Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 413/2014 — Declara a inconstitucionalidade, com força obrigatória geral, das seguintes normas constantes da Lei n.º 83-C/2013, de…

Se a comparação fosse feita entre trabalhadores remunerados por verbas públicas e demais trabalhadores por conta de outrem, a extensão da diferença ainda poderia ser determinada através de certos elementos relacionadores, como o nível médio de remunerações, a maior ou menor segurança no emprego ou até a situação jurídico-funcional globalmente considerada de cada elemento do par comparativo. Nos Acórdãos nºs 353/12 e 187/13 não se considerou razoável e idóneo valorar as situações a comparar em função desses critérios materiais, quer pela diversidade de funções no setor público, quer pela circunstância de só as situações de pleno emprego poderem ser atingidas pelas medidas legislativas.

A verdade é que, em vista do fim de consolidação orçamental, a irrazoabilidade não está na escolha daqueles critérios valorativos, mas sim na determinação das situações relevantes que foram tratadas diferentemente pela lei. Para aquele objetivo, que é de interesse nacional, quem recebe rendimentos a partir de verbas inscritas no orçamento do Estado deve ser comparado com todos os que pertencem à categoria dos detentores de capacidade contributiva. Dentro deste universo, os trabalhadores remunerados por verbas públicas foram diferenciados pelo maior efeito que a redução remuneratória pode ter na consolidação orçamental e na salvaguarda da solvabilidade do Estado.

Ora, a determinação da diferença entre os rendimentos provenientes de verbas públicas e os rendimentos provenientes de outras fontes é difícil de medir, se não mesmo impossível, pois as "medidas de austeridade" também atingiram esses rendimentos. Como comparar aqueles que apenas têm rendimentos prediais ou empresariais, sujeitos a um aumento significativo do IMI e do IVA, com o quantum de redução remuneratória?

No Acórdão nº 187/13 ainda se considerou que a "medida de diferenciação" corresponde ao coeficiente de redução salarial porque os trabalhadores da Administração Pública atingidos pela norma, sendo sujeitos passivos de imposto, ficaram a dispor de «menor capacidade económica para satisfazer o aumento de encargos fiscais que foi imposto generalizadamente a todos os cidadãos». A extensão da diferenciação foi assim medida pela menor capacidade contributiva causada pela redução remuneratória. Mas este argumento, que parece ser decisivo na aplicação do princípio da "igualdade proporcional", não pode servir de suporte à diferenciação, uma vez que se há menor capacidade contributiva também o imposto a pagar será menor. Isto é, o grau de sacrifício que vai implicado na redução remuneratória não se pode medir pelo mesmo grau de sacrifício que os contribuintes suportam em consequência do pagamento dos seus impostos, pois a perda de rendimentos (sacrifício) é proporcional à diminuição da carga fiscal e desse modo continua a ser assegurada a igualdade de sacrifícios. De modo que, a repartição igual dos encargos fiscais não é afetada pela redução remuneratória imposta pelas normas impugnadas.

A posição que obteve vencimento no presente Acórdão não faz referência àquela diferenciação, mas também não indica qual a extensão da diferença entre os grupos em comparação, com base na qual se deve aferir da proporcionalidade do tratamento diferenciado. Aceita-se que há uma diferença entre os atingidos e os excluídos pelas normas impugnadas - os rendimentos daqueles provêm de verbas públicas - mas não se explicita qual a medida dessa diferença.

Ora, a nosso ver, para aferir da "justa medida" da redução de remunerações não é necessário verificar se, à luz do objetivo da consolidação orçamental, há um tratamento desigual relativamente aos demais detentores de capacidade contributiva. Tal como acontece numa empresa privada, o Estado-administração pode cortar nas despesas com o pessoal que o serve, tendo com vista a salvaguarda da sua solvabilidade, sem que seja necessário tomar em conta a igualdade de resultados relativamente aos titulares de rendimentos de outra fonte.

De resto, no contexto que dá sentido às normas impugnadas, tentar encontrar uma justificação racional para a "diferenciação" acaba por se legitimar cortes excessivos, sem que seja violado o princípio da igualdade. Na verdade, ao localizar-se a razão justificativa da diferenciação na "eficácia imediata" na redução da despesa do Estado, tanto se legitima uma redução de 10% como se valida uma redução de 12% ou mais. E será difícil sustentar, como parece resultar da posição que obteve vencimento, que a eficácia imediata justifica a diferenciação dentro de certa medida, mas não justifica o agravamento dessa medida devido à perda de "consistência valorativa" pelo decurso do tempo. É que, se o argumento da eficácia perdeu consistência, tanto perdeu para a medida de diferenciação inicial como para o seu agravamento.

Isto não significa que as normas do artigo 33º do LOE2014 estejam totalmente imunes à censura jurídico-constitucional, pois têm ainda que ser confrontadas com o princípio da proporcionalidade.

Quer se entenda que o quantum de retribuição tem natureza jusfundamental, como parece ser mais defensável, quer se entenda que a Constituição não o garante, como se defende no presente Acórdão, as medidas legislativas que o restringem ou conformam têm que ser adequadas, exigíveis e proporcionais para se alcançar o fim pretendido, seja por decorrência do nº 2 do artigo 18º da CRP, seja com fundamento no princípio do estado de direito ínsito no artigo 2º da CRP.

Que a redução remuneratória é apropriada ao fim de consolidação orçamental pelo lado da despesa é uma evidência: o impacto orçamental na redução da despesa pública é estimado em 643 milhões de euros (cfr. Relatório do OE2014). E também é defensável considerar tal medida temporária como um meio menos limitativo ou menos lesivo que a cessação do vínculo laboral ou a colocação na situação de requalificação, as alternativas disponíveis à redução de despesa com pessoal, as quais, embora idóneas, são mais lesivas do que aquela (cfr. Acórdão nº 474/13, sobre a constitucionalidade do regime jurídico da requalificação dos Trabalhadores da Administração Pública).

Já quanto à razoabilidade e equilíbrio da medida, sem se pôr em causa o espaço de conformação do legislador na sua modelação, constata-se o caráter excessivo da mesma, sobretudo na parte em que se atinge as remunerações mensais de valor compreendido entre os (euro)675 e (euro)1000. Não se trata de ajuizar se a justa medida impunha que o legislador fixasse um outro limiar de isenção, mas apenas de constatar a manifesta irrazoabilidade de nuns casos se considerar suficiente para a satisfação do fim de consolidação orçamental um corte de rendimentos a partir de 1000 euros e noutros se impor uma redução a partir de 675 euros.

Se não se aceita que a anterior jurisprudência constitucional tenha fixado o limiar mínimo de incidência da redução remuneratória em 1.500 euros, pois o Tribunal não tem esse poder normativo, também se julga irrazoável que para os pensionistas aquele limite tenha sido fixado em 1000 euros e que para quem está no ativo tenha sido fixado em 675 euros. A Contribuição Extraordinária de Solidariedade (CES) foi instituída e justificada como uma medida que visou obter uma contribuição equivalente à imposta com as reduções salariais dos trabalhadores da função pública nos orçamentos de 2011, 2012 e 2013. Ora, se ambas as medidas têm a mesma finalidade - redução da despesa pública - é irrazoável que para quem está no ativo o limite tenha sido fixado em 675 euros, sendo certo que nesta situação as despesas são presumivelmente maiores, e por conseguinte maior será a necessidade de rendimentos. Não se pretende convocar o parâmetro do princípio da igualdade entre pensionistas e funcionários no ativo, mas assinalar a incongruência e a falta de equidade que existe entre o limiar de 675 euros e o objetivo da consolidação orçamental: se para os pensionistas é aceitável e tolerável que o sacrifício seja exigido apenas a partir dos 1000 euros, que justificação existe (ou foi dada) para que o mesmo sacrifício seja alargado aos 675 euros relativamente aos trabalhadores no ativo?

A nosso ver, nesta parte, as normas do artigo 33º do LOE2014 não se conformam com o princípio da proporcionalidade, o que conduz à inconstitucionalidade parcial das mesmas.

O enquadramento dessa contribuição no âmbito das medidas de redução de despesa coloca-a em desconformidade com o princípio da proporcionalidade, quer por falta de equidade interna, uma vez que a taxa é a mesma qualquer que seja o montante do subsídio, quer pela irrazoabilidade e incoerência da taxa com objetivos visados, já que relativamente a outros tipos de reduções, como as remuneratórias e a CES, o legislador impôs taxas menores para a mesma base de incidência, considerando-as suficientes para atingir o mesmo fim. A vulnerabilidade de quem se encontra na situação de desemprego ou doença justificaria que a taxa de redução dos subsídios fosse menor do que a taxa de redução das remunerações e das pensões, independentemente da existência de uma cláusula de salvaguarda de valores mínimos.

Todavia, a recondução da contribuição ao universo da parafiscalidade, como fazemos, não permite formular qualquer juízo de inconstitucionalidade, seja por referência ao direito à segurança social (artigo 63º da CRP), seja por aplicação do princípio da proporcionalidade.

O proponente da norma, para além do mais, justifica-a do seguinte modo: «estando a ser registadas contribuições a estes beneficiários durante o período de doença ou de desemprego, a respetiva carreira contributiva está a ser completada sem que estes estejam efetivamente a contribuir. Tal implica que este período seja contabilizado para efeitos de prestações para estas ou outras eventualidades futuras, sem que tenha havido qualquer contribuição. Assim, especialmente, em momento de emergência nacional, por motivos de equidade e justiça social, entende-se adequado e proporcional que estes beneficiários vejam reduzida a sua prestação».

Efetivamente, durante o período em que é atribuído o subsídio de desemprego e o subsídio de doença os serviços de segurança social são obrigados a efetuar o registo de remunerações por equivalência à entrada de contribuições, o que permite manter os efeitos da carreira contributiva dos beneficiários com exercício de atividade que, em consequência da verificação de eventualidades protegidas pelo regime geral, deixem de receber ou vejam diminuídas as respetivas remunerações (cfr. artigo 57º, nº 2 da Lei nº 4/2007, de 16 de janeiro - Lei de Bases Gerais da Segurança Social - artigos 16º e 17º da Lei nº 110/2009, de 16 de setembro - Código dos Regimes Contributivos do Sistema Previdencial da Segurança Social - artigo 22º do Decreto-Lei nº 28/2004, de 4 de fevereiro - Regime jurídico de proteção social na eventualidade de doença no âmbito do subsistema previdencial - artigo 80º do Decreto-Lei nº 220/2006, de 3 de novembro - Regime jurídico da reparação da eventualidade de desemprego no âmbito do subsistema previdencial).

