensal a título de pensão é reduzido em 4,6%; no segundo caso, a pensão de sobrevivência também é reduzida em 20% mas o valor global mensal a título de pensão é reduzido em 15,4%;

Assim, pensionistas abrangidos pelo regime do artigo 117.º, com o mesmo valor global mensal a título de pensão e a mesma taxa de formação da pensão de sobrevivência, poderão ver a sua pensão de sobrevivência reduzida em montantes diferentes em função do peso que esta pensão tem no valor acumulado de prestações, com reflexo no cômputo global que o titular acaba por auferir.

Tendo em conta que a medida é qualificada como uma condição de recursos ou, numa outra perspetiva, como medida restritiva de acumulação de pensões, não se descortina o fundamento material para o tratamento diferenciado de posições jurídico-subjetivas que são de idêntica natureza. Tanto que se trata de uma diferenciação não justificável à luz da ratio que o próprio regime jurídico prossegue, dado que este tem em vista limitar os montantes a pagar a título de pensão de sobrevivência em razão do cúmulo com outras prestações sociais que sejam atribuídas ao mesmo titular por invalidez ou velhice.

Neste sentido, a medida introduz diferenças de regime injustificáveis, face aos fins que a normação legal pretende prosseguir, e é constitucionalmente censurável do ponto de vista do princípio da igualdade.

Este preceito circunscreve o âmbito de aplicação do regime previsto nesse artigo aos cônjuges sobrevivos ou membros sobrevivos de união de facto que sejam "titulares de, pelo menos, uma prestação prevista no n.º 7 excluindo pensões de sobrevivência", o que significa que o cálculo ou redução da pensão de sobrevivência segundo o regime aí definido se torna aplicável apenas aos titulares que aufiram também outra ou outras pensões de aposentação, reforma ou equivalente, e não àqueles que apenas disponham de uma pensão de sobrevivência não cumulável com qualquer outra daquelas prestações.

De facto, a norma do n.º 7, para que remete aquele n.º 15, já antes transcrita, tem em vista definir o que se entende, para efeitos do disposto no artigo, por "valor global mensal percebido a título de pensão", consignando que esse é o "montante correspondente ao somatório do valor mensal de subvenção mensal vitalícia e subvenção de sobrevivência com todas as pensões de aposentação, reforma e equiparadas, pensões de velhice e invalidez, bem como pensões de sobrevivência, que sejam pagas, ao titular da pensão a atribuir ou a recalcular, por quaisquer entidades públicas (...)". Por outro lado, a lei, ao referir no n.º 15, que o regime é aplicável ao "titular de, pelo menos, uma prestação prevista no n.º 7 excluindo pensões de sobrevivência", está precisamente a delimitar o respetivo campo de aplicação por referência à titularidade de qualquer das pensões mencionadas nesse outro preceito, com exceção da própria pensão de sobrevivência que é objeto de novo cálculo ou redução.

A ressalva contida no segmento final desse n.º 15 tem, por conseguinte, o sentido útil de excluir do campo aplicativo do regime aqueles pensionistas que detenham apenas uma pensão de sobrevivência, implicando que o novo cálculo ou redução da pensão de sobrevivência apenas opere em caso de cumulação dessa com, pelo menos, uma outra pensão de aposentação ou reforma.

Esta opção legislativa poderá encontrar justificação no interesse de operacionalizar um mecanismo de redução de despesa que seja direcionado para as situações de cumulação de rendimentos auferidos através do pagamento de pensões. Mas não pode perder-se de vista que está em causa concretamente uma medida que se insere, segundo o proponente da norma, numa estratégia de contenção de despesa pública com prestações sociais (em que têm um significativo peso as pensões de velhice e de sobrevivência) com a finalidade de contrariar a tendência desfavorável de incremento de despesa e dar resposta ao problema de financiamento relacionado com a sustentabilidade do sistema de pensões. Por isso, a solução legislativa é encarada, não apenas como uma mera medida de consolidação orçamental, mas também e especialmente como uma "medida sobre o sistema de pensões" (Relatório sobre o Orçamento de Estado para 2014, pág. 54).

O legislador concebe uma medida que se destina especificamente a reduzir pensões de sobrevivência, com base no primordial interesse público de sustentabilidade do sistema de pensões, e estabelece um limiar mínimo, em termos pecuniários, a partir do qual ela se torna aplicável. Mas depois penaliza apenas os pensionistas de sobrevivência que cumulem outra pensão e isenta aqueles que possuam apenas uma pensão de sobrevivência ainda que esta seja igual ou superior ao valor de referência que determinaria, em caso de cumulação, a incidência das novas taxas de formação.

