Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 413/2014 — Declara a inconstitucionalidade, com força obrigatória geral, das seguintes normas constantes da Lei n.º 83-C/2013, de…

3.1. Nesta perspetiva, quem aufere unicamente uma pensão de sobrevivência de valor igual ou superior a (euro) 2 000 (cfr. o artigo 117.º, n.º 15, da LOE para 2014) não está numa situação idêntica à de quem percebe um valor global mensal a título de pensão igual ou superior a (euro) 2 000, em resultado da soma do valor da pensão de sobrevivência com o valor de pensões de outra natureza. Com efeito, na ótica do legislador, não é principalmente a condição de recursos ou a capacidade contributiva que releva, mas exclusivamente a situação de acumulação de pensões. Podia não ser assim, e o legislador considerar relevante o nível de rendimentos globalmente auferido pelo beneficiário a título de pensões - porventura, até seria essa a solução mais adequada numa perspetiva de maximização dos objetivos do legislador (a diminuição dos encargos da segurança social e o consequente reforço da sua sustentabilidade financeira). Porém, o legislador entendeu prosseguir os seus objetivos mediante a consideração apenas das situações de cumulação de pensões, restringindo-as.

E o critério da cumulação de pensões é um critério de diferenciação admissível, estando em causa uma medida essencialmente dirigida à sustentabilidade do sistema de pensões por via da racionalização das situações de acumulação de pensões. A dependência de uma única pensão de sobrevivência, para mais dadas as especificidades do seu regime em que o beneficiário pode ver-se na contingência de concorrer com outros para beneficiar de uma mesma pensão, cria uma maior vulnerabilidade por comparação com a dependência conjunta de pensões próprias e da pensão de sobrevivência.

Pelo exposto, existe ainda nesta opção legislativa uma relação de substancialidade entre os fins prosseguidos e os meios utilizados. Daí que, contrariamente ao afirmado no Acórdão a tal respeito, considere que esta solução cabe ainda na liberdade de conformação legislativa, no ponto em que é ao legislador que pertence definir e qualificar as situações de facto ou as relações da vida que hão de funcionar como elementos de referência a tratar igual ou diferenciadamente. E só poderiam considerar-se violados os limites externos da discricionariedade legislativa caso a medida não tivesse adequado suporte material ou fosse destituída de uma racionalidade coerente face à estratégia de atuação que se entendeu adotar.

3.2. Por outro lado, e por idênticas razões, não está o legislador impedido, nos casos de acumulação de pensões, de penalizar apenas as pensões de sobrevivência.

Conforme se refere no Acórdão, é exato que, nesses casos, o impacto da medida ora em análise no rendimento mensal do titular da pensão de sobrevivência depende da proporção que esta representa no seu rendimento global, uma vez que a redução só afeta a pensão de sobrevivência e não o valor das demais pensões por ele auferidas. Assim, valores globais mensais percebidos a título de pensão idênticos podem sofrer reduções muito diferentes, pois, quanto maior for o peso da pensão de sobrevivência no valor mensal global das prestações percebidas pelo titular, maior será o impacto da redução determinada pelo artigo 117.º da LOE para 2014.

Mas, justamente, tais diferenças assentam igualmente em valores de pensões de sobrevivência diferentes. O que, na perspetiva da opção do legislador está em causa - mais uma vez em atenção à natureza específica das pensões de sobrevivência - é não o valor global mensal percebido a título de pensão tout court, mas antes e tão-somente a redução do valor da pensão de sobrevivência em situações de acumulação com pensões de outra natureza. Por isso, o que importa comparar é o valor das diferentes pensões de sobrevivência e não o respetivo peso relativo no valor global mensal do rendimento percebido a título de pensão.

E comparando o que é comparável na ótica da solução legislativa, verifica-se que, ocorrendo os pressupostos de aplicação do disposto no artigo 117.º da LOE para 2014, diferentes valores da pensão de sobrevivência determinam diferentes reduções dessas mesmas pensões, com a consequência de o impacto sobre o valor global mensal do rendimento percebido a título de pensão ser também necessariamente diferente. No exemplo concreto referido no Acórdão, uma pensão de sobrevivência de (euro) 600 não é igual a uma pensão de sobrevivência de (euro) 2 000, pelo que a subtração à primeira de (euro) 120, quando confrontada com a subtração à segunda de (euro) 400, não pode ser considerada arbitrária, apesar de o valor global mensal do rendimento percebido a título de pensão pelos beneficiários ser inicialmente igual e resultar afetado em termos diferentes: em vez dos (euro) 2 600 iniciais, a final, em consequência da aplicação do artigo 117.º da LOE para 2014, um dos beneficiários receberá ((euro) 2 600-(euro) 120=) (euro) 2 480 e o outro ((euro) 2 600-(euro) 400=) (euro) 2 200.

3.3. Em suma: na solução legal, existe igualdade no tratamento das pensões de sobrevivência percebidas em acumulação com pensões de outra natureza; não existe - nem tal é exigível por força do princípio da igualdade - igualdade no tratamento dos rendimentos percebidos a título de pensão independentemente da respetiva natureza nem igualdade no tratamento dos rendimentos percebidos em razão de uma única pensão de sobrevivência, cumulada ou não, com outras fontes de rendimento que não revistam a natureza de pensão. No "círculo dos destinatários da normas tal como se encontra legalmente delimitado" ocorrem diferenças de tratamento fundadas nas diferentes situações desses destinatários quanto à perceção de pensões de sobrevivência:

• Em primeiro lugar, quanto à questão de saber se tais pensões são auferidas juntamente com pensões de outra natureza - se assim não acontecer, os beneficiários não são afetados pela redefinição da taxa da pensão de sobrevivência estatuída no artigo 117.º da LOE para 2014 (cfr. o seu n.º 15), uma vez que o legislador intencionou restringir apenas as pensões de sobrevivência em situações de acumulação com pensões de outra natureza;

• Em segundo lugar, e mais uma vez devido à opção legal de fazer incidir a racionalização do valor das pensões atribuídas apenas sobre as pensões de sobrevivência, quanto ao valor relativo das pensões de sobrevivência no rendimento global percebido a título de pensões - quanto maior for a proporção das primeiras face ao valor de pensões de outra natureza, maior será a redução do rendimento dos beneficiários, uma vez que somente a taxa daquelas é objeto de redefinição para menos.

O legislador poderia ter optado por outras soluções racionalizadoras das pensões de sobrevivência ou do valor global mensal dos rendimentos percebidos a título de pensão, independentemente de haver acumulação de pensões de diferentes naturezas ou acumulação com outras fontes de rendimento que não pensões (as quais, por certo, não deixariam de suscitar outras ponderações relacionadas com a natureza própria das diversas fontes de rendimento acumuladas); porém, não foi esse o caminho seguido pelo artigo 117.º da LOE para 2014. Diferentemente, considerou-se que, em caso de acumulação de pensões de sobrevivência com pensões de outra natureza acima de um dado valor, apenas as primeiras deveriam ser reduzidas. E dadas as particularidades de tal tipo de pensões plasmadas no respetivo regime, tal opção não pode ser considerada arbitrária ou desrazoável nem totalmente inconsequente do ponto de vista da estratégia de reforço da sustentabilidade financeira da segurança social.