O instituto do registo de remunerações por equivalência, fundado no princípio da solidariedade, tem por objetivo fundamental evitar que os beneficiários de prestações pecuniárias substitutivas de rendimentos de trabalho perdido em consequência da verificação de determinadas eventualidades, e que por isso se encontram na situação de inatividade temporária, possam ver prejudicado o direito à formação da pensão em virtude de interrupção da carreira contributiva provocada por aquelas eventualidades. Como não há entrada efetiva de contribuições para a segurança social, a lei ficciona a existência de contribuições, evitando assim que o trabalhador seja lesado nos direitos à proteção social, em especial o direito à pensão, dependentes de obrigações contributivas.

Ora, a «contribuição» prevista no artigo 115º da LOE2014, que nos termos do seu nº 5 constitui uma «receita do sistema previdencial», insere-se na lógica da contributividade, fazendo com que os beneficiários das prestações contribuam para o autofinanciamento do sistema previdencial, tendo «por base uma relação sinalagmática direta entre a obrigação legal de contribuir e o direito às prestações» (artigo 54º da LBSS). A reversão da taxa para o IGFSS.I.P, a afetação às despesas específicas do sistema previdencial e o facto de os contribuintes serem beneficiários desse sistema, são marcas características de um tributo parafiscal. Entre a contribuição e as prestações sociais existe uma relação sinalagmática: o esforço contributivo que a taxa representa é justificado pelo benefício de proteção social que os contribuintes presumivelmente obtêm em troca, especialmente a pensão de reforma. Afigura-se-nos, pois, que o critério da fixação da taxa - 5% e 6% dos subsídios - está marcado pelo princípio da equivalência ou benefício, uma vez que fica consignada a compensar os rendimentos perdidos em consequência da verificação das eventualidades que integram o âmbito matéria do sistema previdencial.

A qualificação das taxas previstas no artigo 115º do LOE2014 como tributos parafiscais - as "contribuições financeiras" previstas na alínea i) do nº 1 do artigo 165º da CRP - afasta o juízo de inconstitucionalidade, desde logo, porque o nº 2 do artigo 63º da CRP tem implícito que o financiamento do sistema de segurança social também se faça através de contribuições dos respetivos beneficiários (princípio da contributividade), numa proporção que se inclui no âmbito da liberdade de conformação do legislador.

Mas também porque aquelas taxas, sendo adequadas ao fim visado e exigíveis em atenção ao custo ou valor das prestações presumidas, não são manifestamente inadequadas e desproporcionadas para se alcançar aquele fim. Apenas se verifica que o princípio da solidariedade que suporta o registo de remunerações por equivalência, enquanto ficção da entrada da contribuição de 11% sobre a remuneração ilíquida auferida pelo trabalhador desempregado ou doente, cede parcialmente perante o princípio da contributividade expresso nas taxas de 6% e 5%. Estes coeficientes não se podem ter por excessivos porque, tendo por base de incidência o valor dos subsídios - que são calculados em 65%, na eventualidade de desemprego, e entre 55% e 75%, na eventualidade de doença, da remuneração média do trabalhador - acabam por ser inferiores ao resultado da aplicação da mesmas percentagens relativamente à quota de 11%. Repare-se que a taxa contributiva global, que atualmente é de 34,75%, integra o custo correspondente a cada uma das eventualidades cobertas pelo sistema previdencial (cfr. artigos 50º e 51º do Código Contributivo) e que, não havendo contribuições da entidade empregadora, o trabalhador desempregado ou doente apenas contribui com 6% e 5%, sendo o restante custeado pela solidariedade dos demais contribuintes.

Trata-se, pois, de uma medida compensatória, equitativa, que não atinge a substância do direito ao subsídio de desemprego e ao subsídio de doença, e por conseguinte, não está em desconformidade com o princípio da proporcionalidade.

Tendo em vista o fim de redução da despesa, entendemos que não há razão justificativa para diferenciar os pensionistas que têm mais do que uma pensão daqueles que apenas têm uma pensão de sobrevivência, qualquer que seja o seu valor. Que fundamento material suficiente existe para impor a taxa de formação numa pensão de sobrevivência de 1000 euros cumulada com uma pensão de reforma de 1500 euros e excluir dessa taxa quem aufere apenas uma pensão de sobrevivência de 2500 euros? Para o fim de consolidação orçamental pelo lado da despesa, a razão da diferenciação deve assentar no valor das pensões e não num determinado número de pensões. Há, pois, desigualdade de tratamento para os mesmos valores globais de pensão.

Todavia, quanto ao fundamento da desigualdade interna, não acompanho a argumentação constante do ponto 97 do Acórdão, porque nos parece que o "valor global mensal a título de pensão" é exclusivamente considerado para determinar a taxa de formação da pensão de sobrevivência, não podendo servir de critério ou termo de comparação após se ter calculado ou recalculado a pensão com base nessa taxa. O valor da pensão de sobrevivência que intervém no cálculo do valor global mensal continua a ser apurado como base nas percentagens previstas na lei (50% para o regime de proteção social convergente e 60% ou 70% para o regime geral), valor este que naturalmente será diferente após se ter aplicado à pensão de sobrevivência as taxas de formação de pensão previstas no artigo 117º. Se há reduções diferenciadas no valor global da pensão calculado após a aplicação da taxa de formação, elas derivam do diferente valor que as demais pensões têm, cujo razão justificativa assenta em diversos elementos, como o valor das remunerações, a duração da carreira contributiva, a idade do beneficiário, etc.

Lisboa, 30 de maio de 2014

Lino Rodrigues

DECLARAÇÃO DE VOTO

A. Artigo 33.º da LOE 2014 - Reduções remuneratórias de quem recebe por verbas públicas

Já em 2013 o Tribunal Constitucional entendeu, quanto à redução remuneratória em que se traduziu a suspensão do pagamento de subsídio de férias pelo orçamento de 2013 - embora não retirando do argumento as devidas consequências quanto às reduções remuneratórias em si mesmas - que «não servia de justificação que essa fosse ainda a única medida com efeitos seguros e imediatos na redução do défice e a única opção para garantir a prossecução do objetivo traçado».

Já no Acórdão de 2013, na mencionada declaração de voto, sustentei que volvidos três sucessivos exercícios orçamentais, o corte de remunerações, três vezes reiterado, não encontrava já respaldo na Constituição. O argumento, fundamental, do resultado imediato da solução perdera-se, e tornara-se incompreensível a invocação da imperatividade ou da natureza insubstituível da medida para a preservação da capacidade financeira do Estado, por não haver soluções alternativas, de outra natureza, através das quais se chegasse a igual valor certo.

Em 2014, encontrando-nos no 4.º ano de previsão de redução remuneratória, o decurso do tempo reforça o argumento de que se não pode continuar a invocar ser a redução (agora, ainda mais agravada) a única forma de, atuando pelo lado da despesa, e com eficácia certa e imediata, atingir os objetivos pretendidos de redução do défice.

O decurso do tempo impõe um acréscimo de exigência no sentido de serem encontradas alternativas que evitem o prolongamento da medida.

Mesmo não se considerando ultrapassada a difícil situação económica nacional, no 4.º ano consecutivo, a afetação das remunerações de quem recebe por verbas públicas não pode já dar-se por justificada - não basta que esteja preordenada à realização de legítimos objetivos orçamentais, essenciais ao reequilíbrio das contas públicas. O argumento da eficácia imediata, da indiscutível urgência e imprescindibilidade, já não são suficientes para fundamentar a indispensabilidade desta medida para a obtenção de efeitos seguros e imediatos (aliás, diferentemente do Acórdão, vejo nas medidas de agravamento fiscal em sede de IRC um sinal da existência de alternativas).

Admito uma intervenção limitadora - que atinja o valor dessas prestações, afetando um direito social - desde que existam razões suficientemente ponderosas para essa afetação (o que é diferente de aceitar qualquer justificação desde que não seja evidente que tal justificação não serve).

Só com uma justificação forte a contrapartida pela prestação do trabalho pode ser diminuída, e na condição de serem, ainda, observados os princípios estruturantes do Estado de Direito.

Para que se afete o direito à remuneração - aqui, no seu quantum - o legislador terá de respeitar os princípios constitucionais estruturantes, e de apresentar uma justificação robusta - que invocou, em 2010 (condições excecionais e extremamente adversas; medidas seriam indispensáveis ao reequilíbrio das contas públicas e apresentavam-se como mais eficazes do que outras, sendo o modo mais certo e rápido de obtenção da verba imediatamente necessária). Em 2010, considerando o montante e a temporalidade da medida, essa justificação foi aceite pelo Tribunal Constitucional como sendo suficientemente forte. Só aquela medida seria apta, pela urgência e necessidade de certeza.

Para que, em 2014, se ponha em causa a remuneração, voltando a sacrificar os mesmos para além do que já lhes foi imposto ao longo do tempo, tem de ser apresentada uma razão suficientemente forte.

Significa, portanto, que o legislador, quando afeta um salário fixado, não está somente limitado pelo respeito de um limiar mínimo, balizado pelo princípio da dignidade da pessoa humana e pelo direito a um mínimo de subsistência condigna.

Não se diga que a escolha das alternativas ainda cabe na liberdade do legislador, por, num juízo de evidência, não ser possível atestar que uma tal medida não é apta a atingir o seu fim, ou que não é indispensável para a sua prossecução, ou que não resulta evidente a sua desproporção.

É que, em meu entender, para que o legislador fique autorizado a afetar a remuneração não basta que não resulte evidente que uma solução que afete a remuneração não serve para o fim (legítimo) visado. Ou que não seja manifesto que a solução escolhida não é a menos restritiva para atingir a finalidade legítima, de entre as soluções igualmente eficazes para o atingir. Nem basta que não seja absolutamente claro que atendendo à gravidade do sacrifício imposto a solução seja excessiva ou desrazoável.