Dentro da lógica de política legislativa que presidiu à implementação da medida, a não inclusão dos titulares de uma única pensão de sobrevivência é incongruente e não se encontra minimamente justificada. Ainda que possa admitir-se que o legislador tenha pretendido atingir apenas os titulares de pensões, excluindo do âmbito de aplicação do conjunto de normas as situações em que ocorra a cumulação de prestações sociais com rendimentos de outra fonte, mesmo que na sua globalidade excedam o limiar de (euro) 2000, já não é aceitável que se introduza uma desigualdade de tratamento entre grupos de destinatários a quem normalmente a medida, pela sua própria natureza e finalidade, deveria ser dirigida, sem que exista um motivo justificativo do tratamento desigual.

Esta é uma situação diversa da analisada precedentemente a propósito da exclusão do âmbito aplicativo do artigo 117.º dos pensionistas de sobrevivência que obtenham um rendimento mensal global, em conjunto com rendimentos de outra fonte, igual superior a (euro) 2000. O que está agora em causa é a desigualdade entre pensionistas com idêntica condição de recursos em função do tipo e da natureza dos rendimentos e, portanto, a desigualdade de tratamento entre pessoas que preenchem a condição de recursos através apenas do montante auferido a título de pensão.

A questão adquire maior acuidade quando é certo que, no controlo da igualdade, numa ponderação de interesses, deverá dar-se atenção não apenas à relevância do interesse público prosseguido, mas também o grau e intensidade da afetação de direitos, como indicador da gravidade da diferenciação (REIS NOVAIS, ob. cit., pág. 115).

Ora, as normas impugnadas impõem um encargo adicional, afetando as posições jurídicas já constituídas ou em formação mediante a alteração das fórmulas de cálculo das pensões, mas apenas em relação àqueles que possuam uma outra pensão de aposentação ou de reforma e que, por isso, já cessaram a sua vida ativa, deixando incólumes outros titulares de pensão de sobrevivência que aufiram apenas a esse título um montante igual ou superior a (euro) 2000, independentemente de poderem ainda manter uma atividade profissional remunerada.

As normas revestem-se assim de uma especial onerosidade que sacrifica apenas aqueles se encontram numa situação de maior vulnerabilidade, o que torna mais evidente a ausência de uma justificação para a diferença de tratamento.

Verifica-se, pois, relativamente às normas constantes dos n.os 1 a 7, 10 e 15 do artigo 117.º da Lei do Orçamento do Estado para 2014, a violação do princípio da igualdade ínsito no artigo 13.º da Constituição.

Limitação de efeitos quanto às normas do artigo 33.º

Entendeu-se então que o recurso a uma medida de redução de rendimentos de quem aufere por verbas públicas como meio de rapidamente diminuir o défice público, em excecionais circunstâncias económico-financeiras, apesar de se traduzir num tratamento desigual relativamente a quem aufere rendimentos provenientes do setor privado da economia, tinha justificações que a subtraíam à censura do princípio da igualdade na repartição de encargos públicos, uma vez que, sendo admissível alguma diferenciação em relação a pessoas que mantêm uma relação de emprego público, a redução continha-se ainda dentro dos limites do sacrifício.

As normas do n.º 1 artigo 33.º da LOE de 2014 tem uma configuração diversa daquela que foi anteriormente objeto de um juízo de não constitucionalidade, na medida em que alarga o universo dos trabalhadores do setor público afetados pela medida de redução salarial, atingindo titulares de retribuições salariais superiores a (euro) 675, e fixa em 2,5% e 12%, respetivamente, os limites mínimo e máximo do coeficiente de redução aplicável de forma progressiva a partir daquele valor, operando uma intensificação da medida do sacrifício.

Deste modo, a norma possui um alcance inovatório, em resultado de ter efetuado uma revisão global do regime de redução remuneratória, e corresponde, nesse sentido, a uma realidade jurídica incindível, pelo que não poderá ser objeto de limitação de efeitos relativamente ao segmento ideal de redução remuneratória para que se reconheceu existir anteriormente fundamento constitucional bastante.

Importa ter em consideração, por outro lado, que a eficácia ex tunc atribuída em geral à declaração de inconstitucionalidade, nos termos do n.º 1 do artigo 282.º da Constituição, num momento em que decorreu já um amplo período de execução orçamental, implicaria, em relação aos destinatários da norma do artigo 33.º da LOE de 2014, o reembolso da totalidade das verbas que, em aplicação desse preceito, integram a redução remuneratória, incluindo os montantes que ainda se contenham dentro dos limites julgados constitucionalmente admissíveis pela jurisprudência constitucional anterior.

Nestes termos, considerando a necessidade de evitar a perda para o Estado da poupança líquida de despesa pública já obtida no presente exercício orçamental por via das reduções remuneratórias, apesar de excederem o limite do sacrifício que se entende constitucionalmente admissível em relação aos trabalhadores que auferem por verbas públicas, com base no disposto no n.º 4 do artigo 282.º da Constituição, e em atenção a esse interesse público de excecional relevo, o Tribunal decide atribuir efeitos ex nunc à declaração de inconstitucionalidade das referidas normas, que, assim, se produzirão apenas a partir da data da sua decisão.