Pedro Machete

DECLARAÇÃO DE VOTO

A) Quanto à alínea c) da decisão

Votei vencida no que respeita à alínea c) da decisão, embora acompanhe toda a fundamentação do Acórdão, com exceção da parte relativa ao princípio da igualdade, porque considero que, ao contrário do que nele se sustenta, o facto de a medida prevista no artigo 117.º da Lei n.º 83-C/2013, de 31 de dezembro, ter um efeito diferenciado no rendimento mensal global do titular da pensão, consoante a proporção que assume a pensão de sobrevivência nesse cômputo global, não viola o princípio da igualdade. Desde logo, porque o juízo de igualdade não se pode basear, pura e simplesmente, em cálculos matemáticos absolutos. Ora, sendo o objetivo da medida, segundo o indicado pelo legislador, no Relatório do Orçamento de Estado (pág. 44), citado no Acórdão, o da redução da despesa e o de criar as condições de sustentabilidade futura das finanças públicas e do sistema de pensões, parece razoável que o legislador procure evitar a acumulação de pensões. Ora, tendo de sacrificar uma parte do rendimento global mensal dessa acumulação é razoável que o faça à custa da pensão, que, por depender da contribuição de terceiros e não do próprio, não pode deixar de ter uma menor proteção constitucional quando em acumulação com uma pensão de aposentação - a pensão de sobrevivência.

Já no que diz respeito à exclusão do cônjuge sobrevivo ou membro sobrevivo da união de facto que recebe apenas uma pensão de sobrevivência do âmbito de aplicação do artigo 117.º da Lei n.º 83-C/2013, de 31 de dezembro, entendo que a medida não só não é arbitrária como até é legítima, uma vez que estas pessoas estão em situação diferente das que recebem cumulativamente a pensão de sobrevivência e a de aposentação, pois dependem totalmente da primeira. Aliás, a solução legislativa contrária é que, muito provavelmente, seria inconstitucional por tratar igualmente situações diferentes, em violação, aí sim, do princípio da igualdade e ainda por violação do artigo 63.º, n.º 3, da Constituição, na parte relativa à proteção da velhice e da viuvez. Acresce que a solução legislativa contrária poderia ainda colidir com o princípio da não discriminação, por se consubstanciar, na prática, numa discriminação indireta em razão do sexo, uma vez que a maior parte destas pensões de sobrevivência serão, porventura, atribuídas a mulheres que se dedicaram à família e nunca trabalharam.

Tudo visto e ponderado, pronuncio-me no sentido de que a norma do artigo 117.º da Lei n.º 83-C/2013, de 31 de dezembro, não é inconstitucional.

B) Quanto à alínea d) da decisão

Votei a decisão da alínea d), relativa ao artigo 75.º da Lei n.º 83-C/2013, de 31 de dezembro, essencialmente, porque considero que o primeiro teste da confiança não está preenchido. Ainda que se pudesse admitir, numa visão menos formalista do conceito de Estado, que, no caso das empresas públicas em que o Estado detém uma influência dominante, nos termos do artigo 9.º, n.º 1, alíneas a) a d) do Decreto-lei n.º 133/2013, de 3 de outubro, se poderia equacionar a hipótese da eventual violação do princípio da confiança. Porém, estendendo-se o âmbito de aplicação da norma do artigo 75.º da Lei n.º 83-C/2013, de 31 de dezembro, a todo o sector público empresarial, o qual abrange empresas em que o Estado detém influência dominante na decisão empresarial, a par de outras, em que não a detém, para se chegar a uma eventual inconstitucionalidade teria de se proceder à segmentação da norma.

Ora, a aceitação da inconstitucionalidade parcial pressupõe a cindibilidade da norma, o que me parece de difícil realização neste caso. Com efeito, o estabelecimento claro e inequívoco de uma fronteira entre a parte da norma que, eventualmente, poderia estar ferida de inconstitucionalidade e aquela que, sem quaisquer dúvidas, se afigura conforme à Constituição é extremamente difícil. Aliás, o Tribunal nem sequer dispõe de informação suficiente para levar a cabo esta tarefa. Acrescente-se que num processo, como o presente, que se integra na fiscalização abstrata sucessiva de uma norma legal (ou melhor dito, orçamental já em execução), o princípio da presunção da conformidade constitucional das normas legais, impõe-se particularmente, pelo que o juiz constitucional, na dúvida, não deve declarar a inconstitucionalidade da norma ou de parte dela. Considero, pois, que só se poderia admitir a inconstitucionalidade parcial da norma se ela se afigurasse claramente cindível, o que não sucede.

Ana Guerra Martins

DECLARAÇÃO DE VOTO

Não pude acompanhar as deliberações do Tribunal relativas (a) à não inconstitucionalidade da abolição dos complementos de pensões pagos por empresas do sector público empresarial (SPE), determinada pelo artigo 75.º, (b) à inconstitucionalidade da redução das pensões de sobrevivência, determinada pelo artigo 117.º, e (c) à restrição de efeitos ex nunc da declaração de inconstitucionalidade do artigo 33.º, todos do Orçamento de Estado para 2014.

I - Tenho por excessivamente formalista a consideração da autonomia jurídica das empresas do SPE, que sustentou, no essencial, a deliberação do Tribunal relativa à não inconstitucionalidade da abolição dos complementos de pensões pagos por empresas do sector público empresarial (SPE). Entendo que, por um lado, é real e quase sempre determinante a influência do Governo nas empresas do sector empresarial do Estado (que constitui a parte mais significativa do SPE), nomeadamente naquelas - como o Metropolitano de Lisboa e a Carris - que o Governo sempre refere quando trata de enfatizar dificuldades económicas, como fez na documentação que enviou ao Tribunal (e nas quais o Estado é acionista único).

O Governo não só nomeia (e exonera) as administrações, como, através dos membros do Governo que exercem os poderes que a lei confere ao Estado na qualidade de acionista de tais empresas, condiciona fortemente a gestão empresarial. Esta circunstância torna, a meu ver, insuficiente o argumento da autonomia jurídica, para sustentar que o Governo nada teve a ver com as decisões gestionárias determinantes do pagamento dos complementos das pensões, de que resultaria a falta de fundamento para o investimento de confiança.

As decisões das administrações das empresas pretenderam, como estratégia empresarial seguramente apoiada pelo Governo, reduzir os recursos humanos das empresas e daí as propostas de reformas antecipadas, preço dessa redução. Os trabalhadores que as aceitaram, acreditando na sua seriedade, fizeram uma opção que não fariam noutras circunstâncias, opção essa irreversível. Acreditaram na estabilidade da situação económica resultante de um verdadeiro contrato com a empresa, contrato que o Governo vem agora violar (bem ao contrário do respeito escrupuloso que exibe por outros contratos, muito mais lesivos dos contribuintes), impondo-lhes uma redução, em muitos casos drástica, dos seus rendimentos.