No caso, apesar das razões de interesse público, dignas de proteção, a medida já não respeita o princípio da proporcionalidade: ainda que a medida seja idónea (adequada) para a realização de um fim legítimo, o tempo decorrido e a exigência de encontrar outras opções (desde 2011) impunha que a ela se tivessem encontrado alternativas, deixando de se poder invocar que esta seria a única, certa e imediatamente quantificável.

Por outro lado, no caso da norma em apreciação, sempre teria de ser considerada a dureza do sacrifício imposto, não apenas nos escalões de rendimento mais baixos, mas também noutros escalões que são agora sujeitos a um esforço adicional que se acentua de modo significativo em 2014, e levando ainda em consideração o esforço acumulado (i.e., a acumulação da ablação de rendimentos sofrida ao longo dos anos). O prejuízo sofrido por estes destinatários ao longo do tempo não se limitou a estas reduções remuneratórias reiteradas: sofreram, entre outras medidas, a supressão efetiva do subsídio de férias e de Natal em 2012; foram afetados pelo aumento do horário de trabalho para 40 horas; pela redução adicional na compensação sobre o valor do pagamento do trabalho extraordinário; pela alteração das regras das ajudas de custo nas deslocações em serviço, pela proibição de valorizações remuneratórias decorrentes de promoções ou progressões; pelo aumento da contribuição para a ADSE; pelo agravamento fiscal que atingiu todos os trabalhadores (reduções de escalões de IRS, aumento das taxas; imposição de uma sobretaxa de 3,5% no IRS; redução de deduções à coleta...).

Atingido tal esforço sacrificial, não pode deixar de se considerar que ainda que a solução legislativa se destine a uma finalidade reconhecidamente legítima, se tornou insuportável a reiteração das medidas, tendo-se por violado o princípio da proporcionalidade.

B. Artigo 75.º da LOE 2014 - Complementos de pensão

A norma não se limita a afastar a possibilidade da introdução de complementos de pensão para o futuro, suspende, igualmente, a eficácia das situações anteriormente acordadas.

Uma vez que a atribuição de tais prestações complementares resultou de instrumento de regulamentação coletiva anteriormente fixado, a disposição legal que agora as suspende viola o artigo 56.º, n.º 3, da Constituição - que garante a contratação coletiva - ao pôr em causa a contratação coletiva em si mesma. Já em ocasião anterior (Acórdão n.º 602/2013) votei (vencida) a inconstitucionalidade de norma (então, do Código de Trabalho) que determinava a suspensão da eficácia de anterior resultado de exercício de autonomia contratual coletiva, por violação associada do princípio da proteção da confiança, decorrente do artigo 2.º da Constituição, e do direito de contratação coletiva. Algumas dessas considerações são genericamente válidas no caso em apreço.

A existência de um direito à contratação coletiva com um mínimo de conteúdo útil exige que o legislador respeite as expectativas fundadas na continuidade da vinculação resultante dos instrumentos de regulamentação coletiva, pelo período convencionado, por um lado, e que, naturalmente, aqueles que os adotam possam com eles contar para a conformação da sua vida, por outro. O respeito pela contratação coletiva em si mesma considerada (e constitucionalmente prevista) obriga a que se respeitem as expectativas, dignas de tutela, que os instrumentos de regulamentação coletiva geraram.

A meu ver, independentemente da natureza das matérias em causa, ou seja, independentemente de o objeto da contratação coletiva integrar a reserva de convenção coletiva, a confiança que a contratação coletiva em si mesma pressupõe, e que é base da sua essência, condição fundamental da sua existência, sempre imporia o respeito pelos conteúdos antes negociados, até ao final dos períodos contratualmente estipulados. A confiança é, afinal, crucial ao exercício pleno da liberdade de contratação coletiva, dotando-a de sentido.

Por ser assim, o legislador não pode atingir de forma tão significativa os instrumentos de regulamentação coletiva de trabalho já celebrados e em vigor, sem com isso ferir de modo excessivo a confiança dos contraentes na longevidade antecipadamente fixada do instrumento de regulamentação coletiva, e, consequentemente, afetando a garantia da própria contratação coletiva. A quebra do acordo celebrado, por imposição legal, com as suas consequências lesivas, constitui uma ablação significativa da confiança nos instrumentos de regulação coletiva, frustrando a certeza que as partes haviam depositado na manutenção do acordado.

Acresce que, no caso da atribuição dos complementos de pensão, em muitas situações, os beneficiários condicionaram decisões relativas ao seu contrato de trabalho na expectativa do recebimento destes complementos. Por outro lado, os que optaram por deixar a vida ativa têm neste complemento parte da sua subsistência, em muitos casos bastante significativa. Nalgumas situações, na origem da opção de antecipação do abandono da vida ativa esteve a expectativa da receção do complemento acordado. E esta opção conduziu, relembre-se, à redução de pessoal, com a consequente vantagem da redução de despesas com pessoal por parte da empresa.

Tudo ponderado, e em associação com o princípio da proteção da confiança, enquanto decorrência do princípio do Estado de direito, consagrado no artigo 2.º da Constituição, tem-se por violada a garantia da contratação coletiva instituída pelo artigo 56.º, n.º 3 da Constituição.

Em suma, atendendo ao diminuto contributo do valor correspondente à poupança em causa, para a prossecução do interesse coletivo, por um lado, e as legítimas expectativas dos particulares e os pesados sacrifícios que a solução acarreta, por outro, não poderíamos deixar de concluir, ao contrário da maioria, pela desproporção da solução, considerando violado o princípio da proporcionalidade.

C. Artigo 117.º -Novo regime de cálculo/recálculo das pensões de sobrevivência

Fi-lo por não julgar suficientemente justificada a diferenciação estabelecida entre aqueles que acumulam uma pensão de sobrevivência com outras pensões e os que acumulam uma pensão de sobrevivência com outro tipo de rendimentos (não estando estes últimos destinatários sujeitos ao recálculo do valor da pensão de sobrevivência), nomeadamente rendimentos do trabalho, ainda que os rendimentos cumulados sejam de igual valor (o que pode, por absurdo, conduzir a que alguém não veja limitada uma pensão de sobrevivência que receba enquanto está a trabalhar - porque a cumula com rendimentos do trabalho -, mas veja essa mesma pensão ser reduzida a partir do momento que opte por deixar a vida ativa).

Considero que é pedido um esforço adicional, a bem de todos, a uma categoria específica de pensionistas - os pensionistas que recebem pensões de sobrevivência -, mas, mesmo entre estes, o esforço não é pedido a todos eles. A meu ver, este tratamento diferenciado não tem uma razão material distintiva suficiente, não podendo ser justificado unicamente em razão de estarem em causa titulares de outras pensões para além da pensão de sobrevivência (n.º 7). A condição de recursos introduzida é aferida exclusivamente em atenção a um determinado rendimento mensal a título de pensão.

Sendo o objetivo da medida a sustentabilidade das finanças públicas, procurando contribuir para a consolidação orçamental (respeitante a todos), não se vê como pode justificar-se o tratamento diferenciado dos pensionistas que percebem pensões de sobrevivência e, dentro destes, apenas dos que acumulam a pensão de sobrevivência com as outras pensões do n.º 7 do artigo 117.º (LOE 2014), impondo-lhes uma amputação de parte da pensão, tanto mais que as verbas usadas para pagar aos que recebem pensão de sobrevivência e que recebem outros rendimentos são as mesmas que são utilizadas para pagar a pensão de sobrevivência aos que cumulam com outras pensões.

Das incoerências são prova, desde logo, entre outras, as variadas situações que conduziram a que se identificasse, no Acórdão, fundamentos de violação do princípio da igualdade quando a medida é encarada numa perspetiva interna, mas também, como referi, do ponto de vista externo.

Estamos perante mais uma alteração avulsa e assistémica, mas, ao contrário de outras, com vocação para se tornar definitiva. Ora, uma medida que pudesse intervir de forma a reduzir o montante das pensões a pagamento teria de encontrar forte apoio num conjunto sistémico de alterações estruturadas (como se exigiu no já referido Acórdão n.º 862/2013, sobre a convergência de pensões), não devendo incidir, de forma cirúrgica, apenas sobre uma categoria de pensionistas - os beneficiários de pensões de sobrevivência, e, dentro destes, não abarcando todos - sem considerar as demais situações de pensões devidas pela segurança social, e, bem assim, sem considerar o conjunto das situações dentro do próprio universo dos titulares de pensões de sobrevivência.

De novo, como antes no diploma relativo à convergência de pensões dos sistemas da Caixa Geral de Aposentações e do regime geral da segurança social, o legislador não pensou o sistema de forma integrada, na sua globalidade. Afetam-se, de modo isolado, somente algumas categorias de beneficiários, sem cuidar da sua posição relativa no sistema geral da segurança social.

Acresce que, no caso, a redução das pensões de sobrevivência, dada como permanente, não compreende, na sua configuração, a previsão da reavaliação das condições de acesso à pensão, nem prevê um mecanismo que determine a possibilidade de recalcular a pensão caso as circunstâncias pessoais do beneficiário se modifiquem. Por outro lado, a medida legislativa que acarreta o recálculo da pensão ignora, por exemplo, a concreta circunstância de cada pensionista, ou o peso real da pensão de sobrevivência na aferição do montante total do rendimento de pensões que determina o escalão de recálculo. Na verdade, aplica-se uma nova taxa de formação da pensão de sobrevivência, cuja determinação depende do valor global mensal constituído pela pensão de sobrevivência somado ao de outras pensões, percebido pelo titular. Mas o impacto do recálculo com base na nova taxa é tanto maior, quanto maior for o peso da pensão de sobrevivência no rendimento.

Convém também recordar que esta disposição afeta, fundamentalmente, os viúvos e viúvas que já não estão na vida ativa, operando uma redução imprevista no seu rendimento.

Este é um grupo de destinatários especialmente sensível ao impacto das medidas de contração das prestações a que tem direito (ainda que estejamos a falar de rendimentos totais superiores a 2000 euros), por constituírem, como já antes se escreveu em voto de vencida, um segmento da população que, na sua maioria, se encontra em especial situação de vulnerabilidade e dependência e que, por naturais razões atinentes à sua idade (e, muitas vezes, à saúde) se mostra incapaz de reorientar a sua vida em caso de alteração inesperada das circunstâncias que lhes não permita fazer face a encargos anteriormente assumidos.