III - Decisão

Pelos fundamentos expostos, o Tribunal Constitucional decide:

Lisboa, 30 de maio de 2014. - Carlos Fernandes Cadilha (vencido quanto à decisão da alínea d) nos termos da declaração de voto junta) - Maria de Fátima Mata-Mouros (vencida quanto à alínea c) nos termos da declaração junta) - Lino Rodrigues Ribeiro (Vencido parcialmente quanto à alínea a) e vencido quanto à alínea b), pelas razões constantes da declaração em anexo) - Catarina Sarmento e Castro (Vencida quanto à alínea d) da decisão (complementos de pensão); com declaração de voto; Acompanhando a decisão, e no essencial, a fundamentação das restantes alíneas (e conforme declaração, relativamente à fundamentação das alíneas a) (redução remuneratória) e c) (pensões de sobrevivência). Vencida quanto à alínea f) (efeitos) nos termos da declaração de voto junta) - João Cura Mariano (vencido quanto à alínea d) da decisão e quanto à restrição de efeitos pelas razões constantes da declaração que junto) - Maria José Rangel de Mesquita (vencida parcialmente quanto à decisão e fundamentação da alínea a), vencida quanto à decisão da alínea b) e com declaração quanto às decisões das alíneas c) e d)) - Pedro Machete (vencido quanto às alíneas a), b) e c) da decisão, conforme a declaração junta) - Ana Maria Guerra Martins (vencida quanto à alínea c) da decisão, conforme declaração em anexo) - João Pedro Caupers (vencido quanto às alíneas c), d) e f) da decisão nos termos da declaração em anexo) - Fernando Vaz Ventura (vencido quanto às alíneas c), d) e f) da decisão, nos termos da declaração de voto junta) - Maria Lúcia Amaral (vencida quanto às alíneas a), b) e c) da decisão, conforme declaração em anexo) - José da Cunha Barbosa (vencido quanto às alíneas a) e b) da decisão nos termos da declaração de voto que junto) - Joaquim de Sousa Ribeiro (vencido quanto à alínea d) da decisão, nos termos da declaração anexa).

DECLARAÇÃO DE VOTO

Votei vencido quanto à alínea d) da decisão com base nas seguintes considerações.

Entendi que a norma do artigo 75.º da Lei n.º 83-C/2013, de 31 de dezembro, ao suspender, com caráter de imperatividade, nos termos aí previstos, os complementos de pensão atribuídos por empresas do setor público através de convenções coletivas de trabalho, não viola o direito à contratação coletiva previsto no artigo 56.º, n.º 3, da Constituição, visto que se trata de matéria que não integra os direitos dos trabalhadores a que se referem os subsequentes artigos 58.º e 59.º, nem se enquadra sequer no direito à segurança social coberto pelo artigo 63.º, e também não coloca, essencialmente pelas razões que foram explanadas no acórdão, um problema de proteção da confiança.

Considero, no entanto, que essa disposição viola a garantia institucional de contratação coletiva na medida em que não parece possível descontratualizar os montantes das prestações e afastar a competência privada de autoregulação para realizar objetivos de consolidação orçamental das empresas contratantes, em detrimento dos próprios interesses dos trabalhadores.

Ainda que não seja legalmente possível instituir através de instrumentos de regulamentação coletiva de trabalho um regime complementar contratual que se não enquadre nos regimes profissionais complementares do sistema providencial (artigo 478.º, n.º 2 do Código do Trabalho, na linha do anteriormente estabelecido pelo artigo 6.º, n.º 1, alínea c), do Decreto-Lei n.º 519-C1/79, de 29 de dezembro, na redação do Decreto-Lei n.º 209/92, de 2 de outubro), o mecanismo que se encontrava à disposição das entidades contratantes seria a ação de anulação das correspondentes cláusulas de convenção coletiva de trabalho, regulada nos artigos 183.º e seguintes do Código de Processo de Trabalho.

Por outro lado, ainda que se possa estabelecer a imperatividade de normas laborais em função de um interesse público relevante, e que normalmente se destina a garantir um tratamento mais favorável do trabalhador (artigo 3.º, n.º 3, do Código do Trabalho), não é esse o caso quando estamos perante uma mera norma orçamental que se limita a pôr em causa a disponibilidade das partes e a infirmar o espaço próprio da contratação coletiva (cfr. acórdão do Tribunal Constitucional n.º 92/94).

Podendo dizer-se que não existe obstáculo à exclusão dos complementos de pensões da reserva de contratação coletiva, tal como se decidiu, em situação similar, no acórdão do Tribunal Constitucional n.º 517/98, não há, no entanto, motivo para pôr em causa a autonomia privada das partes quando o interesse geral ou de ordem pública invocado pelo legislador não releva no plano do direito laboral, caso em que é a própria garantia institucional de contratação coletiva que é afetada.

