Lei n.º 82-A/2014 — Aprova as Grandes Opções do Plano para 2015

de 31 de dezembro

Aprova as Grandes Opções do Plano para 2015

A Assembleia da República decreta, nos termos da alínea g) do artigo 161.º da Constituição, o seguinte:

Artigo 1.º — Objeto

São aprovadas as Grandes Opções do Plano para 2015, que integram as medidas de política e de investimentos que contribuem para as concretizar.

Artigo 2.º — Enquadramento estratégico

As Grandes Opções do Plano para 2015 inserem-se nas estratégias de consolidação orçamental, de rigor das finanças públicas e de desenvolvimento da sociedade e da economia portuguesas, como apresentadas no Programa do XIX Governo Constitucional e nas Grandes Opções do Plano para 2014, aprovadas pela Lei n.º 83-B/2013, de 31 de dezemFbro, que, por sua vez, atualizam o disposto nas Grandes Opções do Plano para 2013, aprovadas pela Lei n.º 66-A/2012, de 31 de dezembro, e nas Grandes Opções do Plano para 2012-2015, aprovadas pela Lei n.º 64-A/2011, de 30 de dezembro.

Artigo 3.º — Grandes Opções do Plano

1 - As Grandes Opções do Plano definidas pelo Governo para 2015 são as seguintes:

As prioridades de investimento constantes das Grandes Opções do Plano para 2015 são contempladas e compatibilizadas no Orçamento do Estado para 2015.

Artigo 4.º — Enquadramento orçamental

O Governo mantém, como princípio prioritário para a condução das políticas, que nenhuma medida com implicações financeiras seja decidida sem uma análise quantificada das suas consequências no curto, médio e longo prazos e sem a verificação expressa e inequívoca da sua compatibilidade com os compromissos internacionais assumidos pela República Portuguesa, em particular as obrigações que decorrem do enquadramento jurídico da União Europeia, conforme dispostas, nomeadamente, na lei de enquadramento orçamental, aprovada pela Lei n.º 91/2001, de 20 de agosto.

Artigo 5.º — Disposição final

É publicado em anexo à presente lei, da qual faz parte integrante, o documento das Grandes Opções do Plano para 2015.

Aprovada em 25 de novembro de 2014.

A Presidente da Assembleia da República, Maria da Assunção A. Esteves.

Promulgada em 30 de dezembro de 2014.

Publique-se.

O Presidente da República, Aníbal Cavaco Silva.

Referendada em 30 de dezembro de 2014.

O Primeiro-Ministro, Pedro Passos Coelho.

ANEXO — GRANDES OPÇÕES DO PLANO PARA 2015

Índice

1.ª Opção - O desafio da mudança: a transformação estrutural da economia portuguesa:

1.1 - Enquadramento

1.1.1 - O pós-Programa

1.1.2 - A estratégia de crescimento, emprego e fomento industrial

1.2 - Cenário macroeconómico para 2015

2.ª Opção - Finanças públicas: desenvolvimentos e estratégia orçamental:

2.1 - Estratégia de consolidação orçamental

2.1.1 - O enquadramento orçamental europeu

2.1.2 - Desenvolvimentos orçamentais em 2014

2.1.3 - Perspetivas orçamentais para 2015

2.2 - Reforma do processo orçamental

2.2.1 - Aumento da transparência orçamental

2.3 - Reforma da Administração Pública

2.3.1 - Principais iniciativas realizadas

2.3.2 - Principais iniciativas em curso

2.4 - Política fiscal

2.4.1 - Iniciativas concretizadas em 2014

2.4.2 - Iniciativas previstas para 2015

2.5 - Setor empresarial do Estado

2.5.1 - Reestruturação do setor empresarial do Estado

2.5.2 - O novo regime jurídico aplicado ao setor empresarial do Estado

2.6 - Outras iniciativas com impacto orçamental

2.6.1 - Programa de privatizações

2.6.2 - Parcerias público-privadas

2.6.3 - Compras públicas e serviços partilhados

3.ª Opção - Cidadania, justiça e segurança:

3.1 - Cidadania

3.1.1 - Administração local

3.1.2 - Modernização administrativa

3.1.3 - Comunicação social

3.1.4 - Igualdade de género

3.1.5 - Política migratória: integração e captação

3.1.6 - Desporto e juventude

3.2 - Justiça

3.3 - Administração interna

4.ª Opção - Política externa e defesa nacional:

4.1 - Política externa

4.1.1 - Relações bilaterais e multilaterais

4.1.2 - Diplomacia económica

4.1.3 - Lusofonia e comunidades portuguesas

4.2 - Defesa nacional

4.2.1 - Contribuição para a segurança e desenvolvimento globais

4.2.2 - Concretização do processo de reestruturação do Ministério da Defesa Nacional e das Forças Armadas

5.ª Opção - O desafio do futuro: medidas setoriais prioritárias:

5.1 - Economia

5.1.1 - Internacionalização da economia

5.1.2 - Investimento e competitividade

5.1.3 - Infraestruturas, transportes e comunicações

5.1.4 - Turismo

5.1.5 - Defesa do consumidor

5.1.6 - Consumo interno

5.2 - Solidariedade, segurança social e emprego

5.2.1 - Solidariedade e segurança social

5.2.2 - Emprego e formação profissional

5.3 - Educação e ciência

5.3.1 - Ensino básico e secundário e administração escolar

5.3.2 - Ensino superior

5.3.3 - Ciência

5.4 - Agricultura e mar

5.4.1 - Agricultura, florestas e desenvolvimento rural

5.4.2 - Mar

5.4.3 - Alimentação e investigação agroalimentar

5.5 - Ambiente, ordenamento do território e energia

5.5.1 - Ambiente

5.5.2 - Ordenamento do território, conservação da natureza e cidades

5.5.3 - Energia

5.6 - Saúde

5.7 - Cultura

5.7.1 - Património

5.7.2 - Livro, leitura e uma política para a língua

5.7.3 - Cultura e educação

5.7.4 - Papel do Estado nas artes e nas indústrias criativas

5.7.5 - Cultura e comunicação

5.7.6 - Enquadramento legal da cultura e fundos europeus estruturais e de investimento

5.7.7 - Organização dos serviços da área da cultura

5.8 - Fundos europeus estruturais e de investimento - o novo período de programação 2014-2020

5.8.1 - Desenvolvimento regional

5.8.2 - QREN 2007-2013

5.8.3 - O novo período de programação 2014-2020

1.ª Opção - O desafio da mudança: a transformação estrutural da economia portuguesa

1.1 - Enquadramento

1.1.1 - O pós-Programa

A incapacidade de adaptação ao paradigma da moeda única resultou numa crise de grandes proporções, conduzindo ao terceiro programa de assistência financeira em democracia.

A análise das duas últimas décadas é indissociável da participação de Portugal na área do euro - e não apenas pela coincidência de datas. Em meados dos anos 1990, a participação na União Económica e Monetária (UEM) antecipava grandes oportunidades para países mais pequenos, que poderiam acelerar o processo de convergência, ao beneficiar de melhores condições de financiamento e do acesso a um mercado interno mais integrado na Europa. Porém, esta nova fase introduzia também grandes desafios - como a perda dos instrumentos de política monetária e cambial - e supunha o cumprimento de regras exigentes, em particular no que respeita à disciplina orçamental.

Em Portugal, a impreparação para os desafios e o incumprimento das regras resultaram na acumulação de desequilíbrios macroeconómicos de grande dimensão, impedindo a concretização plena dos benefícios da moeda única. Os desequilíbrios estenderam-se aos vários domínios da economia, destacando-se um fenómeno de endividamento generalizado - Estado, famílias e empresas -, que, por sua vez, se refletiu no aumento do endividamento do País face ao resto do mundo. Este comportamento foi igualmente visível na evolução da procura interna, que se manteve persistentemente acima da produção nacional, medida pelo Produto Interno Bruto (PIB). Em paralelo, a necessidade de construir uma economia mais aberta e concorrencial foi desconsiderada. O resultado foi um crescimento económico breve e insustentável, que deu lugar a um longo período de estagnação na década de 2000 e culminou numa situação de vulnerabilidade que se revelaria crítica no quadro da crise financeira global e da crise das dívidas soberanas da área do euro. Em abril de 2011, perante um colapso súbito do financiamento internacional, o pedido de ajuda externa revelou-se inevitável e o ajustamento da economia inadiável.

O Programa de Ajustamento Económico e Financeiro (PAEF) de 2011-2014 lançou a correção gradual e articulada dos desequilíbrios macroeconómicos e abriu caminho à mudança de regime necessária para garantir a plena participação de Portugal na área do euro e na União Europeia (UE).

O financiamento oficial pela UE e pelo Fundo Monetário Internacional (FMI) assegurou o pagamento de salários e pensões, bem como a manutenção das funções essenciais do Estado, evitando assim uma situação de bancarrota já iminente. Concedeu também o tempo necessário para acumular credibilidade e confiança junto dos mercados e dos credores internacionais, evitando um ajustamento ainda mais abrupto. O desenho do PAEF, por sua vez, garantiu um ajustamento integrado, na medida em que os seus três pilares procuraram responder aos desafios centrais da economia portuguesa:

Consolidação orçamental para colocar as finanças públicas numa trajetória sustentável;

Redução dos níveis de endividamento e recuperação da estabilidade financeira;

Transformação estrutural dirigida ao aumento de competitividade, à promoção do crescimento económico sustentado e à criação de emprego.

Em 2014, o esforço de todos os portugueses e a determinação reformista do Governo permitiram ultrapassar a situação de emergência e recuperar a credibilidade do País. O PAEF não só teve uma conclusão atempada, como uma execução bem sucedida, conforme sinalizou o presidente da Comissão Europeia, no dia 5 de maio de 2014 - «A maioria dos graves desequilíbrios económicos que levaram à crise foi ou está a ser corrigida. As bases para o crescimento sustentável foram estabelecidas. E a confiança dos investidores voltou.»

Embora persistam importantes desafios para o futuro, da análise dos progressos obtidos nas várias dimensões do ajustamento decorre que o balanço dos últimos três anos é positivo.

O esforço de consolidação orçamental permitiu reduzir o défice para menos de metade, passando de 11,2 % do PIB em 2010, para 4,9 % do PIB em 2013 - uma redução de aproximadamente 11 800 milhões de euros. A despesa primária - isto é, a despesa excluindo juros - reduziu-se em cerca de 11 mil milhões de euros entre 2010 e 2013. Todos os limites quantitativos do Programa fixados para o défice e para a dívida foram cumpridos, bem como todos os requisitos para o ajustamento estrutural estabelecidos ao abrigo do Tratado sobre Estabilidade, Coordenação e Governação na UEM (Tratado Orçamental). Em paralelo, a disciplina orçamental foi reforçada e a transparência foi aumentada. A lei de enquadramento orçamental, aprovada pela Lei n.º 91/2001, de 20 de agosto, foi alterada por duas vezes, transpondo para o ordenamento interno as disposições do Tratado Orçamental. A Síntese da Execução Orçamental, produzida pela Direção-Geral do Orçamento (DGO), tem hoje muito mais informação, sendo apresentada menos de um mês depois do período de referência. A própria execução orçamental é objeto de maior escrutínio, pela análise da Unidade Técnica de Apoio Orçamental da Assembleia da República e do Conselho das Finanças Públicas. Por último, novas entidades como a Unidade Técnica de Acompanhamento de Projetos (UTAP) e a Unidade Técnica de Acompanhamento e Monitorização do Setor Público Empresarial (UTAM) permitem uma monitorização mais próxima de aspetos específicos da despesa pública, respetivamente as parcerias público-privadas (PPP) e o setor público empresarial.