Reconhece-se que o interesse público prosseguido com esta medida é digno de tutela: o legislador aponta como interesse público a redução da despesa, com o objetivo de reduzir o défice orçamental e a criação de condições para a sustentabilidade futura das finanças públicas e do sistema de pensões. Respeitados os princípios constitucionais estruturantes e apresentada uma justificação forte e razoável este poderia fundar uma afetação do valor da pensão, frustrando as expectativas de quem recebe uma pensão.

Mesmo que se admita que as expectativas do montante de pensão possam ter de ceder face a interesses públicos contrapostos de maior peso, é necessário, à semelhança do que antes se fez no diploma da convergência das pensões, aferir do ponto de vista da proporcionalidade se esta é uma afetação desproporcionada da posição de confiança. Fazê-lo não se resumirá à aceitação de que, num critério de evidência (que o Acórdão aceita), não é possível afirmar que a medida frustradora de expectativas não seja apta à finalidade, ou seja dispensável, por exemplo. A justificação para tal afetação terá, também aqui, de ser uma justificação forte.

Não pode deixar de se considerar que é excessiva a frustração de expectativas que a medida introduz, afetando uma categoria de pessoas especialmente fragilizada - agora mais ainda, pela ausência de alguém com quem a vida era partilhada, e que, na falta desta, se vê privada da sua colaboração, desde logo, na partilha de despesas e na organização da vida familiar. Por outro lado, o interesse fundamental apresentado como justificador - o reequilíbrio orçamental, em situação de emergência financeira - não pode fundar uma medida tendencialmente definitiva. E mesmo quando se invoca a sustentabilidade do sistema de pensões a longo prazo, a medida falha na revisão globalmente ponderada dos regimes de proteção social. A prossecução deste objetivo estrutural exigiria medidas integradas, dotadas de coerência.

Considerei, por isso, frágeis as razões invocadas para a imposição de uma redução de caráter permanente, não temporariamente determinada.

A ser assim, rejeito que possam ser afetadas, neste grau, as expetativas deste grupo de pensionistas, considerando também violado o princípio da proteção da confiança (artigo 2.º da Constituição), afastando-me do Acórdão nesta parte.

D. A restrição de efeitos da declaração de inconstitucionalidade (artigo 282.º, n.º 4, da Constituição)

Vejamos a razão pela qual considero que o Tribunal não deve limitar os efeitos, fazendo-os valer apenas para o futuro.

Estes efeitos regra, nos termos do n.º 4 do artigo 282.º da Constituição, apenas por razões de segurança jurídica, razões de equidade ou de interesse público de excecional relevo, que deverá ser fundamentado, podem ser substituídos por efeitos de alcance mais restrito. Tem-se entendido que os efeitos mais restritos são efeitos temporalmente mais limitados: efeitos ex nunc, ou seja, efeitos que se produzem somente a partir da declaração de inconstitucionalidade da norma (muito embora o Tribunal Constitucional tenha considerado, em 2012, de forma inovadora e com o meu voto de vencida, que poderia determinar a suspensão de efeitos da declaração de inconstitucionalidade de uma norma do orçamento até ao final do ano, havendo implicado, na prática, que esta produzisse a plenitude dos seus efeitos, apesar de haver sido declarada inconstitucional).

A meu ver, as razões apresentadas pela maioria não têm força suficiente para fundamentar o desvio aos efeitos regra. O interesse público, que não foi, afinal, suficiente para credenciar constitucionalmente a imposição das medidas de redução, continua, a meu ver, a não ser fundamento suficiente para permitir a restrição temporal de efeitos da declaração de inconstitucionalidade das normas que as sustentam, salvaguardando a poupança líquida de despesa pública já obtida pelo Estado em resultado das reduções remuneratórias (a meu ver reiteradamente) inconstitucionais, em detrimento do pesado sacrifício dos cidadãos.

Considerar o contrário, seria admitir que os sacrifícios impostos, que a maioria considerou inconstitucionais, poderiam, ainda assim, ser suportados pelos seus destinatários durante quase metade do ano. Não vejo que o interesse público invocado deva prevalecer.

Sublinhe-se que a restrição de efeitos onera em particular grupos de rendimentos especialmente sensíveis a variações, que foram sujeitos às medidas agora declaradas inconstitucionais, e que, assim, se vêem irremediavelmente impedidos de recuperar o que perderam por efeito de soluções violadoras da Constituição. Entre estes destinatários encontram-se pessoas já em situação de grande carência, como aqueles que auferem rendimentos mais baixos, designadamente os que passaram a ser afetados pela redução salarial em 2014.

Embora reconhecendo que o Tribunal não censurou, no passado, a redução remuneratória anteriormente imposta (tendo eu ficado vencida no Acórdão n.º 187/2013) - pelo que seria possível sustentar-se que, nessa parte, os efeitos da norma deveriam ser salvos - não deixa de ser muito duvidoso que a Constituição, no n.º 4 do artigo 282.º, admita uma modelação, não apenas temporal, mas também do próprio conteúdo que permita salvar apenas parte da redução remuneratória, até ao valor antes não censurado, já que, na verdade, a norma agora declarada inconstitucional não repristina, a meu ver, a norma anteriormente em vigor (que era orçamental, tendo de ser renovada em cada ano). A norma aplicada no ano anterior - que a maioria não censurou em 2013 -, não é, sequer, parcialmente sobreponível com a que agora se declara inconstitucional: varia nas taxas de redução aplicadas; varia nos intervalos mínimos e máximos fixados; atinge um universo não completamente coincidente de destinatários quando consideramos as anteriores normas de redução remuneratória.

Não vejo que o Tribunal deva utilizar a modelação de efeitos temporais ao seu alcance para colmatar uma possibilidade que a Constituição lhe nega, que é a de estratificar a decisão.

Sublinhe-se que a construção da norma foi uma opção do legislador - concentrou numa só norma a redução remuneratória, sem distinguir segmentos - e é esta opção legislativa que determina que a decisão de inconstitucionalidade recaia sobre a norma assim concebida.

Catarina Sarmento e Castro

DECLARAÇÃO DE VOTO

O referido artigo 75.º determina a suspensão de normas constantes de instrumentos de regulamentação coletiva de trabalho que se encontram em vigor, impondo uma ineficácia temporária destas normas, cuja cessação fica condicionada à ocorrência de um determinado facto futuro - três anos consecutivos de resultados líquidos positivos nas empresas afetadas.

Essas normas respeitam à atribuição de complementos de pensão dos sistemas de proteção social.

Se, por um lado, é verdade que não estamos perante uma matéria que integre a reserva da convenção coletiva, por outro lado, atenta a sua conexão imediata com os direitos dos trabalhadores à segurança económica na velhice, ela é naturalmente vocacionada para ser objeto de negociação coletiva, não existindo qualquer disposição legal que proíba a sua contratualização.

As normas suspensivas do pagamento dos suplementos livremente acordados constituem, pois, numa intromissão na eficácia do conteúdo do que foi livremente contratualizado.

Essa intromissão constitui uma restrição à eficácia do exercício do direito à contratação coletiva a que preside um interesse público (diminuição das despesas das empresas que integram o setor empresarial do Estado, com a consequente diminuição do montante das transferências de verbas do Orçamento Geral do Estado para estas empresas) que não é capaz de justificar tal restrição, num juízo estrito de proporcionalidade, atento o nível particularmente intenso da confiança depositada na eficácia do contratado e o grau elevado das consequências lesivas da frustração do investimento nessa confiança.

Na verdade, os atingidos pela medida em análise tomaram decisões irreversíveis que definiram os dias do resto das suas vidas, em função do contratualizado, pelo que o objetivo de obter uma poupança orçamental não pode justificar a frustração de tais expectativas.

Tal desproporção resulta, simultaneamente, numa restrição inadmissível ao direito à contratação coletiva e numa violação do princípio da confiança inerente a um Estado de direito democrático.

Fora do âmbito desse segmento ideal, os interesses das pessoas afetadas por uma intervenção ilegítima do legislador, designadamente aqueles que auferem baixos salários e aqueles que viram desmesuradamente agravado o corte dos seus vencimentos, deveriam ter sido salvaguardados, valendo aí a regra geral da eficácia ex tunc da declaração de inconstitucionalidade, consagrada no artigo 282.º, n.º 1, da Constituição, que obrigasse à reposição da parte dos salários que foi ilegitimamente retirada ao abrigo de uma norma ferida de inconstitucionalidade.

Só assim se faria uma justa composição entre os interesses públicos invocados no acórdão e os interesses particulares afetados.

Na verdade, tais normas também violam o princípio da proteção da confiança inerente ao modelo do Estado de direito democrático, consagrado no artigo 2.º da Constituição, e o princípio da igualdade, consagrado no artigo 13.º, n.º 1, da Constituição, na medida em que apenas afetam aqueles que cumulam a pensão de sobrevivência com outra pensão.

A opção do legislador de apenas determinar a aplicação da nova fórmula de cálculo das pensões de sobrevivência a quem também receba outras pensões não foi minimamente fundamentada, não se vislumbrando qualquer razão que a justifique, pelo que tal medida, ao intervir de forma perfeitamente assistemática e avulsa no regime de pensões, revela-se incapaz, pelas razões que o Tribunal já enunciou no Acórdão n.º 862/2013, de justificar a violação das legítimas expectativas de quem já aufere essas pensões, violando o princípio da confiança inerente a um Estado de direito democrático.

Além disso, a diferença instituída entre quem cumula uma pensão de sobrevivência com outras pensões e quem a aufere como rendimento único ou a cumula com outro tipo de rendimentos é arbitrária, por que não tem a justificá-la um fundamento racionalmente inteligível, sobrecarregando gratuita e injustificadamente uma parte do universo das pessoas que aufere pensões de sobrevivência, violando também nesta dimensão externa o princípio da igualdade.

João Cura Mariano

DECLARAÇÃO DE VOTO

A) Divergi parcialmente da decisão expressa na alínea a) da Decisão do presente Acórdão no que respeita às normas do artigo 33.º da Lei n.º 83-C/2013, de 31 de dezembro (Redução remuneratória), pelas razões essenciais que de seguida se explicitam.