II - Considero que o regime estabelecido no artigo 117.º do Orçamento de Estado para 2014 norma não ofende qualquer norma ou princípio constitucional. Será, quando muito, um regime de racionalidade e economicidade duvidosas, mas tal não acarreta a sua inconstitucionalidade.

Julgo que existem razões para a norma (1) atingir somente as acumulações de pensões, (2) para o fazer de forma distinta consoante o maior ou menor peso relativo da pensão de sobrevivência no conjunto dos rendimentos provenientes de pensões e ainda, (3) para não se aplicar àqueles que apenas auferem pensão de sobrevivência, independentemente do montante desta.

Atingir apenas pensões é uma opção discutível do legislador, mas compreensível, à luz da preocupação com a sustentabilidade da segurança social. Atingir mais fortemente os pensionistas que, acumulando pensões, auferem pensões de sobrevivência de montante mais elevado, afigura-se razoável, considerando que a pensão de sobrevivência é uma segunda pensão, que o próprio acórdão reconhece não ter a estabilidade da primeira (ponto 98., penúltimo parágrafo). Poupar aqueles que apenas recebem pensão de sobrevivência faz sentido, pois a pensão de sobrevivência é, para estes, a primeira (e única pensão). E "estes" serão, na sua maioria, mulheres, que dedicaram a sua vida ao trabalho não remunerado para a sua família.

III - A restrição de efeitos ex nunc da declaração de inconstitucionalidade do artigo 33.º do Orçamento de Estado para 2014, possibilitando a salvaguarda dos efeitos da norma declarada inconstitucional durante quase metade do período de vigência do Orçamento, constitui um claro e inaceitável "benefício do infrator", tanto mais de lamentar quanto a situação se vem repetindo, ano após ano. Acresce que os argumentos utilizados pelo Tribunal para fundar a declaração de inconstitucionalidade traduziram um juízo especialmente severo sobre a norma em causa.

João Pedro Caupers

DECLARAÇÃO DE VOTO

Enquanto medida relativa ao sistema de pensões, dirigida à sustentabilidade do sistema de segurança social e em particular à sustentabilidade do sistema de pensões, obedecendo a um princípio de equidade intergeracional, não se vê que a sua coerência e racionalidade fique colocada em crise quando não considerada a integralidade dos rendimentos do sujeito.

Não se trata aqui de aferir da capacidade contributiva do sujeito, mas da sua posição como beneficiário do sistema de pensões, o que permite compreender, ao que me parece, a diferenciação entre quem aufere uma pensão, sendo essa a única prestação do sistema de segurança social de que beneficia - o que corresponderá as mais das vezes a cônjuges ou unidos de facto que nunca exerceram atividade laboral remunerada, contribuindo em dedicação exclusiva para a vida familiar e dependendo economicamente por inteiro dos rendimentos do trabalho do beneficiário falecido -, e aqueles que, fruto da atuação concomitante de diferentes situações de facto ou relações de vida geradoras de proteção, beneficiam de mais do que uma pensão, presumindo então o legislador que a dependência em vida do beneficiário que subjaz à atribuição de pensão de sobrevivência não era completa e, desse jeito, a perda de rendimentos a compensar seria menos acentuada. Note-se que o direito à pensão de sobrevivência relativamente a titulares que não sejam os cônjuges e membros de união de facto ou os filhos menores já depende da demonstração de uma situação de dependência económica em relação ao beneficiário falecido, sendo o impacto da solução de redução ou recálculo mais mitigado do que aconteceria com a limitação das condições da atribuição da pensão de sobrevivência.

É certo que, tomando o universo dos cônjuges ou membros sobrevivos de união de facto que percebam várias pensões, entre as quais uma pensão de sobrevivência, a concreta modelação da medida suscita interrogações de resposta duvidosa. Mas, em todos os quadros aplicativos, denota-se que os níveis de redução são tanto maiores quanto o peso relativo que a pensão de sobrevivência assume no valor acumulado, o que encontra relação com a distinta natureza das pensões em pagamento e o diferente lastro contributivo específico que a cada uma corresponde, sendo mais elevado no que respeita à pensão de aposentação ou reforma (sobre a evolução do esforço contributivo relativo às pensões de sobrevivência, cfr. João Carlos Loureiro, Sobre a Chamada Convergência das Pensões: O caso das Pensões de Sobrevivência, Coimbra, 2013, págs. 11 a 14). Ou seja, na concretização da medida de redução e recálculo, não se atendeu apenas ao valor global das pensões em pagamento, mas também à natureza da prestação e ao que cada uma significa em termos do esforço contributivo autónomo associado à proteção da eventualidade morte e do seu impacto nos cônjuges e unidos de facto sobrevivos, de acordo com o princípio da contributividade. Essa ponderação confere, ao que me parece, fundamento razoável e bastante ao tratamento diferenciado no (re)cálculo ou redução de pensões de sobrevivência, também no plano da igualdade interna.

Por tais razões, dissenti da decisão quanto à inconstitucionalidade das normas do artigo 117.º da Lei n.º 83-C/2013, de 31 de dezembro.

Diferentemente da posição que encontrou vencimento, não creio que a ponderação da atuação do Estado, na sua veste de acionista, em particular quando em posição dominante, deva quedar-se pelo plano meramente formal, inteiramente descomprometido das principais decisões tomadas pelos titulares dos seus órgãos em aspetos relevantes de política remuneratória, relativamente aos vários entes que integram o Sector Empresarial do Estado (SEE). Numa visão material de Estado, que tenha em atenção toda a dimensão conformadora da atuação Estado administrador no SEE, creio que existem boas razões para considerar que as posições subjetivas que decorrem dos vários acordos de empresa em que se estipulam a concessão de complementos de pensões, não só foram permitidas, como corresponderam a orientações estratégicas das empresas dimanadas dos poderes públicos.

É certo que Tribunal não está em condições de determinar com precisão quais as empresas e os trabalhadores e ex-trabalhadores afetados, mas não é menos certo que o interesse fundamentador da medida expresso no Relatório OE remete para a "viabilização financeira do SEE na área dos transportes". Ora, creio existir evidência de que tais benefícios pós emprego foram concedidos e mantiveram-se por influência determinante dos poderes públicos nos órgãos de tais empresas. Tenha-se em atenção, a título de exemplo, o que é dito por exemplo no Relatório de Auditoria do Tribunal de Contas n.º 30/2009, relativo aos exercícios económicos de 2003 a 2007 da Carris, SA (disponível http://www.tcontas.pt/pt/actos/rel_auditoria/2009/audit-dgtc-rel030-2009-2s.pd f).