O ajustamento externo tem sido igualmente importante, após décadas de défices persistentes face ao exterior. Em 2013, o saldo da balança de bens e serviços atingiu 1,0 % do PIB - que compara com um défice de 7,6 % do PIB em 2010. O saldo da balança corrente foi de -0,3 % do PIB - consubstanciando um ajustamento de 10,1 p.p. desde 2010. 2013 foi também o ano em que Portugal registou um excedente externo de 1,3 % do PIB, alcançando assim uma posição de capacidade líquida de financiamento face ao exterior.

Após uma situação de bancarrota iminente em 2011, o Tesouro concretizou um regresso gradual ao financiamento de mercado. Nunca tendo interrompido a emissão de Bilhetes do Tesouro, a recuperação de capacidade de financiamento da República começou pela realização de operações de troca de dívida e, subsequentemente, pela emissão de dívida a cinco e 10 anos. No início de 2014, e após uma consistente melhoria das condições de financiamento em mercado secundário, retomaram-se os leilões de Obrigações do Tesouro. Mais recentemente, no passado mês de julho, realizou-se ainda a primeira emissão em dólares desde 2010, consolidando assim os passos mais relevantes da estratégia de regresso aos mercados. O progresso tem vindo a ser reconhecido pelas principais agências de notação financeira, que já melhoraram a perspetiva associada à dívida soberana portuguesa (outlook), tendo a agência Moody's procedido mesmo à melhoria do rating da República Portuguesa. A recuperação da capacidade de financiamento do Tesouro é decisiva para a reconstrução das condições de financiamento da economia como um todo e reflete a credibilidade reconquistada.

Ainda no que respeita ao segundo pilar, importa salientar as operações de capitalização das instituições bancárias levadas a cabo em 2012 e 2013. Estas operações permitiram, nomeadamente, criar o enquadramento que possibilita a concessão continuada de crédito, a garantia da disponibilidade de serviços de pagamentos e a salvaguarda dos depositantes e dos investidores. O reforço do capital e a melhoria da liquidez dos quatro bancos recapitalizados ao longo do período do PAEF revelaram-se determinantes no início de agosto de 2014, quando, face à situação de crescentes dificuldades evidenciadas pelo Banco Espírito Santo (BES), o Banco de Portugal, no exercício das suas competências enquanto autoridade de resolução, determinou a aplicação de uma medida de resolução ao BES. Os problemas detetados no BES resultaram no essencial da exposição ao Grupo Espírito Santo e foram percebidos pelo mercado como sendo idiossincráticos e não refletindo problemas generalizados na banca nacional.

Ainda assim, o risco assumido pelo sistema financeiro português com o custo da resolução do BES impõe pressão acrescida sobre os processos de reestruturação e reforço de capitais e terá previsivelmente consequências sobre a capacidade de concessão de crédito à economia e, consequentemente, sobre o investimento privado e o crescimento do produto.

Os três últimos anos foram ainda marcados pela execução de um programa de reformas estruturais abrangente e integrado, que permitiu construir uma economia mais dinâmica e flexível, criar vantagens competitivas duradouras a nível global e melhorar a sustentabilidade do setor público. As áreas de intervenção foram as mais diversas, destacando-se os progressos na gestão e transparência das finanças públicas, na flexibilização do mercado de trabalho, na celeridade dos processos judiciais, na liberalização nos mercados de produto e, de modo geral, na construção de um ambiente de negócios mais favorável ao investimento. Ainda que o pleno efeito das reformas apenas se faça sentir no médio e no longo prazo, os resultados obtidos no período do PAEF são já significativos, conforme descrito em maior pormenor nas secções seguintes.

O progresso nas três dimensões do PAEF e a correção gradual dos desequilíbrios criaram as condições para a recuperação gradual da atividade económica.

No segundo trimestre de 2013, o registo de dois trimestres consecutivos de crescimento do PIB em cadeia marcou o final da recessão que perdurava desde o início do PAEF, confirmando os sinais de recuperação observáveis há alguns meses nos indicadores de conjuntura. A evolução positiva do produto manteve-se nos terceiro e quarto trimestres de 2013, mas registou uma interrupção no primeiro trimestre do ano corrente devido à ocorrência de um conjunto de fatores pontuais associados ao fecho temporário de fábricas de grande dimensão (Autoeuropa e Refinaria da Galp em Sines), ao efeito sazonal da Páscoa e ao registo de condições meteorológicas particularmente adversas. O caráter pontual destes fatores foi confirmado pela retoma do crescimento em cadeia do PIB no segundo trimestre de 2014.

A recuperação gradual da economia tem sido acompanhada por uma diminuição gradual da taxa de desemprego. Com efeito, embora os níveis de desemprego sejam ainda muito elevados - simbolizando os custos sociais do ajustamento que ainda se fazem sentir -, tem-se observado uma tendência de melhoria persistente em vários indicadores do mercado de trabalho. A taxa de desemprego global tem decrescido todos os trimestres, passando de um máximo de 17,5 % observado no primeiro trimestre de 2013 para um valor de 13,9 % no segundo trimestre de 2014. A evolução de outros indicadores de referência no segundo trimestre do ano foi igualmente favorável - a população empregada registou um crescimento pelo terceiro trimestre consecutivo e a população desempregada registou um decréscimo pelo quarto trimestre consecutivo, ambos em termos homólogos.

Findo o PAEF, importa prosseguir o ajustamento - de acordo com os compromissos assumidos perante os parceiros internacionais e os restantes Estados membros da UE, e de forma a concretizar a transição para o crescimento económico sustentado.

O período que sucede ao triénio do PAEF - o «pós-Programa» - não será marcado pelo mesmo clima de emergência e pelo mesmo grau de condicionalidade. Porém, é necessário ter presente que Portugal se manterá sob vigilância reforçada por parte das instituições europeias e do FMI, ao abrigo dos mecanismos de Post-Programme Surveillance e Post-Program Monitoring, respetivamente. Estes mecanismos estarão em vigor até que uma parte significativa dos empréstimos recebidos no âmbito do PAEF seja paga e servirão para monitorizar o cumprimento das condições associadas aos mesmos, conforme disposto no Memorando de Entendimento e no Memorando de Políticas Económicas e Financeiras. Para além dos compromissos assumidos no quadro do PAEF, Portugal encontra-se igualmente vinculado ao modelo de governação económica da UE, nomeadamente às regras de prevenção e correção de desequilíbrios macroeconómicos e orçamentais.

Objetivamente, este quadro regulamentar impõe que o ajustamento da economia prossiga no pós-Programa. Porém, os motivos pelos quais o ajustamento tem de prosseguir no futuro decorrem também das principais lições aprendidas com a crise:

Manter a credibilidade exige manter o sentido de responsabilidade. Nos últimos três anos, Portugal beneficiou de um ciclo virtuoso resultante do cumprimento das suas obrigações. O empenho na execução do PAEF foi reconhecido pelos parceiros internacionais e pelos restantes credores, resultando numa recuperação gradual da credibilidade. A credibilidade reforçada, por sua vez, abriu caminho a negociações decisivas: a revisão dos limites para o défice orçamental permitiu reduzir os custos económicos e sociais do ajustamento perante a deterioração mais acentuada do que previsto da atividade económica e do emprego; a alteração das condições de financiamento dos empréstimos da UE representou um alívio significativo da pressão sobre as finanças públicas. Assim, o cumprimento gerou credibilidade, contribuindo para o progresso no ajustamento. Subsequentemente, o progresso efetivo no ajustamento reforçou a credibilidade, conforme se pôde comprovar pelo comportamento dos mercados financeiros na reta final do PAEF. Nos últimos três anos, demonstrou-se que cumprimento e responsabilidade podem gerar um ciclo virtuoso de solidariedade e prosperidade. No futuro, deve ter-se presente que credibilidade recuperada não significa credibilidade garantida. A solidariedade dos parceiros europeus depende do cumprimento das regras assumidas entre os Estados membros e o acesso estável e regular ao financiamento de mercado assenta na manutenção do sentido de responsabilidade demonstrado até agora.

O ajustamento só estará concluído mediante a transição efetiva para um crescimento económico sustentado e criador de emprego. As medidas executadas no quadro do PAEF permitiram iniciar a correção dos desequilíbrios macroeconómicos e abriram caminho à recuperação da atividade económica. Não obstante, o trabalho não está concluído e persistem incertezas no futuro. Em particular, a evolução das principais economias europeias no segundo trimestre do ano recorda que ainda existem riscos para a recuperação da economia portuguesa, dada a estreita interligação do País com os parceiros europeus. Releva, assim, prosseguir o ajustamento para assegurar a sustentabilidade das finanças públicas, reforçar a estabilidade financeira e aprofundar a transformação estrutural, de forma a consolidar os progressos alcançados e reforçar as bases da economia portuguesa.

A sustentabilidade das finanças públicas assenta na continuidade da disciplina orçamental.

O ajustamento orçamental concretizado nos últimos três anos foi significativo. Porém, ainda que o défice orçamental se tenha reduzido para menos de metade, a dívida pública mantém-se em níveis muito elevados; e embora a despesa pública total tenha diminuído em mais de 7 mil milhões de euros, em 2013 representou cerca de 50 % do PIB. Assim, mesmo que as condições acordadas com os parceiros internacionais e as obrigações assumidas no quadro da UE não existissem, Portugal teria de ter uma trajetória orçamental igualmente exigente - para alcançar e manter o equilíbrio orçamental, para reduzir os níveis de dívida pública, para diminuir o peso do Estado na economia.

A concretização desta trajetória orçamental exigente depende da continuidade da disciplina orçamental. A disciplina orçamental, por sua vez, exige simultaneamente consolidação orçamental e controlo orçamental.

A consolidação orçamental será necessária enquanto existir défice orçamental. Por um lado, a obtenção de uma situação orçamental equilibrada constitui um dos objetivos centrais do Tratado Orçamental, pelo que o seu cumprimento constituirá mais uma prova objetiva da determinação em construir finanças públicas sólidas, contribuindo dessa forma para a continuidade do ciclo virtuoso de cumprimento e responsabilidade. Por outro lado, enquanto existir défice orçamental, não será possível iniciar a redução da dívida pública em termos absolutos. A redução da dívida, por sua vez, permitirá diminuir a despesa com juros, tanto por efeito quantidade, como por efeito preço, uma vez que a perceção do risco-país tende a melhorar. Este efeito tenderá a estender-se às condições de financiamento da economia como um todo, bem como a libertar recursos que podem ser direcionados para a economia real ou para as funções essenciais do Estado.

A consolidação orçamental terá assim de prosseguir no futuro, e assentará necessariamente na redução efetiva da despesa pública, uma vez que esta é a solução que minimiza os custos para a economia, ao abrir caminho à redução da carga fiscal. A redução da despesa pública surge como o verdadeiro desafio que se segue no equilíbrio das contas públicas, não só pelo caráter prioritário, mas também porque se torna cada vez mais difícil à medida que se avança no processo. Com efeito, importa ter presente que aproximadamente 65 % da despesa pública em 2013 correspondia a despesas com pessoal e prestações sociais, pelo que um programa de redução de despesa equilibrado e abrangente não poderá deixar de ter em consideração estas rubricas.