O artigo 33.º da Lei n.º 83-C/2013, de 31 de dezembro, consagra uma medida de redução remuneratória - redução das remunerações totais ilíquidas mensais - aplicável aos «titulares dos cargos e demais pessoal» identificados no n.º 9 da mesma disposição, pagos por verbas públicas. Esta medida de redução remuneratória, na sua configuração, afasta-se das correspondentes medidas previstas nos Orçamentos de Estado para os anos de 2011, 2012 e 2103 (artigos 19.º da Lei n.º55-A/2010, de 31 de dezembro, 20.º da Lei n.º 64-B/2011, de 30 de dezembro e 27.º da Lei n.º 66-B/2012, de 31 de dezembro), em razão de três aspetos essenciais: o abaixamento do valor do limiar a partir do qual as remunerações ficam sujeitas a redução (675 euros, em vez de 1500 euros); a alteração dos limites mínimo e máximo do coeficiente de redução (2,5% e 12% em vez de 3,5% e 10%); e o abaixamento do valor do limiar a partir do qual é aplicável o coeficiente máximo de redução (2000 euros em vez 4150 euros).

O presente Acórdão parte, na apreciação da questão de constitucionalidade, do critério de apreciação que enunciou e aplicou nos Acórdãos n.º 396/2011, n.º 353/2012, e n.º 187/2013, o qual respeita, por um lado, à existência de um fundamento para a diferenciação - daqueles que recebem remunerações e pensões pagas por verbas públicas - e, por outro lado, à medida dessa diferença.

Para tal, convoca o princípio da igualdade proporcional, aferindo, face à nova configuração da medida de redução remuneratória, o esforço adicionalmente exigido aos trabalhadores do setor público por confronto quer com o esforço exigido pela anterior modelação das medidas de redução remuneratória, quer com o cúmulo destas com as medidas de suspensão, total ou parcial, do pagamento dos subsídios de férias e de Natal (Orçamento de Estado para 2012) ou apenas do subsídio de férias ou 14.º mês (Orçamento de Estado para 2013). E, na senda do postulado resultante da jurisprudência anterior, em especial no Acórdão n.º 187/2013 (segundo o qual «ao legislador não se encontra vedada a opção de, na prossecução do interesse público na consolidação orçamental, diferenciar, a título excecional e temporário, aqueles que auferem remunerações do Orçamento do Estado, mas a medida da diferenciação que em tal contexto seja imposta terá que ser proporcional ao fim visado e sensível à dimensão de igualdade»),conclui, sendo de manter os critérios definidos pelo Acórdão n.º 187/2013, que a redução estabelecida não constitui, quando globalmente considerada, uma versão relevantemente atenuada da desigualdade gerada por via da associação da suspensão total ou parcial do pagamento do subsídio de férias (Orçamento de Estado para 2013) e, assim, que a «medida da diferenciação» inerente à configuração da medida, ainda que desacompanhada de qualquer afetação dos subsídios, se afigura excessiva e constitucionalmente ilícita perante o princípio da justa repartição dos encargos públicos - conclusão que se afigura particularmente evidente em relação ao segmento de remunerações base de valor compreendido entre 675 e 1.500 euros.

Entende-se que, no contexto de aprovação do Orçamento de Estado para 2014, ainda de excecionalidade económico-financeira, subsistem as razões de interesse público, inerentes desde logo à «Estratégia de consolidação orçamental» determinada pelas obrigações específicas assumidas pelo Estado português ao nível internacional (Fundo Monetário Internacional) e da União Europeia, por via do Programa de Assistência Económica e Financeira (e também pelos Memorando de Entendimento sobre as Condicionalidades de Política Económica e do Memorando de Políticas Económicas e Financeiras acordados, respetivamente, com a Comissão Europeia e o FMI) que podem ainda justificar a diferença de tratamento daqueles que auferem rendimentos pagos por verbas públicas que, por essa razão, podem ser chamados a suportar um esforço adicional face ao imperativo de adoção de medidas de redução de despesa que concorram para o cumprimento daquelas obrigações, em especial quanto ao valor, mais exigente, fixado para o défice orçamental para 2014. Acresce que, não obstante o termo formal do Programa de Assistência Económica e Financeira, no contexto de aprovação do Orçamento de Estado para 2014, existem ainda outras razões de interesse público que podem justificar aquela diferença - quer em geral as atinentes ao cumprimento das obrigações que decorrem do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia no quadro da política económica e também do Pacto de Estabilidade e Crescimento, quer em especial as decorrentes das imposições do procedimento por défices excessivos em curso (cfr. as Recomendações do Conselho de 16/06/2013 com vista ao termo da situação de défice excessivo que impõe que seja posto termo à situação de défice excessivo em 2015 e um valor de 2,5% para o défice no mesmo ano), quer ainda as razões decorrentes das obrigações mais estritas assumidas pelo Estado português por via da entrada em vigor, em 1 de janeiro de 2013, do Tratado sobre a Estabilidade, Coordenação e Governação Económica na União Europeia de 2 de março de 2012 (DR, 1.ª Série, n.º 127, de 3/7/2012 e Lei de Enquadramento Orçamental (Lei n.º 91/2001, de 20 de agosto, com a redação da Lei n.º 37/2013, de 14 de junho, que a republicou)).

O controlo constitucional agora convocado para as normas constantes do artigo 33.º da Lei n.º 83-C/2013, de 31 de dezembro, que aprova o orçamento de Estado para o ano de 2014, não pode contudo deixar de ponderar, por um lado, aquele interesse público e, por outro lado, a previsão de outras medidas que, embora sem alcance universal, contribuem de algum modo para a repartição diversa dos encargos públicos. Por isso se entende que, não obstante a medida de redução remuneratória, na sua nova configuração, impor na sua globalidade, face à configuração das anteriores medidas de redução remuneratória, um esforço acrescido aos que auferem remunerações por verbas públicas - e, em especial, ao segmento intermédio mais afetado pelo abaixamento do limiar remuneratório de aplicação do coeficiente máximo de redução - não se verifica de forma evidente a desigualdade de tratamento na repartição dos encargos públicos que justifique um juízo de inconstitucionalidade por se encontrarem ultrapassados os limites do sacrifício.

Assim, e sendo certo que, com a medida de redução remuneratória reconfigurada, os trabalhadores que auferem por verbas públicas se mostram mais onerados na distribuição dos encargos públicos, por comparação com os trabalhadores que não recebem por verbas públicas, a diferença de tratamento, fundamentada na diferença de posições dos abrangidos e dos excluídos da medida em causa, não se afigura excessiva e desproporcionada, enquanto expressão de uma medida ainda excecional e (como se assume no Relatório do Orçamento de Estado para 2014) com caráter transitório, não definitiva, justificada em face do interesse público de contenção da despesa pública e de redução do défice para tanto invocado - de modo a que este se venha a conter nos limites do défice admissível à luz das obrigações decorrentes do Direito da União Europeia.

Não obstante subsiste, em nosso entender, uma questão que deve ser apreciada, não na perspetiva da medida da diferença entre os destinatários das medidas em causa e os demais cidadãos, mas na perspetiva dos efeitos da medida dentro do universo dos seus destinatários.

Com efeito, na sua formulação reconfigurada face ao desenho da medida, também de redução remuneratória, constante das normas dos Orçamentos de Estado de anos anteriores - e como se revela evidente por aplicação do n.º 1, primeira parte, do artigo 33.º da Lei n.º 83-C/2013, de 31 de dezembro - a medida de «redução remuneratória» prevista naquele artigo 33.º abrange trabalhadores do setor público pagos por verbas públicas que auferem menores rendimentos, já que o limiar de aplicação da mesma se situa, agora, em 675 euros mensais, estando este limite não muito longe do mínimo de existência em termos de rendimento líquido de imposto previsto no n.º 1 do artigo 70.º do Código do Imposto sobre o Rendimento das Pessoas Singulares.

Ora merecerá especial tutela a situação daqueles que, auferindo retribuições mais baixas, ainda são abrangidos pela medida em análise. A medida deve ser apreciada tendo em conta a remuneração anual no seu todo considerada e o impacto sobre a capacidade de fazer face à subsistência, a práticas vivenciais em razão do agregado familiar compatíveis com uma existência condigna e autónoma e a encargos e compromissos assumidos. Não se afigura desrazoável supor que no segmento de rendimentos que constitui o limiar de aplicação da medida em causa (675 euros mensais) - e também nos segmentos que deste estejam próximos que não eram afetados pelas anteriores medidas de redução remuneratória - o rendimento disponível para fazer face a onerações de rendimento justificadas por motivos de interesse público seja muito diminuto ou mesmo inexistente, por todo o rendimento ser alocado à satisfação de necessidades essenciais inerentes à existência e a compromissos básicos que concorram para essa existência, como o custo da habitação, da alimentação, da saúde e dos transporte - e outros custos, designadamente os derivados de outros direitos fundamentais como o direito à educação ou o acesso à cultura. Com efeito, e de acordo com os dados do Inquérito às Despesas das Famílias 2010/2011 elaborado pelo Instituto Nacional de Estatística (disponível em http://ine.pt), a despesa total média de um agregado (sem crianças dependentes) composto por dois adultos não idosos cifra-se em 19946 euros, a que corresponde uma despesa média mensal de 1662 euros e de 831 euros per capita (cfr. 2.12) - e de um agregado composto por um adulto não idoso em 13789 euros, a que corresponde uma despesa média mensal de 1149 euros - muito superiores ao limiar de aplicação da medida remuneratória.

Por essa razão, e considerando a intensidade, acrescida, das consequências da medida de redução remuneratória no que respeita aos segmentos em causa acima identificados, com rendimentos provenientes do trabalho menos elevados, a medida representa, face aos fins de interesse público por elas visados, um sacrifício que ultrapassará os limites de exigibilidade requeridos pelo princípio da proporcionalidade, afigurando-se desrazoável na sua dimensão subjetiva por o sacrifício exigido ao segmento em causa assumir uma intensidade acrescida.

Neste sentido, mostrar-se-á desrespeitado o princípio da proporcionalidade decorrente do artigo 2.º da Constituição da República Portuguesa, pelo que nos pronunciámos no sentido da inconstitucionalidade da norma do artigo 33.º da Lei n.º 83-C/2013, de 31 de dezembro, mas apenas na parte em que fixa o limiar de aplicação da medida de redução remuneratória num valor de remuneração total ilíquida mensal de 675 euros.

