Resolução do Conselho de Ministros n.º 6-B/2015 — Aprova a Estratégia Nacional para as Florestas, que constitui a primeira atualização da Estratégia aprovada pela…

A Estratégia Nacional para as Florestas (ENF), aprovada pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 114/2006, de 15 de setembro, constitui um elemento de referência das orientações e planos de ação públicos e privados para o desenvolvimento do setor florestal.

Decorridos oito anos sobre a aprovação da ENF e em resultado do processo de avaliação a que foi submetida, o Governo entende proceder à sua atualização, que assenta nas linhas estratégicas antes definidas e reformula a matriz de operacionalização com o objetivo de conferir uma maior aderência e coerência àquele instrumento.

Na atualização da ENF são refletidas as alterações de contexto entretanto verificadas, nomeadamente as respeitantes à evolução da situação económico-financeira do País e da organização dos diferentes agentes do setor florestal, a par de novos dados sobre a situação dos espaços florestais, obtidos pelos quinto e sexto Inventários Florestais Nacionais. Também a informação obtida através da avaliação do Programa de Desenvolvimento Rural 2007-2013, dos estudos de diagnóstico do Programa de Desenvolvimento Rural 2020 e dos estudos elaborados para o Programa Operacional para a Sanidade Florestal, abordando as questões fitossanitárias de todos os tipos de florestas, deram um contributo relevante para a atualização da ENF.

A atualização da ENF aprovada pela presente resolução assume como nova visão a sustentabilidade da gestão florestal, no respeito pelos critérios estabelecidos a nível internacional, assumidos por Portugal no âmbito do processo Pan-Europeu para a gestão sustentável das florestas continentais, da Conferência Ministerial para a Proteção das Florestas na Europa (FOREST EUROPE) e do Fórum das Nações Unidas sobre Florestas (FNUF).

A floresta nacional tem uma indiscutível importância quer em termos económicos, enquanto base de fileiras industriais desenvolvidas, quer em termos sociais, enquanto garante de emprego em zonas rurais, quer ainda em termos ambientais, enquanto garante da regulação do sistema hídrico, de preservação de solo e de proteção microclimática. Contudo, os problemas que têm afetado a floresta portuguesa, nomeadamente o agudizar de pragas e a extensão e recorrência de incêndios, repercutem-se na sustentabilidade da gestão florestal, pelo que a atualização da ENF pretende identificar as ações necessárias à equilibrada gestão dos recursos florestais, naquelas três dimensões, económica, social e ambiental.

A atualização da ENF teve em conta os novos desenvolvimentos internacionais e europeus nesta área ou conexos com ela, sobretudo a nova Estratégia Florestal da União Europeia, a Estratégia da União Europeia para a Biodiversidade 2020, e a Estratégia Europeia para um crescimento inteligente, sustentável e inclusivo para a próxima década (Europa 2020), em particular no que respeita à Economia Verde. Esta estratégia poderá incentivar a criação de valor associado à exploração do binómio Economia e Ambiente, promovendo o crescimento verde, através da realização de ações que promovam uma utilização criteriosa, responsável e eficiente dos recursos e a aplicação das melhores práticas, nomeadamente no que respeita à boa aplicação das regras de ordenamento que minimizem a exposição aos riscos, designadamente, cheias, erosão ou incêndios florestais.

Assim, foi considerada a necessidade de desenvolvimento de algumas áreas fulcrais para incorporação de temas emergentes, sendo todavia mantidas as grandes linhas de orientação estratégica e a estrutura global da ENF de 2006, de acordo com os resultados do estudo de avaliação desenvolvido. Por outro lado, o trabalho em matéria de florestas desenvolvido em 2012 no âmbito da Estratégia Nacional de Adaptação às Alterações Climáticas, e que contou com a colaboração de um vasto leque de entidades, também constitui um documento de referência que foi incorporado na atualização da ENF, procedendo-se da mesma forma quanto aos aspetos relevantes do Programa de Ação Nacional de Combate à Desertificação, cuja revisão se encontra em curso.

A ENF integra ainda uma reflexão sobre os riscos e as oportunidades que as mudanças de contexto operadas nas últimas décadas trazem ao setor, desde as alterações climáticas e os fenómenos de globalização, até às questões de despovoamento rural do interior e a crescente urbanização do litoral, com referência às respostas políticas desenvolvidas no passado. É aqui de destacar o contributo que as florestas apresentam enquanto sumidouro de carbono, devendo este ser potenciado através de medidas de combate à desflorestação e de apoio à gestão sustentável, incluindo a prevenção dos incêndios florestais, cujo aumento do risco é identificado como um dos principais impactes esperados das alterações climáticas para o nosso país.

Foram também integrados os objetivos estratégicos, específicos e operacionais identificados para responder aos desafios mais prementes do setor florestal, apresentados sob a forma de uma matriz de operacionalização.

Os seis objetivos estratégicos traçados em 2006, que mantêm relevância são agora aprofundados e melhorados ao nível das ações propostas, centrando-se a atualização da ENF no refinamento dos objetivos específicos e operacionais e dos seus indicadores, com vista a melhorar a capacidade de intervenção, a conferir maior coerência e a facilitar a monitorização e acompanhamento da sua execução.

A ENF atualizada mantém como horizonte o ano de 2030, salvaguardando, porém, o enquadramento da programação dos instrumentos financeiros para o período 2014-2020, que são fundamentais para alavancar as ações identificadas. Assinala-se neste domínio que, embora a administração concorra para a concretização das ações previstas, uma vez que lhe incumbe criar um quadro de condições favoráveis à sua implementação, irão ser sobretudo os agentes do setor os principais destinatários da sua execução no terreno.

A atualização da ENF aprovada pela presente resolução vem, assim, ao encontro das orientações constantes da Resolução da Assembleia da República n.º 81/2014, de 1 de outubro.

Por outro lado e à semelhança da Estratégia de 2006, a ENF atualizada foi objeto de articulação com as autoridades florestais regionais, e integra a atualização das respetivas realidades e principais opções e, de forma autónoma, as atuais estratégias regionais florestais das Regiões Autónomas dos Açores e da Madeira.

A atualização da ENF, aprovada pela presente resolução, foi colocada para auscultação pública, envolvendo publicitação no portal do Instituto da Conservação da Natureza e das Florestas, I. P., de versão para consulta e contributos de todas as entidades interessadas e da sociedade civil. Neste âmbito foram convidadas a participar diversas entidades, incluindo instituições públicas e privadas, para além de outras individualidades, empresas e produtores, abrangendo designadamente os órgãos de governo próprio das Regiões Autónomas dos Açores e da Madeira, a administração central, regional e local, a Associação Nacional de Municípios Portugueses, o ensino, o conhecimento, a investigação e as associações do setor, e que representaram mais de 1500 contactos diretos realizados com os principais agentes e interessados na gestão florestal sustentável. Os diversos contributos reunidos no âmbito da consulta pública permitiram integrar na atualização da ENF a apreciação da sociedade civil acerca do valor dos recursos florestais, nas suas diversas funções e valências.

A ENF atualizada foi ainda objeto de apresentação e discussão em reunião da Comissão Interministerial para os Assuntos da Floresta, realizada em 20 de maio de 2014, que congregou as diferentes sensibilidades e contextos intersetoriais com reflexos nas florestas.

Foram ouvidos os órgãos de governo próprio das Regiões Autónomas.

Assim:

Nos termos da alínea g) do artigo 199.º da Constituição, o Conselho de Ministros resolve:

1 - Aprovar a Estratégia Nacional para as Florestas, que constitui a primeira atualização da Estratégia aprovada pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 114/2006, de 15 de setembro, em anexo à presente resolução, da qual faz parte integrante.

2 - Determinar que a assunção de compromissos para a execução das medidas previstas na Estratégia Nacional para as Florestas depende da existência de fundos disponíveis por parte das entidades públicas competentes.

3 - Revogar a Resolução do Conselho de Ministros n.º 114/2006, de 15 de setembro.

4 - Estabelecer que a presente resolução entra em vigor no dia seguinte ao da sua publicação.

Presidência do Conselho de Ministros, 11 de dezembro de 2014. - O Primeiro-Ministro, Pedro Passos Coelho.

ANEXO — (a que se refere o n.º 1)

ESTRATÉGIA NACIONAL PARA AS FLORESTAS

Introdução

A Estratégia Nacional para as Florestas (ENF) aprovada pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 114/2006, de 15 de setembro, constitui o elemento de referência das orientações e planos de ação públicos e privados para o desenvolvimento do setor florestal, no qual se prevê que a Direção-Geral dos Recursos Florestais (DGRF), entretanto extinta, desenvolve uma avaliação de implementação como parte do seu relatório trienal sobre o estado das florestas portuguesas.

A partir de 2010 procedeu-se à realização de um estudo de avaliação da concretização da ENF, efetuado por entidade independente, no qual foi identificado um conjunto de alterações de contexto que justificam a sua atualização, nomeadamente, as modificações na envolvente económico-financeira, nas quais sobressai o esforço de ajustamento da economia nacional no âmbito do Programa de Assistência Económica e Financeira a Portugal, e a definição de uma nova Estratégia Florestal da União Europeia, a par do conhecimento de novos dados sobre o estado dos recursos florestais, nomeadamente em resultado dos 5.º e 6.º Inventários Florestais Nacionais (IFN).

Estas e outras alterações conduziram à necessidade de desenvolver algumas áreas consideradas fulcrais e a incorporar diversos temas emergentes, mantendo todavia as grandes linhas de orientação estratégica da ENF de 2006.

Revisitado o texto à luz dos novos conhecimentos, tendo em conta as alterações dos contextos sociopolítico, económico e ambiental, entretanto verificadas, no essencial e conforme a recomendação do estudo de avaliação, são mantidas a abordagem e a metodologia da ENF, nomeadamente no que se refere à «arquitetura de linhas de intervenção» e à estrutura do documento, por se considerar que se mantêm válidas. Foram, sobretudo, incluídos dados mais recentes, nomeadamente os dados dos IFN, bem como informação geral sobre o setor fornecida pelos vários agentes, e ainda os contributos recebidos no decorrer das sessões públicas de apresentação e discussão do estudo de avaliação, nomeadamente as realizadas com a colaboração da Ordem dos Engenheiros e da Assembleia da República, e dada particular atenção às sugestões do estudo de avaliação. No período de 2 a 30 maio de 2014 foi apresentada versão da ENF atualizada para auscultação pública, que recebeu as contribuições de várias organizações e indivíduos, as quais foram devidamente ponderadas e consideradas na versão final.

No que se refere à cenarização da evolução da floresta foram considerados os resultados preliminares do IFN6. Optou-se por uma abordagem global, ao invés de uma abordagem por plano regional de ordenamento florestal (PROF), na medida em que estes, já em fase de revisão, poderão a breve prazo concretizar, à escala regional, a orientação territorial específica que a ENF venha a ditar. Projetou-se a situação em dois cenários - um cenário de evolução mínima e um cenário de evolução máxima da área florestal ao nível do Continente -, que correspondem a hipóteses diferentes no que diz respeito às variáveis «área ardida» «regeneração pós fogo», esforço de (re)arborização e controle de pragas/declínio.