Paralelamente, será imperativo manter um controlo orçamental apertado, uma vez que atingir o equilíbrio orçamental não é suficiente, é necessário mantê-lo. O controlo orçamental traduz-se numa monitorização próxima do exercício orçamental, que assenta na transparência e na previsibilidade. A reforma do processo orçamental e a reforma fiscal - em curso - assumem-se assim como transformações-chave que devem ser aprofundadas, não só enquanto bases de uma execução orçamental mais controlada e passível de escrutínio pelos cidadãos, mas também pelo contributo que poderão ter na redução efetiva da despesa pública, na promoção da competitividade fiscal e, subsequentemente, na recuperação da atividade económica.

A estabilidade financeira assegura o funcionamento normal da economia real.

Na origem imediata do pedido de ajuda externa esteve o colapso súbito de financiamento internacional - tanto o Tesouro como os agentes privados viram as condições de acesso aos mercados deteriorarem-se rapidamente, com consequências diretas na posição de liquidez. Os empréstimos oficiais do PAEF permitiram colmatar temporariamente esta vulnerabilidade, concedendo o tempo necessário para a reconstrução gradual das condições de financiamento da economia portuguesa. Este processo dependeria do reforço da estabilidade do sistema financeiro em geral, mas assentaria essencialmente na recuperação da capacidade de financiamento do Tesouro.

Em 2014, este objetivo foi alcançado - a reconstrução da curva de rendimentos está completa e o retorno à realização regular de leilões de Obrigações do Tesouro está em curso. Não obstante, a normalização da situação não garante por si só que a crise de financiamento não se repita. Para o fazer, é necessário manter uma estratégia de gestão prudente das disponibilidades de tesouraria e do perfil de amortizações de médio e longo prazo.

A transformação estrutural da economia deve ser um processo contínuo, porque a realidade está em mudança contínua.

Tendo em conta as inúmeras e abrangentes reformas estruturais levadas a cabo no País nos últimos três anos, o final do PAEF proporciona o momento ideal para fazer um balanço. Mais do que identificar as medidas concretizadas, é tempo de avaliar as reformas empreendidas, analisar os efeitos que já se fazem sentir na economia e projetar esses efeitos no futuro. Este trabalho representa um importante ponto de partida para consolidar os resultados alcançados e identificar as próximas prioridades na transformação estrutural da economia. As principais conclusões desta reflexão foram já incluídas no documento «Caminho para o Crescimento: uma Estratégia de Reforma de Médio Prazo para Portugal», onde se apresentam as linhas gerais do programa de reformas para os próximos anos.

O pós-Programa será marcado por uma maior autonomia, exigindo assim um sentido de responsabilidade acrescido.

As reformas empreendidas nos últimos três anos permitiram corrigir os desequilíbrios macroeconómicos mais prementes, registar progressos muito significativos em todas as dimensões do ajustamento e, mais importante ainda, lançar as bases para um crescimento económico sustentado e criador de emprego. Este contexto, por sua vez, assegurou a conclusão atempada do PAEF.

Portugal inicia agora uma nova fase - o pós-Programa - com maior autonomia, mas com desafios igualmente importantes pela frente, exigindo assim responsabilidade acrescida e determinação reforçada.

1.1.2 - A estratégia de crescimento, emprego e fomento industrial

O XIX Governo Constitucional tem conseguido concretizar com sucesso a grande maioria das medidas definidas no âmbito da Estratégia de Fomento Industrial para o Crescimento e o Emprego 2014-2020 (EFICE), que têm contribuído para colocar Portugal numa trajetória de crescimento económico sustentado e criador de emprego.

Portugal tem prosseguido com a consolidação e revitalização do tecido empresarial, apresentando uma trajetória de crescimento com base num sólido processo de internacionalização. A adoção de medidas de simplificação dos requisitos administrativos relativos a operações de reestruturação e o desenvolvimento de ações de dinamização empresarial, criando, com o apoio das associações empresariais, bolsas de oportunidade de negócio que incentivem operações de associação e fusão, foram algumas das medidas concretizadas neste domínio. Acrescenta-se ainda o reforço das competências de gestão empresarial e a dinamização dos fundos de capitalização da banca dirigidos a pequenas e médias empresas (PME) que tiveram grande adesão e vão continuar a ser uma aposta na economia.

A crescente capacidade de internacionalização vai dando frutos, com a criação do programa de capacitação plurianual para novas exportadoras em parceria com as associações empresariais, bem como o desenvolvimento do programa de apoio à cooperação empresarial para a internacionalização. As empresas de bens e serviços podem assim tomar decisões de internacionalização de forma mais informada, com a implementação do observatório de projetos de investimento entre Portugal e países terceiros e a disponibilização de informação detalhada sobre os mercados-alvo das exportações nacionais, através de uma plataforma de inteligência económica.

Em paralelo, o Governo adotou medidas setoriais de estímulo ao investimento e de competitividade fiscal. Estas contribuíram essencialmente para a criação de um novo clima de confiança e para a estabilização das expetativas dos agentes económicos e redução do grau de incerteza. Para este processo também contribuiu a reforma estrutural do sistema de tributação das empresas, imposto sobre o rendimento de pessoas coletivas (IRC), que inclui um plano de redução das respetivas taxas e a aprovação do novo Código Fiscal do Investimento.

No sentido de promover o investimento e o financiamento às empresas, foram implementadas medidas que visam melhorar os prazos de pagamento, a regularização atempada das dívidas do Estado às PME e, no âmbito do processo de recapitalização da banca, a criação de fundos de apoio às PME. Para os esforços de exportação, foram assinados protocolos internacionais para o lançamento de linhas de financiamento intermediadas e garantias ao financiamento para o apoio à internacionalização de PME.

A comissão instaladora da Instituição Financeira de Desenvolvimento (IFD), nomeada em novembro de 2013, concluiu em junho de 2014, com sucesso, o dossier de pedido de licença bancária junto do Banco de Portugal. A IFD, à semelhança das instituições de desenvolvimento de outros países europeus, canalizará de uma forma transparente e centralizada uma parte dos fundos europeus estruturais e de investimento, nomeadamente no âmbito do novo Acordo de Parceria, de cerca de 1,5 mil milhões de euros, e estará focada em três eixos fundamentais: promover o crescimento económico e o emprego; apoiar a competitividade e presença internacional e contribuir para o desenvolvimento sustentável.

Na área da inovação foram implementadas medidas que visam estimular a inovação empresarial, reforçando a cooperação entre as empresas e as entidades do Sistema Científico e Tecnológico Nacional (SCTN), bem como promovendo a inserção de doutorados e mestres nas empresas, através da criação de incentivos financeiros às PME que absorvam esses recursos. Foi ainda dado um passo significativo na criação de um ambiente favorável ao empreendedorismo, com o novo regime especial de vistos de residência para start-ups baseadas em Portugal, assentes em conhecimento intensivo. Foram também reforçados os incentivos existentes de fomento aos Bussiness Angels ou Venture Capital com mecanismos de apoio financeiro, e os incentivos fiscais dedicados à fase de arranque das empresas (IRC Zero).

Apesar dos bons resultados alcançados no ajustamento externo, o contexto económico-financeiro global mantém-se desafiante, podendo continuar a afetar a economia portuguesa e, em particular, o desempenho das suas empresas.

O Governo continua empenhado em desenvolver políticas que estimulem o investimento e valorizem os setores produtores de bens e serviços transacionáveis. Neste contexto, importa reforçar a configuração de medidas que visem manter a recuperação da atividade económica com vista à criação de emprego, nomeadamente, através de políticas ativas de promoção da competitividade, formação, empreendedorismo e internacionalização, que privilegiem o seguinte conjunto de vetores:

Operacionalização da IFD. Haverá uma nova ação coordenada na captação dos fundos europeus estruturais e de investimento para o reforço dos capitais próprios e financiamento das empresas;

Criação de medidas de dinamização do mercado de capitais, do mercado de capital de risco e o acompanhamento do processo de implementação da União Bancária;

Desenvolvimento de uma maior capacidade e facilidade de acesso a crédito, bem como a outras fontes de financiamento;

Dinamização de uma força de trabalho com um nível médio de qualificações (tanto absoluto como relativo), em convergência com os seus parceiros europeus e alinhadas com as necessidades reais do mercado de trabalho, cuja identificação deve contar com a colaboração ativa dos diferentes parceiros sociais;

Reforço e consolidação de uma dinâmica exportadora das empresas portuguesas no sentido de aumentar a sua visibilidade e reconhecimento global, enquanto produtoras de bens e serviços diferenciados e de elevada qualidade, permitindo que alcancem uma presença internacional relevante e sedimentada;

Promoção do investimento em Investigação, Desenvolvimento e Inovação (I&D&I) como motor de crescimento económico com um sistema de incentivo ao desenvolvimento de projetos académicos de investigação em cooperação com empresas. Portugal deverá ser um polo de referência internacional para empreendedores;

Aumento do nível global de investimento em Portugal e a sua concentração nos setores produtores de bens e serviços transacionáveis, em particular nas PME. Nesse sentido, deverão ser reduzidas as barreiras à entrada e à aplicação de capitais estrangeiros, bem como deverá existir sempre uma criteriosa canalização dos apoios públicos (nacionais e europeus).

A EFICE e a Agenda para a Competitividade do Comércio, Serviços e Restauração 2014-2020 foram desenhadas para conjuntamente cobrirem e orientarem a quase totalidade dos setores da economia, dando condições às empresas de poderem ser os agentes ativos na criação de mais e melhor emprego em Portugal e concretizar oportunidades de crescimento em território nacional e internacional.

1.2 - Cenário macroeconómico para 2015

Para 2014, projeta-se um crescimento do PIB de 1 % em média anual, 2,4 p.p. superior ao observado em 2013. Em termos trimestrais, espera-se que a recuperação da atividade económica acelere ligeiramente na segunda metade do ano, tanto pela manutenção de contributos positivos da procura interna, como pela melhoria do comportamento das exportações, após fatores de natureza temporária terem limitado a sua evolução no início do ano. Esta estimativa é sustentada não só pelos dados divulgados pelo Instituto Nacional de Estatística, I. P. (INE, I. P.), no âmbito das Contas Nacionais Trimestrais, mas também pelos indicadores avançados e coincidentes de atividade económica divulgados por um conjunto variado de instituições, em conjugação com o traçado nos indicadores qualitativos associados às expectativas dos agentes económicos.

A atual estimativa para o PIB, em volume, para 2014 encontra-se em linha com o apresentado em setembro no âmbito da segunda alteração ao Orçamento do Estado para 2014 (já aprovada pela Lei n.º 75-A/2014, de 30 de setembro), apesar das alterações registadas com a adoção do Sistema Europeu de Contas (SEC2010). As novas estimativas são particularmente relevantes nas rubricas do investimento, cuja variação homóloga agora estimada é de 1,5 % (+1,1 p.p., na versão anterior), do consumo público, com uma variação anual esperada de -0,6 % (+0,5 p.p., na versão anterior) e do contributo da procura externa líquida, que deverá situar-se em -0,3 p.p. do PIB (-0,1 p.p. na segunda alteração ao Orçamento do Estado para 2014). Tal resulta de uma revisão em baixa das expectativas de crescimento das exportações (-0,4 p.p.), bem como de um aumento das importações acima do anteriormente considerado (+0,2 p.p.).