B)Divergi quanto à decisão expressa na alínea b) da Decisão do presente Acórdão no que respeita às normas do artigo 115.º, n.os 1 e 2, da Lei n.º 83-C/2013, de 31 de dezembro (Contribuição sobre prestações de doença e de desemprego), pelas razões essenciais que de seguida se explicitam.

O presente Acórdão, na apreciação da questão de constitucionalidade, considera que as normas do artigo 115.º em causa violam o princípio da proporcionalidade já que, não obstante a consagração, pelo n.º 2, de uma garantia do valor mínimo das prestações - garantia inexistente na correspondente norma inserida no Orçamento de Estado para 2013 e declarada inconstitucional pelo Acórdão n.º187/2013 -, a medida aí contida de aplicação das contribuições sobre as prestações de desemprego e de doença, por afetar os que, encontrando-se naquelas situações de especial vulnerabilidade, auferem prestações de menor valor, se afigura desrazoável.

Entende-se todavia que o fundamento da inconstitucionalidade decorrente do Acórdão n.º187/2013, atinente à violação do princípio da proporcionalidade, que acompanhámos, foi de algum modo ultrapassado - não obstante subsistir uma afetação de rendimentos daqueles que se encontram numa situação de especial vulnerabilidade por se encontrarem numa situação de desemprego ou de doença -pela previsão, no n.º 2 do artigo 115.º, de uma «garantia do valor mínimo das prestações» correspondente ao valor mínimo das mesmas fixado nos termos previstos nos respetivos regimes jurídicos. Tal garantia poderá em certa medida corresponder - tendo em conta a menor amplitude dos rendimentos envolvidos sujeitos à contribuição prevista no n.º 1 do artigo, em especial no caso do subsídio de desemprego cujos limites mínimo e máximo são fixados por referência ao valor do Indexante dos Apoios Sociais -, do ponto de vista da sua função, ao limiar de aplicação das medidas de redução remuneratória e de aplicação da contribuição extraordinária de solidariedade também consagradas na Lei n.º 83-C/2013, de 31 de dezembro.

Atendendo ao que ficou exposto a nossa pronúncia foi no sentido da não inconstitucionalidade das normas do artigo 115.º, n.os 1 e 2, da Lei n.º83-C/2013, de 31 de dezembro.

C) Acompanha-se a decisão expressa na alínea c) da Decisão do presente Acórdão no que respeita às normas do artigo 117.º da Lei n.º 83-C/2013, de 31 de dezembro (Pensões de sobrevivência dos cônjuges e ex-cônjuges), nos termos que de seguida se explicitam.

No que respeita à apreciação da violação do princípio da igualdade, acompanhamos o sentido da decisão e a fundamentação do Acórdão na parte em que aí se entende ser no parâmetro da igualdade, na sua vertente interna, devido aos efeitos dentro do grupo de destinatários afetados pela medida, que reside o fundamento da sua desconformidade constitucional.

No que respeita à apreciação da violação do princípio da proteção da confiança entende-se, em qualquer caso, que as pensões de sobrevivência têm idêntica dignidade constitucional face às outras pensões diretamente substitutivas de rendimentos de trabalho (cfr. artigo 63.º, n.º 3, da Constituição), não obstante a configuração daquelas pelo legislador, implicar, em especial, que as mesmas não têm sempre caráter vitalício, nem ficam imunes à alteração do seu montante por virtude das particularidades do respetivo regime.

D) Acompanha-se a decisão expressa na alínea d) da Decisão do presente Acórdão no que respeita às normas do artigo 75.º da Lei n.º 83-C/2013, de 31 de dezembro (Complementos de pensão), nos termos que de seguida se explicitam.

Quanto à apreciação da violação do direito de contratação coletiva, alcançamos a conclusão formulada, mas não acolhemos os fundamentos para tanto invocados. Ainda que se admita que a matéria em causa - complementos de pensões - não integra o núcleo essencial da reserva de contratação coletiva, tal como configurada pela jurisprudência deste Tribunal, a mesma não deixa só por isso de poder beneficiar do âmbito de proteção do direito de contratação coletiva tal como decorre do artigo 56.º, n.º 3, da Constituição da República Portuguesa.

Além disso, não se nos afigura evidente que do teor do artigo 478.º, n.º 2, do Código de Trabalho, articulado com o disposto na Lei de Bases da Segurança Social em matéria de regimes complementares de iniciativa coletiva e individual (artigo 83.º e seguintes da Lei n.º 4/2007, de 16 de janeiro, com as alterações introduzidas pela Lei n.º 83-A/2013, de 30 de dezembro), resulte que a matéria em causa não possa integrar o sistema complementar na vertente regimes complementares de iniciativa coletiva - assentes na partilha de responsabilidades sociais (cfr. artigo 81.º, n.º 2) - os quais, se incluem os regimes profissionais complementares (cfr. artigo 83.º, n.º 2 e Decreto-Lei n.º 225/89, de 6 de julho), a estes não se confinam necessariamente (cfr. artigo 83.º, n.º 1) - e que, por essa via, fique fora do âmbito da previsão daquela disposição do Código do Trabalho.

Ora as normas do artigo 75.º da Lei n.º 83-C/2013, de 31 de dezembro, objeto de apreciação afetam o exercício concreto, já ocorrido, do direito fundamental de contratação coletiva, ao determinar a suspensão do pagamento, verificados certos requisitos, de complementos de pensões objeto de instrumentos de regulamentação coletiva de trabalho e, assim, determinando uma conformação externa e a posteriori do conteúdo das convenções coletivas afetadas.

Contudo, entende-se que tal ingerência assim operada no conteúdo do direito de contratação coletiva já exercido não se afigura excessiva à luz do disposto no artigo 18.º, n.º 2, da Constituição, face à prevalência dos objetivos de interesse público a prosseguir aliada quer ao facto de o domínio em causa - complementos de pensões (a cargo de empresas do setor público empresarial) - não estar incluído na reserva de contratação coletiva, quer à configuração da medida como medida de mera suspensão (e não eliminação), ainda que determinada pelo preenchimento de requisitos relativos ao resultado líquido do exercício das empresas abrangidas e, ainda, à previsão de uma cláusula de garantia da perceção de um valor mínimo de 600 euros mensais (cfr. artigo 75.º, n.º 4).

Quanto à apreciação da violação do princípio da confiança, entende-se que se afigura suficiente a análise do primeiro teste de aplicação do princípio da tutela da confiança para alcançar a conclusão da sua não violação, por o mesmo não se encontrar preenchido e serem cumulativos os requisitos ou testes de que depende a tutela da situação de confiança.

Maria José Rangel Mesquita

DECLARAÇÃO DE VOTO

Vencido quanto às alíneas a), b) e c) da decisão, pelas razões a seguir indicadas.

§ 1.º -Quanto à alínea a) da decisão: redução remuneratória (artigo 33.º da Lei n.º 83-C/2013, de 31 de dezembro - LOE para 2014)

1.1. No Acórdão - maxime nos seus n.os 20 e 21 e 29 e 30 - reconhece-se que a redução das remunerações mensais prevista no artigo 33.º da LOE para 2014 se integra numa estratégia que já não se reconduz ao simples cumprimento do PAEF, nomeadamente por tal medida, segundo as palavras do Relatório do OE para 2014, procurar "dirimir uma inadequada política de rendimentos na Administração Pública", através da correção do "padrão de iniquidade" considerado existir entre o público e o privado e, outrossim, por a mesma medida se inscrever agora no âmbito do "processo de revisão estrutural da despesa". Por outro lado, o citado Relatório refere não só que o "ano de 2014 será um ano de transição entre o Programa de Ajustamento Económico [o PAEF] e o novo enquadramento orçamental a que estão sujeitos os países da União Europeia e, mais especificamente, os países da área do euro", como também que, "paralelamente ao Programa [- isto é: o PAEF -],Portugal [se] encontra sujeito a um procedimento de défice excessivo" (v. pág. 38).

Estes novos dados - que, justamente por serem novos, não foram (nem podiam ter sido) considerados nas avaliações realizadas pelos Acórdãos n.os 396/2011, 353/2012 e 187/213 - "rompem o horizonte temporal definido a partir do período de vigência do PAEF" e impõem tanto a reponderação da perspetiva de atuação do legislador orçamental - reforçando especialmente a vertente do Estado-empregador -, como a consideração da nova definição dada ao interesse público prosseguido mediante a redução das remunerações de quem é pago por verbas públicas - o interesse público visado no artigo 33.º já não é apenas a consolidação das contas públicas no curto prazo; a medida plasmada nesse preceito integra-se numa trajetória de médio ou longo prazo.

Contudo, o caminho seguido no presente Acórdão foi o da continuidade, relativamente ao decidido nos três anos anteriores, como se neste momento o mais importante ainda fosse o PAEF e os objetivos do artigo 33.º em análise se pudessem reconduzir simplesmente aos das normas de redução remuneratória previstas nos Orçamentos do Estado para 2011, 2012 e 2013:

«Embora nos encontremos já no limite desse programa, o certo é que estamos em face de uma medida que, sem prejuízo da sua anunciada integração em objetivos mais amplos - cuja eventual concretização normativa futura poderá, a seu tempo, ser apreciada - se dirige ainda, em termos imediatos, e em linha com as anteriores, à viabilização do cumprimento das metas orçamentais definidas no PAEF para o ano de 2014» (n.º 21)

«Apesar do mais amplo enquadramento fundamentador que agora é dado à redução remuneratória imposta aos trabalhadores do setor público, é patente que a opção persiste relacionada, em termos diretos e imediatos, com a prossecução do mesmo interesse público que conduziu à adoção das medidas congéneres previstas nas Leis n.os 55-A/2010, 64-B/2011 e 66-B/2012, isto é, com a "consecução de fins de redução da despesa pública e de correção de um excessivo desequilíbrio orçamental" (acórdão n.º 396/2011), de acordo com um plano, plurianual mas temporalmente delimitado, definido a partir o Programa de Ajustamento Económico e Financeiro, o qual se estende ainda ao exercício orçamental de 2014 [...].

[...]