Carlos Fernandes Cadilha

DECLARAÇÃO DE VOTO

a. Quanto à declaração de inconstitucionalidade do artigo 117.º da LOE de 2014

Não ignoro que a medida foi apresentada politicamente como a introdução de uma "condição de recursos" nas pensões de sobrevivência, nomeadamente no Relatório que acompanhou a proposta de OE (p. 59). No entanto, estes elementos interpretativos devem ser desconsiderados se contrariados por outros elementos de igual ou maior importância, como a letra da lei ou a teleologia da norma. Não deve partir-se de uma determinada qualificação a priori - apesar de apresentada pelo proponente da norma - para dela tirar conclusões quanto à interpretação do preceito, especialmente se essa qualificação tiver consequências relativamente à constitucionalidade do regime. Deve iniciar-se o raciocínio através da interpretação do preceito em causa, verificando-se se este é consentâneo com a sua qualificação como condição de recursos - o que, como já disse, é pelo menos duvidoso.

Uma "condição de recursos" é, regra geral, uma cláusula que sujeita o direito à perceção de uma determinada prestação social (tipicamente no âmbito do subsistema de solidariedade) ao cumprimento de um determinado conjunto de requisitos, nomeadamente quanto à globalidade de rendimento disponível da pessoa em causa. Nos casos em que o valor de uma prestação social esteja dividido em escalões de montante da prestação, a condição de recursos também pode ser estabelecida de forma a limitar o acesso a alguns desses escalões. Neste último caso, pode dizer-se que a condição de recursos condiciona, de certa forma, o montante da prestação, na medida em que determina o escalão da prestação a que a pessoa tem direito mas, regra geral, não existe essa relação entre condição de recursos e montante de prestação.

Assim, é de concluir que a norma decorrente do artigo 117.º não constitui uma "condição de recursos". De facto, a análise do artigo 117.º revela uma medida de redução do montante das pensões de sobrevivência atribuídas ou a atribuir a partir de um determinado montante de valor global de pensões percebidas e tendo em conta esse valor, quando cumuladas com outras pensões. Isto é distinto da introdução de uma condição de recursos no âmbito das pensões de sobrevivência - nos termos referidos no parágrafo anterior (por exemplo, através da introdução de um nível mínimo de rendimento a partir do qual se teria acesso à pensão de sobrevivência). A norma objeto de apreciação é, portanto, uma medida que visa regular a cumulação de pensões de sobrevivência com outras pensões, reduzindo o seu montante, e assim deve ser analisada. Traduz um objetivo legítimo, razoável e, pelo menos à partida, não inconstitucional. É esta também a qualificação que o Governo atribui à medida na "Nota" apensa a este processo ("conjunto de normas que regulam estritamente situações de acumulação de pensões, incidindo a sua dimensão restritiva unicamente sobre o montante da pensão de sobrevivência percebida pelo cônjuge sobrevivo ou pelo membro sobrevivo da união de facto"). O Acórdão admite esta qualificação (de "medida restritiva de cumulação de pensões"), mas dela não retira as devidas consequências.

É este o fundamento material para o valor da redução poder ser diferente quanto a pessoas que percebem valores globais idênticos. A redução incide sobre a pensão que cumula com a pensão já percebida, dependendo o valor concreto da referida redução do montante da pensão de sobrevivência. As posições jurídico-subjetivas dos pensionistas não são objeto de tratamento diferenciado, pois este depende do valor da pensão de sobrevivência cumulada e do valor global de pensões percebidas - o que é um fundamento razoável para a diferenciação de montante de redução.

Justifica-se, por isso, também que a medida apenas se aplique a quem cumula pensões, deixando de fora quem perceba apenas uma pensão de sobrevivência (artigo 117.º, n.º 15): porque são grupos diferenciados de pessoas - umas recebem a pensão de sobrevivência em cumulação com outras pensões, outras apenas a pensão de sobrevivência. Se a norma tem como objetivo precisamente reduzir os valores de pensões em caso da sua cumulação apenas faz sentido que a medida incida sobre o primeiro grupo de pessoas, pois só nesse caso se verifica a cumulação. Eis a importância de qualificar corretamente a medida, tendo em conta o texto legal e o fim prosseguido, não como uma condição de recursos - caso em que a atribuição da pensão de sobrevivência (ou o seu montante) dependerá do nível global de recursos dos eventuais titulares - mas como uma medida restritiva da cumulação de pensões. Aceitando-se essa qualificação da medida, é compreensível e justificado que se excluam os titulares únicos da pensão de sobrevivência.

b. Quanto à declaração de inconstitucionalidade da norma constante do artigo 33.º da LOE de 2014