Para 2015, prevê-se um crescimento do PIB em 1,5 %, reflexo de uma contribuição positiva da procura externa líquida, bem como a manutenção do contributo positivo da procura interna. No respeitante à procura externa, antecipa-se uma aceleração das exportações, especialmente na sua componente de serviços, bem como uma moderação das importações, dado o elevado contributo da variação de existências registado no ano precedente. O ajustamento das contas externas deverá continuar: o saldo conjunto da balança corrente e de capital deverá fixar-se em 1,5 % do PIB, aumentando a capacidade líquida de financiamento da economia portuguesa, ao mesmo tempo que a balança corrente deverá atingir um excedente equivalente a 0,4 % do PIB, reforçando assim o resultado de 2014. A taxa de desemprego deverá situar-se em 13,4 % (-0,8 p.p. face ao esperado para 2014 e -2,8 p.p. face ao valor de 2013). A redução do desemprego deverá ser acompanhada por um aumento da produtividade aparente do trabalho e por um crescimento do emprego, ainda que ligeiramente inferior ao registado em 2014.

Principais indicadores

(taxa de variação, %)

([ver documento original](https://files.diariodarepublica.pt/1s/2014/12/25201/0000200073.pdf))

Legenda: (p) previsão.

Fontes: INE e Ministério das Finanças.

2.ª Opção - Finanças públicas: desenvolvimentos e estratégia orçamental

2.1 - Estratégia de consolidação orçamental

2.1.1 - O enquadramento orçamental europeu

No que respeita à gestão orçamental para Portugal, o ano de 2014 marca a transição entre o PAEF e o novo enquadramento orçamental a que estão sujeitos os Estados membros da UE, em particular os da área do euro.

As disposições que consubstanciam este novo enquadramento foram contempladas no quadro legislativo nacional através da sétima alteração à lei de enquadramento orçamental (através da Lei n.º 37/2013, de 14 de junho), mantidas e completadas na oitava alteração à mesma (pela Lei n.º 41/2014, de 10 de julho). Portugal está ainda obrigado à correção da situação de défice excessivo até 2015 e, de um modo geral, a promover de forma contínua a disciplina orçamental, com vista a assegurar a sustentabilidade das finanças públicas.

2.1.2 - Desenvolvimentos orçamentais em 2014

A evolução orçamental mais recente permite manter uma apreciação positiva no que se refere ao progresso dos principais indicadores de consolidação orçamental face ao ano de 2010 (Quadro 1).

QUADRO 1

Saldos orçamentais

(em percentagem do PIB)

([ver documento original](https://files.diariodarepublica.pt/1s/2014/12/25201/0000200073.pdf))

Notas: (p) - previsão.

Fontes: INE, I. P., e Ministério das Finanças.

Da estratégia de consolidação orçamental prosseguida pelo Governo, resultou uma redução do défice orçamental para menos de metade em apenas três anos, de 11,2 % do PIB em 2010 para 4,9 % do PIB em 2013 (1). Em idêntico período de tempo, o saldo primário melhorou em mais de 8 p.p., passando de -8,2 % em 2010 para um excedente de 0,1 % em 2013. O saldo estrutural, por sua vez, foi corrigido em aproximadamente 6 p.p.

Para 2014, prevê-se o registo de um défice orçamental de 4,8 % do PIB e de um saldo primário excedentário. O valor de 4,8 %, contudo, inclui os efeitos de duas operações de natureza extraordinária e temporária: i) a reclassificação da dívida da Sociedade Transportes Coletivos do Porto, S. A. (STCP, S. A.), e Companhia Carris de Ferro de Lisboa, S. A. (Carris, S. A.), no âmbito do processo de restruturação financeira destas empresas, com um impacto de 0,7 p.p. do PIB; ii) o write-off de non-performing loans do BPN Crédito detidos pela Parvalorem, na sequência da alienação pelo Estado da participação social detida no capital social do BPN Crédito, com um impacto de 0,1 p.p. do PIB. Excluindo estes dois efeitos - sem impacto para 2015 -, o défice orçamental de 2014 situa-se em 4 % do PIB, dando cumprimento aos objetivos acordados com as instituições internacionais para o corrente ano.

O cumprimento deste objetivo foi assegurado com a aprovação da segunda alteração ao Orçamento do Estado para 2014, pela Lei n.º 75-A/2014, de 30 de setembro. Esta alteração visa corrigir os efeitos da declaração de inconstitucionalidade de algumas normas do Orçamento do Estado para 2014 - nomeadamente os decorrentes do Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 413/2014, de 26 de junho - e reflete a informação mais recente sobre a atividade económica e a execução orçamental. As pressões orçamentais identificadas são inteiramente acomodadas pela revisão em alta da estimativa de receita fiscal, pela melhoria esperada no saldo da segurança social e pelo controlo de rubricas de despesa, pelo que o cumprimento do limite do défice orçamental é assim assegurado sem recurso a medidas de consolidação orçamental adicionais. O relatório que acompanhou a Proposta de Lei que originou a Lei n.º 75-A/2014, de 30 de setembro, descreveu as revisões referidas em maior detalhe.

2.1.3 - Perspetivas orçamentais para 2015

A elaboração da Proposta de Orçamento do Estado para 2015 decorreu na transição entre o final do PAEF e a plena aplicação a Portugal do novo modelo de governação económica da área do euro. A sua preparação foi marcada por duas principais etapas: a elaboração do Documento de Estratégia Orçamental para 2014-2018 e a apresentação da Proposta de Orçamento do Estado para 2015. Tendo em conta que o Documento de Estratégia Orçamental 2014-2018 já incluía a definição das medidas de consolidação orçamental e dos tetos de despesa para 2015, a elaboração da Proposta de Orçamento do Estado para 2015 estaria significativamente adiantada. Porém, após a apresentação do Documento de Estratégia Orçamental, ocorreram dois fatores com implicações diretas nos exercícios orçamentais de 2014 e 2015: as decisões do Tribunal Constitucional relativamente a três normas do Orçamento do Estado para 2014 e aos diplomas que concretizavam a reversão de medidas de caráter transitório a partir de 2015; e a finalização dos detalhes do novo SEC2010, bem como a sua entrada em vigor no mês de setembro. A dimensão dos impactos das decisões do Tribunal Constitucional e da entrada em vigor do SEC2010 obrigou a uma reavaliação muito significativa do exercício orçamental de 2015 face ao previsto no Documento de Estratégia Orçamental 2014-2018 e, nomeadamente, à consideração de medidas adicionais. O total de medidas de consolidação apresentadas para 2015 permite reduzir o défice para 2,7 % do PIB, mas não é suficiente para alcançar a meta de 2,5 % do PIB com que Portugal se comprometera previamente. O respeito do limite de 2,5 % obrigaria a um novo aumento de impostos. Assim, após ponderação cuidada entre os custos de novas medidas do lado da receita fiscal e os custos potenciais do não cumprimento do referido limite para o défice orçamental em 2015, o Governo optou por não aumentar os impostos, pelo que a Proposta de Orçamento do Estado para 2015 tem subjacente um défice orçamental de 2,7 % do PIB. Este objetivo encontra-se ligeiramente acima do compromisso específico para o défice, mas sucede a três anos de esforço intensivo e de cumprimento dos requisitos do ajustamento nas suas várias frentes. Mais ainda, o objetivo reafirma a determinação do País em sair de procedimento por défice excessivo no ano de 2015 e demonstra o empenho em prosseguir o ajustamento no pós-Programa.

Os detalhes desta decisão, bem como do conjunto de medidas de consolidação a aplicar em 2014 encontram-se descritos em detalhe no Relatório da Proposta de Orçamento do Estado para 2015.

2.2 - Reforma do processo orçamental

2.2.1 - Aumento da transparência orçamental

2.2.1.1 - Convergência entre os universos da contabilidade pública e da contabilidade nacional

De acordo com a lei de enquadramento orçamental, desde 2011 o perímetro do Orçamento do Estado é estabelecido com base no conjunto de entidades que o INE, I. P., determina para efeitos de delimitação do setor das Administrações Públicas na elaboração das contas nacionais referentes ao ano anterior ao da apresentação do Orçamento. O início deste processo deu-se com o Orçamento do Estado para 2012, em que 53 novas entidades foram incluídas no perímetro orçamental, passando a estar obrigadas a reportar mensalmente a execução orçamental, o que permitiu uma melhoria do controlo da execução orçamental e também uma aproximação entre os dois universos da contabilidade. Essas entidades incluem, entre outras, a EP - Estradas de Portugal, S. A. (EP, S. A.), a Rede Ferroviária Nacional - REFER, E. P. E. (REFER, E. P. E.), o Metropolitano de Lisboa, E. P. E. (ML, E. P. E.), o Metro do Porto, S. A., a Parque Escolar, E. P. E., Rádio e Televisão de Portugal, S. A. (RTP, S. A.) e as universidades com estatuto de fundações.

A preparação do Orçamento do Estado para 2015 é também marcada pelo alargamento do perímetro, neste caso como resultado da entrada em vigor do novo Sistema Europeu de Contas - SEC2010. Em 2015, o alargamento envolverá cerca de 90 entidades, as quais apresentam uma diversidade institucional, quer em termos do seu grau de ligação ao Estado, quer em termos do financiamento público.

Esta aproximação dos universos, essencialmente relevante para definir os objetivos de consolidação orçamental e o âmbito da monitorização e controle, permite a melhoria da eficácia do controlo orçamental e da transparência.

2.2.1.2 - Redirecionar o controlo orçamental para o controlo dos compromissos

A Lei dos Compromissos e Pagamentos em Atraso (LCPA), aprovada pela Lei n.º 8/2012, de 21 de fevereiro, introduziu regras que redirecionaram o controlo orçamental para o controlo dos compromissos, ficando a assunção de compromissos necessariamente limitada aos fundos disponíveis das entidades. Este procedimento visa assegurar que a execução orçamental não se traduz na verificação de pagamentos em atraso e procura criar mecanismos efetivos de controlo ex ante de compromissos plurianuais, existindo penalidades em caso de incumprimento.

O Decreto-Lei n.º 127/2012, de 21 de junho, procedeu à regulamentação da LCPA, tendo-se, deste modo, contribuído de forma decisiva para o controlo da despesa pública e para a consolidação orçamental. Também por via dos decretos-leis de execução orçamental - 2013 e 2014 - foram definidos outros mecanismos legais para reforçar e aumentar o controlo da despesa pública, designadamente, o estabelecimento de que, no caso da execução orçamental assim o requerer, o membro do Governo responsável pela área da finanças pode reduzir os fundos disponíveis financiados por receitas gerais de modo a garantir o efetivo cumprimento dos objetivos orçamentais.