[À] luz, quer do enquadramento objetivo que continua a resultar do PAEF, quer dos termos em que se encontra uma vez mais normativamente concretizada, a redução remuneratória imposta para 2014 aos trabalhadores do setor público (apenas) permite que nela continue a reconhecer-se uma medida transitória, instrumentalmente preordenada "à realização de objetivos orçamentais essenciais ao reequilíbrio das contas públicas, num contexto de particular excecionalidade" [...] (acórdão n.º 187/2013).

Apesar de politicamente subjacente, a perspetiva mais ampla seguida pelo legislador de 2013 não encontra nos preceitos orçamentais sob sindicância expressão normativa que justifique - ou até mesmo autorize - a reconfiguração do campo de ponderação em que o Tribunal consecutivamente situou a apreciação das medidas de afetação salarial introduzidas em exercícios orçamentais condicionados pelo cumprimento das obrigações estabelecidos no PAEF [...]» (n.º 30)

Ora, como o Tribunal referiu no Acórdão n.º 396/2011, a resposta à questão de saber se as reduções remuneratórias operam a título definitivo ou a título meramente transitório constitui "um muito relevante fator de valoração, atuante transversalmente em todos os campos problemáticos de aplicação dos parâmetros constitucionais" invocados para a apreciação da constitucionalidade das mesmas reduções.

O argumento fundamental em que se baseia a perspetiva de continuidade acolhida no presente Acórdão é o de uma alegada «falta de tradução ou concretização normativa» dos novos dados, em especial no artigo 33.º da LOE para 2014; aliás, nesse artigo estabelece-se expressamente em relação às reduções remuneratórias nele previstas um período de duração correspondente ao ano de 2014 (cfr. o respetivo n.º 1: "durante o ano de 2014").

Sucede que o elemento literal não deve ser o único a relevar na interpretação do artigo em causa.

Com efeito, para a determinação da sua teleologia concorrem, além das referências constantes do Relatório do OE para 2014 anteriormente mencionadas, e bem assim aquelas que são feitas no próprio Acórdão, a vontade expressa manifestada pelo proponente da norma nas págs. 49 e 50 do mesmo Relatório, no sentido de, para 2014, substituir a redução remuneratória que vigorou entre 2011 e 2013 por uma medida de redução com limiares e taxas diferentes destinada a atingir objetivos igualmente diferentes. Ou seja, a medida apreciada nos arestos referentes aos Orçamentos do Estado dos anos anteriores, não obstante a identidade da denominação, é diferente na sua estrutura e teleologia daquela que agora está em apreciação.

Também não é a ausência de uma «reforma sistemática» da política de remunerações dos trabalhadores das Administrações Públicas na LOE para 2014 que constitui obstáculo a divisar-se na redução remuneratória consagrada no artigo 33.º desta Lei um sentido estratégico perfeitamente definido e consonante com o programa reformador anunciado no Relatório do OE para 2014, págs. 49 e 50. De resto, tal política remuneratória, por natureza, é parte integrante da política orçamental, pelo que o sentido estratégico desta não pode deixar de ter repercussões naquela.

Acresce que, com incidência autónoma e específica no plano normativo, não podem igualmente ser desconsiderados novos dados que impõem um reenquadramento da medida de redução remuneratória aplicável em 2014.

Em primeiro lugar, o início de vigência em 1 de janeiro de 2013 do Pacto Orçamental, correspondente aos artigos 3.º a 8.º do Tratado sobre Estabilidade, Coordenação e Governação na União Económica e Monetária (cfr. o respetivo artigo 14.º, n.º 2, e o Decreto do Presidente da República n.º 98/2012, de 3 de julho).

E, em segundo lugar, a Lei n.º 37/2013, de 14 de junho, que na sequência do artigo 3.º, n.º 2, daquele Pacto, veio introduzir alterações relevantíssimas na Lei de Enquadramento Orçamental (Lei n.º 91/2001, de 20 de agosto), como, por exemplo, os princípios da estabilidade orçamental (artigo 10.º-A) e da sustentabilidade (artigo 10.º-D) ou as regras do limite da dívida pública (artigo 10.º-G) e do saldo orçamental estrutural (artigo 12.º-C).

Era no âmbito deste novo quadro normativo que as aludidas justificações constantes do Relatório do OE para 2014 sobre a redução remuneratória plasmada no artigo 33.º da LOE para 2014 deviam ter sido ponderadas e fixado o sentido e alcance deste mesmo preceito. Procedendo desse modo, facilmente se chegaria à conclusão que os interesses públicos prosseguidos pelo citado artigo 33.º não se esgotam no PAEF - aliás, estão agora presentes novos interesses públicos - e que todas as ponderações feitas em Acórdãos anteriores relativamente às reduções remuneratórias não são transponíveis, sem mais, para o caso sujeito. O termo do PAEF não é um «ponto de chegada», mas antes simples «estação» num caminho (longo) em direção à situação orçamental sustentável. E, até lá, a liberdade conformadora do legislador orçamental encontra-se - ou continua - fortemente limitada.

1.2. Em qualquer caso, a abordagem do artigo 33.º da LOE para 2014 a partir do que foi decidido anteriormente sobre medidas de redução remuneratória, sem refazer todo o processo de ponderação, abstraindo do seu específico programa normativo e da integração de novos dados no domínio da norma, e sem reanalisar a própria realidade constitucional - que neste âmbito económico-social é reconhecidamente dinâmica - afigura-se inadequada como base para a apreciação da sua constitucionalidade.

Em especial, este novo contexto factual e normativo, para lá de obstar a uma aferição da medida da diferença constitucionalmente tolerada em função do decidido em anos anteriores (cfr. os n.os 34 e 35 e, sobretudo, 38 a 43, todos do presente Acórdão), também não permite mais continuar a perspetivar as reduções remuneratórias dirigidas a quem recebe por verbas públicas em termos de«encargo público» ou como equivalente funcional de medidas tributárias. O fim precípuo do legislador é mesmo a reforma, reestruturação e redução da despesa pública, considerada excessiva, pelo que o recurso à via fiscal não constitui na ótica do interesse público em causa uma solução alternativa (cfr. o Relatório do OE para 2014, pág. 42 e seguintes).

1.3. Acresce que, ainda que se pudesse continuar a considerar existir na solução do artigo 33.º da LOE para 2014 uma diferenciação relevante à luz do princípio da igualdade entre trabalhadores pagos por verbas públicas e aqueles que o não são - e, pelo anteriormente exposto, julgo que tal já não sucederá -, a verdade é que a desconsideração ou subvalorização do referido contexto - que vai muito para além do "plano da execução orçamental relativa ao ano de 2014" - inquinaria sempre a análise da relação meio fim (também referida como "dimensão interna do princípio da igualdade") realizada (cfr. os n.os 44 e 45 do presente Acórdão). E, de todo o modo, no tocante à aferição da "medida da diferença" (cfr. o n.º 46 do presente Acórdão), subsistiriam igualmente as objeções já formuladas na declaração de voto conjunta aposta ao Acórdão n.º 187/2013, em especial nos seus n.os 5 e 6.

§ 2.º -Quanto à alínea b) da decisão: contribuição sobre prestações de doença e desemprego (artigo 115.º da Lei n.º 83-C/2013, de 31 de dezembro - LOE para 2014)

2.1. Em primeiro lugar, cumpre recordar que em 2013, na apreciação do artigo homólogo daquele que agora está em análise - o artigo 117.º da LOE para 2013, que, excetuando a cláusula de salvaguarda, é «reeditado» por via do artigo 115.º da LOE para 2014 - foi o próprio Tribunal quem convocou o princípio da proporcionalidade como parâmetro constitucional, e não os requerentes. Nessa altura, o Tribunal considerou as dimensões deste princípio que entendeu relevantes, sendo que todos os aspetos que conduziram no presente Acórdão ao juízo positivo de inconstitucionalidade também já então se encontravam presentes na solução legislativa sub iudicio.

Em segundo lugar, as apreciações realizadas no Acórdão n.º 187/2013 - à luz do princípio da proporcionalidade (n.º 94) e da garantia da existência condigna (n.º 95) - respeitaram exclusivamente à seguinte solução ou opção legislativa (n.º 93):

" [A] ausência de uma qualquer cláusula de salvaguarda que impeça que os montantes pecuniários correspondentes aos subsídios de doença e de desemprego, por força da dedução agora prevista [no artigo 117.º], possam ficar abaixo do limite mínimo que o legislador fixou, em geral, para o conteúdo da prestação devida para qualquer uma das duas situações.

[...]

Não está, por conseguinte, excluído que a contribuição sobre subsídios de doença e desemprego, implicando, na prática, uma redução dos montantes pecuniários a que os beneficiários têm direito, venha a determinar que a prestação a auferir fique, em certos casos, aquém do nível mínimo que foi já objeto de concretização legislativa e que se encontra sedimentado por referência a uma certa percentagem da retribuição mínima mensal, no caso do subsídio por doença, ou ao indexante dos apoios sociais, no caso do subsídio de desemprego"(itálicos aditado)

Mais: a «desrazoabilidade» imputada a tal solução em 2013, conforme decorre inequivocamente dos parágrafos primeiro e terceiro do n.º 94 do Acórdão n.º 187/2013, e é corrente na jurisprudência deste Tribunal (v., por exemplo, o Acórdão n.º 159/2007), é aquela que surge associada ao excesso ou à ausência de justa medida - correspondente ao terceiro teste da metódica de aplicação do princípio da proporcionalidade, ou seja, a proporcionalidade em sentido estrito. A falta de razoabilidade, neste sentido e com tal recorte dogmático, não é uma simples negação da ragionevolezza italiana nem se confunde com a perspetiva da dogmática alemã da «desrazoabilidade», referida a «algo» que é inadmissível, inaceitável ou intolerável (unzumutbar) na sequência da valoração à luz de um parâmetro de justiça do caso concreto (Ma(beta)stab der Einzelfallgerechtigkeit) - e é essa valoração que parece subjacente à afirmação feita no presente Acórdão de que o artigo 115.º da LOE para 2014 redunda numa "afetação inadmissível ou intolerável do ponto de vista de quem a sofre e por razões essencialmente atinentes à sua subjetividade". Com efeito, se tal subjetividade não é a de sujeitos concretos, mas simplesmente abstrata, nada justifica a autonomização da razoabilidade nesta aceção específica do terceiro teste do controlo do princípio da proporcionalidade, uma vez que o excesso ou ausência de justa medida não podem em caso algum ser considerados desrazoáveis.