Para a operacionalização da ENF concorrem ações cuja responsabilidade extravasa a atuação da Administração Pública, à qual compete criar condições, nomeadamente pela disponibilização de apoios, desburocratização ou definição de adequado enquadramento fiscal, mas que no terreno terão de ser necessariamente os agentes do setor a executar, estando o contexto financeiro balizado pela programação 2014-2020, no âmbito dos vários fundos nacionais e da União Europeia (UE).

No que respeita às regiões autónomas dos Açores e da Madeira, os respetivos Governos procederam igualmente à atualização das estratégias regionais tendo os contributos resultantes dessas atualizações, passado a incorporar a atualização da presente ENF na parte correspondente às regiões.

1.1 Uma fonte de riqueza

A evolução no setor florestal mede-se em décadas. Devido aos longos períodos de crescimento das árvores e florestas, os povoamentos florestais hoje existentes em Portugal resultam de decisões, planos e intervenções realizadas desde meados do século XIX e o que se planear agora refletir-se-á decisivamente no setor daqui a um século.

Durante o século XX, o setor florestal português teve um desempenho surpreendente. No Continente a área de espaços florestais arborizados aumentou muito significativamente sobretudo devido ao sobreiro e pinheiro bravo até à década de 70 e ao eucalipto desde a década de 50 (Figura 1), atingindo em 1995 um valor máximo de 3.3 milhões de hectares. Processos equivalentes, mas de dimensão desigual, ocorreram nos Açores e na Madeira, onde só a arborização de baldios pelo Estado representou, desde a década de 50 até ao meio da década de 70, cerca de 28 mil hectares e 17 mil hectares, respetivamente.

([ver documento original](https://files.diariodarepublica.pt/1s/2015/02/02401/0000200092.pdf))

No Continente, para além da ação do Estado, a evolução da área florestal ficou sobretudo associada à crescente valorização que os proprietários florestais e a sociedade em geral reconheceram à floresta em comparação com outros usos de solo alternativos, em particular em relação aos matos ou «incultos» até meados do século e, a partir dessa altura, em relação à própria agricultura.

Já no século XXI, os dados dos últimos dois IFN evidenciam uma relativa estabilização da área de floresta, refletindo o impacto dos incêndios e das pragas e o declínio de alguns dos sistemas florestais.

Mas para uma ENF, que incidirá sobre os espaços florestais, incluindo também as áreas de matos e pastagens, importa considerar a valorização que a sociedade atribui ao seu conjunto, de modo a maximizar o seu valor. Essa valorização deve ser efetuada de forma global considerando não só os valores de uso direto (comercial) dos produtos tradicionais da floresta como a madeira, a cortiça e a resina, como também outros menos vezes contabilizados. Estão nesta situação valores de uso direto referentes a produtos não lenhosos (mel, frutos, cogumelos, plantas aromáticas), ao pastoreio, à caça, à pesca nas águas interiores, e a valores de uso indireto, como os referentes à proteção do solo e dos recursos hídricos, ao sequestro de carbono, e à proteção da paisagem e da biodiversidade.

A floresta tem sido a base de um setor da economia que gera cerca de 100 mil empregos, ou seja, cerca de 4% do emprego nacional, de acordo com «Quadros de pessoal do Gabinete de Estratégia e Planeamento (GEP) do Ministério da Solidariedade, Emprego e Segurança Social (MSESS)».

Na última década, à semelhança do verificado na globalidade da economia nacional, o emprego no setor verificou um decréscimo de cerca de 30 mil postos de trabalho. Todavia, o nível de produção tem-se mantido ou mesmo aumentado, sugerindo um crescimento na produtividade do trabalho no setor. O setor representa também cerca de 10% das exportações de bens e 2% do Valor Acrescentado Bruto (VAB), valor só ultrapassado na Europa dos 28 pela Finlândia e Suécia. São, no entanto, distintas as trajetórias das diferentes fileiras industriais:

• A fileira da madeira de serração tem vindo a assistir a um fenómeno de concentração, com o desaparecimento de pequenas serrações. As estatísticas apontam para que o número de serrações tenha diminuído de 750, em 2000, para 466, em 2010 (GEP, 2012), mantendo-se, no entanto, o volume de vendas, o que evidencia o dinamismo da fileira e a sua capacidade de se ajustar às mudanças. Nesta fileira, as estatísticas dos quadros de pessoal do GEP, contabilizam cerca de 45,3 mil empregos nas atividades económicas diretamente ligadas à cadeia de produção (serração, carpintaria para construção, embalagens de madeira, mobiliário e outros produtos de madeira). O setor da madeira e suas obras, incluindo o mobiliário e as construções em madeira representou, em 2013, 2,6% das exportações nacionais (Fonte: INE, I.P.), observando desde 2000 (2,1%) um continuado aumento do seu significado nas exportações nacionais;

• A fileira da pasta e do papel contribui para cerca de 10,6 mil empregos diretos (GEP, 2012), mas a sua principal evolução tem sido no aumento da integração vertical no setor, com maior produção nacional de papel e cartão, o que conduz a um acréscimo notável de valor do produto, evolução comprovada pelo investimento recente (2009) no aumento da capacidade industrial (500 mil toneladas) de produção de papéis finos de impressão e escrita não revestidos. O setor papeleiro representou, em 2013, 4,9% das exportações nacionais (Fonte: INE, I.P.) e é um setor fortemente exportador, de elevado valor acrescentado;

• As exportações da fileira da cortiça representam cerca de 2% do total das exportações. Porém, elas representam um significado bem mais importante quando são considerados os resultados muito positivos da balança comercial, com o volume financeiro das exportações largamente superior ao das importações, em mais de seis vezes. O número de empresas desta fileira era de 523 em 2010, sendo o número de empregos por elas gerados mais de 8 mil (GEP, 2012);

• A fileira da biomassa para energia, enquadrada num contexto de outras políticas em articulação com a mitigação das alterações climáticas, tem assistido nos últimos anos ao aumento da capacidade instalada de centrais de biomassa para energia (dedicadas e em cogeração), assim como de unidades industriais de produção de pellets e briquetes. O emprego na fileira da biomassa para energia apenas é contabilizado na componente de produção em cogeração. Todavia, esses dados são agregados no conjunto das atividades económicas de «Produção de eletricidade de origem térmica» (CAE 35112). Em 2012 os «Quadros de pessoal do Gabinete de Estratégia e Planeamento (GEP) do Ministério da Solidariedade, Emprego e Segurança Social (MSESS)» contabilizam, nesse código, 1724 empregos, que representam cerca de 0,1% do emprego nacional;

• A fileira da resina, apesar da diminuição drástica da produção, nos últimos 20 anos, passando de valores superiores a 60.000 toneladas, no início da década de noventa do século passado, para uma média na ordem de seis mil toneladas de resina por ano, em 2011 e 2012, recentemente revela um ambiente favorável à revitalização da extração nacional de gema, manifestando tendência para o aumento da produção, bem como dos preços da resina à entrada da fábrica. Em 2011, estavam registadas um total de 10 empresas de fabricação de resinosos e seus derivados, tendo sido criados um total de 208 empregos, realçando-se positivamente, em comparação com o resto da economia nacional, a percentagem de 50% de empregos com formação superior ao ensino básico e de 30% com formação de nível universitário;

• Nos frutos de casca rija integra-se uma gama alargada de frutos cuja classificação, enquanto produtos exclusivamente florestais, é relativa. São considerados como frutos secos as amêndoas, as avelãs, as castanhas, os pinhões, as nozes, entre outros, sendo conhecido que parte da sua produção também provém, em maior ou menor percentagem, de áreas agrícolas ou agroflorestais. Todavia, visto a produção em povoamentos florestais ser inquestionável importa, por essa razão, que também sejam considerados na estratégia florestal. Em termos nacionais, a expressão dos frutos de casca rija pode ter pouco significado no contexto das exportações florestais, não atingindo 0,1% das exportações portuguesas. A castanha e o pinhão destacam-se pela sua maior contribuição, representado, em média, respetivamente, 68% e 30% das exportações de frutos de casca rija e 0,09% e 0,03% das exportações nacionais. Nestas duas culturas, são ainda de relevar os resultados da balança comercial, com as exportações largamente superiores às importações, como demonstram as taxas de cobertura muito superiores à unidade (Figura 2). Além do significado macroeconómico, a uma escala regional, as fileiras da castanha e do pinhão, potenciam o desenvolvimento equilibrado do território.

([ver documento original](https://files.diariodarepublica.pt/1s/2015/02/02401/0000200092.pdf))

Assim, apesar do contexto de crise recente e dos problemas que afetam a floresta, o setor florestal tem mantido a sua contribuição, em termos macroeconómicos, ao nível do valor acrescentado (Figura 3).

([ver documento original](https://files.diariodarepublica.pt/1s/2015/02/02401/0000200092.pdf))

Por sua vez, também a caça tem vindo a ser progressivamente organizada em zonas ordenadas, sendo que as referentes às áreas associativas e em especial às turísticas, que representam uma área já muito significativa (Quadro 1), valorizam a atividade de forma muito acentuada (Mendes, 2005; Carmo, 2005).

QUADRO 1

Síntese de alguns indicadores das zonas de caça em 2013 (fonte: ICNF, I.P.)

([ver documento original](https://files.diariodarepublica.pt/1s/2015/02/02401/0000200092.pdf))

Também a pesca desportiva nas águas interiores tem tido grande incremento nos últimos anos, associado ao cada vez maior interesse pelas atividades de ar livre e à aproximação ao meio rural. O número de pescadores desportivos mais do que triplicou desde 1980, ano em que foram emitidas 74 mil licenças de pesca, até 2012, ano em que o número de licenças emitidas foi de 195 mil (Figura 4).

([ver documento original](https://files.diariodarepublica.pt/1s/2015/02/02401/0000200092.pdf))

Por outro lado, verifica-se um aumento substancial da percentagem de licenças de pesca nacionais e regionais relativamente ao total de licenças emitidas, evolução esta que indicia um grande aumento da mobilidade dos pescadores e um consequente aumento do dispêndio feito com esta atividade, incluindo pelo recurso a infraestruturas turísticas junto dos locais onde se dirigem para pescar. Os inquéritos à pesca desportiva conduzem a estimativas das despesas efetuadas anualmente por pescador, de cerca de quinhentos euros, atingindo um valor total de cerca de 130 milhões de euros, dos quais 106 milhões (64.5%) poderão ser atribuídos aos espaços florestais (fonte: Estudo Estratégico para a Gestão das Pescas Continentais. 2006. PAMAF Medida 4 - IED, Ação 4.4).

Em resumo, a floresta portuguesa é suporte de um setor industrial competitivo, tanto no mercado interno como no mercado externo, e flexível, ajustando-se aos choques externos. A floresta é também um suporte importante para a criação de emprego e apresenta diversificação de atividades, algumas das quais importantes em regiões economicamente desfavorecidas.