De entre os desenvolvimentos recentes neste quadro, salienta-se a criação, em 2014, de um grupo de trabalho, na dependência direta do Secretário de Estado Adjunto e do Orçamento, com o objetivo de proceder a uma avaliação abrangente dos impactos da implementação da LCPA, incluindo uma apreciação global ao nível dos diferentes subsetores das Administrações Públicas, a identificação dos principais constrangimentos relacionados com a aplicação da lei, a avaliação dos sistemas de suporte informático e a identificação das oportunidades de melhoria, incluindo eventuais necessidades de revisão da LCPA ou do Decreto-Lei n.º 127/2012, de 21 de junho.

Neste contexto, prosseguem também os avanços na operacionalização de um novo modelo de gestão de tesouraria, nos termos definidos no artigo 4.º da Lei do Orçamento do Estado para 2014, procurando-se reforçar a eficácia da LCPA. A ferramenta de suporte a este novo modelo de gestão de tesouraria tem, no seu horizonte temporal, o ano de 2015 para a definição dos requisitos funcionais dos sistemas de informação a nível local e central, visando-se a integração da gestão de tesouraria com os processos de receitas e despesas das entidades.

2.2.1.3 - Reforçar a programação plurianual e a orçamentação por programas

A elaboração do quadro plurianual de programação tem intrínseco um reforço da responsabilidade dos ministérios e das entidades coordenadoras dos programas orçamentais, os quais são parte integrante do processo, contribuindo com a perspetiva de médio prazo, efetuando projeções de despesas para cada programa e para as mais importantes categorias de despesas globais, o que permite uma melhor perceção dos recursos afetos às diferentes políticas públicas. Trata-se de um exercício complexo que se pretende aprofundar nos próximos anos. O quadro plurianual de programação orçamental para o período de 2013 a 2016 foi aprovado pela Lei n.º 28/2012, de 31 de julho, na qual se definiram os tetos de despesa financiada por receitas gerais para os quatro anos seguintes. Este quadro foi revisto no Documento de Estratégia Orçamental para o período de 2014-2018.

Desde 2012 tem sido aplicado um novo modelo de abordagem por programa orçamental, no sentido do reforço da perspetiva da programação plurianual e a de um orçamento associado a resultados, que se baseia em três pilares: definição de objetivos políticos, identificação de medidas para a sua implementação e tradução em indicadores. Efetivou-se ainda uma melhoria na programação intra-anual, dando-se maior flexibilidade de gestão do orçamento dentro de cada programa. No âmbito da Conta Geral do Estado de 2012, o Governo enviou à Assembleia da República, pela primeira vez, um relatório da execução dos programas orçamentais, apresentando os resultados obtidos e os recursos utilizados.

2.2.1.4 - Reforçar a regulação e a contabilidade financeira

A reforma do processo orçamental em curso encontra-se orientada para a descentralização de competências nas entidades coordenadoras dos programas orçamentais - ou seja, a responsabilidade pelo cumprimento dos objetivos orçamentais é partilhada entre os ministérios setoriais e o Ministério das Finanças (MF) -, permitindo centrar o papel do MF no enquadramento estratégico e de supervisão e regulação. Este novo paradigma conduz à redução das interações entre o MF e os ministérios setoriais, permitindo ao MF focalizar-se nos objetivos orçamentais, na análise de desvios e na antecipação de riscos orçamentais.

Neste processo, a implementação da contabilidade financeira em todo o perímetro orçamental é essencial para melhorar a qualidade da informação, na medida em que revelará com maior precisão a situação financeira das entidades, bem como os custos de bens e serviços produzidos ou prestados. A disseminação em 2013 da contabilidade financeira a praticamente todas as entidades das Administrações Públicas permitiu a criação das bases para um melhor sistema contabilístico. Estão em curso projetos que visam a adaptação das International Public Sector Accounting Standards, com um classificador económico multidimensional, estando a cargo da Comissão de Normalização Contabilística a apresentação, até ao final de 2014, de propostas de diplomas legais para o Sistema de Normalização Contabilística aplicável às Administrações Públicas. Nesse contexto, Portugal ficará com um referencial contabilístico alinhado com as melhores práticas internacionais em sede de contabilidade pública.

O desafio dos próximos anos centra-se na criação de condições que permitam a elaboração das demonstrações financeiras da entidade Estado, separadas e consolidadas.

2.2.1.5 - Reduzir a fragmentação orçamental e descentralização

A elevada fragmentação orgânica do modelo orçamental tem sido considerada uma fragilidade das finanças públicas portuguesas, resultando essencialmente do número excessivo de entidades que integram o orçamento em cada ministério, o que torna a gestão do orçamento mais complexa e o controlo menos efetivo.

Nos últimos dois anos verificou-se uma redução da fragmentação orçamental com a implementação de novos modelos organizacionais nos Ministérios das Finanças, dos Negócios Estrangeiros e da Economia, pretendendo-se nos próximos anos, designadamente em 2015, concretizar o alargamento a outros ministérios. Estes modelos visam: i) a gestão partilhada de recursos humanos, financeiros e patrimoniais; ii) a centralização de atribuições comuns numa única entidade (secretarias-gerais ou no serviço que assuma a função de entidade coordenadora do respetivo programa orçamental), quanto aos domínios da gestão dos recursos humanos, financeiros e patrimoniais; iii) a simplificação do orçamento e da gestão orçamental, através: da fusão de orçamentos; maior flexibilidade na gestão e maior eficiência, bem como redução do número de entidades sujeitas a prestação de contas; e iv) ganhos de eficiência nas áreas administrativas, processos e procedimentos.

No âmbito da reforma do processo orçamental estão em curso a elaboração de propostas de revisão dos atuais classificadores orçamentais, e nível de detalhe da apresentação da proposta do Orçamento do Estado, cuja implementação futura permitirá também contribuir para a redução da fragmentação orçamental, permitindo simplificar o processo orçamental e melhorar o controlo. Com o mesmo enquadramento, está a ser preparado um diploma legal que regule as competências das entidades coordenadoras dos programas orçamentais, em consonância com o percurso de descentralização de competências do MF nos ministérios setoriais. Pretende-se que estas entidades se assumam como os interlocutores únicos com o MF, partilhando com este as responsabilidades de monitorização e controlo da execução orçamental, tendo em conta a necessidade de cumprimento dos objetivos orçamentais.

2.3 - Reforma da Administração Pública

2.3.1 - Principais iniciativas realizadas

O aumento da eficiência, flexibilidade e transparência da Administração Pública é garantia da melhoria do funcionamento e da qualidade do setor público e dos serviços prestados. As iniciativas dos últimos três anos - desenvolvidas em fases sucessivas e complementares - permitiram a adaptação gradual das Administrações Públicas e dos seus trabalhadores, sem prejuízo do nível de serviço público prestado aos cidadãos.

No futuro, é imprescindível manter o passo de racionalização das Administrações Públicas, de modo a concluir o processo de transformação estrutural. As iniciativas propostas pelo Governo visam criar condições para o redimensionamento da Administração Pública, bem como promover a recomposição funcional dos serviços e a realocação dos trabalhadores face às exigências de um serviço público mais eficiente e eficaz, elevando a respetiva qualidade.

2.3.1.1 - Racionalização e reorganização das Administrações Públicas

O Programa de Redução e Melhoria da Administração Central (PREMAC) traduziu-se numa redução significativa do número de dirigentes e do número de serviços e organismos dos ministérios, refletida, integralmente, nas respetivas leis orgânicas.

A reformulação do Sistema de Informação da Organização do Estado a partir de 2011, por sua vez, permitiu a disponibilização de informação atualizada no que respeita à organização dos recursos humanos das Administrações Públicas. Neste quadro, destaca-se a produção da Síntese Estatística do Emprego Público, que apresenta um conjunto de dados e indicadores sobre o número de trabalhadores (stock), os fluxos de entradas e de saídas, bem como indicadores sobre remunerações e ganhos médios, que permitem um melhor acompanhamento da despesa e a definição de planos de ação direcionados. Entre o final de 2011 e o segundo trimestre de 2014 verificou-se uma redução de 9,7 % do número de trabalhadores, de 25,0 % do número de cargos dirigentes superiores e de 20,3 % do número de cargos dirigentes intermédios. Tem-se cumprido, assim, o objetivo de redimensionamento anual de pelo menos 2 %.

QUADRO 2

Variação de trabalhadores nas Administrações Públicas

([ver documento original](https://files.diariodarepublica.pt/1s/2014/12/25201/0000200073.pdf))

2.3.1.2 - Alterações aos regimes jurídicos aplicáveis aos trabalhadores em funções públicas

A Lei Geral do Trabalho em Funções Públicas (LTFP), aprovada pela Lei n.º 35/2014, de 20 de junho, é um instrumento de reforma estrutural que representa uma enorme simplificação e compilação dos diversos diplomas que regem as relações de trabalho no âmbito da Administração Pública. A LTFP procede à racionalização das alterações legislativas concretizadas nos últimos 10 anos no regime laboral da função pública, devolvendo e reforçando a unidade e coerência. Nessa medida, por reunir o espaço essencial do regime laboral dos trabalhadores em funções públicas, viabiliza melhor apreensão e garante justiça e equidade na aplicação. A LTFP terá grande alcance para o futuro da Administração Pública, constituindo um marco para a melhoria dos processos de gestão de recursos humanos, para a simplificação e modernização administrativa, para o reforço da transparência e para o aumento da produtividade e eficiência dos serviços públicos. A título ilustrativo, a LTFP revoga diplomas legais que no seu conjunto continham perto de 1 300 artigos e passa a ter cerca de 400 artigos, que se encontram agora concentrados e articulados numa única lei.

A LTFP assume como modelo de vínculo de emprego público a figura do contrato de trabalho em funções públicas, acautelando as especificidades decorrentes das duas grandes modalidades de vínculo de emprego público (contrato e nomeação).

Até à entrada em vigor da LTFP - a 1 de agosto de 2014 -, foram efetuadas alterações relevantes aos diversos regimes jurídicos aplicáveis aos trabalhadores em funções públicas, das quais se destacam as seguintes:

Introdução de regras que facilitam e incentivam as movimentações voluntárias de trabalhadores entre serviços e entre diferentes localidades, respondendo às necessidades dos serviços e organismos;

Regulamentação da rescisão por mútuo acordo entre a entidade empregadora pública e o trabalhador, vinculando o Governo a um mínimo legal de indemnização;

Uniformização das regras do setor público com as do setor privado no que se refere à remuneração do trabalho extraordinário (redução em 50 % do acréscimo remuneratório) e eliminação do descanso compensatório por trabalho extraordinário;

Introdução de instrumentos de flexibilização na organização dos tempos de trabalho (adaptabilidade grupal e bancos de horas individual e grupal);

Redução e clarificação da atribuição da compensação por caducidade dos contratos a termo certo e a termo incerto, em linha com o previsto para o setor privado;

Aumento do período normal de trabalho dos trabalhadores em funções públicas, que passou de 7 h/dia e 35 h/semana para 8 h/dia e 40 h/semana;

Instituição de um sistema de requalificação, através da Lei n.º 80/2013, de 28 de novembro, que visa proporcionar formação e orientação profissional aos trabalhadores, com vista à sua efetiva recolocação em funções num organismo da Administração Pública, cabendo à Direção-Geral da Qualificação dos Trabalhadores em Funções Públicas (INA) a concentração das atribuições e competências nessa matéria.