Sinaliza-se nesse texto a ausência de contabilização dos encargos futuros com complementos de pensões, em desrespeito da Diretriz Contabilística n.º 19, apenas registando como custo do exercício os complementos pagos, o que significava que, quando adicionados esses encargos, o capital social encontrava-se completamente perdido, determinando a aplicação do artigo 35.º do CSC. Perante essa realidade, a Assembleia Geral da Carris deliberou, em 11 de abril de 2006: "O acionista está ciente da situação de insuficiência dos capitais próprios da CARRIS e dos défices de exploração sistemáticos evidenciados pelas contas da Empresa, não obstante as compensações indemnizatórias concedidas, encontrando-se a ponderar as medidas que se mostrem adequadas bem como a definição das orientações estratégicas" e, quase dois anos mais tarde, em 25 de março de 2008, "(...) a matéria relativa ao Artigo 35.º do CSC, não seja objeto de deliberação na presente Assembleia Geral, uma vez que não se encontram reunidas as condições para o Acionista Estado se pronunciar sobre a mesma". Daí que tenha o Tribunal de Contas concluído: "Tais deliberações demonstram a incapacidade do acionista Estado de encontrar uma solução célere para esta Empresa de Serviço de Interesse Económico Geral, portanto estratégica, contribuindo, dessa forma, para a sua crescente degradação financeira. Nestas circunstâncias, se a CARRIS não fosse uma empresa do Sector Empresarial do Estado a sua continuidade seria dificilmente viável, logo abrangida pelas soluções preconizadas no art. 35.º do CSC". Ou seja, apesar dos desequilíbrios repetidamente registados, que a sustentabilidade da empresa não se encontrava em risco, pois há muito que ocorrera o "alarme" - sucessivamente ignorado - e a necessidade de racionalização de custos.

Neste contexto, partilhado por outras empresas do setor público empresarial no domínio dos transportes, entre as quais o Metropolitano de Lisboa, não comungo da ideia de que o distanciamento - na forma - face à "entidade pública mãe "será por si só idóneo a afastar o preenchimento do primeiro teste do princípio da confiança. Ao invés, entendo que a medida em apreço atinge expectativas de estabilidade do regime jurídico relativos ao quadro normativo dos benefícios pós-laborais relativos a complementos de pensões induzidas e alimentados por comportamentos dos poderes públicos, nas vestes de Estado Administrador. Do ponto de vista material, entendo existir fundamento para imputar aos poderes públicos a criação nos trabalhadores e ex-trabalhadores de tais empresas da convicção de que os acordos que estipularam tais benefícios obedeceram à vontade estadual, sendo compagináveis tanto com as orientações estratégicas executadas, como com a viabilidade dos entes que assumiam tais responsabilidades, atenta a dimensão de interesse económico geral e o relevo social do respetivo objeto empresarial.

Por outro lado, entendo que as expectativas de continuidade dos trabalhadores e ex-trabalhadores relativamente a tais benefícios são legítimas, justificadas e assentes em boas razões.

Os complementos de pensão integram a política de remunerações de uma empresa, constituindo mecanismos de atração e de retenção de colaboradores, na medida em que asseguram aos membros da organização produtiva segurança económica, removendo o receio de perda de poder de compra na velhice. Nessa medida, representam uma forma de investimento da empresa no "capital humano", que proporciona aos seus servidores um maior desempenho e uma maior produtividade, cujo retorno é refletido positivamente nos respetivos resultados operacionais. Acolhendo uma visão jurídico-constitucional da atividade empresarial pública que não tenha como vetor único a maximização do retorno do capital investido, e integre na sua racionalidade de gestão políticas responsáveis do ponto de vista social, incluindo na dimensão (interna) de resposta a necessidades sociais dos seus colaboradores - contributo essencial para o desenvolvimento sustentável e comprovadamente gerador de resultados positivos a longo prazo para qualquer empresa, como se sublinha no Livro Verde Promover um Quadro Europeu para a Responsabilidade Social das Empresas, COM(2001) 366 Final, e na resolução do Parlamento Europeu que sobre ele incidiu, onde se afirma que "há um consenso global cada vez maior, no seio das empresas e nos círculos de investidores, de que têm uma missão mais vasta do que apenas a de gerar lucros e que o desafio do seu sucesso consiste na combinação entre rentabilidade, sustentabilidade e responsabilidade" (JO C187E de 07/08/2003, pp. 180-188) - entendo que os complementos de pensão em apreço não estão à margem do sistema de recompensas pecuniárias pela laboração em empresa do SEE, sendo nessa medida indissociáveis da sua operacionalidade.

A sua racionalidade poderá encontrar-se no seio da estratégia remuneratória, não como uma espécie de cláusulas de repartição de lucro, ou como benefícios contingentes, mas como compensação em prestações futuras pelos serviços dos trabalhadores, sendo por estes interiorizados como integrando responsabilidades a respeitar e a satisfazer em condições não inferiores àquelas assumidas pela empresa para com os demais credores. O trabalhador comum do universo empresarial abrangido será naturalmente impressionado pela natureza e dimensão das empresas envolvidas, compondo uma garantia de solvabilidade que, em todo o caso, não está em condições plenas de avaliar. Essa avaliação cabe, em primeira linha, aos órgãos de gestão e aos poderes públicos com posição de influência e de tutela, agindo o trabalhador beneficiário na convicção, de boa-fé, de que não é celebrado acordo que se sabe não poder ser cumprido.

Face à particular intensidade da posição de confiança criada, que atinge uma opção de vida crucial - a passagem à reforma - e irreversível - o trabalhador não pode mais completar a sua carreira contributiva de forma a diminuir, quando possível, o diferencial entre a remuneração no ativo e na reforma - considero que as razões de interesse público invocadas para a edição da norma não atingem peso prevalecente sobre o investimento de confiança legítima em presença, ponderando o leque limitado de sujeitos e o concreto valor envolvido, que do ponto de vista das empresas não atinge montantes de gastos com o pessoal muito significativos, enquanto na perspetiva dos trabalhadores e ex-trabalhadores amputa uma percentagem considerável dos rendimentos respetivos. Sendo verdade que, ao reduzir os gastos com pessoal das empresas públicas visadas, a medida em apreço contribui para a redução das transferências do Orçamento de Estado que lhes são destinadas, a fim de compensar situação deficitária, existem razões para considerar não justificada a opção do legislador. Mesmo considerando a reclassificação de algumas das empresas em causa, e a consequente integração no perímetro de consolidação das contas públicas, com efeitos diretos sobre o défice e a dívida pública, essa condição não é imputável, de forma alguma, aos seus trabalhadores ou ex-trabalhadores.

Releva para o balanceamento entre a afetação desfavorável dos interesses particulares e as razões de interesse público invocadas pelo legislador que deparamos, em termos práticos, com uma verdadeira ablação, e não perante mera suspensão. As condições de retoma dos pagamentos - em que não basta o equilíbrio, exigindo-se três anos consecutivos de resultados líquidos positivos - à luz dos resultados de exercício anteriores e do grau de dependência financeira externa de tais empresas, tornam muito improvável, no horizonte de vida dos atuais beneficiários, que o pagamento dos complementos de pensão volte a ter lugar.