1.2 Serviços dos ecossistemas

A floresta produz muitos outros bens e serviços, como o da sua função como sumidouro de carbono, sendo o crescimento lenhoso um fator de mitigação do efeito de estufa pela correspondente absorção de CO(índice 2). O crescimento da floresta portuguesa é quantificado e contabilizado nos acordos internacionais a que Portugal aderiu, e pode representar uma ajuda para compensar as emissões de outras atividades, nomeadamente da indústria e dos transportes.

De acordo com o Inventário Nacional de Emissões Antropogénicas por Fontes e Remoção por Sumidouros de Poluentes Atmosféricos - INERPA, (APA, I.P., 2014), entre 1990 e 2012, as florestas constituem um sumidouro líquido de carbono, com valores anuais de sequestro que variam entre -11 MtCO(índice 2) eq e -18 MtCO(índice 2) eq, desempenhando um papel essencial para o cumprimento das metas do Protocolo de Quioto.

Os serviços ambientais da floresta sempre foram reconhecidos, tendo dado origem, logo no início do século XX, à instituição do regime florestal. Para além da arborização das dunas, que será tratada adiante, o regime florestal pretendia o revestimento florestal dos terrenos cuja arborização fosse de utilidade pública, nomeadamente para «o bom regime das águas e defesa das várzeas» e para «a fixação e conservação do solo nas montanhas».

Foi esta uma das principais justificações que deu origem à arborização pelo Estado dos terrenos baldios, que representam neste momento áreas significativas no Continente (Figura 5). O cruzamento das áreas submetidas a Regime Florestal com as áreas montanhosas, os declives acentuados e as faixas de proteção da rede hidrológica e as áreas de dunas, mostram a grande coincidência entre as áreas de proteção do solo e da água com este regime. Nos Açores e Madeira a importância desta função é ainda mais fundamental tendo em conta a orografia.

([ver documento original](https://files.diariodarepublica.pt/1s/2015/02/02401/0000200092.pdf))

Na Europa, esta função de proteção associada à floresta tem sido fundamentalmente assegurada pelo Estado, não sendo um serviço pago pelo mercado, dado na maioria dos países a área florestal ser pública. Onde não há mercados, aparecem por vezes outras formas de pagamentos pela produção de serviços. Por exemplo, a cidade de Nova Iorque compensa os proprietários da bacia hidrográfica com cobertura florestal que abastece água à cidade, para estes manterem esse coberto. Pagamentos semelhantes são feitos noutros países para promover ocupações do solo que reduzam o assoreamento de barragens e lhes prolonguem a vida útil. Em Portugal, assiste-se já ao surgimento de mecanismos de compensação, como seja o caso do projeto de serviços do ecossistema «montado», do World Wildlife Fund (WWF), que visa compensar os proprietários agroflorestais que contribuem para a melhoria dos serviços fundamentais que os ecossistemas prestam. O projeto estabelece uma plataforma de empresas que apoiam a WWF na conservação do montado contribuindo para a viabilidade e sustentabilidade económica da sua atividade e, ao mesmo tempo, para a conservação da água e da biodiversidade da região. Lançado em setembro de 2011, o projeto contou inicialmente com a Coca-Cola como compradora dos serviços, e com a APFCertifica como fornecedora dos mesmos, estando previsto o alargamento da plataforma a outras entidades (fonte. http://www.wwf.pt/o_que_fazemos/green_heart_of_cork2/, acedido em 17-06-2014).

Existe também uma área de iniciativa privada, a Área Protegida Privada (APP) da Faia Brava, no vale do rio Côa, gerida pela Associação Transumância e Natureza (ATN). Tendo por objetivo inicial a conservação do britango, Neophron percnopterus, e da águia de Bonelli, Aquila fasciata, a aquisição de um conjunto de propriedades importantes para essas espécies de aves, com apoios internacionais, permitiu que a Faia Brava fosse constituída e gerida, exclusivamente, para efeitos de conservação da natureza e da biodiversidade, tendo em 2010 parte da área sido classificada APP. Nela são desenvolvidas várias atividades ligadas ao turismo de natureza, sendo os lucros utilizados em ações de conservação.

As reivindicações e a reclamação de direitos em relação aos serviços ambientais do espaço florestal foram fenómenos de crescente importância na última parte do século vinte, conduzindo a uma valorização dos bens de uso indireto. Estes fenómenos, que se estenderam a todo o mundo, tiveram a sua origem em vários fatores, destacando-se a expansão e o ativismo crescente das organizações não-governamentais do setor, a democratização de muitos países (América Latina, Europa do Leste), a urbanização e o mais amplo acesso à informação.

Entre os serviços ambientais do espaço florestal destacam-se, para além da proteção dos solos e da conservação de recursos hídricos, o sequestro de carbono, a proteção da paisagem, a manutenção ou incremento da biodiversidade e o recreio. E estes são temas em que se tem verificado intervenção pública, tendo o sistema de planeamento florestal português desenvolvido um processo de identificação e compatibilização dos bens e serviços associados ao uso florestal (identificados nos quadros seguintes), os quais são aplicáveis tanto ao nível regional (hierarquização das funções dominantes) como ao nível da unidade de gestão florestal (demarcação das funções e seleção dos modelos de silvicultura mais apropriados), consultáveis no Quadro 2.

Num país como Portugal, com um território fortemente humanizado, as diferentes funções são forçosamente coincidentes na maior parte do território, em gradações obviamente diferentes, já que não existem espaços silvestres com dimensão para a satisfação do vasto leque de necessidades de bens e serviços de forma exclusiva, em compartimentos segregados.

Por exemplo, uma análise da distribuição das classes mais relevantes de uso do solo pelas duas tipologias mais representativas de áreas classificadas (Rede Nacional de Áreas Protegidas (RNAP) e Rede Natura 2000), permite verificar que o território agroflorestal abarca, no seu conjunto, cerca de 90% da superfície de áreas classificadas em Portugal Continental, o que atesta da importância da gestão de ecossistemas agroflorestais como suporte de biodiversidade.

QUADRO 2

Classificação funcional dos espaços florestais segundo os bens e serviços prestados pelos seus ecossistemas

([ver documento original](https://files.diariodarepublica.pt/1s/2015/02/02401/0000200092.pdf))

1.3 Fatores de sucesso

As comparações internacionais e a evolução nacional da floresta e indústrias associadas, conforme expresso no ponto 1.1, apontam para que o setor florestal português possa ser, de algum modo, considerado como um caso de sucesso. E a esse sucesso não são certamente estranhas as condições ecológicas que foram favoráveis às espécies utilizadas, bem como a evolução demográfica e a aceitação social da floresta como alternativa interessante para o uso do solo. Mas o desenvolvimento do setor também foi resultado de políticas florestais do passado, em especial as que tiveram reflexo na propriedade privada.

No Continente a propriedade privada e comunitária corresponde a 3,135 milhões de hectares de espaços florestais arborizados, ou seja 97 % do total, incluindo 5,7 % pertencentes a empresas industriais. As áreas públicas, do domínio do Estado e de outras entidades públicas, correspondem a 3,0 % do total (cerca de 94000 hectares), sendo uma das menores percentagens a nível mundial.

Na Região Autónoma da Madeira a área total florestada é de 34,2 milhares de hectares, dos quais 16,1 milhares de hectares são ocupados por floresta natural e 16,5 milhares de hectares por floresta exótica, aos quais acrescem 1,6 milhares de hectares de outras áreas arborizadas. Nesta região a propriedade dos espaços florestais reparte-se por 40% de propriedade pública (23,8 milhares de hectares) e 60% de propriedade privada (35,3 milhares de hectares).

Na Região Autónoma dos Açores, dos cerca de 232 mil hectares de superfície total, cerca de 32% são terrenos ocupados por espaços florestais (74 milhares de hectares), dos quais 35% correspondem a floresta natural. Do total de floresta de produção, 76% pertence ao setor privado e 24% ao setor público.

As políticas públicas florestais do século passado criaram, assim, consciente ou inconscientemente, um ambiente propício à atividade florestal privada, em contraste com muitos outros países onde, em fases de desenvolvimento equivalente (em relação a Portugal na primeira metade do século XX), as políticas públicas florestais afugentaram e inibiram o setor privado e seguiram modelos mais estatizantes.

A intervenção das políticas públicas com responsabilidades no setor florestal privilegiou, numa primeira fase, a arborização das áreas sob administração pública, as quais representam, no Continente, como mencionado, uma percentagem pequena das áreas com ocupação florestal. Desde os anos 60 do século XX foram sendo postos à disposição programas de apoio que, de forma relativamente contínua, proporcionaram a alavancagem de investimento privado na floresta, em grande parte direcionado para novas arborizações: o Fundo de Fomento Florestal, o Projeto Florestal Português do Banco Mundial e mais tarde, com a adesão à Comunidade Europeia, os sucessivos programas de apoio com FEEI, foram mecanismos de financiamento interessantes para os proprietários florestais.

Apesar das intervenções estatais terem privilegiado os espaços florestais de grande dimensão, também contribuíram para criar uma superfície florestal com escala suficiente para sustentar o desenvolvimento industrial a jusante, o que por sua vez valorizou a produção da pequena propriedade privada.

2.1 Gestão florestal sustentável

A atualização da ENF tem como grande objetivo a gestão sustentável das florestas, em linha com a nova Estratégia da União Europeia para as Florestas e o Setor Florestal e a Visão para as Florestas Europeias 2020, acordada na Conferência Ministerial de Oslo (2011). Tem subjacente a necessidade de desenvolvimento de um modelo para os territórios florestais nacionais, abordando as suas funções e vocações, tendo em vista o crescimento sustentável e a competitividade económica, metas sociais como a inclusão e o emprego, assim como o aumento da sua contribuição para as metas ambientais.

A gestão florestal sustentável contribui ainda para a concretização do modelo territorial do Programa Nacional das Políticas de Ordenamento do Território (PNPOT), aprovado pela Lei n.º 58/2007, de 4 de setembro, dando corpo ao seu desígnio para Portugal de «um espaço sustentável e bem ordenado» atuando em especial no pilar do modelo que é constituído pelo «sistema de conservação e gestão sustentável dos recursos naturais e dos espaços agroflorestais. Considerando que a ENF é desenvolvida tendo também em atenção os compromissos assumidos por Portugal aos níveis europeu e internacional (UE, Pan-Europa e Nações Unidas), importa sublinhar que nem todos esses compromissos são de natureza vinculativa. Contudo, relativamente aos compromissos de aplicação voluntária, a ENF pode fortalecer a sua aplicação a nível nacional ou local.

Portugal, país signatário das Conferências Ministeriais para a Proteção das Florestas na Europa (Processo Forest Europe), comprometeu-se a desenvolver e aplicar políticas nacionais para a gestão florestal sustentável, de acordo com as condições e prioridades nacionais e locais, e a monitorizar e reportar os progressos correspondentes a este compromisso, identificando e desenvolvendo ações nacionais para cumprir a visão e os objetivos partilhados, bem como as metas para 2020 para as Florestas na Europa, conforme a Decisão Ministerial de Oslo do Processo Forest Europe. Sublinhe-se, a propósito, que a nova Estratégia Florestal da União Europeia reforça o envolvimento dos países da UE ao afirmar que os Estados-Membros estão vinculados pelos compromissos Forest Europe a gerir as suas florestas de modo sustentável, de acordo com a legislação e políticas nacionais».