Foram igualmente dados passos no sentido da convergência do regime de proteção social convergente com o regime geral de segurança social. No ano de 2014, releva a entrada em vigor da Lei n.º 11/2014, de 6 de março, que cria condições de aposentação ordinária com igual prazo de garantia e a idade normal de acesso à pensão de velhice que sucessivamente forem estabelecidos no sistema previdencial do regime geral de segurança social.

2.3.1.3 - Outras iniciativas de racionalização da Administração Pública

O esforço desenvolvido no âmbito da reforma da Administração Pública traduziu-se também em outras ações relevantes, de entre as quais se destacam:

A introdução de mecanismos de recrutamento e seleção transparentes, bem como de políticas integradas em matéria remuneratória e de avaliação do desempenho de dirigentes superiores da administração direta, da administração indireta e a gestores de empresas públicas, através da criação da Comissão de Recrutamento e Seleção para a Administração Pública (CReSAP), entidade independente responsável pela condução dos processos concursais para os referidos cargos de direção superior, emitindo também pareceres públicos sobre as nomeações para as empresas públicas;

A realização de um censo a fundações, nos termos da Lei n.º 1/2012, de 3 de janeiro, sua avaliação e sucessiva extinção ou cessação/redução de apoios públicos;

A separação entre a instituição privada de fundações e a sua instituição pelo Estado, com o objetivo assumido de criar um regime mais exigente para todas as situações em que esteja em causa a utilização de dinheiros públicos, quer diretamente, quer pelos benefícios decorrentes da utilidade pública (Lei-Quadro das Fundações - Lei n.º 24/2012, de 9 de julho);

Enquadramento uniforme das atividades das entidades administrativas independentes com funções de regulação da atividade económica dos setores privado, público, cooperativo e social (Lei-Quadro das Entidades Reguladoras com funções de regulação da atividade económica dos setores privado, público e cooperativo - Lei n.º 67/2013, de 28 de agosto);

Reforço da obrigatoriedade de publicitação dos benefícios concedidos pela Administração Pública (Lei n.º 64/2013, de 27 de agosto);

Desenvolvimento de uma análise comparativa das remunerações praticadas no setor público e no setor privado para suporte à reflexão sobre a política remuneratória.

2.3.2 - Principais iniciativas em curso

A execução das iniciativas do Governo relativas à racionalização da Administração Pública, num contexto de disciplina orçamental imposta por obrigações permanentes e constantes a que Portugal se vinculou, exige que a massa salarial das Administrações Públicas, como elemento central da despesa do Estado, permaneça contida, prosseguindo, contudo, o respetivo processo de transformação estrutural face às exigências de um serviço público mais moderno e que se pretende de qualidade.

2.3.2.1 - Recomposição dos recursos humanos

Com a regulamentação das rescisões por mútuo acordo, além do mecanismo geral que pode ser utilizado por cada serviço, foi criada a possibilidade de definir programas de rescisão em função dos objetivos de ajustamento ou recomposição dos quadros de pessoal.

O primeiro programa de rescisões por mútuo acordo instituído pela Portaria n.º 221-A/2013, de 8 de julho, destinou-se a trabalhadores das categorias menos qualificadas (assistentes operacionais e assistente técnicos). O programa decorreu entre 1 de setembro de 2013 e 30 de novembro de 2013.

De modo a conferir um impulso adicional à modalidade de rescisão voluntária setorial, foi lançado um programa específico para os docentes (Portaria n.º 332-A/2013, de 11 de novembro), em áreas onde se verificaram desproporções entre a disponibilidade da oferta docente e as reais necessidades do sistema educativo, englobando quer os docentes com componente não letiva, quer docentes com componente letiva. Este processo decorreu entre 15 de novembro de 2013 e 31 de julho de 2014.

No início de 2014, foi lançado o programa de rescisões por mútuo acordo para técnicos superiores inseridos na carreira geral de técnico superior ou em carreira ou categoria subsistente ou não revista constante do anexo à portaria, de adesão totalmente voluntária (Portaria n.º 8-A/2014, de 15 de janeiro). O programa decorreu entre 20 de janeiro de 2014 e 30 de abril de 2014.

Para os trabalhadores que integraram estes programas foi dada ainda a possibilidade de manutenção da Direção-Geral de Proteção Social aos Trabalhadores em Funções Públicas, na condição das contribuições do titular serem integralmente asseguradas pelo próprio.

ii) Aposta no rejuvenescimento e na valorização das qualificações na Administração Pública

A 3.ª edição do Programa de Estágios Profissionais na Administração Pública Central decorrerá durante 2015, proporcionando uma nova oportunidade para três tipos de situações: jovens à procura de primeiro emprego, jovens licenciados em situação de desemprego e jovens que, embora se encontrem empregados, exerçam uma ocupação profissional não correspondente à sua área de formação e nível de qualificação. Esta medida reforça a continuidade da aposta na promoção da empregabilidade, valorizando as qualificações e competências dos jovens licenciados, mediante o contacto com as regras, boas práticas e sentido de serviço público. O programa de estágios enquadra-se, ainda, no âmbito das políticas de juventude, promovendo a emancipação dos jovens, apoiando a sua saída da casa de família, o desenvolvimento de experiências formativas e profissionais, assim como o empreendedorismo e emprego jovem.

Existe ainda uma nova aposta nas medidas do Plano de Implementação da Garantia Jovem (PNI-GJ) que incluem a realização de estágios profissionais em embaixadas e consulados portugueses, renovando as características deste programa.

O Curso de Estudos Avançados em Gestão Pública tem constituído igualmente uma das vias de renovação dos recursos humanos de qualificação superior da Administração Pública, prevendo-se a 15.ª edição com 100 vagas (2014/2015), a realizar pelo INA.

2.3.2.2 - Revisão da política remuneratória

A política remuneratória da Administração Pública carece de clareza nas suas componentes e de instrumentos que permitam aos decisores uma atuação mais informada e mais direcionada à adequada distinção dos trabalhadores, nomeadamente pela complexidade ou exigência das funções exercidas, contribuindo assim para um maior rigor, para a promoção da disciplina orçamental e para a necessária aproximação ao setor privado, tendo presente as diferenças de padrão identificadas na análise comparativa das remunerações praticadas no setor público e no setor privado.

A política remuneratória dos trabalhadores em funções públicas resulta da combinação da remuneração base com um conjunto de suplementos remuneratórios e outras regalias ou benefícios suplementares que foram alvo de levantamento e análise para efetivar a revisão com efeitos a partir de 1 de janeiro de 2015.

Apesar das reformas efetuadas nos últimos anos, até ao levantamento determinado pela Lei n.º 59/2013, de 23 de agosto, não era possível perceber o exato alcance e composição dos suplementos remuneratórios existentes na Administração Pública. O prazo determinado na Lei n.º 12-A/2008, de 27 de fevereiro, que estabelece os regimes de vinculação, de carreiras e de remunerações dos trabalhadores que exercem funções públicas (LVCR) para revisão da matéria de suplementos remuneratórios na Administração Pública esgotou-se ainda em 2008, sem que a mesma tivesse sido entretanto concluída. Deste facto resulta um tratamento discriminatório entre os trabalhadores cujas componentes remuneratórias já foram revistas e conformadas nos termos da LVCR, e os que mantêm os benefícios remuneratórios não revistos.

Neste contexto, o levantamento das componentes adicionais à remuneração de todas as entidades do setor público, com exceção dos órgãos de soberania de caráter eletivo e respetivos serviços de apoio, permitiu desenvolver duas iniciativas legislativas, com efeitos previstos a partir de 1 de janeiro de 2015, que visam o aumento da transparência e da equidade da política remuneratória da Administração Pública:

No quadro da revisão dos suplementos remuneratórios e mediante a possibilidade de alguns virem a integrar a remuneração base, a Lei n.º 75/2014, de 12 de setembro, reforça o movimento de integração da remuneração base de todos os cargos, carreiras e categorias na tabela remuneratória única (TRU) aprovada pela Portaria n.º 1553-C/2008, de 31 de dezembro, que entrou em vigor a 1 de janeiro de 2009. Essa integração, que não prejudica os processos de revisão das carreiras, contempla a manutenção do exato montante pecuniário correspondente à posição na categoria de origem, que no contexto de libertação gradual das promoções e progressões, e com respeito aos objetivos orçamentais, permitirá atingir a prazo os objetivos de total transparência e de equidade na política remuneratória da Administração Pública. Na sequência do Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 413/2014, de 26 de junho, e atendendo à necessidade de contenção da despesa pública em matéria de política remuneratória da Administração Pública, a iniciativa legislativa em questão repõe ainda para o ano de 2014 as percentagens e os limites da redução remuneratória introduzida em 2011, ao mesmo tempo que determina a sua reversão de 20 % em 2015.

Paralelamente, na sequência do processo de recolha, tratamento e aprofundamento de informação relativa aos suplementos remuneratórios, releva a iniciativa legislativa que explicita os fundamentos de atribuição dos suplementos remuneratórios, identificando as respetivas obrigações e condições específicas, e prevê a criação de uma tabela única de suplementos que concretiza a revisão e simplificação dos suplementos remuneratórios, tendo por base uma política clara visando harmonizar políticas e valores entre estruturas. Significa isto que, concomitantemente com a integração da remuneração base de todos os cargos, carreiras e categorias na TRU, também os suplementos remuneratórios que tenham sido criados por lei especial ou cujo abono decorra por conta de outro tipo de ato legislativo ou instrumento jurídico, são objeto de revisão, concretizando um alinhamento ao nível das práticas de gestão entre as componentes remuneratórias a partir de 2015. Este aumento de transparência e de equidade na política remuneratória da Administração Pública concorre para a tornar mais racional e competitiva, contribuindo para a motivação e valorização do mérito e competência dos seus trabalhadores.

2.3.2.3 - Recuperação de instrumentos de progressão na carreira e de mérito

Para promover a motivação e a realização profissional dos trabalhadores da Administração Pública, serão adotadas, na medida da disponibilidade orçamental, políticas de gestão de carreiras, designadamente:

Qualificação profissional que reforce o mérito, a produtividade e que concorra para a valorização dos trabalhadores e dos serviços públicos;

Melhoria dos modelos de avaliação de desempenho e de recompensa e de progressão na carreira.

2.4 - Política fiscal

2.4.1 - Iniciativas concretizadas em 2014

No decurso de 2014 foi adotado um conjunto significativo de medidas em diversas áreas nevrálgicas do sistema fiscal, nomeadamente, ao nível i) da consolidação das condições de competitividade da economia portuguesa; ii) do reforço do combate à fraude e evasão fiscais; iii) da consolidação orçamental e equidade; e iv) da continuação da reforma estrutural da administração tributária e de defesa do contribuinte.

2.4.1.1 - Consolidação das condições de competitividade da economia portuguesa

2014 é o ano da consolidação das condições de competitividade da economia portuguesa, através do reforço de um contexto fiscal favorável que propicie o investimento e a criação de emprego.

Neste sentido, o Governo aprovou, com entrada em vigor em 2014, uma reforma profunda e abrangente do IRC. Com esta reforma cria-se um imposto mais moderno, mais simples e mais estável, com vista a posicionar Portugal como um país fiscalmente competitivo no plano internacional. Volvidos 25 anos sobre a sua criação, esta é a primeira reforma do IRC expressamente orientada para o reforço da competitividade da economia e para a internacionalização das empresas portuguesas, assumindo, assim, um papel central no quadro do relançamento da economia portuguesa e da criação de emprego.