Fernando Vaz Ventura

DECLARAÇÃO DE VOTO

Dentro dessas exigências, salientarei apenas o seguinte, que me parece, para o caso, central.

Não se invalida uma norma editada pelo legislador democraticamente legitimado invocando para tal apenas a violação de um princípio (seja ele o da igualdade ou da proporcionalidade) se se não apresentarem como fundamento para o juízo razões que sustentem a evidência da violação. Além disso, o Tribunal, quando escrutina uma medida legislativa tendo como parâmetro apenas um princípio, não pode partir da assunção segundo a qual o legislador penetrou num domínio material que lhe não pertencia. Essa assunção só será legítima - e mesmo assim, necessitada, evidentemente, de posterior reexame crítico - quando a norma da lei ordinária que se tem que julgar "afetar", ou aparenta "afetar", no sentido lato do termo, um direito das pessoas que seja determinado e determinável a nível constitucional Aí, pode partir-se do ponto de vista segundo o qual, prima facie, o legislador terá penetrado numa área de competência que lhe não pertencia, uma vez que lesado terá sido um direito das pessoas que se não encontrava à sua disposição. Mas para além destas hipóteses, em que se não considera portanto que o problema jurídico-constitucional que tem que resolver-se se consubstancia na afetação, por parte do legislador ordinário, de um direito fundamental, o Tribunal não pode nunca partir do princípio segundo o qual o legislador terá atuado para além da sua competência. Quer isto dizer que, nestas situações, o controlo do Tribunal, além de ser um controlo de evidência, deverá ter sempre uma intensidade mínima. A conclusão não pode senão reforçar-se quando estão em causa interações complexas, com repercussões sistémicas imprevisíveis, nas quais não pode deixar de reconhecer-se ao legislador uma amplíssima margem de liberdade para efetuar juízos de prognose.

Para além deste ponto, que me parece fundamental, um outro há que interessa salientar.

As normas constitucionais que têm a estrutura de um princípio são, por causa da indeterminação do seu conteúdo, normas de dificílima interpretação. A "descoberta" do sentido destas normas enquanto parâmetros autónomos de vinculação do legislador tem sido portanto feita, gradual e prudencialmente, tanto na Europa quanto na tradição mais antiga norte-americana, em trabalho conjunto da doutrina e da jurisprudência. A razão por que tal sucede é a de evitar saltos imprevisíveis na compreensão do conteúdo destes princípios.

Como já se disse, foi esse juízo fundado, apenas, em violação do princípio da igualdade consagrado no artigo 13.º da CRP.

A igualdade de que fala o artigo 13.º não é uma "igualdade" qualquer. Não é um programa geral de filosofia política ou de tarefas do Estado, pois que essas são matérias não sindicáveis pela função jurisdicional. A igualdade a que se refere o artigo 13.º da CRP é a igualdade jurídica, elemento do Estado de direito, que se traduz na igualdade de todos quanto à aplicação da lei - ou seja, em vínculos que impendem sobre a função administrativa (legalidade e imparcialidade da administração) e sobre a função jurisdicional (neutralidade dos tribunais) - e na igualdade de todos através da lei - que se traduz, por seu turno, em vínculos que impendem sobre o próprio legislador.

No entanto, e como legislar significa, por essência, definir regimes diferenciados para as situações da vida que o requeiram, desde cedo se identificou o vínculo que impende especificamente sobre o legislador à luz do princípio da igualdade como proibição do arbítrio, ou como proibição de introdução, pelo mesmo legislador, de diferenças entre as pessoas insuscetíveis de serem compreendidas através de quaisquer critérios de racionalidade intersubjetivamente aceitáveis. Esta "fórmula", adotada pela jurisprudência do Tribunal na sequência da doutrina fixada pela Comissão Constitucional, correspondia ao património comum da ciência do direito público europeia sobre a matéria (construído a partir da obra seminal de Leibhoz, de 1925), e pretendia dar prioritariamente resposta ao problema da distribuição de competências entre a justiça constitucional e o legislador, num domínio em que o poder de escrutínio da primeira se deveria limitar - como já vimos - a um grau mínimo de evidência.

Não tem naturalmente cabimento proceder, numa declaração de voto, a uma análise da evolução da jurisprudência do Tribunal sobre esta matéria. Mas importa dizer que só a partir do acórdão n.º 330/93, o qual recebeu a "neue Formel" do Tribunal Constitucional Federal alemão, é que o Tribunal Constitucional português, considerando insuficiente a fórmula da proibição do arbítrio, passou a admitir que pudesse haver violação do princípio da igualdade para além das situações de arbítrio legislativo. No plano dogmático, aquilo a que a "nova fórmula" conduz é a um acréscimo da intensidade de escrutínio por parte da justiça constitucional e, portanto, a uma redução da margem de livre conformação do legislador. Esta última será tanto mais reduzida - diz a "nova fórmula" - quanto mais forte for a projeção da desigualdade de tratamento no exercício de direitos de liberdade, ou quanto mais as características pessoais com base nas quais é feita a diferenciação entre os grupos de cidadãos se aproximarem das chamadas «categorias suspeitas», enunciadas, na CRP, no n.º 2 do artigo 13.º.

Porém, tal não significou o abandono da fórmula da proibição do arbítrio por parte da jurisprudência posterior. Por isso, caberia sempre ao Tribunal a elaboração de critérios suficientemente estáveis para determinar quais as situações em que se deveria recorrer a cada uma das fórmulas, dado resultar, da aplicação de uma ou de outra, diferentes consequências quanto ao grau de intensidade do escrutínio adotado e, logo, quanto ao grau de constrangimento da liberdade conformadora do legislador.

Dizendo de outro modo: haveria sempre que justificar com cuidado por que motivos se aplicariam a certos domínios da vida o "teste mínimo" da proibição do arbítrio e a outros um teste mais "largo", com consequências mais restritivas da liberdade de conformação do legislador. Não sendo constitucionalmente proibida, em certas circunstâncias, a adoção de um escrutínio mais intenso a propósito da aplicação do princípio geral da igualdade, deveria sempre o Tribunal precisar com cuidado quais os critérios gerais (e estáveis) que presidiriam à opção por um ou outro "modelo" de controlo.

A forma como vem identificado o novo princípio, que surge como fundamento único da decisão de inconstitucionalidade, é ela própria muito variável. Invocando a sua jurisprudência de 2011, 2012, e 2013 (onde se falava a este propósito de igualdade proporcional, enquanto "elemento estruturante do Estado de direito)", o Acórdão refere-se agora tanto a um "princípio de proibição do excesso em termos de igualdade proporcional", quanto a um "princípio de igualdade perante os encargos públicos", ou ainda a um princípio de "equitativa adequação". Mas basicamente, o que o novo princípio diz - independentemente do nomen que se lhe dê - é que o artigo 13.º da CRP habilita o Tribunal a proceder, a propósito do artigo 33.º da Lei do Orçamento do Estado, a um duplo teste: (i) saber se o fundamento da diferença [que leva a que só os funcionários públicos, e não os demais trabalhadores por conta d'outrem, sejam alvo de reduções remuneratórias em contexto de crise económica] é arbitrária ou racionalmente fundada; (ii) saber se a medida dessa diferença é ou não excessiva, aqui se contendo a dimensão da proporcionalidade. E entendendo o Acórdão, em harmonia com jurisprudência que remonta a 2011, que é negativa a resposta ao primeiro teste (a medida legislativa não seria pelo seu fundamento arbitrária), também em concordância com as decisões de 2011, 2012 e 2013 conclui, apesar disso, pelo juízo de inconstitucionalidade, por entender que é positiva a resposta ao segundo "teste": a medida seria excessiva, por ir além dos "limites do sacrifício" imposto pelas reduções remuneratórias.

Mas como medir aqui o excesso? Como saber a partir de quando é que se ultrapassaram os limites do sacrifício? Como saber exatamente qual o parâmetro de juízo que aqui foi aplicado? Terá sido o decorrente simplesmente do princípio da proporcionalidade? À primeira vista dir-se-ia que sim, visto que a fundamentação do Acórdão se estriba, essencialmente, na medição do quantum da redução remuneratória que os sacrificados já sofreram (numa análise que se restringe à comparação das relações intragrupo, ou seja, à comparação entre o nível de remuneração que o mesmo grupo de pessoas tinha antes e tem agora), daí se retirando a evidência do excesso do sacrifício. No entanto, a aplicação do "teste" da proporcionalidade com estes resultados pressuporia a assunção do princípio segundo o qual as pessoas afetadas teriam um direito fundamental à não redução dos seus montantes remuneratórios, direito esse que teria sido excessivamente restringido pelo legislador ordinário, com as consequências decorrentes da parte final do n.º 2 do artigo 18.º da CRP. Contudo, o Tribunal diz - e di-lo desde 2011 - que não parte do entendimento segundo o qual o direito à não afetação do montante da remuneração seja um direito fundamental.

Assim sendo, volta a perguntar-se: qual é então o parâmetro do juízo? O princípio da igualdade consagrado no artigo 13.º da CRP, com o recurso ao duplo escrutínio que a "proibição do excesso no contexto de igualdade" conferiria ao Tribunal? Por definição, tal pressuporia a possibilidade de comparar as diferenças de níveis remuneratórios, não entre pessoas pertencentes ao mesmo grupo, e, nelas, entre níveis remuneratórios presentes e níveis remuneratórios passados, mas entre grupos distintos de pessoas, que aqui seriam aquelas que exercem funções de emprego público, por um lado, e aquelas que se "empregam" no setor privado, por outro. Mas também não é isso que é feito: aliás, nem poderia ter sido feito, visto que sempre seria impossível ao Tribunal, com os poderes de que dispõe, avaliar exatamente a "medida da diferença" existente entre as remunerações dos assalariados públicos e privados.

Por isso, o que mais impressiona no raciocínio do Acórdão é que se contente com uma avaliação da perda remuneratória dos trabalhadores do setor público em 2014 face à sua própria situação em anos anteriores, assumindo que os níveis remuneratórios no setor privado para os diferentes níveis de rendimento são, normativamente ou de facto, insuscetíveis de sofrer qualquer flutuação durante um período de quatro anos (2011-2014). Se assim não é numa economia de mercado mesmo em período de crescimento económico, não o será seguramente num contexto de crise económica e financeira. Como impressiona sobremaneira o facto de o Tribunal, depois de não ter declarado a inconstitucionalidade da norma que concretizava a introdução de uma medida que estabelecia uma redução remuneratória dos trabalhadores do setor público, prevista na LOE 2011, vir agora, rever a sua posição. É certo que, comparativamente com a medida validada pelo Tribunal no Acórdão n.º 396/2011, a medida ora em apreciação é redesenhada em aspetos não-irrelevantes que se traduzem, na prática, num agravamento da redução da retribuição mensal. Simplesmente, verifica-se, por outro lado, uma diferença entre a LOE 2011 e a LOE 2014 que o Tribunal não valora devidamente. É que, quando a LOE 2011 foi aprovada no Parlamento, em novembro de 2010, Portugal não estava ainda sujeito ao programa de ajustamento económico e financeiro, acordado, em maio de 2011, entre o Governo de Portugal e o Fundo Monetário Internacional, a Comissão Europeia e o Banco Central Europeu. Se no acórdão n.º 396/2011, se considerou justificada a introdução da redução remuneratória na LOE 2011 à margem de uma situação de emergência financeira, em que, apesar de tudo, a República Portuguesa ainda conseguia obter financiamento nos mercados financeiros através do mecanismo normal de emissão de dívida pública, não parece que se possa, sobretudo num controlo de evidência, negar relevância à sobrevigência de uma situação em que a República, impossibilitada de emitir dívida a uma taxa de juro comportável, se viu na necessidade de negociar um empréstimo internacional e de se submeter às condições exigidas pelos credores, não apenas em termos de calendarização de objetivos de consolidação orçamental, mas obrigando-se a adotar um conjunto de medidas concretas, nos termos de um programa de assistência económica e financeira, sujeitas a revisão regular. Mesmo que fosse de atribuir relevância jurídico-constitucional ao agravamento da medida - o que, num controlo de evidência, é impossível - seguramente que a alteração do contexto que determinou a reconfiguração da medida deveria ter sido devidamente valorada. Em meu entender, não o foi. A lógica que, quanto a este ponto central, o Tribunal segue - a de que, à medida que o tempo de "ajustamento" ia passando, ia também crescendo a obrigação para o legislador ordinário de procurar outras vias que não estas de redução de despesa - parece-me incompatível com a margem de liberdade, larguíssima, que dever reconhecer-se ao legislador na prognose dos factos (cfr. supra, ponto 1).

Depois de o legislador ordinário ter, na sequência da decisão proferida pelo Acórdão n.º 187/2013, estabelecido uma cláusula de salvaguarda que impede que a aplicação da contribuição sobre prestações de desemprego e doença possa prejudicar a garantia do valor mínimo das prestações que resulte do regime aplicável a qualquer das situações, a presente decisão vem agora dizer (argumentando que tal se encontrava já dito in nuce na sua jurisprudência de 2013) que tal não é suficiente para fazer cumprir a Constituição.

O fundamento para tanto invocado é o do princípio da razoabilidade, que nunca antes tinha sido apresentado como parâmetro único de invalidação de uma norma legislativa com força obrigatória geral.

Num só parágrafo, define-se o conteúdo do princípio. Trata-se, segundo o Tribunal, de um parâmetro de validade da norma legislativa que "surge relacionado com o princípio da proporcionalidade em sentido estrito", mas que se autonomiza deste último na medida em que através dele se acentuam "as consequências da imposição [legislativa] na esfera pessoal daquele que é afetado." Com esta definição, fica-se sem saber o que é que, no domínio da fixação dos montantes de prestações sociais em caso de doença e desemprego se poderá considerar como razoável, e, portanto, conforme com a Constituição. A dúvida é tanto mais grave porquanto, nestes domínios, a competência para a regulação da matéria cabe exclusivamente ao legislador ordinário, visto estarmos fora do âmbito de direitos cujo conteúdo seja determinado ou sequer determinável a nível constitucional. A invalidação da medida legislativa surge assim fundada em violação do artigo 2.º da CRP -sede do princípio da proporcionalidade - a partir de um "sub-parâmetro" que o Tribunal nele encontrou, sem que se saibam ao certo quais os instrumentos hermenêuticos que foram utilizados para o autonomizar, qual o seu conteúdo rigoroso, e o que esperar por isso da sua futura evolução.

O parâmetro invocado para invalidar a medida legislativa volta a ser o princípio da igualdade, contido no artigo 13.º da CRP.

Contudo, o entendimento que o Tribunal aqui adota de "igualdade" não parece ser o mesmo que fundamentou a invalidação das reduções remuneratórias (artigo 33.º da lei orçamental). Com efeito, nenhuma conjunção se estabelece agora entre "igualdade" e "proporcionalidade". Mas também se não retorna, segundo creio, nem à fórmula tradicional da proibição do arbítrio, nem sequer aos modelos intermédios próprios da "nova fórmula" de origem alemã (supra, ponto 3 desta declaração). Aparentemente, portanto, teremos também aqui um novo princípio, ou um novo entendimento quanto ao conteúdo de um princípio, que volta a assumir contornos assaz indefinidos.

Que se não regressa aos domínios possíveis ensaiados pela "nova fórmula" é certo, uma vez que esses pressupõem que se avaliem diferenças, estabelecidas pelo legislador, entre grupos de pessoas, sendo tanto mais intenso o escrutínio do Tribunal quanto mais essas diferenças forem estabelecidas em função das chamadas "categorias suspeitas", fixadas no n.º 2 do artigo 13.º da CRP. Nada disso está em causa no juízo agora efetuado pelo Tribunal, uma vez que o que esse juízo censura é a desigualdade existente entre o mesmo grupo de pessoas. É apenas a este estrito domínio - que o Acórdão qualifica como "o âmbito da relação interna" do princípio da igualdade, respeitante portanto apenas ao "círculo dos destinatários das normas [sob juízo]" - que se aplica o disposto no artigo 13.º da CRP. Mas com que sentido se aplica?

O sentido tradicional da proibição do arbítrio também não parece ser, para o caso, adequado. É que é difícil conceber que se considere como arbitrária, isto é, não racionalmente fundada, ou ininteligível de acordo com critérios de racionalidade intersubjetivamente aceites uma opção legislativa de "limitação de acumulação de pensões", que limite essa cumulação em função de uma redução apenas da pensão de sobrevivência. Poder-se-ia discutir a constitucionalidade da opção legislativa noutra sede e noutro lugar que não a do princípio da igualdade: uma vez que o legislador entendeu - por motivos de interesse público que o Acórdão rigorosamente identifica - instituir limites à acumulação entre pensão de sobrevivência e outra pensão afetando apenas o montante da primeira, poder-se-ia discutir se a tutela constitucional da pensão de sobrevivência é menos intensa do que a tutela conferida a outras pensões. Não foi contudo esse o caminho que o Acórdão seguiu, uma vez que entendeu que nenhum problema se colocava quanto à proteção da "confiança" que os titulares dos direitos, neste caso afetados, tinham "investido" na continuidade do Direito. Não tendo sido esse o caminho seguido, como considerar arbitráriaa referida "desigualdade interna", ao ponto de se considerar também inconstitucional (por violação do artigo 13.º da CRP), o facto de não ser alvo de qualquer redução [do montante da pensão] quem for apenas titular da pensão de sobrevivência?

O entendimento que aqui se faz da "igualdade" parece, portanto, ser ainda um outro, que não o decorrente da fórmula tradicional da proibição do arbítrio. Mas a meu ver não se entende bem qual seja: é que é difícil aceitar que o legislador ordinário esteja constitucionalmente vinculado a configurar a medida de limitação da acumulação de pensões tendo em conta o rendimento global que decorre dessa acumulação a partir do disposto no do artigo 13.º da CRP.

Por todas estas razões, desta decisão, como das outras tomadas neste caso no sentido da inconstitucionalidade, radicalmente me afasto.

Maria Lúcia Amaral

DECLARAÇÃO DE VOTO

Divergi da posição assumida pela maioria, quanto ao juízo de (in)constitucionalidade formulado relativamente às normas dos artigos 33.º e 115.º da Lei n.º 83-C/2013, de 31 de dezembro de 2013, que aprova o orçamento de Estado para 2014, concluindo pela sua não inconstitucionalidade, com os fundamentos que de seguida se explicitam.

Considerou a posição que obteve vencimento no acórdão que, no plano normativo, a questão da validade constitucional da medida inscrita no artigo 33.º da LOE 2014 não seria substancialmente diversa daquela que foi apreciada por este Tribunal, no acórdão n.º 187/2013, a propósito das medidas de redução remuneratória, associadas à suspensão do pagamento do subsídio de férias dos trabalhadores do setor público.

Essa similitude deteta-se na natureza das medidas em causa - mormente no seu caráter transitório, perpassado por um objetivo imediato de consolidação orçamental - e ainda na circunstância de, mantendo-se inalteradas as circunstâncias da execução orçamental, as medidas introduzidas em 2014 terem uma carga ablativa de "sentido ambivalente" às estabelecidas (cumulativamente) na LOE 2013.

Atentos estes pontos de contacto, não surpreende que a conclusão da maioria quanto à validade constitucional da medida em causa não tenha sofrido alterações. Tal posição, recorde-se, não contesta a razoabilidade do fundamento oferecido pelo legislador para justificar a diferença de tratamento introduzida entre aqueles que recebem por verbas públicas e aqueles que atuam no setor privado, mas impugna - antes - a razoabilidade da medida da diferença instituída por esse tratamento (igualdade proporcional). A "descoberta" dessa desrazoabilidade prende-se, por um lado, com a evidência da dispensabilidade da solução encontrada pelo legislador no quarto ano consecutivo de execução orçamental, e, por outro, com a medida do sacrifício exigido aos trabalhadores do setor público, que se qualifica de desproporcionada e excessiva.