([ver documento original](https://files.diariodarepublica.pt/1s/2015/02/02401/0000200092.pdf))

Por outro lado, tal visão atende e incorpora para Portugal as especificidades e os objetivos regionais do «Quadro Estratégico das Florestas Mediterrânicas: orientações políticas para o ordenamento integrado dos ecossistemas florestais nas Paisagens Mediterrânicas», como adotado pela Declaração de Tlemcen, de 21 de março de 2013, através de uma ampla parceria de países e instituições, públicas e privadas, lideradas pelo Comité Silva Mediterrânea, da FAO, que integra, designadamente, (i) o desenvolvimento e a promoção dos bens e serviços providos pelos ecossistemas e outras áreas florestais Mediterrânicas; (ii) a promoção da resiliência dos ecossistemas e outras áreas florestais do Mediterrâneo para responder às notáveis expressões regionais das mudanças globais; (iii) o reforço das capacidades das organizações setoriais e a necessária mobilização de recursos para o desenvolvimento sustentável dos ecossistemas e de outras áreas florestais Mediterrânicas.

A atualização da ENF responde igualmente aos compromissos globais assumidos nas Convenções do Rio: Alterações Climáticas, Biodiversidade e Combate à Desertificação e Seca, ao Instrumento Internacional para as Florestas e aos seus quatro objetivos globais, estabelecidos no quadro do Fórum das Nações Unidas sobre Florestas, e ainda aos resultados da Cimeira «Rio+20», em particular no seu apelo a que os quadros de governação das florestas se suportem na gestão florestal sustentável.

É portanto importante que a presente estratégia considere os objetivos e metas europeus e mediterrânicos, e proporcione mecanismos para pôr em prática os compromissos internacionais, pelo que as várias linhas de ação da ENF irão contribuir para este desiderato.

Enquanto conceito internacionalmente aceite, a gestão florestal sustentável visa promover a utilização do espaço florestal de modo a assegurar a satisfação das necessidades atuais da sociedade em bens e serviços, sem comprometer a sua disponibilidade no futuro. Em concreto, a Resolução H2 da Conferência Ministerial de Helsínquia define a gestão florestal sustentável como «a gestão e a utilização das florestas e dos espaços arborizados de uma forma e intensidade tais, que mantenha a sua biodiversidade, produtividade, capacidade de regeneração, vitalidade e o seu potencial para desempenhar, no presente e no futuro, as funções ecológica, económica, e social relevantes, aos níveis local, nacional e global, sem causar prejuízos aos outros ecossistemas.». São elementos essenciais da gestão florestal sustentável, acordados internacionalmente, nomeadamente quer no Instrumento Internacional para as Florestas, quer no processo Forest Europe, os seguintes: a dimensão dos recursos, a diversidade biológica, a vitalidade e saúde das florestas, as funções produtivas dos recursos florestais, as funções protetoras dos recursos florestais, as funções socioeconómicas e a estrutura política, legal e institucional.

O progresso na gestão florestal sustentável num determinado país ou área é definido, avaliado e monitorizado periodicamente, através de critérios e indicadores. Cada critério é relativo a um elemento chave de sustentabilidade e define os elementos essenciais para avaliar a gestão florestal sustentável. Os indicadores são parâmetros para a medição quantitativa e qualitativa dos critérios. Independentemente do modelo de gestão adotado, os princípios de gestão, conservação e desenvolvimento sustentável devem ser aplicados em todos os tipos de florestas.

2.2 Enquadramento Económico, Ambiental e Social

2.2.1 Desenvolvimento económico e social

A atualização da ENF tem em conta os processos globais e da UE que marcaram o início da década de 2010 e se estendem até 2020, em particular a Estratégia Europa 2020 e o quadro financeiro plurianual da UE 2014-2020, sem esquecer obviamente no contexto nacional, o Programa Nacional de Reformas Portugal 2020, designadamente decorrente do Programa de Ajustamento Económico e Financeiro a que Portugal esteve submetido.

Pretende-se que a atualização da ENF contribua, no que ao setor florestal diz respeito, para maximizar o contributo de Portugal para o compromisso da UE relativo à transformação numa economia inteligente, sustentável e inclusiva até 2020, através de um conjunto de políticas e ações direcionados a uma economia de baixo carbono e eficiente na utilização dos recursos.

De acordo com o Acordo de Parceria para os Fundos Europeus Estruturais e de Investimento para o período financeiro 2014-2020, cujos pressupostos nacionais foram adotados através da Resolução do Conselho de Ministros n.º 33/2013, de 20 de maio, há quatro domínios temáticos que serão a referência:

• Competitividade e internacionalização;

• Inclusão social e emprego;

• Capital humano;

• Sustentabilidade e eficiência no uso de recursos.

Os fundos europeus estruturais e de investimento (FEEI) contribuem para a promoção de uma agricultura e floresta sustentáveis e nesse sentido as principais prioridades de intervenção da política de florestas relacionam-se com o domínio «Sustentabilidade e eficiência no uso de recursos», existindo outras que se relacionam com os domínios da competitividade e internacionalização. A agricultura e a floresta são reconhecidas como essenciais para um adequado ordenamento do território e preservação da paisagem e recursos, por forma a minimizarem os efeitos da crescente suscetibilidade dos solos à desertificação e à erosão hídrica - agravados pelas alterações climáticas - especialmente de zonas rurais desfavorecidas e, no contexto da preservação e valorização da biodiversidade e ecossistemas, as prioridades a ter em conta para a intervenção dos FEEI para o período 2014-2020 incluem a valorização dos recursos florestais, incluindo a recuperação de passivos ambientais e o potenciar dos serviços de ecossistemas.

Salienta-se também o objetivo de se consagrar, pelo menos, 20 % do orçamento da UE para as alterações climáticas, e o facto das prioridades da União em matéria de desenvolvimento rural consagrarem, de forma explícita, a promoção da mitigação e a adaptação às alterações climáticas, questões onde o setor florestal tem um papel relevante. Destaca-se que a contribuição do setor florestal para a Economia Verde é substancial, dadas as próprias características intrínsecas e, de acordo com o Plano de Ação de Rovaniemi da FAO/UNECE (2013), essa contribuição pode ser potenciada com o desenvolvimento de ações em cinco áreas chave:

• Produção e consumo sustentáveis de produtos florestais;

• Setor de baixo carbono;

• Decent green jobs no setor florestal;

• Fornecimento de serviços dos ecossistemas pelas florestas, a longo prazo:

• Desenvolvimento de políticas e monitorização da contribuição do setor florestal para a economia verde.

As ações indicativas do Plano de Ação de Rovaniemi da FAO/UNECE são devidamente tidas em conta na presente ENF.

2.2.2 Desenvolvimento rural

A política comunitária de desenvolvimento rural assume que o apoio a uma utilização das terras sustentável e favorável ao clima deve incluir o desenvolvimento das zonas florestais e a gestão sustentável das florestas. Por outro lado, as medidas florestais a executar por via do Fundo Europeu Agrícola de Desenvolvimento Rural (FEADER) devem contribuir para a execução da estratégia florestal para a UE.

A aplicação das medidas florestais desenhadas no âmbito do Programa de Desenvolvimento Rural 2014-2020 (PDR 2020) deve contribuir para alcançar as prioridades definidas a nível comunitário, nomeadamente:

• Fomentar a transferência de conhecimentos e a inovação nos setores agrícola e florestal e nas zonas rurais;

• Reforçar a viabilidade das explorações agrícolas e a competitividade de todos os tipos de agricultura em todas as regiões e incentivar as tecnologias agrícolas inovadoras e a gestão sustentável das florestas;

• Restaurar, preservar e melhorar os ecossistemas ligados à agricultura e à silvicultura;

• Promover a utilização eficiente dos recursos e apoiar a transição para uma economia de baixo teor de carbono e resistente às alterações climáticas nos setores agrícola, alimentar e florestal;

• Promover a inclusão social, a redução da pobreza e o desenvolvimento económico das zonas rurais.

Sublinhe-se que o apoio financeiro no âmbito da política de desenvolvimento rural constitui, ainda, o principal instrumento disponível para a concretização das políticas públicas florestais a nível nacional. A ENF, ao definir os objetivos estratégicos e operacionais para o setor, orienta o desenvolvimento dos instrumentos de política e a atribuição de financiamento estabelecendo a articulação com o previsto no PDR 2020.

2.2.3 Biodiversidade e conservação da natureza

Na área da biodiversidade são ainda elementos fundamentais do quadro de referência, nacional e da UE a ter em conta na atualização da ENF, os seguintes:

• Estratégia Nacional de Conservação da Natureza e da Biodiversidade (ENCNB);

• A Estratégia da União Europeia para a Biodiversidade 2020 e o 7.º Plano de Ação da União em matéria de Ambiente (2014-2020).

Conforme as decisões da Convenção da Diversidade Biológica, as Partes na Convenção são chamadas a integrarem a biodiversidade nos instrumentos planificadores das florestas. No âmbito da Estratégia da União Europeia para a Biodiversidade 2020, assumem particular relevância as ações 11 e 12 da Meta 3 (Maior contribuição da agricultura e silvicultura para a manutenção e valorização da biodiversidade) e a ação 5 da Meta 2 (Manutenção e recuperação dos ecossistemas e seus serviços), também enquanto contributo fundamental para a prossecução da Meta 1 (Plena aplicação das diretivas Aves e Habitats). Por sua vez, o 7.º Plano de Ação da União Europeia em matéria de Ambiente (2014-2020) enquadra todos os objetivos e as metas ambientais da UE e dos estados membros até ao final da década e, entre as suas metas, para além de considerar a necessidade de «intensificar sem demora a aplicação da Estratégia da União para a Biodiversidade, a fim de atingir as suas metas», estipula que a gestão florestal será feita de modo sustentável e que as florestas, a sua biodiversidade e os serviços por elas prestados são protegidos e, na medida do possível, melhorados. Deverá também melhorar-se a resiliência das florestas às alterações climáticas, à poluição atmosférica, aos fogos, às intempéries, às pragas e às doenças. Por sua vez, a própria Estratégia Florestal da União Europeia especifica, como uma das áreas prioritárias, a «Proteção das florestas e aumento dos serviços dos ecossistemas» e, como uma das orientações estratégicas, «alcançar uma melhoria significativa e mensurável do estado de conservação de espécies e habitats florestais, através da aplicação integral da legislação sobre natureza da UE e assegurando que os planos florestais nacionais contribuem para a gestão adequada da Rede Natura 2000 até 2020». A presente ENF é consistente com estes objetivos.