Tendo em conta todos estes dados, a censura feita à solução da LOE para 2013 respeitou exclusivamente à omissão da previsão de uma cláusula de salvaguarda impeditiva de que que a contribuição sobre subsídios de doença e desemprego viesse a determinar que a prestação a auferir ficasse, em certos casos, aquém do nível mínimo que havia sido já objeto de concretização legislativa e que se encontrava sedimentado por referência a uma certa percentagem da retribuição mínima mensal, no caso do subsídio por doença, ou ao indexante dos apoios sociais, no caso do subsídio de desemprego. De resto, somente neste quadro é que se pode compreender a declaração de voto do Senhor Conselheiro Cura Mariano aposta ao Acórdão n.º 187/2013: para ele, a inconstitucionalidade do artigo 117.º da LOE para 2013 residia não na omissão da cláusula de salvaguarda, mas na omissão de definição de um "patamar quantitativo" superior, porventura similar às isenções estabelecidas com referência aos «cortes» dos rendimentos dos trabalhadores da Administração Pública e dos pensionistas.

Pelo exposto, a interpretação e execução daquele Acórdão pelo artigo 10.º da Lei n.º 51/2013, de 24 de julho (que alterou a LOE para 2013), primeiro, e pelo artigo 115.º da LOE para 2014, depois, foram corretas - isto é, correspondem ao entendimento exato daquilo que foi a censura constitucional feita à norma do artigo 117.º da LOE para 2013 pelo Acórdão n.º 187/2013.

2.2. Sucede, isso sim, que o Tribunal decide agora perfilhar, face à mesma questão jurídico-constitucional, uma posição (ainda) mais restritiva da liberdade de conformação do legislador, considerando que a cláusula de salvaguarda por este introduzida no citado artigo 115.º, n.º 2, não impede que a redução dos montantes das prestações em causa penalize ainda excessivamente os credores de prestações mais baixas. Por outras palavras, considera o Tribunal no presente Acórdão que o legislador deveria estabelecer, no mínimo, um limiar de isenção de qualquer redução situado num patamar superior àquele que corresponde à cláusula de salvaguarda prevista no referido artigo 115.º, n.º 2.

Contudo, as razões para esta inflexão jurisprudencial não são de todo em todo convincentes.

2.3. Desde logo, no plano estritamente metódico.

A alegada «desrazoabilidade» da solução legal é - e não pode deixar de ser atento o tipo de controlo aqui em causa: a fiscalização da constitucionalidade de normas jurídicas - abstrata: considera o peso dos sacrifícios impostos aos possíveis destinatários da norma, e não a intolerabilidade ou inaceitabilidade da medida para destinatários singularmente considerados decorrente de razões atinentes exclusivamente à respetiva subjetividade. Ou seja, tudo o que é aduzido no presente Acórdão no sentido de considerar a posição dos destinatários da medida em análise, nomeadamente a sua situação de especial vulnerabilidade ou fragilidade, respeita à «carga coativa» ou ao sacrifício associados à medida legislativa em si mesma considerada, com abstração da situação particular de alguns dos seus concretos destinatários. Trata-se, por conseguinte, não de um «outro fundamento» ou de um «argumento adicional» "relacionado com a situação específica dos beneficiários dos subsídios de doença e de desemprego", mas da (nova) consideração dos custos da medida para os direitos fundamentais afetados, típica do terceiro teste do controlo da proporcionalidade - o critério da proporcionalidade em sentido estrito ou critério da justa medida. Isso mesmo é evidenciado com meridiana clareza no seguinte passo conclusivo da argumentação desenvolvida no Acórdão em apreço:

« [I]mpor-se-ia que se não atingissem, sem uma justificação reforçada, aqueles que auferem prestações de menor valor e cuja redução só poderia constituir uma iniciativa extrema, de ultima ratio, fundada na sua absoluta indispensabilidade e insubstituibilidade.»

Simplesmente, regressando ao terceiro teste do controlo da proporcionalidade, impunha-se um passo mais, o qual foi omitido: a ponderação dos custos para os afetados acima da cláusula de salvaguarda com os ganhos ou benefícios para o interesse público.

2.4. Num plano mais substancial, não pode deixar de relevar a aparente inconsistência entre a jurisprudência constante deste Tribunal que, em matéria de direitos sociais, tem reservado - e bem - para o legislador "as ponderações que garantam a sustentabilidade do sistema e a justiça na afetação de recursos"(v., por exemplo, o Acórdão n.º 3/2010) e a exigência formulada na presente decisão de standards mínimos de proteção superiores ao direito a uma existência condigna e, mesmo, superiores ao mínimo de proteção normativamente já assegurado no âmbito dos dois regimes de proteção social em apreciação. A fixação normativa de tais mínimos de proteção já implica valorações próprias da função legislativa, pelo que, fora do quadro de aplicação do princípio da igualdade - que aqui não está em causa -, não se vislumbra qual a base jurídico-constitucional para o Tribunal aferir da insuficiência dos mesmos e impor standards mínimos mais exigentes do que os estabelecidos pelo próprio legislador.

Coisa diferente - e, apesar de contraditória com a ideia de não proibição do retrocesso social sempre afirmada pelo Tribunal, em si mesma consistente em termos lógicos e do ponto de vista da sua fundamentação jurídico-constitucional - seria mobilizar o princípio da proporcionalidade para considerar que, dada a natureza específica dos subsídios de doença e desemprego e a situação de vulnerabilidade dos seus beneficiários, em caso algum seria admissível operar a diminuição do seu montante, designadamente em ordem a contribuir para a consolidação das contas públicas.

Contudo, não foi isso que o Tribunal decidiu. O que o Tribunal decide no presente Acórdão é que o valor mínimo das prestações de doença e desemprego salvaguardado pelo artigo 115.º, n.º 2, da LOE para 2014 não chega; é insuficiente. E o problema inerente a esta decisão é que não existe qualquer critério jurídico que permita ao legislador saber quando é que afinal, para o Tribunal, o valor mínimo salvaguardado será suficiente. É uma simples questão de «tentativa/erro», a decidir casuisticamente. É o que acontece quando o Tribunal deixa de rever as decisões do legislador à luz de parâmetros normativos de controlo, e passa a reexaminar o seu mérito, eliminando-as sempre que discorde das escolhas que nelas são plasmadas.

Em suma, as considerações expendidas no presente Acórdão para declarar inconstitucionais as normas do artigo 115.º da LOE para 2014 não chegam para mostrar que o órgão autor das mesmas, ao aprová-las, violou de modo claro - ou mesmo evidente - os deveres que sobre ele impendem por força do princípio constitucional da proibição do excesso.

§ 3.º -Quanto à alínea c) da decisão: pensões de sobrevivência (artigo 117.º da Lei n.º 83-C/2013, de 31 de dezembro - LOE para 2014)

Com efeito, o Tribunal Constitucional tem sustentado em matéria de proibição do arbítrio o seguinte entendimento (cfr. o Acórdão n.º 546/2011):

«[É] ponto assente que o n.º 1 do artigo 13.º da CRP, ao submeter os atos do poder legislativo à observância do princípio da igualdade, pode implicar a proibição de sistemas legais internamente incongruentes, porque integrantes de soluções normativas entre si desarmónicas ou incoerentes. Ponto é, no entanto - e veja-se, por exemplo, o Acórdão n.º 232/2003, disponível em www.tribunalconstitucional.pt -que o carácter incongruente das escolhas do legislador se repercuta na conformação desigual de certas situações jurídico-subjetivas, sem que para a medida de desigualdade seja achada uma certa e determinada razão. É que não cabe ao juiz constitucional garantir que as leis se mostrem, pelo seu conteúdo, "racionais". O que lhe cabe é apenas impedir que elas estabeleçam regimes desrazoáveis, isto é, disciplinas jurídicas que diferenciem pessoas e situações que mereçam tratamento igual ou, inversamente, que igualizem pessoas e situações que mereçam tratamento diferente. Só quando for negativo o teste do "merecimento" - isto é, só quando se concluir que a diferença, ou a igualização, entre pessoas e situações que o regime legal estabeleceu não é justificada por um qualquer motivo que se afigure compreensível face a ratio que o referido regime, em conformidade com os valores constitucionais, pretendeu prosseguir - é que pode o juiz constitucional censurar, por desrazoabilidade, as escolhas do legislador. Fora destas circunstâncias, e, nomeadamente, sempre que estiver em causa a simples verificação de uma menor "racionalidade" ou congruência interna de um sistema legal, que contudo se não repercuta no trato diverso - e desrazoavelmente diverso, no sentido acima exposto - de posições jurídico-subjetivas, não pode o Tribunal Constitucional emitir juízos de inconstitucionalidade. Nem através do princípio da igualdade (artigo 13.º) nem através do princípio mais vasto do Estado de direito, do qual em última análise decorre a ideia de igualdade perante a lei e através da lei (artigo 2.º), pode a Constituição garantir que sejam sempre "racionais" ou "congruentes" as escolhas do legislador. No entanto, o que os dois princípios claramente proíbem é que subsistam na ordem jurídica regimes legais que impliquem, para as pessoas, diversidades de tratamento não fundados em motivos razoáveis.»

No artigo 117.º da LOE para 2014, o legislador, considerando a especificidade do instituto da pensão de sobrevivência enquanto "compensação dos familiares da perda dos rendimentos de trabalho determinada pela morte do beneficiário" ancorada numa presunção do contributo de tais rendimentos para a economia do agregado familiar (cfr. também neste sentido o Acórdão n.º 651/2009), optou por intervir no respetivo cálculo sempre que a mesma pensão juntamente com pensões de outra natureza onere o orçamento da segurança social acima de um dado valor. Esta opção implica não apenas penalizar as pensões de sobrevivência por confronto com pensões de outra natureza, como também desconsiderar outras fontes de rendimento que não as pensões ou situações em que a pensão de sobrevivência é a única pensão auferida, já que a lógica da solução legal não é análoga à tributária, atuando sobre a capacidade contributiva; mas sim racionalizadora das situações de acumulação de pensões, em ordem a desonerar financeiramente o respetivo sistema.