O Governo criou também o regime de imposto sobre o valor acrescentado (IVA) de caixa, sendo 2014 o primeiro ano completo da sua aplicação. Esta reforma é uma medida que constitui uma melhoria muito importante para a economia real e permite aliviar a pressão de tesouraria dos agentes económicos. O Governo optou, nesta matéria, por um regime abrangente, que inclui genericamente todos os setores de atividade. Portugal integra o grupo dos primeiros países da UE a aprovar um regime de IVA de caixa.

No ano corrente, tendo em vista a simplificação do sistema, está também em pleno funcionamento o novo regime de regularização de IVA associado a créditos de cobrança duvidosa, que permite a regularização dos créditos em mora há mais de 24 meses, desde a data do respetivo vencimento, sem necessidade de uma decisão judicial prévia. Trata-se de uma medida que visa a redução dos custos de contexto para os agentes económicos, permitindo simultaneamente assegurar um sistema mais simples, justo e equitativo de regularização do IVA, mas também um regime mais eficaz no combate à fraude e evasão fiscais, num domínio particularmente sensível para os operadores económicos.

Finalmente, na sequência da reforma do IRC e com o objetivo de intensificar o apoio ao investimento, favorecendo o crescimento sustentado, a criação de emprego, e contribuindo para o reforço da estrutura de capital das empresas, o Governo propõe-se agora promover a revisão global dos regimes de benefícios ao investimento e à capitalização, ainda no decorrer de 2014.

Neste contexto, o Governo aprovou um novo Código Fiscal do Investimento, adaptando-o, por um lado, ao novo quadro legislativo europeu aplicável aos auxílios estatais para o período 2014-2020 e, por outro lado, reforçando os diversos regimes de benefícios fiscais ao investimento, em particular no que se refere a investimentos que proporcionem a criação ou manutenção de postos de trabalho e se localizem em regiões menos favorecidas. Assim, e no que se refere aos benefícios fiscais contratuais, o Governo pretende aumentar o limite máximo do crédito de imposto em sede de IRC, bem como as majorações previstas para investimentos realizados em regiões com um poder de compra per capita significativamente inferior à média nacional, que proporcionem a criação ou a manutenção de postos de trabalho, contribuam para a inovação tecnológica ou para a proteção do ambiente.

Por outro lado, relativamente ao regime fiscal de apoio ao investimento, o Governo pretende aumentar o limite do crédito de imposto em sede de IRC, alargar o prazo da isenção de imposto municipal sobre imóveis (IMI), bem como o âmbito de aplicação da isenção de imposto do selo, incentivando o empreendedorismo, a inovação e favorecendo a criação de empresas com estruturas de capital saudáveis.

2.4.1.2 - Reforço do combate à fraude e evasão fiscais

Como forma de garantir uma justa repartição do esforço fiscal, o Governo continuou a reforçar significativamente o combate às práticas de fraude e evasão fiscais e economia paralela. Em outubro de 2011, o Governo apresentou o primeiro Plano Estratégico de Combate à Fraude e Evasão Fiscais e Aduaneiras (PECFEFA). Este plano estratégico plurianual, para o triénio de 2012 a 2014, tem como objetivo prioritário o reforço da eficácia do combate à fraude de elevada complexidade e à economia informal, promovendo, por essa via, uma maior equidade fiscal na repartição do esforço coletivo de consolidação orçamental. Uma parte significativa das medidas operacionais previstas no PECFEFA foi já concretizada através do Plano Nacional de Atividades de Inspeção Tributária e Aduaneira (PNAITA) para 2012 e 2013, prevendo-se a sua conclusão com a execução das medidas previstas no PNAITA para 2014.

No desenvolvimento desta estratégia, o Governo aprovou, em julho de 2012, uma reforma fundamental do regime da faturação em Portugal, que entrou em vigor em 1 de janeiro de 2013, e tem vindo a alterar o paradigma nas obrigações de emissão de fatura e da transmissão dos respetivos elementos, criando assim os mecanismos necessários para uma maior equidade fiscal e para um combate mais eficaz à informalidade e à economia paralela. Em 2014, esta reforma foi aprofundada, designadamente através do desenvolvimento e aperfeiçoamento dos mecanismos de cruzamento de informação, tirando o máximo partido da eficácia do sistema e-fatura e estendendo-o aos impostos sobre o rendimento, designadamente ao IRC.

2014 é também o ano em que a reforma dos documentos de transporte terá o seu primeiro ano de aplicação completa. Esta reforma, essencial para o combate aos fenómenos de subfaturação e transporte clandestino de mercadorias, determina a obrigação de os agentes económicos comunicarem previamente à Autoridade Tributária e Aduaneira (AT) - por via eletrónica - os documentos de transporte das mercadorias em circulação, assegurando a desmaterialização destes e permitindo um controlo mais eficaz das situações de fraude e evasão fiscais.

Até ao final de 2014 estarão também em funções 1 000 novos inspetores tributários, que reforçarão as atividades inspetivas da AT. Com o finalizar deste processo, cerca de 30 % dos efetivos da AT estarão afetos à inspeção, o que coloca a administração fiscal portuguesa a par das melhores práticas internacionais.

No âmbito do direito penal tributário, o Governo procedeu à revisão do regime de dispensa de pena, de modo a garantir uma defesa efetiva dos interesses do Estado, através da condenação efetiva dos contribuintes que cometam crimes tributários, lesando os interesses dos contribuintes em geral.

2.4.1.3 - Consolidação orçamental e equidade

Em cumprimento das obrigações assumidas no PAEF, o Governo apresentou um conjunto limitado de medidas de caráter fiscal destinadas a promover a consolidação das finanças públicas, assegurando, simultaneamente, uma repartição justa e equitativa da contribuição que é pedida a todos os portugueses.

Estas medidas visam promover maior igualdade na distribuição do esforço de consolidação orçamental entre os diversos setores da sociedade portuguesa, de forma a garantir que os contribuintes que revelam uma maior capacidade contributiva suportarão, na medida dessa capacidade, um esforço acrescido.

No IRC, e no contexto da reforma deste imposto, as medidas destinam-se a exigir às empresas com maiores recursos a continuação de um esforço acrescido na consolidação orçamental, protegendo assim as PME que constituem a base do tecido empresarial português. Neste quadro, as empresas com lucros mais elevados continuam a estar sujeitas a uma taxa adicional, a título de derrama estadual, que foi agravada para empresas que apresentem lucros acima dos (euro) 35 000 000, agora sujeitos à derrama estadual à taxa de 7 %.

Simultaneamente, e como medida para assegurar que as viaturas atribuídas aos quadros médios e superiores das empresas são consideradas rendimentos em espécie em sede de IRS, deixando de ser tributadas ao nível das empresas, foi revista a tributação autónoma incidente sobre as viaturas automóveis detidas pelas empresas.

No caso do imposto único de circulação (IUC), o Governo introduziu um adicional de IUC, incidente sobre as viaturas ligeiras de passageiros movidas a gasóleo, tradicionalmente sujeitas a um regime fiscal mais favorável, nomeadamente em sede de imposto sobre produtos petrolíferos e energéticos (ISP), de modo a reequilibrar a sua situação tributária com as viaturas equivalentes a gasolina, atendendo simultaneamente ao facto de estas viaturas serem, em regra, mais poluentes e mais prejudiciais ao ambiente.

Por fim, refira-se também a redução em 50 % da isenção concedida aos fundos de investimento imobiliário e aos fundos de pensões, em sede de IMI e IMT.

2.4.1.4 - Continuação da reforma estrutural da administração tributária e de defesa do contribuinte

No dia 1 de janeiro de 2012, procedeu-se a uma reforma profunda da administração tributária, através da fusão das três direções-gerais que a integravam, dando lugar à AT. Estrategicamente, renovou-se a missão e objetivos da administração tributária e aduaneira, assegurando maior coordenação na execução das políticas fiscais e garantindo uma mais eficiente afetação e utilização dos recursos existentes.

Esta fusão permitiu reduzir custos mediante a simplificação da estrutura de gestão operativa, o reforço do investimento em sistemas de informação e a racionalização da estrutura local, adaptando-a a um novo paradigma de relacionamento entre a administração tributária e o contribuinte, em que os canais remotos (designadamente a via eletrónica) ganharam um peso preponderante.

Na segunda fase desta reforma estrutural, que ocorreu em 2012, procedeu-se a uma reestruturação orgânica da AT e a uma integração dos serviços centrais de suporte (gestão de recursos humanos e gestão financeira e patrimonial), dos sistemas de informação e a uma operacionalização da Unidade dos Grandes Contribuintes (UGC). A operacionalização completa da UGC começa já a apresentar resultados, contribuindo decisivamente para uma evolução mais favorável da receita de IRC.

Em 2014, depois de consolidada a integração dos serviços, encontra-se em curso uma terceira fase, a do aperfeiçoamento das estruturas organizativas e dos processos de funcionamento da AT, iniciando um processo de transformação de uma estrutura organizada por imposto para uma estrutura organizada por funções (informações/instruções, liquidação, serviço ao contribuinte), prosseguindo-se os esforços de racionalização dos serviços existentes.

Deste modo, reforçar-se-á a aplicação efetiva do princípio da igualdade e da estabilidade e coerência do sistema tributário, conferindo maior segurança e transparência nas relações com os contribuintes e assegurando o respeito pelos seus direitos e garantias.

Em paralelo, continuará a ser concretizada uma importante reforma da representação da Fazenda Pública nos tribunais tributários - uma reforma iniciada no ano de 2012 e que já permitiu o aumento significativo da eficácia da defesa dos interesses do Estado nos processos de natureza fiscal. Com efeito, em 2013, o Estado teve vencimento em cerca de 52 % dos processos fiscais superiores a um milhão de euros que foram decididos pelos tribunais administrativos e fiscais. Em 2014, esta reforma está a ser consolidada, apostando na gestão coordenada da representação da Fazenda Pública e numa maior interligação entre os seus representantes e os serviços de inspeção tributária.

De forma a melhorar a colaboração entre a AT e os contribuintes e aumentar os atuais níveis de cumprimento fiscal pretende-se, ainda, criar o Departamento de Serviço do Contribuinte, concentrando num só departamento os serviços prestados atualmente por diversas unidades da AT.

Em 2014, foi também alargada a possibilidade dos contribuintes consignarem às instituições de solidariedade social uma parte do seu IRS. Com efeito, no âmbito da reforma da faturação, as famílias que solicitarem a inserção do seu número de identificação fiscal nas faturas dos setores de atividade abrangidos pelo regime, poderão optar por reverter o seu benefício a favor da mesma instituição de solidariedade social que indicarem para efeitos de consignação de parte da sua coleta de IRS. Esta possibilidade produziu efeitos já em 2014, permitindo que as famílias possam já fazer esta opção aquando da submissão da declaração de rendimentos modelo 3 no decurso do presente ano (por referência a 2013).

Por outro lado, como reforço dos direitos dos contribuintes e de uma forma totalmente inovadora, estipula-se na Lei Geral Tributária que a administração fiscal deverá rever e atualizar as suas orientações administrativas genéricas, tendo em conta a jurisprudência assente dos tribunais, nomeadamente a jurisprudência dos tribunais superiores.