O Plano Setorial da Rede Natura 2000 (PSRN 2000) deve também ser alvo de integração nas diferentes políticas setoriais, designadamente, na política florestal, na política de gestão do litoral e de planeamento do espaço marítimo. Os PROF constituíram um primeiro passo para a concretização dessa política, sendo que a sua elaboração teve em linha de conta as orientações estratégicas determinadas pelo PSRN 2000 para as áreas da Rede Natura 2000. É, assim, de acrescentar que a totalidade da Rede Natura 2000 é abrangida por um plano regional desta natureza, traçando o quadro de referência do desenvolvimento florestal a operacionalizar através dos planos de gestão florestal (PGF) a desenvolver a uma escala de maior detalhe. Os PGF, quando abrangem território integrado em áreas classificadas, incluem um instrumento fundamental para a conservação, o designado «programa de gestão da biodiversidade", conforme estabelecido pelo regime jurídico dos instrumentos de gestão florestal.

Note-se que, de acordo com a última avaliação efetuada no âmbito do artigo 17.º da Diretiva Habitats, embora nos habitats florestais não se verifiquem situações de avaliação global «desfavorável/má», um número significativo destes habitats naturais (69 %, 11 habitats) encontram-se em situação «desfavorável/inadequada». Para este resultado concorrem as florestas esclerófilas mediterrânicas (9320, 9330, 9340, 9380), as florestas de coníferas das montanhas mediterrânicas (9560, 9580), os carvalhais (9160, 9230, 9240) e ainda os habitats 92D0 (Galerias e matos ribeirinhos meridionais da Neriotamaricetea e Securinegion tinctoriae) e 91B0 (Freixiais termófilos de Fraxinus angustifolia). Muitos destes habitats florestais encontram-se fragmentados ou acantonados, e são pouco frequentes as situações em que exibem a maturidade e o estado de conservação que devem caracterizar comunidades climácicas ou paraclimácicas.

2.2.4 Alterações climáticas e energia

No que se refere às alterações climáticas, os compromissos assumidos por Portugal no âmbito da Convenção Quadro e do Protocolo de Quioto definem o enquadramento do setor florestal, na vertente mitigação decorrente da implementação dos artigos 3.3 e 3.4 daquele protocolo, designadamente. Em conformidade, na vigência do primeiro período de compromisso do protocolo de Quioto, o Programa Nacional para as Alterações Climáticas (PNAC) estabeleceu a estratégia nacional para o controlo e redução das emissões de gases de efeitos de estufa (GEE) e estipulou as medidas que, do ponto de vista florestal, contribuíam para a mitigação das emissões. Com a renegociação do protocolo de Quioto, os compromissos assumidos em matéria de contabilização das atividades de gestão específica ligadas à alteração de uso de solo e florestas transitaram para o segundo período de cumprimento, e com as novas abordagens relativas ao próximo período 2013-2020, foi decidido ao nível europeu que os Estados-Membros devem informar sobre as ações (incluindo políticas, medidas e cenários de emissões correspondentes) que desenvolvem com vista a aumentar a capacidade de sequestro e minimizar as emissões do setor de alterações de uso do solo e floresta (LULUCF - Land use, land-use change and forestry), pelo que esse vai ser o desafio nos próximos tempos, sendo necessário haver coerência e sinergia entre o Programa de Ação LULUCF, a presente ENF, e os PROF. O novo PNAC, em preparação, englobará o programa de ação LULUCF. De notar que o balanço da contribuição do setor florestal para o cumprimento do primeiro período do Protocolo de Quioto, foi elaborado recentemente em articulação com a Agência Portuguesa do Ambiente, I.P. (APA, I.P.). No que se refere à vertente adaptação, o seu enquadramento é dado a nível nacional pela Estratégia Nacional para a Adaptação às Alterações Climáticas, instituída pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 24/2010, de 18 de março, no âmbito da qual a estratégia para a adaptação das florestas às alterações climáticas foi objeto de abordagem específica, cujos resultados se incorporam na presente ENF.

A produção de energia a partir de fontes renováveis é um processo essencial para atingir os compromissos assumidos no âmbito da política de alterações climáticas ao nível da UE e global, nele se integrando o aproveitamento de biomassa para energia. Sensu lato, a utilização de Fontes de Energia Renovável faz-se no quadro das metas europeias «20-20-20» que visam alcançar em 2020: 20% de redução de gases com efeito de estufa aos níveis de 1990; 20% da quota de energia proveniente de fontes de energia renováveis no consumo final bruto; 20% de redução do consumo de energia primária relativamente à projeção do consumo para 2020, mediante o aumento da eficiência energética. No quadro da política energética nacional, o Plano Nacional de Ação para a Eficiência Energética (PNAEE 2016) para o período 2013-2016 e o Plano Nacional de Ação para as Energias Renováveis (PNAER 2020) para o período 2013-2020, aprovados pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 20/2013, de 10 de abril, são instrumentos de planeamento que estabelecem o modo de alcançar as metas e os compromissos internacionais assumidos por Portugal em matéria de eficiência energética e de utilização de energia proveniente de fontes renováveis e, como tal, são tidos em consideração na atualização da ENF.

Neste quadro, destaca-se, enquanto aposta estratégica, nas linhas de ação do PNAER 2020 o «Estímulo ao desenvolvimento da utilização energética da biomassa, sobretudo florestal, em particular no apoio aos equipamentos de biomassa para aquecimento, ambiente e AQS (Águas Quentes Sanitárias) nos setores doméstico e nos serviços públicos, devendo ser encontradas fontes de financiamento adequadas, nomeadamente junto dos fundos de apoio existentes e no âmbito da negociação do futuro quadro de programação para 2014-2020.»

Concretamente, são de sublinhar no PNAER 2020 as medidas específicas para a biomassa florestal, relativamente aos setores Elétrico e Aquecimento & Arrefecimento, nomeadamente, «Centrais de biomassa», «Valorização da biomassa florestal» e «Calor Verde».

O PNAER 2020 assume ainda inequivocamente a importância de um «Centro de competências na área da biomassa» através da dinamização do Centro de Biomassa para a Energia, enquanto centro de investigação, certificação e coordenação global do setor da biomassa.

O aproveitamento energético da biomassa gerada nas matas em resultado da execução das ações de gestão e exploração florestal, bem como de outros subprodutos e produtos florestais constitui assim um importante contributo para garantir o cumprimento dos compromissos assumidos por Portugal no contexto das políticas europeias de combate às alterações climáticas e energéticas, acautelando-se o respetivo impacto no ciclo de nutrientes.

2.2.5 Desertificação

A questão do coberto florestal e das suas funções e serviços ambientais assumem um papel fundamental no âmbito das intervenções de prevenção e do combate à desertificação, à degradação dos solos e à mitigação dos efeitos da seca, tutelados pela Convenção das Nações Unidas de Combate à Desertificação, de que Portugal é Parte, estando particularmente incluídos no segundo objetivo da Estratégia Decenal 2008/2018 da Convenção, relativo à promoção da gestão sustentável dos ecossistemas das áreas suscetíveis e a recuperação das áreas afetadas. O Programa de Ação Nacional de Combate à Desertificação (PANCD), aprovado pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 78/2014, de 24 de dezembro, estabelece os seguintes objetivos específicos e as decorrentes linhas de ação com particular incidência no setor florestal, em alinhamento com a Estratégia Decenal:

1.1. Salvaguardar e promover os povoamentos e as estruturas viáveis nas estações adequadas;

1.2. Promover intervenções de beneficiação florestal em geral;

1.3. Proteger e conduzir as regenerações naturais de arvoredo autóctone;

1.4. Promover as pastagens mediterrânicas naturais ou melhoradas biodiversas sob coberto;

1.5. Promover a utilização de espécies, raças e variedades autóctones;

1.6. Adotar e promover boas práticas agrícolas, silvícolas e pastoris, incluindo o desenvolvimento de sistemas de aconselhamento agrícola e florestal.

2.1. Estabelecer um programa específico de arborização com espécies arbóreas e arbustivas xerofíticas autóctones, incluindo Juniperus spp., Quercus coccifera, Olea euroapea ssp. sylvestris, Olea maderensis, Phillyrea spp., Pistacia spp. Arbutus unedo, Dracaena draco, Euphorbia piscatoria e outras;

2.2. Promover novas arborizações de povoamentos mistos de quercíneas com as espécies anteriores ou com Pinus pinea;

2.3. Conduzir e adequar a gestão dos povoamentos e estruturas existentes ou a instalar;

2.4. Promover a conservação e a recuperação de galerias ripícolas;

2.5. Salvaguardar, reabilitar e promover as formações relíquias e os núcleos/exemplares notáveis da flora lenhosa autóctone;

2.6. Desenvolver as medidas estruturais de defesa e proteção destas estruturas contra incêndios, fenómenos meteorológicos extremos e agentes bióticos.

3.1. Incentivar e apoiar o restauro e a requalificação ambiental e paisagística das áreas afetadas, designadamente: (i) áreas percorridas por incêndios rurais, incluindo florestais, (ii) áreas erosionadas, salinizadas e outras degradadas, (iii) exóticas invasoras lenhosas, (iv) solos degradados por sobre exploração, designadamente das áreas com encabeçamentos desajustados ou desregrados e (v) áreas de extração de inertes;

3.2. Aumentar a resiliência dos ecossistemas das áreas suscetíveis através de intervenções visando a conservação do solo e da água: (i) nas cabeceiras das bacias hidrográficas, (ii) nas encostas mais declivosas e propensas à erosão e (ii) na envolvência dos cursos e linhas de água de regime torrencial.

A suscetibilidade à desertificação, que em termos da Convenção é definida pelo limiar do índice de aridez e, em concreto em Portugal, corresponde às classes «semiárido» e «sub-húmido seco», abrange 58% do território do Continente no último trinténio (1980/2010) e 63% no último decénio (2000/2010) (Figura 6). Nestas últimas condições se englobam mais de 60% da área de floresta nacional estimada pelo IFN6, incluindo 100% da área de azinheira, 99% da área de sobreiro, 98% do pinheiro manso e 100% da alfarrobeira.

De notar também que neste último decénio se regista uma significativa tendência na recuperação da capacidade produtiva dos solos portugueses - em cerca de 22% no total do Continente -, logo uma regressão nas tendências de desertificação, incluindo-se neste âmbito mais de 5% de áreas degradadas, 9% de áreas em produção e 6% de áreas naturalizadas, em boa parte relacionada com as novas arborizações, pois mais de 90% das novas arborizações foram realizadas em áreas suscetíveis à desertificação (IFN5).

([ver documento original](https://files.diariodarepublica.pt/1s/2015/02/02401/0000200092.pdf))

O setor florestal atravessou duas fases diferentes no último século. A primeira fase concentrou-se na expansão da área florestal, ou noutras palavras, na criação do recurso floresta. A segunda fase correspondeu à expansão industrial com um aumento da taxa de utilização do recurso. A terceira fase, em que se entrará agora, deverá ser logicamente uma de melhoria da qualidade, da eficiência e do valor agregado do setor em áreas específicas.

As últimas três décadas foram, no entanto, de grande turbulência para o setor florestal. Fatores externos e internos contribuíram para criar uma imagem de alto risco de investimento e de gestão associados ao mesmo. Esta imagem tem a sua base em riscos reais e em riscos e incertezas apenas percebidos. A perceção de risco torna-se crítica porque o setor florestal português se desenvolveu principalmente com base na atividade privada (ao nível da floresta e das indústrias). O desenvolvimento futuro do setor terá de continuar a basear-se na atividade privada, até por alteração do quadro das funções do Estado, nomeadamente de redução do seu peso na economia, e das incertezas relativamente aos financiamentos externos, nomeadamente os oriundos da UE. Contudo, a menos que os riscos percebidos sejam reduzidos, será difícil continuar a assegurar o investimento privado no setor e poderá mesmo verificar-se desinvestimento.

Deste modo, de forma a manter os altos valores económicos associados à floresta e de lhe assegurar competitividade e sustentabilidade, há que garantir que a diminuição dos riscos, tanto reais como percebidos, constitua uma componente importante da estratégia florestal para a próxima década. É sabido que sempre houve riscos na atividade florestal mas a magnitude que estes alcançaram atualmente, é um fenómeno mais recente, interessando, por isso, rever os fatores que contribuíram para tal mudança de contexto.

3.1. Alterações climáticas

O clima e os padrões climáticos mundiais estão em mudança com consequências ao nível económico, social e ambiental. Apesar da dificuldade em prever os impactos do efeito de estufa a uma escala regional, e da incerteza ainda associada aos modelos, todas as projeções analisadas pelo Intergovernmental Panel on Climate Change (IPPC) convergem nas projeções de aquecimento terrestre, acumulando-se evidência de que estes efeitos vão ser sentidos fortemente. Análises regionalizadas indicam uma vulnerabilidade especial para a região mediterrânica que resultam da conjugação de, por um lado, impactos potenciais mais severos e, por outro, de uma menor capacidade de adaptação (EEA, 2012).

Em Portugal estas alterações climáticas irão fazer-se notar em diversos parâmetros, nomeadamente, aumento da temperatura, diminuição da precipitação e humidade relativa, variação da intensidade dos ventos, aumento da radiação solar e aumento da frequência e intensidade dos eventos extremos (Santos et al., 2002; Santos & Miranda, 2006). As projeções mais recentes para a evolução do clima em Portugal ao longo do século XXI, elaboradas pelo Instituto Português do Mar e da Atmosfera, I.P., e pelo Instituto Dom Luiz, no âmbito do estudo do consórcio europeu EC - EARTH, apontam no sentido do aumento generalizado da temperatura média anual, mais acentuado no interior do Continente. O aquecimento médio no território previsto para o final do século XXI, é de cerca de 2,5 ºC e 4 ºC, consoante os cenários socioeconómicos considerados (Figura 9).

O aumento da temperatura irá verificar-se ao nível do aumento da temperatura média e da temperatura máxima no verão, no incremento do número de dias quentes (máxima superior a 35 ºC), de noites tropicais (mínimas superiores a 20 ºC) e da frequência e intensidade das ondas de calor. Por outro lado, diminuirão os dias de geada ou dias com temperaturas mínimas inferiores a 0 ºC.

No que se refere à precipitação, a incerteza do clima futuro é substancialmente maior. Todavia, quase todos os modelos preveem redução da precipitação e da humidade relativa em Portugal Continental durante a primavera, verão e outono, com as maiores perdas a ocorrerem nas regiões do sul.

Uma das características importantes das alterações climáticas previstas e observadas é a do aumento de frequência dos fenómenos extremos (cheias, tempestades, secas e ondas de calor). Estes fenómenos têm vindo a aumentar, conduzindo a prejuízos económicos significativos. No espaço económico e Europeu, entre a década de 1980 e a de 2000, os prejuízos decorrentes de fenómenos climáticos extremos aumentaram de 9 biliões de euros para mais de 13 biliões de euros (Löw et al. 2012).

As tendências do clima no Continente podem ser representadas no diagrama de Emberger, de utilização clássica na bioclimatologia florestal e calculado com base nos dados de precipitação anual e das temperaturas médias do mês mais frio e do mês mais quente que o Instituto de Meteorologia registou para as capitais de distrito desde 1941. Verifica-se um aumento das produtividades potenciais lenhosas nalgumas estações localizadas no norte e centro de Portugal Continental (Viana do Castelo, Braga, Porto e Aveiro), enquanto noutras estações (Bragança, Guarda e Évora) essa evolução é negativa, em resultado das reduções na precipitação anual e do aumento das amplitudes térmicas (Figura 8).

([ver documento original](https://files.diariodarepublica.pt/1s/2015/02/02401/0000200092.pdf))

As alterações climáticas levantam importantes desafios ao setor florestal, que normalmente assenta em longas revoluções.

Os resultados do projeto SIAM (Climate Change in Portugal. Scenarios, Impacts and Adaptation Measures) para a distribuição potencial das principais espécies no final do século XXI, apontam para:

• A diminuição da área com aptidão para o pinheiro bravo e eucalipto, em particular a sul do rio Tejo e na Beira Interior Sul;

• A redução da área de distribuição potencial do sobreiro no sul e centro interior, com aumento da área de distribuição potencial no norte interior. A regressão da área de distribuição potencial do sobreiro nas regiões mais áridas poderá ser acompanhada pela sua substituição pela azinheira, nas situações mais favoráveis, ou por formações arbustivas dominadas por matos temperados xerófitos;

• No Continente a produtividade potencial das principais espécies florestais portuguesas será potencialmente afetada, traduzindo-se na sua diminuição generalizada no caso do pinheiro-bravo e eucalipto, exceto na região norte litoral. No caso do sobreiro, a produtividade primária líquida aumenta significativamente nas regiões norte diminuindo de forma significativa nos solos com menor capacidade de retenção para a água da região sul;

• A degradação do coberto arbóreo que poderá decorrer da alteração das condições ecológicas, da ocorrência crescente de pragas e doenças ou do aumento da ocorrência de incêndios florestais reduzem a função protetora das florestas, expondo os solos a um maior risco de erosão.

Pela magnitude que alguns dos impactos poderão ter, quer porque se tratam já hoje de fatores que condicionam o desempenho das funções dos espaços florestais, quer porque podem potenciar outros impactos, destacam-se como impactos críticos o agravamento dos riscos associados aos agentes bióticos nocivos e os incêndios florestais e ainda os impactos sobre a produtividade dos povoamentos. No que concerne aos incêndios florestais, é expectável o aumento do risco meteorológico de incêndio, destacando-se o seu aumento substancial nos meses de primavera e outono com o consequente alargamento da época de maior risco de incêndio. No caso dos agentes bióticos nocivos, as alterações climáticas poderão promover novas oportunidades para o seu estabelecimento, não só por favorecerem o desenvolvimento das suas populações, mas também por criarem, muitas vezes, pressões ambientais que tornam as árvores e os ecossistemas mais vulneráveis a determinados organismos.

Os impactos diretos e indiretos sobre formações florestais de elevado valor para a conservação da biodiversidade, poderão comprometer esta importante função dos espaços florestais. Destacam-se os impactos potenciais já mencionados sobre os bosques e montados de sobreiro e de azinheira que poderão ser reforçados pela degradação que já se verifica numa área significativa destas formações e que resulta de um conjunto de fatores que se inter-relacionam.

As galerias ripícolas, elementos fundamentais para a conectividade da paisagem e para a qualidade da água, poderão sofrer graves impactos pela diminuição de precipitação e aumento dos períodos em que os cursos de água secam. A vulnerabilidade deste habitat é ampliada pelo facto de muitas galerias ripícolas se encontrarem já sujeitas a outras pressões ambientais, apresentando um elevado nível de fragmentação.

A redução da biodiversidade dependerá da estrutura e composição da paisagem resultante que, por sua vez, depende, em larga medida das opções tomadas pelos proprietários e agentes, não obstante a existência de políticas e de planos que visam a conservação da biodiversidade.

O trabalho desenvolvido pelo Instituto da Conservação da Natureza e das Florestas, I. P. (ICNF, I.P.), no âmbito da Estratégia Nacional de Adaptação às Alterações Climáticas, e que contou com a colaboração dos parceiros do setor para a sua redação, identifica um conjunto de medidas que visam reduzir a vulnerabilidade dos espaços florestais face aos impactos potenciais das alterações climáticas, aumentando a capacidade de resposta do setor (sistemas florestais e socioeconómicos) e reduzindo os impactos potenciais.

Refira-se que a floresta contribui de forma significativa para o sequestro e armazenamento de carbono. Reconhecendo a importância das florestas portuguesas neste âmbito, Portugal foi dos poucos países que elegeu, no primeiro período de cumprimento do Protocolo de Quioto (2008-2012), as atividades florestais como forma de compensar as emissões de GEE com origem noutros setores.

De acordo com o INERPA (APA, I.P., 2014) o balanço entre o sequestro e as emissões de GEE contabilizado no âmbito do setor «ocupação do solo, alterações na ocupação do solo e da floresta» (LULUCF) é positivo, sendo as florestas particularmente relevantes para este resultado.

O papel das florestas portuguesas na mitigação das alterações climáticas por via do sequestro de CO(índice 2) poderá ser potenciado através do aumento da área florestal e do aumento da capacidade de sequestro dos povoamentos existentes através de uma melhoria da gestão e da redução de emissões, em particular de incêndios e de desflorestação.

Particularmente relevante no aumento da capacidade de adaptação é a promoção da gestão ativa dos espaços florestais, uma vez que através de intervenções planeadas e que considerem os riscos associados às alterações climáticas, é possível ponderar a utilização de práticas que reduzam os impactos. Uma vez que os impactos diretos e indiretos poderão, de forma mais ou menos gradual, traduzir-se na perda de rendibilidade das explorações e, por consequência, na diminuição dos níveis de intervenção sobre os espaços florestais, aumentando a sua vulnerabilidade, importa que os modelos de gestão a implementar considerem, para além do aumento da resiliência, a sustentabilidade económica.

Finalmente realça-se a necessidade de melhorar o conhecimento científico sobre os cenários climáticos e impactos que, através de processos de divulgação adequados, permitirá informar os decisores políticos e os agentes, possibilitando tomadas de decisão mais esclarecidas e fundamentadas, integradas num processo de adaptação que se pretende dinâmico.

Considerando a sua importância para a sociedade a proposta de medidas tem como pano de fundo uma visão que reflete a necessidade dos espaços florestais, continuarem a desempenhar diversas funções de forma sustentável.

3.2.Incêndios

O aumento do fenómeno dos incêndios florestais quando comparamos com as décadas anteriores, é hoje em dia o maior dos riscos percebidos no setor florestal. E não pode ser casual a coincidência dos padrões observados na Europa para a evolução da área ardida na segunda metade do século passado e dos registados para os fenómenos extremos à escala global.

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Na Europa, de acordo com o relatório do estado das florestas europeias 2011 (Forest Europe, UNECE e FAO, 2011), e com base nos dados do Joint Research Centre - Institute for Environment and Sustainability, no período 1990 a 2012 não é consistente essa tendência de aumento da área florestal afetada por incêndios (Figura 9 e Quadro 3). Em 2005 os incêndios florestais afetaram uma área maior, na região Europeia, do que em 1990, enquanto na Europa sem a Federação Russa essa tendência não se verificou.