A apreciação que faço da compatibilidade desta norma com o princípio da igualdade tem como ponto de partida que o seu objetivo (ou o seu fim) é a redução do défice. O facto de este fim decorrer do Programa de Ajustamento Económico e Financeiro (PAEF) ou do Tratado sobre a Estabilidade, Coordenação e Governação na União Económica e Monetária (o designado "Tratado Orçamental") é irrelevante para estes efeitos, pois ambos os instrumentos preveem a necessidade da sua prossecução. Para alcançar este fim, o legislador escolheu a via da redução da despesa, em alternativa à via do aumento da receita. A circunstância de a redução da despesa ser uma alternativa para alcançar o fim visado pelo legislador, demonstra que esta constitui um meio, uma via instrumental, e não um fim em si mesmo. É importante referir que a minha análise é condicionada pelo fim da norma em causa, pelo que as conclusões a que chego podem ser diferenciadas quanto a outra norma, se o seu fim for diferente- por exemplo, uma coisa é uma medida orçamental, de redução do défice, outra, bem diferente, será uma reforma estrutural da tabela salarial dos trabalhadores da Administração Pública.

A exigência de uma análise mais densa e rigorosa impõe-se com maior grau de premência quando, como no caso em presença, são afetados direitos fundamentais. Com efeito, através da norma em análise, é afetado o direito fundamental à retribuição do trabalho consagrado no artigo 59.º, n.º 1, alínea a), da Constituição. De facto, o valor ou o montante das remunerações dos trabalhadores não pode deixar de estar abrangido pela esfera de proteção do direito fundamental referido pois representa um elemento essencial desse direito. Se assim não fosse, a esfera de proteção ficaria comprimida a um conteúdo mínimo, de forma incompreensível e injustificável. É importante referir que defender que o quantum das remunerações está abrangido pela esfera de proteção do direito fundamental em causa não equivale a defender a irredutibilidade dos montantes em causa. A redução das remunerações representa uma restrição àqueles direitos que é possível (como, regra geral, é possível restringir um direito fundamental) desde que obedeça aos parâmetros constitucionais aplicáveis, designadamente o da igualdade.

Sem se questionar a liberdade de conformação do legislador na definição de medidas que visem prosseguir um fim público, como a aqui sob escrutínio, importa, todavia, apelar a um critério mais exigente de apreciação da sua conformidade constitucional ao nível do princípio da igualdade (uma "versão forte") que, nessa medida, acaba por se revelar, legitimamente, como mais constrangedor daquela liberdade.

Trata-se, pois, desde logo, de uma diferença de perspetiva de análise. No caso da proibição do arbítrio inquire-se pela justificação constitucional de um tratamento diferenciado partindo de fora, na medida em que se pergunta por razões externas que o justifiquem, sem entrar em consideração com as características específicas de cada grupo; diferentemente, a nova fórmula procura determinar se nos atributos de cada grupo visado existe justificação para o tratamento diferenciado. Em primeiro lugar, identificando as diferenças entre os grupos e, estabelecidas estas, indagando da correspondência entre elas e a diferença de tratamento adotada pelo legislador.

Indispensável é que exista uma relação interna entre as diferenças identificáveis entre os grupos e a diferença de tratamento. Ou seja, cada diferença de tratamento deve ter uma razão justificativa assente em diferenças objetivas entre os grupos, sendo que as diferenças devem ser tanto de maior natureza e de maior relevância quanto mais relevante for a diferença de tratamento.

Impõe-se, assim, proceder a um juízo ponderativo.

Quanto às razões invocáveis para a diferenciação, o Acórdão recusa a validade dos argumentos assentes na superioridade média das retribuições auferidas pelos trabalhadores do Estado e outras entidades públicas e/ou da maior garantia de subsistência do respetivo vínculo laboral, numa fundamentação que, quanto a estes argumentos, acompanho.

De seguida o Acórdão, aceita, porém, na linha de arestos anteriores, como razão de diferenciação invocável a perceção por um grupo de remuneração através de verbas públicas (ou recursos públicos) - questão que analisarei infra. Este argumento é relacionado com a eficácia da medida - que assim terá um impacto certo, imediato e quantitativamente relevante nas despesas do Estado.

Não posso acompanhar este argumento como fundamento da não inconstitucionalidade do tratamento diferenciado. A fórmula mais exigente de controlo do princípio da igualdade (igualdade ponderada), que adoto, ao exigir a verificação de uma relação interna entre as diferenças detetáveis nos grupos de pessoas em causa e a diferença de tratamento dada pelo legislador, evidencia que as razões de eficácia não podem servir de justificação para tratamentos diferenciados. A eficácia, não é uma característica de qualquer dos grupos destinatários da norma. Antes uma valoração externa da justificação da medida, em razão do resultado e não em razão das diferenças detetadas nos grupos de pessoas em confronto.

A maior densidade de controlo exigida pelo teste mais denso do princípio da igualdade, convocada pela diferenciação de grupos de pessoas e afetação de um direito fundamental, apelando embora a um momento de ponderação dentro da estrutura do princípio (igualdade ponderada), não deve ser confundida com o teste clássico da proporcionalidade dos direitos de liberdade. A igualdade pressupõe uma comparação, enquanto a proporcionalidade uma colisão de direitos, valores ou bens. Enquanto esta última assenta num juízo relativo a um fim que deve ser prosseguido por um determinado meio, verificando-se, de seguida, a relação meio-fim, o teste da igualdade configura uma comparação entre grupos de destinatários de normas e regimes respetivamente aplicáveis.

É esta diferença de estrutura identificável na comparação do princípio da igualdade com o princípio da proporcionalidade que permite compreender que uma mesma medida possa violar um princípio sem contrariar o outro.

A questão está, pois, em saber como determinar a verificação dessa justificação. Enquanto na "versão fraca" do princípio da igualdade esta avaliação é feita pela procura da existência de uma razão válida para a diferença de tratamento, na sua "versão forte", o momento ponderativo do princípio não dispensa o escrutínio da própria avaliação realizada pelo legislador quando atribuiu peso determinante às razões que justificam a diferença de tratamento legislativo.

Ora, uma tal avaliação implica a verificação da correspondência do tratamento diferenciado com o fim da norma, no cotejo das razões ponderáveis a favor e contra a diferenciação, tendo em conta o contexto factual e normativo em que se insere a medida. Para avaliar a correspondência da diferença de tratamento com as diferenças identificadas nos diversos grupos de pessoas, importa, pois, começar por confrontar a medida diferenciadora adotada (sua natureza e dimensão) com as razões invocadas para a empreender.

Mais uma vez, não posso acompanhar a fundamentação do Acórdão neste ponto.

A diferença anotada - da perceção por um grupo de remuneração através de verbas públicas - não revela natureza e relevância suficientes para justificar o grau de tratamento mais oneroso a que os trabalhadores do setor público estão sujeitos por via do artigo 33.º da LOE. Ela não constitui diferença objetiva que justifique a diferença de tratamento adotada.

Na verdade, a diferença da perceção por verbas públicas, tendo embora inegável reflexo nas contas do Estado, não apresenta nenhuma relevância na delimitação do direito fundamental à retribuição de qualquer trabalhador. A garantia deste direito fundamental tem igual expressão para todos os trabalhadores. A Constituição não distingue o grau de garantia que merece a remuneração dos trabalhadores do setor público, privado ou do terceiro setor (artigo 59.º, n.º 3, da Constituição). Não existe, pois, fundamento para a discriminação na redução dos vencimentos dos trabalhadores pela circunstância de a sua entidade empregadora ser um ente público ou privado. A solução legal proposta assenta numa ideia de poder dispositivo unilateral do Estado sobre as remunerações de todos os trabalhadores do setor público (poder que nenhum empregador tem sobre os respetivos trabalhadores), confundindo Estado-empregador e Estado-legislador, e pressupõe que a garantia do direito fundamental à retribuição não tem igual expressão para todos os trabalhadores, o que não pode ser aceite.

Conclui-se, assim, que não existe correspondência entre a característica identificadora do grupo de pessoas formado pelos trabalhadores do setor público e o tratamento diferenciado que lhes é proporcionado relativamente aos demais cidadãos portugueses.

A seleção de quem deve ser chamado a solver os encargos públicos tem como limite a igualdade na repartição dos encargos públicos, bem como a respetiva capacidade contributiva.

Não havendo correspondência entre as características diferenciadoras dos grupos identificados pela norma e as diferenças de tratamento detetadas, não existe verdadeiro fundamento para a discriminação.

c. Quanto à fixação de efeitos da declaração de inconstitucionalidade com força obrigatória geral

Tomo esta posição apesar de considerar que a inconstitucionalidade da norma também afeta esta dimensão normativa do artigo 33.º LOE, uma vez que a decisão de modelação de efeitos constitui uma decisão distinta do Tribunal Constitucional, que incide sobre os efeitos da declaração de inconstitucionalidade, tendo, portanto, como seu pressuposto a decisão já tomada pelo Tribunal Constitucional e sendo dependente desta.

Nestes termos, o Tribunal Constitucional tem competência para restringir qualquer efeito da declaração (o efeito retroativo e o efeito repristinatório), em razão do tempo (v.g., até à publicação do Acórdão), da matéria em questão ou das circunstâncias (v.g., os efeitos ressalvados da norma abarcam apenas algumas das situações ou casos que seriam afetados). Todas estas hipóteses decorrem do artigo 282.º, n.º 4, que não contém uma mera alternativa entre eficácia ex tunc ou ex nunc da decisão, mas confere expressamente o poder ao Tribunal Constitucional de fixar os efeitos da sua decisão salvaguardando determinadas situações constituídas ou determinadas dimensões normativas da norma julgada inconstitucional, durante certo período de tempo (C. Blanco de Morais, Justiça Constitucional, t. II, Coimbra Editora, 2011, pp. 268-270, 337 ss.; R. Medeiros, A decisão de inconstitucionalidade, UCP, 1999, pp. 673-674, 696 ss.; V. Canas, Introdução às Decisões de Provimento do Tribunal Constitucional, AAFDL, 1994, pp. 195-196). De facto, se o preceito dá competência ao Tribunal para retirar a eficácia regra (ex tunc) à totalidade da decisão, então tem de se reconhecer a competência do Tribunal para restringir efeitos em menor medida.

A decisão de limitação dos efeitos e a medida dessa limitação dependem da existência de um sacrifício desproporcionado da segurança jurídica, da equidade ou de interesse público de excecional relevo e do grau desse sacrifício. Daqui resulta o caráter limitado do poder do Tribunal de manipulação de efeitos, uma vez que não se trata de um espaço de absoluta discricionariedade. De facto, a Constituição não pretende transformar o Tribunal Constitucional em órgão de decisão ou ponderação política de interesses - nomeadamente quando se refere a "interesse público de especial relevo" - pois esta apenas cabe ao decisor político democraticamente legitimado. Tal seria, aliás, desconforme com os princípios do Estado de Direito democrático e da separação de poderes. A restrição, em determinado caso, de efeitos com esta base terá, assim, de encontrar fundamentação sempre num determinado princípio constitucional e na sua ponderação.

Se o Tribunal Constitucional ao declarar a norma inconstitucional, na sua totalidade, abrange uma redução remuneratória para que reconhece existir fundamento constitucional bastante, então apenas em relação a essa dimensão se justifica a restrição de efeitos. Não a abranger, seria desproporcionadamente lesivo do interesse público, porque o Tribunal Constitucional já admitiu a não inconstitucionalidade dessa redução. Todavia permitir a preservação dos efeitos já produzidos pela norma relativamente aos titulares do direito às remunerações que foram inconstitucionalmente privados de parte do seu rendimento, tendo em conta o seu peso financeiro nas contas do Estado, por um lado, e as consequências de privação de rendimento nos visados, por outro, em especial no que respeita aos escalões mais baixos de remuneração, já não encontra adequada cobertura no interesse público invocado, configurando um sacrifício excessivo.

Para a decisão sobre a restrição de efeitos, não é relevante o facto de a norma ser ou não incindível. Esse argumento é importante quando se está a apreciar a inconstitucionalidade da norma. No entanto, neste momento, está-se a apreciar os efeitos da sua declaração de inconstitucionalidade e nesse âmbito, o Tribunal Constitucional tem competência autónoma e independente da estrutura da norma, no respeito pelo artigo 282.º, n.º 4, da Constituição.

Maria de Fátima Mata-Mouros

Declaração de voto

Vencido parcialmente quanto à declaração de inconstitucionalidade expressa na alínea a), vencido quanto à alínea b) e não acompanho parte da fundamentação constante da declaração de inconstitucionalidade da alínea c), pelas seguintes razões essenciais.

Em nosso entender, o parâmetro jurídico-constitucional invocado, assim como a aplicação que dele é feita, não é capaz de justificar a ilegitimidade constitucional da redução remuneratória imposta nas normas impugnadas.

A igualdade nos encargos, uma das manifestações do princípio da igualdade, significa que os encargos públicos devem ser repartidos de forma igual pelos cidadãos (v.g. igualdade na tributação) e, no caso de existir um sacrifício especial de um indivíduo ou de grupo de indivíduos em benefício do interesse público, que os sacrificados devam ser compensados por esse prejuízo (v.g. igualdade nos vínculos expropriatórios ou quase expropriatórios).

Na primeira dimensão, o princípio da igualdade perante os encargos públicos cumpre-se com a universalidade da medida legislativa, repartindo-se o encargo por «todos» com base no mesmo critério. Assim acontece com os impostos, que incidem sobre todos os cidadãos segundo o critério da capacidade económica (arts. 106º, nº 1 e 107º da CRP). Neste caso, a desigualdade da situação económica de cada um é superada com o critério da capacidade contributiva, que exclui do campo de incidência dos impostos as pessoas que não disponham dessa capacidade e que impõe que os contribuintes com a mesma capacidade económica paguem os mesmos impostos e os que tenham diferente capacidade paguem diferentes impostos. Quer dizer: a igualdade de tributação afere-se (e mede-se) através do critério (tertium comparationis) da capacidade contributiva, que se exprime através da imposição aos contribuintes de um sacrifício proporcional a favor do estado.

Na segunda dimensão, em que existe uma imposição desigual de encargos a um indivíduo ou a um grupo de indivíduos em benefício da comunidade, o princípio da igualdade perante encargos públicos é tradicionalmente invocado para justificar a compensação pela desigualdade criada. Perante um ato violador do princípio da igualdade, na medida em que uns destinatários são atingidos de modo desigual em comparação com outros, a igualdade é reparada ou restabelecida através de uma indemnização que compense o sacrifício especial por eles suportado. Significa isto que a violação do princípio da igualdade não impõe a invalidade do ato sacrificial, exigindo antes uma medida compensatória que vise restabelecer a igualdade jurídica ou material violada.