Discorda-se deste juízo pelas razões já apontadas na declaração de voto anexa ao acórdão n.º 187/2013. Limitamo-nos, por isso, a enfatizar alguns aspetos. Como ali se disse, a matéria cuja validade constitucional se aprecia não integra o leque daquelas em que se devolve ao legislador o ónus de demonstrar a bondade das suas escolhas (sobre este ónus, v., por ex., o acórdão n.º 632/2008, disponível em www.tribunalconstitucional.pt). Tampouco o critério de diferenciação mobilizado pelo legislador justifica, da parte do Tribunal, um crivo mais severo do que aquele de que geralmente se lança mão na apreciação do "conteúdo mínimo" do princípio da igualdade, proposição que tem, importa sublinhar, um extensíssimo lastro na jurisprudência constitucional sobre a matéria (v. Maria Lúcia AMARAL,"O princípio da igualdade na Constituição Portuguesa", Estudos em Homenagem ao Professor Doutor Armando Marques Guedes, Coimbra Editora, 2004, p. 50).

Destarte, tendo em conta a prerrogativa de avaliação de que quer o executivo (autor da proposta de Orçamento), quer o legislativo democraticamente legitimado devem beneficiar em matéria financeira e orçamental, crê-se que os argumentos avançados no que concerne a evidência da dispensabilidade da medida e a existência de soluções alternativas para a redução do deficit continuam a situar-se no plano daquilo que é "jurisdicionalmente indemonstrável".

Discordei ainda do entendimento perfilhado pela maioria sobre a inconstitucionalidade do artigo 115.º da LOE 2014, que institui uma contribuição sobre prestações de doença e de desemprego.

Como ponto prévio, ainda que não determinante, importa destacar que da fundamentação do acórdão n.º 187/2013 decorre - assim o cremos - que o juízo de inconstitucionalidade nele proferido a propósito da norma constante do artigo 117.º da LOE 2013 se ficou a dever, em exclusivo, à ausência de qualquer isenção de base quanto às prestações de desemprego e doença afetadas. Esta conclusão, mesmo depois de estabelecida a mencionada isenção de base, não torna a medida imune ao escrutínio constitucional. Não nos convencem, todavia, as dúvidas levantadas pelo acórdão quanto à necessidade e proporcionalidade em sentido estrito das contribuições instituídas. Vejamos.

É consabido, e o acórdão não o contraria, que a Constituição não assegura o direito a um concreto montante de assistência material, pelo que a redução do quantum das prestações em causa não se assume como uma medida restritiva do direito dos trabalhadores à assistência material em situação de desemprego e de doença (cfr. os artigos 63.º, n.º 3 e 59.º, n.º1, alíneas e) e f), da Constituição). Visto que a medida ora analisada salvaguarda os níveis mínimos de rendimento já objeto de concretização legislativa, não há que apurar da respetiva validade à luz do direito fundamental a um mínimo para uma existência condigna. Tal dado é igualmente relevante no que concerne o escrutínio da proporcionalidade da medida, porquanto este não pode deixar de obedecer a níveis de intensidade diversos consoante em causa esteja, ou não, a restrição a um direito fundamental.

Fora desta hipótese, atento o amplo poder de conformação de que dispõe o legislador na concreta modelação do conteúdo dos direitos sociais, a censura constitucional só deverá ser dirigida a situações-limite, ou seja, aquelas em que seja possível concluir, indubitavelmente, pela violação manifesta das exigências constitucionais.

Em nosso entender, a medida inscrita no artigo 115.º da LOE 2014 não é uma dessas situações. Com efeito, atento o terreno pisado, é imprestável tentar evidenciar cabalmente a indispensabilidade da opção legislativa, concebendo a existência de outros meios menos gravosos, ou indagando do benefício orçamental proveniente da sobrecarga contributiva. Certo é que se encontra salvaguardado o nível mínimo exigido pela dignidade da pessoa humana e que a medida tem caráter transitório e excecional, não soçobrando argumentos para desmerecer as justificações fornecidas pelo Governo quanto à sua mais-valia na racionalização das despesas com prestações sociais e no combate ao deficit da segurança social.

Face ao exposto, concluímos que a opção legislativa vertida no artigo 115.º da LOE 2014 ainda se conserva dentro de um "círculo de razoabilidade" reclamado pelo princípio da proporcionalidade, não havendo, por conseguinte, violação do princípio da proporcionalidade em sentido estrito.

J. Cunha Barbosa

DECLARAÇÃO DE VOTO

Fiquei vencido quanto à alínea d) da decisão, pois entendo que as normas do artigo 75.º, referente a complementos de pensão, violam o artigo 56.º, n.º 3, da Constituição e, em conexão, o princípio da proteção da confiança.

Quanto ao primeiro, as razões são substancialmente as mesmas que expendi no ponto 3 da declaração que emiti no Acórdão n.º 602/2013. Como aí se disse, colocar os efeitos vinculativos de uma convenção coletiva de trabalho, «sob condição resolutiva imprópria de livre revogação [ou suspensão] por lei posterior é destruir a garantia institucional que o reconhecimento constitucional do direito à contratação coletiva subentende». Está em causa a violação, pelo legislador, do dever de respeitar os efeitos normativos resultantes de um anterior exercício da autonomia coletiva. Por isso, passam ao lado da questão todas as considerações, apoiadas no Acórdão n.º 517/98, que intentam demonstrar que a matéria dos complementos de pensão está fora do conteúdo essencial ou da reserva de contratação coletiva. Essa colocação do problema é falseadora da sua natureza, pois não está em causa a matéria regulada, mas antes a perduração da eficácia de uma anterior regulação. Para este efeito, basta que a matéria seja objeto possível de contratação coletiva, não se requerendo que seja reservada a convenção coletiva de trabalho ou de regulação necessária por este instrumento. E se há qualquer dúvida quanto à validade dos acordos coletivos, a questão é para ser dirimida na esfera judicial e não pelo exercício do poder legislativo.

Sobretudo no que diz respeito aos trabalhadores que já beneficiam dos complementos de pensão, a destruição da garantia que uma convenção coletiva disponibiliza representa também uma lesão particularmente grave da confiança legitimamente depositada na aplicação do regime acordado. Com a passagem à reforma, os trabalhadores tornam-se titulares do direito de crédito às prestações correspondentes aos complementos de pensão, o que outra coisa não significa, para o que aqui interessa, do que o direito a confiar que elas lhes serão pagas. A intervenção do legislador retira-lhes (pelo menos temporariamente) esse direito, numa fase em que esses trabalhadores já não estão em condições de ajustar a sua conduta ao novo quadro legal, ficando definitivamente presos a opções tomadas no passado, por investimento na confiança, agora irremediavelmente frustrado. E nem se diga, como argumenta o Acórdão, que foram as empresas e não o Estado a celebrar os acordos coletivos, pelo que não pode ser imputada ao Estado a criação de uma situação de confiança. A promiscuidade, existente no passado, entre as empresas públicas do tipo das envolvidas e o Estado-Administração não autoriza semelhante separação, no quadro da tutela constitucional da confiança, legitimando, pelo contrário, a "desconsideração da personalidade jurídica" das entidades empresariais outorgantes.

Joaquim de Sousa Ribeiro