QUADRO 3

Evolução da área ardida na Europa entre 1990 e 2005 (adaptado de: UNECE e FAO, 2011)

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É, no entanto evidente, pela análise do Quadro 4, que os incêndios atingem particularmente os países do Sudoeste europeu. A proporção de área queimada é pouco maior do que 0,1%, para as diferentes regiões europeias com exceção da Europa Ocidental-Sul onde cerca de 0,6 % da área florestal foi atingida por incêndios. O relatório do estado das florestas europeias 2011 (Forest Europe, UNECE e FAO, 2011) aponta, também, Portugal como o país que tem a maior área percorrida por incêndios (104 000 ha ou 3 % da área total de floresta), enquanto em Itália, Espanha e França menos de 1% da área florestal ardeu. Nos últimos seis anos, de 2006 a 2012, a incidência de povoamentos queimados em Portugal foi de 0,86% (baseado em dados do ICNF, I.P. (http://www.icnf.pt/portal/florestas/dfci/inc/estatisticas).

QUADRO 4

Taxa de incidência dos incêndios (adaptado de: UNECE e FAO, 2011)

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São os grandes incêndios (mais de 100 ha) provenientes do espaço rural que atingem as dimensões causadoras dos maiores prejuízos à sociedade, acabando por atingir por vezes os próprios espaços urbanos. Os médios e grandes incêndios constituíram mais de 85% da área ardida nos anos de 2003 a 2005 (os anos com maior área ardida de que há memória). Qualquer estratégia de controlo dos incêndios florestais deverá, por isso, considerar os aspetos particulares aos incêndios de maior dimensão.

Um primeiro aspeto particular dos grandes incêndios é o de que ocorrem em condições meteorológicas extremas. Para o território continental, a importância das condições meteorológicas extremas na área ardida total pode ser resumida na comparação dos três gráficos (Figura 10). Eles mostram o número de dias, entre 15 de maio e 15 de outubro, em que se observaram as diferentes classes de risco meteorológico de incêndio nos anos de 2000 a 2012 e o correspondente resultado em áreas ardidas. De registar que, nos anos de 2003, 2005, 2006, 2010 e 2012, aos poucos dias de risco muito elevado (13, 18, 16, 18, 17 dias) corresponderam áreas ardidas respetivamente de 299, 187, 48, 19, 95 mil hectares, como resultado de apenas três a sete ocorrências por ano.

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Um segundo aspeto particular dos incêndios de mais de 100 hectares é o de que a probabilidade da sua ocorrência só é significativa a partir de durações superiores a 24 horas (DGRF, 2005). Sabendo-se, por outro lado, que existe uma relação estreita entre a rapidez de intervenção e a duração do incêndio - e também, portanto, a sua dimensão -, é de grande importância promover o objetivo de melhorar a rapidez de intervenção.

Um terceiro aspeto importante dos grandes incêndios é o de que existe um padrão, que se mantém constante de 1980 a 2012, que indica que, contrariamente aos pequenos incêndios, a maioria das extinções corresponde ao período da noite, aproveitando as condições favoráveis à extinção. A partir deste conhecimento pode concluir-se que a colaboração entre bombeiros, sapadores florestais, equipas privadas de prevenção e combate a incêndios e demais agentes envolvidos no Dispositivo Especial de Combate aos Incêndios Florestais, pode potenciar o esforço de extinção e rescaldo durante a noite, aproveitando todo o trabalho e experiência de redução de combustíveis feito pelos sapadores, por vezes com a utilização do próprio fogo.

Um quarto aspeto está relacionado com a alteração da população no interior. Não existem análises detalhadas sobre o impacto do despovoamento humano no setor florestal, mas várias hipóteses têm sido avançadas. Uma é a de que o despovoamento leva a um aumento na dimensão das áreas ardidas no interior, devido a uma menor capacidade informal de deteção e de participação no combate. A segunda hipótese é a de que o êxodo rural disponibilizou áreas agrícolas para o uso florestal, ou conduziu ao abandono e ao aparecimento de matos, originando manchas combustíveis mais contínuas. A terceira hipótese é a de que a ausência dos proprietários levou ao abandono da gestão florestal tradicional (roça do mato, cortes seletivos e resinagem) conduzindo à acumulação da biomassa. A diminuição da pastorícia teria efeito idêntico.

De facto, as três hipóteses em conjunto, consubstanciam alterações de contexto socioeconómico que subtraíram à floresta toda uma série de funções e de agentes indispensáveis ao seu desempenho estável e equilibrado. Trata-se de funções e de agentes que no quadro da utilização tradicional do território, permitiam a manutenção de um espaço florestal com uma estrutura e uma composição de elevada exigência ao nível da manutenção (limpezas, desbastes, etc.) e do controlo (vigilância, operacionalidade, etc.), apenas conseguidas mediante as sinergias estabelecidas com os sistemas de produção agrícola e animal. O atual desajuste entre as características da sociedade e a estrutura e composição da floresta só foi possível pela forma acelerada como se concretizou a urbanização da população portuguesa quando comparada com o período de revolução dos sistemas de silvicultura (espécies, regimes e modos de tratamento) praticados na generalidade do espaço florestal.

Um último aspeto a considerar é o de que os grandes incêndios tendem a ser pouco seletivos, isto é, percorrem tipos de florestas que, em condições normais, são menos suscetíveis aos incêndios.

Os incêndios que percorrem terrenos bravios de matos e ervas, pastos, olivais ou outras culturas agrícolas, entram facilmente pela floresta. Existindo condições meteorológicas propícias, de altas temperaturas, de baixa humidade e ventos fortes e, naturalmente, se existir continuidade de combustível, o incêndio progride com grande intensidade pela mancha florestal, consome a mata e segue o seu caminho pelo vasto território rústico. Os grandes incêndios, Catraia-Tavira, em 2012, e Picões-Alfândega da Fé, em 2013, são exemplos paradigmáticos desta realidade. Nas extensas áreas percorridas pelos incêndios são também normalmente afetados valores naturais com estatuto de proteção (áreas classificadas), cuja salvaguarda merece atenção especial, nomeadamente com medidas que favoreçam o restauro dos ecossistemas.

Comparando a composição das áreas ardidas entre 1996 e 2012 com a composição dos espaços florestais em 1995, 2005 e 2010 (Figura 11), verifica-se que, nos anos de maior área ardida, tipos de espaços florestais normalmente menos suscetíveis aos incêndios (como os dominados por sobro) constituem uma fração significativa das áreas ardidas. Este aspeto tem particular relevância no desenho de estratégias especiais para condições extremas de propagação.

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Os fogos constituem uma pressão com um peso significativo em todos os grupos da fauna, flora e habitats naturais. Relativamente aos povoamentos florestais, o maior impacto dos incêndios nas últimas duas décadas tem sido nos povoamentos de pinheiro bravo e de eucalipto, o que não pode deixar de estar associado a reduções na produção de madeira.

Os resultados das contas económicas da silvicultura indicam um declínio acentuado, entre 2000 e 2011, das produções de madeira de resinosas para serração, a qual foi em termos globais de -65%, correspondendo a uma média anual de -5,9%.

De qualquer forma, a real dimensão do problema dos incêndios ultrapassa em muito a questão da diminuição da produção de material lenhoso, e essa avaliação pode agora fazer-se pela estimativa do seu custo social, que constitui a mais negativa das externalidades associadas à floresta. De facto, para um valor económico total do espaço florestal estimado em 2001 em 1,3 mil milhões de euros, contrapõem-se estimativas de custo social dos incêndios florestais que variaram no período 2000-2004 entre 0,2 e 1,0 mil milhões de euros (no ano extremo de 2003), ou seja, entre 20 a 80% da produção anual de riqueza florestal.

Da análise dos custos sociais dos incêndios conclui-se que o valor médio investido anualmente em atividades de prevenção e de combate foi, no período 2005 a 2012, de 13,2 euros por hectare de espaço florestal existente (povoamentos e matos). O valor investido em prevenção foi, em média, próximo de 1/3 do investimento em combate (3,4 euros/ha de prevenção e 9,8 euros/ha em combate). O valor de prevenção e combate correspondeu a 1 544 euros por hectare de área ardida (povoamentos ou matos). Os custos associados às perdas de bens e serviços e à recuperação de áreas ardidas foram, em média, de 5,1 milhares de euros por hectare de povoamento florestal ardido, repartidos por 4,1 milhares de euros/ha de perdas e 1,0 milhar de euros/ha de recuperação (Adaptado de APIF, ISA, e ADISA, 2005).

As perdas são muito grandes e as percepções de risco associado aos incêndios florestais são provavelmente ainda maiores, conferindo maior importância à minimização dos riscos de incêndio como uma componente fundamental da ENF.

Finalmente, a valorização e a proteção das florestas, enquanto recurso relevante para a autonomia do país em matéria agroalimentar e energética, merecem consagração em diversos vetores e linhas de ação estratégica no âmbito do Conceito Estratégico de Defesa Nacional, aprovado pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 19/2013, de 5 de abril, que vêm permitir o reforço do contributo das Forças Armadas nas missões de interesse público associadas à defesa do património natural e à prevenção de incêndios florestais.

3.3. Pragas, doenças e invasoras

A circulação global de espécimes florestais e dos seus produtos e subprodutos, devida ao comércio, exploração de novas oportunidades de mercado e fluxos humanos é hoje uma ameaça à sanidade florestal das principais essências florestais e, logo, à sua sustentabilidade e das fileiras nelas assentes. Com efeito, o estado fitossanitário das manchas florestais é fator determinante da sua sustentabilidade, uma vez que os danos causados por agentes bióticos nocivos, também designados por pragas, podem comprometer os objetivos da gestão florestal, sejam eles de proteção ou de produção de bens diretos ou indiretos.

Ao risco colocado pela necessária circulação de bens e pessoas acrescem as alterações climáticas, que criam condições favoráveis para o estabelecimento de pragas, não só por favorecerem o desenvolvimento das suas populações mas também por criarem, muitas vezes, pressões ambientais que tornam as árvores mais vulneráveis a estes organismos, em especial àqueles que se poderão classificar como espécies exóticas.

É por isso consensual o reconhecimento da importância da definição de objetivos de longo prazo, políticas e ações adequadas, isto é, de uma atuação pensada e concertada em matéria de fitossanidade florestal, indispensável a qualquer estratégia para a floresta e para o desenvolvimento rural, quer ao nível nacional, quer ao nível supranacional.

As alterações dos regimes de perturbação associados aos incêndios florestais e às pragas, potenciadas pelas alterações climáticas, constituem os principais drivers das espécies invasoras num dado território. A evolução da expressão territorial de espécies invasoras lenhosas, sobretudo dos géneros Acacia e Hakea, é evidente, mas insuficientemente quantificada. Em todo o caso, os resultados preliminares do IFN6 indicam que entre 1995 e 2010 a área ocupada por manchas dominadas por espécies do género Acacia quase duplicou (aumento em cerca de 98%), o que corresponde a um aumento médio percentual de cerca de 7% ao ano. Apresenta-se como exemplo, na Figura 12, o Plano de Gestão de Invasoras lenhosas em curso preparado para o Perímetro Florestal das Serras de Mó e Viso.

Considerando a gravidade dos impactos das espécies invasoras sobre a biodiversidade, sobre a produção de produtos lenhosos e não-lenhosos e sobre os valores de uso indireto, assim como a dificuldade em reverter esses mesmos impactos, importa definir rapidamente um programa de atuação. É essencial conhecer a real expressão geográfica destas espécies, em paralelo com a implementação de procedimentos de deteção de novas situações bem como de monitorização das já conhecidas, tendo em vista a implementação coordenada das ações de controlo ou erradicação que vierem a ser definidas face às diferentes realidades detetadas.

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Em termos de avaliação do estado de vitalidade da floresta, foram realizadas avaliações genéricas, através das percentagens de desfoliação e descoloração apresentadas pelas essências florestais, em todo o território continental, no âmbito dos regulamentos comunitários sobre monitorização dos efeitos da poluição atmosférica (Figura 13), desde 1988 até 2005, ano em que cessou, passando a ser substituídas por observações efetuadas no âmbito do trabalho de campo do IFN, aquando da sua realização.

Desde há muito que vêm sendo identificados alguns problemas fitossanitários na floresta em Portugal, afetando os principais sistemas florestais, alguns deles associados a perturbações originadas por vários fatores bióticos e abióticos e outros associados ao tipo de gestão florestal que tem vindo a ser implementada.

Destaca-se o declínio dos montados, o qual se tem manifestado desde o século XX, com as suas causas a serem de difícil diagnóstico e grande complexidade, uma vez que nos ecossistemas naturais elas estão, na maior parte das vezes, fortemente interligadas.

Já a partir da década de 70 do século XX se tinha começado a verificar um anormal e contínuo agravamento do estado sanitário dos montados, à semelhança do que acontece noutros países da bacia mediterrânica (Espanha, França, Itália, Marrocos e Tunísia). Esse declínio atinge atualmente, nalgumas regiões, aspetos bastante críticos, encontrando-se por todo o país, tanto povoamentos como árvores individuais com mau aspeto vegetativo e uma sintomatologia denunciadora de um enfraquecimento progressivo.

A investigação efetuada sobre o assunto mostra que os montados estão a ser fragilizados por um conjunto de processos lentos e cumulativos que têm que ser claramente quantificados e contra os quais é necessário tomar medidas.

A dimensão do problema tem ainda consequências claras para o valor económico da componente cortiça, ao criar condições para uma redução das quantidades produzidas anualmente (Figura 14).

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No Continente outros sistemas têm igualmente sido afetados por problemas fitossanitários, destacando-se os que afetam o pinhal bravo, o pinhal manso, o eucaliptal e bem assim, outras essências florestais como sejam o castanheiro e outros carvalhos. Igualmente na Região Autónoma dos Açores a criptoméria é afetada por fungos radiculares, em particular a Armillaria sp., embora não haja estimativas sobre o seu impacto económico.

A situação fitossanitária do pinhal bravo agravou-se em 1999 com a deteção do nemátodo da madeira do pinheiro (NMP), organismo classificado de quarentena pela Organização Europeia e Mediterrânica para a Proteção das Plantas (OEPP), dada a sua elevada nocividade, cujos impactes ecológicos e também de natureza socioeconómica são por todos reconhecidos, razão porque é internacionalmente considerado como um dos mais graves problemas fitossanitários ao nível europeu e mundial. E, também por isso, foi instituído um conjunto de restrições à circulação de plantas, material lenhoso, produtos e subprodutos das espécies florestais hospedeiras do NMP, como forma de evitar a sua introdução e estabelecimento em novas áreas.

Desde 1999 têm vindo a ser definidos planos estratégicos de atuação, adaptados às novas realidades associadas à presença do NMP no território nacional, e foram implementadas ações específicas de prospeção, de monitorização e controlo, de investigação científica e de fiscalização, e controlo da atividade florestal relacionada com a exploração de coníferas. Estes planos estratégicos de atuação, consubstanciados inicialmente no Programa Nacional de Luta Contra o Nemátodo da Madeira do Pinheiro (PROLUNP) e, posteriormente, no Programa de Ação Nacional para Controlo do Nemátodo da Madeira do Pinheiro (PANCNMP), têm sido promovidos pelas autoridades da administração pública com competência na área, em parceria com os agentes privados do setor florestal.

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Apesar das ações efetuadas para evitar a dispersão do NMP, novos focos foram detetados na primavera de 2008, na região centro, mais concretamente nos concelhos de Arganil e da Lousã e posteriormente em vários outros locais, aumentando a sua área de distribuição, pelo que, desde então, a totalidade do território continental foi declarada como zona de restrição (ZR) e estabelecida uma zona tampão (ZT) com 20 km de largura ao longo da fronteira com Espanha. O conjunto de medidas e exigências impostas à exploração e transformação industrial de coníferas encontra-se atualmente estabelecido no Decreto-Lei n.º 95/2011, de 8 de agosto.

Em 2009 o NMP foi também detetado na ilha da Madeira, tendo sido estabelecido um Plano de Ação para Controlo do Nemátodo da Madeira do Pinheiro nesta região autónoma.

Em 2013 foi adotado um novo modelo de atuação, o qual consagra a contratualização de serviços especializados de abate, desramação, toragem e destroçamento de árvores de coníferas que sejam identificadas com sintomas de declínio, modelo de atuação que abrange toda a área territorial da ZT, consagrando uma atuação com caráter plurianual e contínuo, pelo menos até 31 de outubro de 2015, e que visa uma maior eficácia e prontidão na atuação.

Também ao nível dos viveiros florestais têm surgido problemas fitossanitários graves, sendo de destacar, o aparecimento do cancro resinoso do pinheiro em 2008, outro organismo de quarentena que tem provocado prejuízos acentuados, com a destruição de milhares de plantas do género Pinus.

Por outro lado, existem vários agentes bióticos endémicos, classificados como organismos de «Não Quarentena» que, durante décadas, não constituíram um problema grave mas que, recentemente, em função de alterações das condições ambientais ou do próprio modelo de gestão florestal, adquiriram proporções mais preocupantes, tendo conduzido hospedeiros, pertencentes a vários grupos de espécies, a estados de elevada sensibilidade, cujos impactos se traduziram em importantes perdas para o setor florestal, problema cuja real dimensão importa também conhecer e quantificar.

Citam-se como exemplos, os problemas sanitários que têm vindo a atingir o eucalipto, assumindo atualmente particular relevância o gorgulho do eucalipto (Gonipterus platensis), inseto desfolhador que pode causar desfolhas severas, tendo como consequência a mortalidade das árvores ou excessivo enfraquecimento que as suscetibiliza ao ataque de pragas secundárias; os que têm vindo a provocar danos no pinheiro-manso, designadamente ao nível das pinhas, destacando-se o sugador das pinhas (Leptoglossus occidentalis), detetado em Portugal em 2010 e que pode colocar em risco a produção de pinhão, ou mesmo os problemas associados aos soutos e castinçais, como a tinta (Phytophthora spp), ou aos outros carvalhos, como seja a Altica quercetorum.

Considerando ainda a possibilidade de instalação adicional de outras pragas, consequência das já referidas circulação global e alterações climáticas, assume particular relevância, ao nível nacional, o conhecimento e a avaliação dos níveis populacionais de agentes bióticos nocivos e a perceção da sua evolução espácio-temporal, de modo a permitir a implementação de adequadas medidas de prevenção e de deteção precoce de novos focos, sem qualquer dúvida muito mais desejáveis que as de combate, de qualquer forma a implementar quando necessário como é o caso das correntemente dirigidas ao controlo do NMP e do cancro resinoso do pinheiro, organismos de quarentena.

Para efeitos de uma estratégia florestal, as medidas a tomar para obviar ao fenómeno do declínio dos ecossistemas florestais serão necessariamente medidas de envergadura, que assegurem a deteção precoce, a prevenção e o controlo dos agentes bióticos nocivos, obrigando ao envolvimento sinergístico de todos os agentes do setor, desde proprietários a nível individual, a organizações de proprietários florestais, a prestadores de serviços e indústria, com superintendência dos organismos da administração pública.

A aprovação recente do Programa Operacional de Sanidade Florestal (POSF), pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 28/2014, de 7 de abril, vem colmatar a necessidade de congregar o relevante conhecimento existente em Portugal relativo à proteção florestal, definindo os respetivos e adequados mecanismos e procedimentos de prevenção e controlo.

3.4. Integração internacional e riscos de mercado

Outro aspeto da mudança do contexto em que se insere o setor florestal é o fenómeno da internacionalização. Dentro deste processo, os três fatores de maior incidência no setor florestal português são: (i) a integração de Portugal na UE; (ii) o aparecimento de vários tratados e convénios internacionais, principalmente os relativos a matérias do meio ambiente, e a adesão de Portugal a estes acordos; e (iii) a evolução das regras do comércio internacional.

O aspeto da economia global que terá talvez maiores repercussões no setor florestal português é o das negociações de comércio internacional. Desde o Uruguai Round e a subsequente evolução da regulamentação do comércio no contexto da Organização Mundial do Comércio, o setor florestal não tem figurado proeminentemente nas negociações, a não ser na parte industrial, mas esta não tem tido tratamento específico diferente de outras indústrias. Com maior relevância para o setor produtivo florestal, destacam-se a evolução dos acordos europeus sobre a Política Agrícola Comum (PAC), que se traduzem em maior liberalização e redução de incentivos diretos à produção, e a evolução das restrições não tarifárias, nomeadamente no sentido de incluírem considerações de ordem ambiental.

Na área florestal são importantes as questões ligadas à fitossanidade, à certificação da gestão florestal e à garantia de legalidade, como áreas que condicionam ou constituem requisitos para entrada em certos mercados e para certos produtos.

Nesse quadro merecem destaque os mecanismos europeus específicos, no âmbito do plano de ação da UE, relativo à aplicação da legislação à governação e ao comércio no setor florestal (Plano de Ação FLEGT), estabelecidos com o objetivo de combater a entrada no mercado da UE de madeira abatida ilegalmente, e o seu subsequente consumo e comércio. Esses mecanismos são determinados através de dois regulamentos comunitários:

• O Regulamento (UE) n.º 995/2010, do Parlamento Europeu e do Conselho de 20 de outubro de 2010, que fixa as obrigações dos operadores que colocam no mercado madeira e produtos de madeira, no âmbito das quais é estabelecido um sistema de «devida diligência»;

• O Regulamento (CE) n.º 2173/2005, do Conselho, de 20 de dezembro de 2005, relativo ao estabelecimento de um regime de licenciamento para a importação de madeira para a Comunidade Europeia (FLEGT), provenientes de países parceiros que celebrem acordos voluntários de parceria específicos para este fim.