Ora, as normas impugnadas não convocam qualquer das referidas dimensões do princípio da igualdade: não concretizam ou estabelecem uma medida (ou proporção) de capacidade contributiva, pois o fim imediato é a consolidação orçamental ou redução do défice orçamental através da redução da despesa com pessoal; nem visam transformar a violação do princípio da igualdade em compensação de sacrifício patrimonial suportado pela desigualdade na distribuição de encargos públicos.

Para se estabelecer uma conexão relevante com a primeira dimensão do princípio da igualdade perante os encargos públicos, a única que poderia ser convocada, a fiscalização judicial teria que incidir sobre a legitimidade do fim escolhido: a igualdade perante os encargos públicos exigiria que as medidas de consolidação orçamental fossem tomadas através do pagamento de impostos, com o correspondente aumento da receita, e não através da diminuição da despesa. Como a igualdade no contributo para os encargos públicos, segundo o critério selecionado pela Constituição, assenta na capacidade contributiva de cada um, só uma atuação pelo lado da receita era capaz de garantir o respeito por aquele princípio; já uma atuação pelo lado da despesa, como é o caso da redução remuneratória, nunca poderia ter caráter universal (não discriminatório), dada a impossibilidade do legislador impor igual medida aos trabalhadores do setor privado, assim como aos titulares de rendimentos provenientes de outras fontes.

Simplesmente, não sendo evidente a desconformidade do fim imanente das normas do artigo 33º da LOE - consolidação orçamental através da redução da despesa - com os fins expressos na Constituição, nem se detetando qualquer irrazoabilidade ou incongruência com os fins declarados, a opção pela consolidação orçamental através do aumento da receita ou da diminuição da despesa cai no âmbito da liberdade de conformação legislativa.

Ora, não se questionando a adequação teleológica daquela solução, nem há inconstitucionalidade material por violação dos fins constitucionalmente prescritos, nem o mérito da escolha política daquele fim pode ser abalado pelo juiz constitucional. Nesta parte, uma atitude de self restraint na fiscalização da medida foi logo tomada no Acórdão nº 396/11, onde se julgou que «o não prescindir-se de uma redução de vencimentos, no quadro de distintas medidas articuladas de consolidação orçamental, que incluem também aumentos fiscais e outros cortes de despesas públicas, apoia-se numa racionalidade coerente com uma estratégia de atuação cuja definição cabe ainda dentro da margem de livre conformação política do legislador».

Assente que o legislador é livre de escolher o fim visado pelas normas impugnadas, que é um pressuposto ou um dado de aplicação do princípio da igualdade, só por referência a esse fim é que se pode determinar quais as pessoas ou as situações que implicam um tratamento igual ou desigual. Ao escolher a consolidação orçamental através da redução da despesa com pessoal, o legislador pré-definiu os objetos a comparar, uma vez que só a diminuição dos rendimentos pagos por verbas públicas é capaz de conseguir aquele objetivo. Essa pré-decisão conduz inevitavelmente a um determinado resultado de comparação: para efeitos de consolidação orçamental, os rendimentos provenientes de verbas públicas não são iguais aos rendimentos provenientes de outras fontes.

Dir-se-á que o princípio da igualdade se cumpre com a existência de uma justificação material bastante para se qualificar de forma desigual aqueles rendimentos. A diferenciação no modo de tratar os rendimentos afetados respeita a norma de proibição do arbítrio porque, tratando-se rendimentos provenientes do orçamento de estado, há uma razão justificativa para o tratamento diferenciado: a eficácia imediata para uma consolidação a curto prazo (cfr. Acórdãos nºs 396/2011, 352/2012 e 187/2013).

Mas, ainda que seja possível estabelecer uma relação entre os diversos rendimentos e que critério da fonte de rendimentos possa suportar a diferenciação criada pelas normas impugnadas, a circunstância dos titulares de rendimentos não provenientes de verbas públicas não poderem ser afetados por medidas suscetíveis de reduzir a despesa pública, torna inviável a determinação da medida exata da diferença. De facto, a igualdade como proibição do desequilíbrio, um controlo mais intenso que tem vindo a ser efetuado pela jurisprudência constitucional, implica um juízo de ponderação entre a extensão da diferenciação e a extensão das diferenças objetivas detetadas entre as situações de facto que são objeto de comparação. Mas, sem recurso a outros critérios ou termos de comparação conexionados com o fim a atingir, como determinar as diferenças entre os rendimentos de origem pública e os rendimentos de outras fontes, como os do trabalho do setor privado, empresariais, profissionais, de capitais, prediais, etc?