Finalmente, e num esforço de desburocratização e de apoio aos contribuintes mais desfavorecidos, alteram-se as regras de prova de grau de deficiência para efeitos de IUC e de imposto sobre veículos, de modo a simplificar os procedimentos de acesso às isenções das pessoas portadoras de deficiência, nomeadamente no que diz respeito à necessidade de renovar a referida prova.

2.4.2 - Iniciativas previstas para 2015

No ano de 2015 a política fiscal terá, designadamente, quatro vetores fundamentais: i) a concretização da reforma da tributação das pessoas singulares; ii) a concretização da reforma da fiscalidade verde; iii) o alargamento da rede de convenções para evitar a dupla tributação; e iv) a implementação de um novo PECFEFA para o triénio de 2015-2017.

2.4.2.1 - Concretização da reforma da tributação das pessoas singulares

A política fiscal é um dos instrumentos escolhidos pelo Governo para promover um novo ciclo de crescimento económico e de investimento.

Nesta matéria, em 2014, foi dado um sinal da maior relevância e significado político e económico: o início da reforma fiscal com a reforma do IRC. Em 2015, em cumprimento do Programa do Governo, a reforma fiscal vai continuar.

O Governo está hoje em condições de lançar as bases da reforma do imposto sobre o rendimento de pessoas singulares (IRS), porque está comprometido na continuação do caminho da redução estrutural da despesa pública e, em segundo lugar, mas não menos importante, porque está a travar com sucesso um combate sem precedentes à fraude fiscal e à economia paralela.

Nesse âmbito, a reforma do IRS é uma reforma decisiva para o país, a qual deve acompanhar as recentes tendências e experiências internacionais, nomeadamente no espaço europeu.

Com este propósito, foi nomeada pelo Governo a Comissão para a Reforma do IRS, tendo por base um mandato assente em três pilares: i) Proteção da família, tendo nomeadamente em consideração a importância da natalidade, de forma a contribuir para a inversão do atual défice demográfico na sociedade portuguesa; ii) Promoção da mobilidade social, com o objetivo de valorizar o trabalho, o mérito e o esforço; e iii) Simplificação do imposto, reduzindo as obrigações declarativas dos contribuintes e facilitando o seu cumprimento, em linha com as melhores práticas internacionais.

A Comissão apresentou o seu anteprojeto de reforma no dia 18 de julho de 2014. Seguiu-se uma fase de consulta pública e, por fim, a entrega do projeto final da reforma ao Governo no dia 30 de setembro de 2014.

2.4.2.2 - Reforma da fiscalidade verde

O lançamento da reforma da fiscalidade verde enquadra-se nos trabalhos de execução, pelo Governo, das reformas fiscais necessárias ao crescimento da economia portuguesa, ao estímulo do investimento produtivo e à criação de emprego, de acordo com as prioridades que estabeleceu no Programa do Governo e, mais recentemente, no Guião para a Reforma do Estado.

A reforma da fiscalidade verde deverá contribuir para a eco-inovação e a eficiência na utilização dos recursos, para a redução da dependência energética do exterior e a indução de padrões de produção e consumo mais sustentáveis, bem como fomentar o empreendedorismo e a criação de emprego, num contexto de neutralidade do sistema fiscal, de simplificação de procedimentos e de competitividade económica.

De facto, a reforma deverá ser desenhada no sentido de constituir uma reforma amiga do ambiente, mas também amiga das empresas e das famílias, contribuindo para o desenvolvimento económico sustentável.

Para o efeito, foi nomeada a Comissão para a Reforma da Fiscalidade Verde, cujo mandato assenta na promoção da simplificação do sistema de tributação ambiental e energética e revisão das respetivas bases legais, de forma a promover a competitividade económica, a sustentabilidade ambiental e a eficiente utilização dos recursos, no âmbito de um modelo de crescimento sustentado mais eficaz.

A Comissão apresentou o seu anteprojeto de reforma no decurso do mês de junho de 2014, marcando assim o início de um período de consulta pública que decorreu até meados de agosto. A Comissão entregou o projeto final da reforma ao Governo a 15 de setembro de 2014.

2.4.2.3 - Alargamento da rede de convenções para evitar a dupla tributação celebradas com outros Estados

Com o objetivo de aumentar a competitividade do sistema fiscal português, o Governo pretende ainda reformular a sua política fiscal internacional, procedendo ao alargamento significativo da rede de convenções para evitar a dupla tributação. Neste momento, Portugal encontra-se em negociações com cerca de 70 países, tendo em vista a celebração de novas convenções ou a revisão de convenções já existentes, nomeadamente com outros países europeus.

Neste contexto, constituem objetivos primordiais a celebração e renegociação de convenções para evitar a dupla tributação com países que representem «mercados prioritários» para as empresas portuguesas, de forma a eliminar ou reduzir significativamente os obstáculos à sua internacionalização e promover o investimento estrangeiro em Portugal.

2.4.2.4 - Reforço do combate à fraude e à evasão fiscais - Implementação de um novo Plano Estratégico de Combate à Fraude e Evasão Fiscais e Aduaneiras para o triénio de 2015-2017

O reforço do combate à fraude e à evasão fiscais continuará a ser uma prioridade da política fiscal no ano de 2015. Neste sentido, o Governo pretende criar, até ao final de 2014, um novo PECFEFA, aplicável ao triénio 2015-2017, cujo objetivo prioritário assenta no reforço da eficácia do combate à fraude de elevada complexidade e à economia informal, promovendo, por essa via, uma maior equidade fiscal na repartição do esforço coletivo de consolidação orçamental.

Este plano estratégico, tal como o plano que o antecedeu, que teve um sucesso inegável, deverá integrar um conjunto articulado de medidas de âmbito legislativo, criminal, operacional, institucional e de relação com o contribuinte. Reunirá ainda os contributos mais significativos dos diversos serviços da área de inspeção da AT, constituindo um plano integrado e participado, quer na sua realização, quer no seu acompanhamento.

O plano identifica as áreas de intervenção prioritária das quais depende o êxito da atuação da inspeção tributária e aduaneira. Promove, assim, progressos significativos nos níveis: de eficiência e eficácia da sua atuação; de redução da complexidade e agilização operacional; de simplificação e melhoria da qualidade do serviço prestado e de desenvolvimento e exploração de novas oportunidades. O plano estabelece, também, os resultados e a eficácia como preocupações permanentes na atuação da inspeção tributária e aduaneira e define um rumo de permanente aperfeiçoamento nos domínios da sua intervenção, procurando alocar os seus recursos - humanos e materiais - ao serviço de uma estratégia ambiciosa e exequível que visa contribuir efetivamente para a melhoria da eficiência global da administração tributária e aduaneira, num horizonte de médio prazo.

A elaboração deste plano permite simultaneamente programar os esforços de controlo da fraude num período plurianual e definir medidas a diversos níveis organizacionais e identifica os respetivos impactos. Reforça, assim, a atuação da AT, bem como dos contribuintes, num esforço conjunto com o objetivo estratégico de reduzir a fraude e evasão fiscais e aduaneiras.

O plano otimiza ainda as atuações de controlo da inspeção tributária e aduaneira, destinadas a produzir um efeito económico direto (a correção e a penalização dos incumprimentos), um efeito diferido (melhoria do comportamento tributário do incumpridor) e ainda um forte efeito induzido na sociedade de que os incumprimentos serão penalizados. Contribui, deste modo, para a manutenção de elevados índices de cumprimento das obrigações fiscais.

2.5 - Setor empresarial do Estado

2.5.1 - Reestruturação do setor empresarial do Estado

A reestruturação do setor empresarial do Estado (SEE), em curso desde novembro de 2011, implicou a atuação em três vertentes:

Reestruturação económico-financeira das empresas públicas;

Redução da dimensão do SEE (2), através da extinção, da fusão e da execução do programa de privatizações, bem como da manutenção de uma política de restrição quanto à criação de novas empresas públicas;

Revisão do enquadramento jurídico.

A reestruturação económico-financeira das empresas públicas implicou a emissão de orientações dirigidas à racionalização dos gastos das empresas do SEE, a qual foi acompanhada de ações tendentes à maximização das receitas comerciais, tendo como objetivo alcançar e manter o equilíbrio operacional. As medidas adotadas conduziram ao registo de um resultado operacional de 733 milhões de euros (3) no SEE (4) no final de 2013, o qual compara com os 562 milhões de euros obtidos em 2012, exibindo uma melhoria de desempenho superior a 30 %.

Tendo em conta o peso que as empresas públicas do setor dos transportes representam na totalidade do SEE, apresenta-se no quadro seguinte a evolução registada entre 2010 e 2013 ao nível do EBITDA dessas empresas.

QUADRO 3

EBITDA: setor dos transportes

([ver documento original](https://files.diariodarepublica.pt/1s/2014/12/25201/0000200073.pdf))

Concomitantemente, a reestruturação económico-financeira permitiu, na maior parte das empresas do SEE, reduzir a compensação financeira atribuída pelo Estado em contrapartida da prestação de serviço público, consubstanciada no pagamento de indemnizações compensatórias. Evidencia-se no quadro seguinte a evolução registada a esse nível nas empresas do setor dos transportes.

QUADRO 4

Subsídios à exploração: setor dos transportes

([ver documento original](https://files.diariodarepublica.pt/1s/2014/12/25201/0000200073.pdf))

Em 2015, o Governo prosseguirá com a implementação das medidas necessárias tendo em vista a manutenção do equilíbrio operacional das empresas públicas e com a estratégia de alienação de ativos não relacionados com a atividade principal das empresas. De igual modo, o Governo continuará a avaliar o lançamento de processos de concessão e de privatização, sempre que se verificar que a prestação do serviço público pode ser garantida de forma mais eficiente por entidades privadas.

2.5.1.1 - Reestruturação financeira no setor dos transportes e no setor das infraestruturas (5)

A dimensão do SEE em termos do volume de responsabilidades efetivas e contingentes, nomeadamente o nível de endividamento, continua a representar um desafio à sustentabilidade de longo prazo das empresas do SEE. Por esta razão, no seguimento da reestruturação operacional em curso, foi iniciada ainda em 2013 a reestruturação financeira das empresas públicas incluídas no perímetro de consolidação das Administrações Públicas em Contas Nacionais (SEC95). Este processo foi executado através da concessão de empréstimos pelo Estado e do reforço do capital próprio de algumas destas empresas, consubstanciando-se na atribuição de dotações de capital e ou conversão de créditos do Estado em capital próprio.

Relativamente às empresas públicas do setor dos transportes - Carris, S. A., STCP, S. A., e CP - Comboios de Portugal, E. P. E. (CP, E. P. E.), - foi estendido o processo de reestruturação financeira, já em 2014, tendo em vista a atribuição de concessões à iniciativa privada. Este processo implica uma avaliação das necessidades de recapitalização dessas empresas, com vista a dotá-las da robustez financeira necessária para prosseguirem a sua atividade com a qualidade de serviço e eficiência adequadas.

No caso da CP, E. P. E., releva o facto de se prever que esta empresa passe a integrar o perímetro de consolidação das Administrações Públicas a partir de setembro de 2014.

2.5.1.2 - Outras iniciativas relevantes

Nos restantes setores de atividade destacam-se ainda as reestruturações ocorridas: