Resolução do Conselho de Ministros n.º 6-B/2015 — Aprova a Estratégia Nacional para as Florestas, que constitui a primeira atualização da Estratégia aprovada pela…

A internacionalização da economia à escala global tem consequências no setor florestal. Ela reflete-se no mercado dos produtos florestais, tanto na sua componente de consumo como sobretudo nos preços praticados, o que, com a liberalização crescente, reflete-se na competitividade das diferentes fileiras silvo-industriais.

A tendência de convergência nos preços é observada em Portugal nos valores unitários reais de importação e de exportação, que têm verificado uma forte aproximação na última década. (Figura 17 e Figura 18).

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Esta tendência de decréscimo dos preços das matérias-primas está associada à descida dos preços médios de exportação de mercado dos produtos florestais em toda a Europa ocidental, que os tem aproximado aos preços praticados nos países do leste Europeu e da Comunidade de Estados Independentes, os quais têm, convergido para os valores praticados na Europa ocidental à escala global.

Esta tendência de convergência nos preços é de esperar num quadro de globalização da economia. Com a liberalização dos mercados a países do hemisfério sul, esta convergência tenderá também a incluir países como o Brasil e a África do Sul. Nestes países, pelas suas condições naturais e sociais, a matéria-prima é produzida a preços mais baixos. Segundo o estudo Review of Wood Pricing Systems in Europe (CELPA e Jaakko Pöyry, 2005), em 2004 o preço à porta da fábrica do Eucalyptus grandis foi próximo dos 20 euros/m3, no Brasil, e dos 30 euros/m3, na África do Sul, tendo sido, em Portugal, próximo dos 40 euros/m3 para o Eucalyptus globulus. Há ainda que considerar os custos de transporte associados à importação para a Europa destes produtos. Espera-se, por isso, uma crescente estabilidade dos preços em resultado da globalização.

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Para além dos preços, são ainda de considerar as dificuldades crescentes no abastecimento em matérias-primas de origem nacional: em 2013, houve necessidade da indústria papeleira recorrer à importação de 2,3 milhões de toneladas com um custo de 186 milhões de euros (fonte INE, I.P.) e os associados do Centro PINUS, em média, importaram 22% do consumo de madeira nos últimos cinco anos (fonte: Centro PINUS, comunicação), conforme resulta evidente do gráfico da Figura 19.

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Na verdade a sustentabilidade do abastecimento em produtos lenhosos tem vindo a ser seriamente ameaçada pelos riscos associados ao setor florestal, em particular os ocasionados pelos incêndios e pelos agentes bióticos nocivos. Igualmente, os custos de produção e a qualidade dessas matérias-primas poderão não ser competitivos nos mercados internacionais sobretudo por, generalizadamente, se adotarem modelos de gestão inadequados, com reflexos na situação de sublotação da floresta portuguesa e na perda de eficiência daí resultante.

A entrada da procura de madeira para energia na equação da oferta e da procura de matéria-prima contribui, também, para a dificuldade de abastecimento das indústrias de base florestal tradicionais, como decorre da capacidade instalada nos últimos anos nesta fileira (Quadro 5).

QUADRO 5

Capacidade instalada de unidades de biomassa florestal para energia, operacionais e em projeto, bem como os respetivos consumos estimados de biomassa (Fonte: ICNF, I.P., 2013)

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A estas unidades acrescem ainda 26 empresas de produção de pellets e briquetes, as quais produzem cerca de 900 mil ton/ano, sendo 775 mil para exportação (dados portal ANPEB).

A simples análise de dados de inventário relativos ao estado dos povoamentos florestais revela condições para possível melhoria da produtividade lenhosa, em grandes superfícies florestais. De facto, apesar de nas últimas décadas se ter assistido a um aumento significativo dos custos de produção, nomeadamente devido a uma intensificação das técnicas utilizadas na instalação e gestão dos povoamentos, esse acréscimo não se traduziu em incrementos substanciais na quantidade e qualidade das matérias-primas produzidas, paradigma que deverá ser alterado mediante a promoção da adoção de técnicas adequadas e pela sua crescente validação através de processos de certificação.

A fileira da cortiça encontra-se numa situação bem distinta da fileira dos produtos lenhosos. Havendo também importações de matéria-prima, a taxa de cobertura é elevada. Em média, o valor das exportações no setor corresponde a seis vezes o valor das importações, traduzindo a situação de dominância de Portugal no mercado mundial: Portugal é responsável por aproximadamente metade da produção e das exportações. Nas últimas décadas tem-se assistido a flutuações importantes nos preços verificando-se, desde 2000, uma tendência acentuada de decréscimo global do valor do produto. Embora desde 2008 se verifique um ligeiro aumento, este é todavia pouco expressivo no contexto de descida da última década (Figura 20).

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Para além da degradação quantitativa e qualitativa do montado de sobro, que pode pôr em risco a sustentabilidade do abastecimento da cortiça, a forte especialização da produção num único produto final, a rolha de cortiça, que representa mais de 2/3 do valor das exportações de cortiça, faz com que o setor veja com preocupação a erosão das vendas de rolha, designadamente pelo aparecimento de produtos sucedâneos (rolhas de plástico e cápsulas de alumínio) neste nicho do mercado. Esta opção ocorre especialmente em novos produtores, já que os preços das rolhas de plástico e das cápsulas de alumínio são significativamente mais baixos do que os das rolhas de cortiça. Questões associadas à qualidade do processamento da cortiça, entretanto já ultrapassadas, foram também invocadas para a opção pela rolha de plástico, o que conduziu a um mais apertado controle de qualidade. Por isso, o European Forest Sector Outlook Study (UNECE, FAO, 2005) prevê um crescimento estável e moderado do mercado de rolha de cortiça, «por parecer muito pouco provável que a maior parte dos produtores de vinhos venham a escolher materiais alternativos, desde que o produto se mantenha competitivo em preço e qualidade». A indústria tem respondido a este desafio, com aposta nas chamadas «rolhas técnicas» e na promoção do produto em campanhas internacionais.

No caso da resina e dos produtos derivados sublinha-se a grande dependência dos preços praticados nos mercados internacionais. A incapacidade de Portugal, pela escala produtiva, poder influenciar a formação desses preços, já resultou, no passado, na diminuição drástica da produção de resina de origem nacional.

3.5. Urbanização e despovoamento rural

Um dos principiais fatores da mudança no setor florestal reside nas alterações do contexto socioeconómico em que o mesmo opera, e cuja evidência se traduz no despovoamento humano das zonas rurais e na urbanização acelerada do litoral e dos modos de vida, alterações que acompanham as tendências que se têm vindo a verificar em toda a Europa. Nos últimos 30 anos, de um modo geral, a população portuguesa emigrou para a zona litoral e para os centros urbanos localizados tanto no litoral como no interior, e essa tendência continua a verificar-se.

De acordo com o PANCD, a desertificação e o despovoamento são fenómenos paralelos e correlacionados no território Português, onde se atingem em significativas áreas das zonas suscetíveis à desertificação densidades demográficas ao nível da periferia subsaariana ou do Sahel, já que há freguesias daquelas áreas com densidades abaixo dos 5 habitantes/km2, dominando contudo as condições em que tal referencial se situa nos 25 habitantes/km2. No interior desertificado verifica-se também uma genérica perda de população no período entre os censos de 2001 e 2011, em regra as freguesias apresentam perdas acima dos 100 habitantes e em algumas verificam-se valores acima dos 500, nos concelhos mais despovoados as perdas de população em tal período chegam a superar os 1000 habitantes por concelho.

O apuramento dos resultados censitários de 2011 (Censos INE, I.P., 2011) revela que, em Portugal, após um crescimento demográfico de 5% nos 10 anos anteriores a 2001, este foi de 1,9% na década seguinte (2001 a 2011), observando-se um acentuado abrandamento do crescimento da população residente.

Por outro lado, a evolução da demografia nacional traduz-se num acentuado envelhecimento da população residente, questão que é particularmente vincada nas zonas do interior, caracterizadas também pelas baixas qualificações escolares e profissionais.

Face às dinâmicas territoriais de povoamento verificadas, as zonas costeiras ganharam ainda maior visibilidade nas últimas décadas, representando situações muito especiais não só em termos biofísicos pela influência direta ou indireta do mar (ventos, salinidade, etc.), mas também em termos dos sistemas socioeconómicos associados pelo que justificaram, no passado, como justificam no presente, abordagens estratégicas particulares. Mas, para além das ameaças dos agentes físicos, a mudança de contexto das últimas décadas tem sido especialmente problemática pela degradação acelerada da paisagem resultante do «crescimento descontrolado dos núcleos urbanos», por sua vez determinado pela coincidência da maior concentração populacional na zona costeira e pelo facto de «a capacidade de gestão do litoral não ter progredido conforme a capacidade de transformação criada pelo progresso tecnológico» como bem refere Ilídio de Araújo. Mas o mesmo autor recorda que, paradoxalmente, o litoral é a principal zona recreativa do território português, que apresenta ainda a atração adicional de inúmeros testemunhos arqueológicos antigos (povoados, fortificações de diversas épocas, etc.). Interessa referir que um dos objetivos expressos no Relatório Acerca da Arborização Geral do País, de 1868, apontava como prioritária a arborização das áreas incultas de todo o litoral, como forma de fixar população nestas áreas. Neste sentido, e com o estabelecimento do regime florestal (1901-1903), constituíram-se no litoral áreas importantes do domínio privado do Estado e de outras entidades públicas, que correspondem, em grande medida, à floresta de proteção das zonas costeiras (Figura 21) as quais, hoje em dia, sofrem uma grande pressão urbanística.

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3.6. Os atores da floresta

Até aos anos setenta do século XX, os atores que intervieram no setor florestal integravam três categorias bem definidas: os proprietários privados, os industriais e o Estado, este na dupla qualidade de proprietário e de regulamentador/fiscalizador.

No final dos anos 70, início dos anos 80, houve uma tentativa de reestruturação dos serviços públicos, com a criação de uma direção-geral orientada para o fomento florestal, no sentido de prestação de apoio de proximidade aos cidadãos, numa ótica de extensão, de assistência técnica e de transmissão de conhecimentos, visando contribuir para um aumento e qualidade da produção. Mas este período foi relativamente curto, já que nos anos 90 do século XX a tendência de proximidade do Estado foi-se desvanecendo e, com as sucessivas reformas da PAC, promoveu-se uma reorientação da política agrária, em que o desenvolvimento dos recursos florestais ganhou um novo protagonismo e em que se considerou um novo modelo, com transferência destas funções para as organizações. Deste modo, os novos programas de apoio vieram facilitar o desenvolvimento do modelo associativo como reforço e suporte do apoio técnico, incentivando os proprietários e produtores florestais a trabalharem em conjunto numa ótica de melhoria da qualidade e incremento dos rendimentos. Foi o caso do Programa de Apoio à Modernização Agrícola e Florestal, do Programa de Apoio ao Reforço das Organizações de Agricultores e mais tarde da medida AGRIS, subação 3.1, para apoio à instalação de organizações de produtores florestais.

Atualmente, entre os novos intervenientes no setor destacam-se, pela sua importância, vários tipos de organizações: associações e cooperativas de produtores florestais, organizações de órgãos de gestão dos baldios, associações de caça e pesca, associações representativas dos interesses das várias fileiras industriais, das empresas prestadoras de serviços florestais e organizações não governamentais, principalmente de carácter ambiental. A descentralização, com atribuição de competências no âmbito da proteção civil, relacionadas com defesa da floresta contra incêndios às autarquias, é também um novo fator que justifica a sua consideração enquanto "atores" do setor.

Os últimos 40 anos caracterizaram-se por reorientações frequentes em certos instrumentos de política florestal e a uma ampla produção legislativa, com as consequentes implicações para a estabilidade da política florestal.

3.6.1.Propriedade e proprietários florestais privados

A grande representatividade e particular visibilidade que os proprietários privados alcançaram na segunda metade do século XX, torna imperioso, para a definição de estratégias para o setor, perceber as suas especificidades e as características estruturais das propriedades que detêm.

Segundo o Recenseamento Agrícola de 2009 do Instituto Nacional de Estatística, I.P. (I NE, I.P. (RA2009), metade do território possui atividade agrícola, com 305 266 explorações agrícolas distribuídas por 4 709 131 hectares, sendo que a floresta está presente em 47% destas explorações, ou seja em 142 943, as quais detêm 842 208 hectares de floresta.

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Apesar de se ter verificado entre os dois últimos recenseamentos agrícolas um crescimento na dimensão média das explorações (+0,4 ha), continuam a predominar as explorações com pequena dimensão. As explorações agrícolas de menor área, cuja Superfície Agrícola Utilizada (SAU) é inferior a 2,5 hectares, situam-se na Beira Litoral. A Sul do Tejo encontra-se 2/3 da SAU, integrada em explorações com dimensão média superior a 50 hectares, sem fracionamento significativo da propriedade. Ainda segundo o RA2009, a dimensão média das explorações com floresta é de 5,9 hectares.

Na Figura 23 são apresentados os números de prédios rústicos por NUTS II, confirmando que o grande número de prédios se situa no norte e centro do Continente. A distribuição concelhia da dimensão média dos prédios rústicos também pode ser estimada através do quociente entre as áreas de cada concelho (depois de subtraídas as respetivas áreas sociais) e o número de artigos rústicos, a partir do registo da Direção-Geral dos Impostos (valores de 2006).

Acresce a esta pulverização de propriedade, a falta de cadastro: o cruzamento entre a situação atual do cadastro e os espaços florestais existentes (floresta e matos, IFN), permite constatar que 50% dos espaços florestais estão situados em zonas sem cadastro, 46% destes espaços têm cadastro geométrico da propriedade rústica, 3% estão localizados em zonas do Projeto Sistema Nacional de Exploração e Gestão de Informação Cadastral (SiNErGIC) e 1% estão em locais com cadastro a iniciar.

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Foram feitos esforços recentes no sentido de melhorar a informação disponível, nomeadamente no sentido de agilizar a execução do cadastro predial nas regiões de minifúndio. Em 2010 foi constituído um grupo de trabalho (Despacho n.º 5828/2010, de 25 de fevereiro, publicado no Diário da República, 2.ª Série, de 31 de março) congregando representantes dos membros do Governo para as áreas das florestas e do ordenamento do território, nomeadamente dos extintos Autoridade Florestal Nacional e Instituto Geográfico Português. O relatório apresentado pelo grupo de trabalho propunha a linha de atuação associada à elaboração de cadastro predial pelas entidades gestoras de zonas de intervenção florestal (ZIF), no âmbito do SiNErGIC, tendo sido escolhidas três ZIF onde se aplicaria o regime experimental instituído pelo Decreto-Lei n.º 224/2007, de 31 de maio.

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A Resolução do Conselho de Ministros n.º 56/2012, de 5 de julho, que aprovou as linhas orientadoras e estratégicas para o cadastro e a gestão rural, criou condições e impulsionou as ações preparatórias para todo um conjunto de medidas de natureza legislativa, administrativa ou outra, que se estão a desenhar e a concretizar e que vão apoiar a clarificação das questões ligadas à identificação dos proprietários, que se pretende que também desincentivem o abandono rural.

O novo regime aplicável do cadastro predial cuja aprovação se prevê em regulamentação da Lei n.º 31/2014, de 30 de maio, que aprova a lei de bases gerais da política pública de solos, de ordenamento do território e de urbanismo, irá permitir de forma mais célere, simplificada e continuada, os objetivos de execução e atualização do cadastro da propriedade rústica, fonte essencial do conhecimento e valorização do território nacional em geral, e dos espaços florestais em particular, em suporte das políticas públicas dirigidas ao setor.

Salienta-se ainda a criação da Bolsa Nacional de Terras, pela Lei n.º 62/2012, de 10 de dezembro, como medida de médio e longo prazo, com os objetivos de facilitar o acesso à terra, através da sua disponibilização para utilização agrícola, florestal ou silvopastoril, designadamente quando não sejam utilizadas e, bem assim, de identificar e promover a oferta, de estimular a dinâmica do arrendamento e do mercado da terra e promover o aumento da dimensão da unidade de gestão. Também a revisão do Código das Expropriações, do regime jurídico da estruturação fundiária e do imposto municipal sobre imóveis (IMI) na parte referente aos prédios rústicos, são medidas em avaliação que podem contribuir para a melhoria da situação da propriedade florestal.

Importante também é o desenho do PDR 2020 que estimula eficiências de escala na gestão, majorando os apoios aos investimentos em áreas agrupadas, nomeadamente em ZIF.

A relação entre a dimensão da propriedade, as espécies florestais, e as características de gestão florestal e os objetivos dos proprietários privados foi efetuado por Baptista e Santos (2005) a partir da realização de inquéritos, identificando cinco tipos de situações, resumidas no Quadro 6.

QUADRO 6

Principais características das propriedades e dos proprietários florestais privados estudados (adaptado de Baptista e Santos, 2005)

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3.6.2. Organizações florestais

3.6.2.1. Organizações de produtores florestais e zonas de intervenção florestal

Os produtores e proprietários florestais têm vindo progressivamente a encontrar vantagens em congregarem esforços e em se agruparem em organizações representativas dos seus interesses e que possibilitam a cooperação, otimizando serviços e funções, pelo que o associativismo e o cooperativismo têm contribuído para a evolução e o desenvolvimento do setor.

As associações, que se instituem como entidades sem fins lucrativos, visam a representação dos interesses dos proprietários florestais, desempenhando um vasto leque de tarefas de aconselhamento e apoio na gestão florestal e, complementarmente, garantem aos seus associados a operacionalização de componentes importantes de diversos programas públicos de fomento e de proteção dos recursos e espaços florestais, nomeadamente na defesa da floresta contra incêndios e na luta contra agentes bióticos. Por sua vez, as cooperativas têm um duplo papel: desempenham igualmente funções associativas, mas numa lógica empresarial, de comercialização dos produtos dos cooperantes.

Refira-se que a importância da organização dos produtores é reconhecida pela Lei de Bases da Política Florestal, aprovada pela Lei n.º 33/96, de 17 de agosto, com o objetivo de «Promover a gestão do património florestal nacional, nomeadamente através do ordenamento das explorações florestais e da dinamização e apoio ao associativismo».

O universo das organizações de produtores florestais (OPF) abrangidas pela Portaria n.º 118-A/2009, de 29 de janeiro, que foram reconhecidas e se encontram registadas, no total de 177 OPF, englobam organizações florestais, organizações agroflorestais e cooperativas com secção florestal, estão concentradas cerca de 83% nas regiões norte e centro, sendo maioritariamente do tipo «municipal» e com a distribuição geográfica (referência: localização da sede da OPF) constante do Quadro 7. Estão incluídas neste registo 17 cooperativas agrícolas com secção florestal e duas cooperativas florestais.

QUADRO 7

Número de OPF por região registadas ao abrigo da Portaria n.º 118-A/2009, de 29 de janeiro. Fonte: ICNF, I.P. (2013)

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Cerca de 80% das OPF registadas estão associadas a OPF de âmbito nacional ou regional.

No âmbito do mesmo registo, as OPF de nível nacional que se registaram são o Fórum Florestal - Estrutura Federativa da Floresta Portuguesa, a Forestis - Associação Florestal de Portugal, a BALADI - Federação Nacional de Baldios e a FNAPF - Federação Nacional das Associações de Proprietários Florestais, enquanto que, como OPF de nível regional, estão registadas a Sebaldic - Associação dos Baldios e Produtores Florestais do Centro, a ACEB - Associação para a Cooperação Entre Baldios, o Secretariado dos Baldios de Trás-os-Montes e Alto Douro, a UNAF - União das Associações Florestais do Algarve, a BALFLORA - Secretariado dos Baldios do Distrito de Viseu e a UNAC - União da Floresta Mediterrânica.

O registo de OPF ao abrigo da Portaria n.º 118-A/2009, de 29 de janeiro, não esgota o universo destas organizações, que é mais vasto, mas constitui um número muito relevante e a sua análise permite perceber a evolução do setor.

O número de organizações ligadas à atividade florestal tem vindo a registar nas últimas décadas (desde 1977) um considerável aumento, principalmente desde os últimos ciclos de apoios comunitários.

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O incremento no movimento associativo e cooperativo, manifestado no grande aumento do número de organizações em todo o território, reflete uma mudança na atitude dos proprietários florestais ao nível da sua organização. Ele pode reduzir o isolamento técnico e económico da atividade florestal, conferir maiores poderes negociais aos produtores e contribuir, igualmente, para a revitalização do meio rural. Mas, apesar do seu crescimento, as organizações abrangem só cerca de 65 mil proprietários florestais associados, num universo que tem sido estimado em cerca de meio milhão, havendo portanto ainda uma necessidade de crescimento muito grande, não tanto do número de organizações, mas antes do número dos seus associados e cooperantes.

A afirmação do movimento associativo e cooperativo pelo acréscimo na quantidade de organizações em todo o território não garante por si as necessárias condições de sustentabilidade destas organizações a longo prazo, até porque, por enquanto, ainda se verifica em muitas delas a sua forte dependência de fontes de financiamento exteriores, nomeadamente das que têm sido possibilitadas pelos sucessivos quadros comunitários de apoio e pelo fundo florestal permanente (FFP).

Outra forma de agrupamento, focada na gestão em comum, foi fomentada pela definição de ZIF, através do Decreto-Lei n.º 127/2005, de 5 de agosto, alterado pelos Decretos-Leis n.os 15/2009, de 14 de janeiro, e 2/2011, de 6 de janeiro e 27/2014, de 18 fevereiro. É reconhecido que a existência de uma estrutura fundiária muito fragmentada, em parcelas de dimensão reduzida, o êxodo rural e o consequente abandono das terras têm constituído um forte entrave ao progresso sustentado do meio rural e um obstáculo ao desenvolvimento socioeconómico e ao reforço da competitividade do setor florestal. A pequena dimensão da propriedade e a sua dispersão dificultam a aplicação de regras mínimas de gestão e prevenção de riscos abióticos, com consequências na deterioração dos recursos, na ocorrência mais fácil do fogo e na redução das receitas dos produtores. Em face das reduzidas dimensões associadas à generalidade dos prédios rústicos, com particular incidência nas regiões norte e centro, a obtenção de áreas mínimas de gestão está muito dependente das atitudes e formas de estar dos proprietários que as detêm e implica forçosamente figuras de agrupamento que poderão assumir diferenças quanto à sua intensidade e forma.

É neste contexto que surgem as ZIF, que têm como objetivos fundamentais a promoção da gestão sustentável dos espaços florestais que as integram; a coordenação, de forma planeada, da proteção de espaços florestais e naturais; a redução das condições de ignição e de propagação de incêndio; a recuperação destes espaços. Assim, é estimulada a criação de dimensão, possibilitando ganhos de eficiência no ordenamento, gestão e prevenção de riscos nas propriedades florestais.

O facto de a ZIF resultar da iniciativa de um conjunto de proprietários ou de organismos gestores (núcleo fundador) que subscrevem a sua constituição e, depois de constituída, passar a ter uma "entidade gestora", que pode ser uma organização de produtores florestais ou uma empresa, permite obter uma gestão mais coerente do território nas áreas de minifúndio, com base num plano específico de intervenção florestal (PEIF), para a defesa contra agentes bióticos e abióticos e num plano de gestão florestal (PGF). Estão constituídas, em junho de 2014, 163 ZIF, com uma área total de 850 665 ha, envolvendo mais de 20 000 proprietários ou produtores florestais, a que corresponde uma área estimada de 424 000 ha de prédios rústicos aderentes (ICNF, I.P., junho 2014), sendo que 57 OPF (associações ou cooperativas) e sete empresas privadas são entidades gestoras de ZIF.

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A entidade gestora da ZIF fica responsável por apresentar o PEIF e o PGF para a sua área, bem como pelos demais elementos estruturantes das ZIF, prestando contas perante a assembleia geral de proprietários aderentes.

QUADRO 8

PGF aprovados em ZIF

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É agora fundamental consolidar o funcionamento das ZIF à luz da nova legislação, garantindo as condições para uma efetiva gestão integrada do território, tornando-se necessário efetuar uma monitorização sobre o seu modelo, abrangendo os mais variados aspetos, desde a constituição, o funcionamento, a gestão, a definição de apoios, entre outros, de acordo com a recente alteração legislativa aprovada.

A ausência de cadastro no norte e centro do País pode ser visto como um dos grandes fatores condicionantes atuais à implementação de ZIF e as responsabilidades das entidades gestoras na delimitação dos prédios rústicos da área da ZIF devem ser clarificadas e apoiadas.

Nos programas dos diversos governos tem sido assumido no âmbito do setor «Florestas» o combate ao fracionamento das áreas florestais, gerador do seu abandono, constando diversas medidas no sentido de promover a organização dos produtores florestais, o emparcelamento funcional e a gestão integrada, relevando o papel das ZIF. Neste sentido, a Resolução do Conselho de Ministros n.º 56/2012, de 5 de julho, aprovou a Estratégia para a Gestão e Reestruturação Rural (Estratégia GERAR) que, no caso específico das ZIF, prevê:

• A aplicação prioritária nas ZIF das medidas de políticas, previstas na Estratégia GERAR;

• A clarificação das responsabilidades dos proprietários não aderentes às ZIF, designadamente no que se refere à execução das ações de defesa da floresta contra incêndios e prevenção de outros riscos;

• A operacionalização dos procedimentos de intervenção de defesa do interesse público, designadamente na assunção da gestão dos terrenos abandonados e sem dono, nomeadamente enquanto não tenham outro destino por via da disponibilização na bolsa de terras;

• O estabelecimento de contratos-programa entre o Estado e a entidade gestora da ZIF, com vista a assegurar coerência e estabilidade na atribuição dos apoios ao investimento e à gestão rural.

A redinamização das ZIF deverá ter por base, essencialmente, o conjunto de estímulos financeiros na área do apoio ao investimento, à gestão florestal e territorial e à proteção dos ecossistemas, que se concretiza no desenho dos programas de apoio público às florestas e ao desenvolvimento rural. De referir que, nas medidas propostas para o futuro PDR 2020, está prevista a possibilidade de candidaturas de âmbito territorial alargado com majoração dos apoios e com possibilidade de recorrer a várias tipologias de ação, pelo que o financiamento das ações na ZIF poderá resultar facilitado.

Será igualmente importante que o movimento associativo existente possa evoluir no sentido da concentração da oferta e do aumento do valor dos produtos dos associados, à semelhança do que aconteceu no setor agrícola, com importantes reflexos no rendimento dos produtores e por isso motivador de uma gestão mais profissional dos espaços florestais, estando previsto no PDR 2020 os apoios necessários a este salto no setor florestal.

3.6.2.2. Outras organizações socioprofissionais do setor

Não foi só a atividade de produção florestal que beneficiou de um movimento organizativo. O mesmo sucedeu na vertente empresarial, quer dos serviços, quer da indústria.

As empresas prestadoras de serviços encontram-se federadas na Associação Nacional de Empresas Florestais, Agrícolas e do Ambiente (ANEFA). Esta associação reúne cerca de uma centena de micro, pequeno e médias empresas, abarca quatro setores de atividade - empreiteiros florestais e alugadores de máquinas, exploração florestal, serviços técnicos e viveiristas florestais - e gera, no conjunto, um volume de emprego de cerca de 9 000 postos de trabalho permanentes.

As empresas industriais encontram-se organizadas em associações por fileira do setor: Associação Portuguesa da Cortiça (APCOR); Associação das Indústrias da Madeira e Mobiliário de Portugal (AIMMP); Associação da Indústria Papeleira (CELPA) e, mais recentemente, ResiPinus - Associação de Destiladores e Exploradores de Resina.

Constituem-se assim interlocutores importantes junto da administração, na defesa dos interesses dos seus associados, e veículos de transmissão de informação para os mesmos.

A identificação, em 1994, do setor florestal como um cluster fundamental para as vantagens competitivas de Portugal (relatório da Monitor Company) levou a que houvesse uma maior necessidade de considerar o seu desenvolvimento integrado ligando todos os segmentos da fileira. Através da Lei n.º 158/99, de 14 de setembro, foram lançadas as bases do interprofissionalismo florestal, sendo que as organizações interprofissionais da fileira florestal (OIF) podem ser constituídas por estruturas representativas da produção, transformação, prestação de serviços e comercialização dos produtos do setor florestal. Por cada produto ou grupo de produtos só pode ser reconhecida uma organização interprofissional da fileira de âmbito nacional, à qual é atribuído o estatuto de pessoa coletiva de direito privado e utilidade pública. Este diploma foi regulamentado pelo Decreto-Lei n.º 316/2001, de 10 de dezembro. No entanto, até à data apenas foi reconhecida uma OIF para a fileira da cortiça (FILCORK), por Despacho n.º 24543/2008, de 1 de outubro, publicado no Diário da República, 2.ª série, n.º 190, de 1 de outubro de 2008.

O interprofissionalismo e, de maneira geral, a organização dos agentes do setor, tem ainda vantagens claras, inter alia, na cooperação para a promoção dos produtos florestais nos mercados externos.

Refira-se ainda o Centro PINUS, criado em 1998, como uma associação que reúne os principais consumidores industriais da fileira do pinho, a autoridade florestal nacional e a Forestis - Associação Florestal de Portugal, enquanto representante da produção. Mais recentemente, e por via da definição do Polo de Competitividade e Tecnologia das Indústrias de Base Florestal, surgiu a AIFF - Associação para a Competitividade das Indústrias da Fileira Florestal, com o objetivo de dinamizar o mesmo polo, sendo que nesta associação se encontram reunidas as três principais fileiras industriais, pela primeira vez na história da indústria de base florestal portuguesa. A AIFF possui 28 associados, representando mais de 600 pequenas e médias empresas (PME) do setor as quais, por sua vez, representam cerca de 80% da produção nacional e cerca de 85% das exportações de produtos de base florestal.

Como gestora do Polo de Competitividade das Indústrias de Base Florestal a AIFF tem como visão a promoção do exercício de iniciativas e de atividades tendentes à criação de um centro nacional de competitividade, inovação e tecnologia, de vocação internacional, considerando sempre requisitos de qualidade e profissionalismo. A promoção e o incentivo à cooperação entre empresas, organizações não governamentais, instituições de investigação, universidades e outras entidades públicas, com vista ao aumento da competitividade, das exportações e do emprego qualificado, são motores de aposta da fileira florestal Portuguesa, validados em sede de um programa de ação proposto e aprovado pelo Estado Português. Este Polo tem como objetivos estratégicos:

• Aumentar a capacidade produtiva florestal do território Português, garantindo a sua sustentabilidade;

• Melhorar a organização e qualidade do setor florestal, tanto na produção como na transformação e reforçar capacidades e competências dos seus atores;

• Melhorar o acesso a mercados e reforçar a penetração dos produtos portugueses no mercado nacional e internacional;

• Intensificar os argumentos na competição global, com realce para os que advêm da conformidade com os princípios da sustentabilidade ambiental.

Com vista ao fomento da transparência, da equidade e do equilíbrio ao longo das fileiras florestais, foi recentemente criada a Plataforma de Acompanhamento das Relações nas Fileiras Florestais (PARF), por Despacho n.º 8029/2014, de 19 de junho, com a missão de acompanhar as relações entre os agentes das fileiras florestais, e em que participam representantes da administração pública, dos produtores florestais, dos prestadores de serviços e da indústria.

3.6.2.3 Organização da gestão dos baldios submetidos a Regime Florestal

Nos territórios comunitários existe, desde o ano de 1976, um processo gradual de organização das comunidades locais, resultante da aplicação do Decreto-Lei n.º 39/76, de 19 de janeiro, que estabeleceu as regras de devolução ao uso, fruição e administração dos compartes os terrenos baldios submetidos ao Regime Florestal ou reservados, antes sob a gestão do Estado.

Até 1976, nos terrenos baldios submetidos ao Regime Florestal existia uma gestão única exercida pela Administração Pública florestal, com base no conceito de Regime Florestal estabelecido através de Decretos de 1901 e de 1903, ambos de 31 de dezembro (Germano, 2004). Com a publicação do Decreto-Lei n.º 39/76, de 19 de janeiro, foi alterada a forma de gestão dos terrenos baldios, a qual passou a poder ser partilhada e participada pelas comunidades locais de compartes.

Constituem-se, então, as «unidades de baldio», que podem corresponder a um ou mais lugares, ou a toda a freguesia, em resultado da organização das assembleias de compartes, que elegem os seus órgãos representativos e escolhem a modalidade de administração a levar a cabo no baldio: (i) regime de exclusividade pelos compartes, ou (ii) regime de associação entre os compartes e o Estado.

Em 1993 é publicada a Lei n.º 68/93, de 4 de setembro, que revogou o Decreto-Lei n.º 39/76, de 19 de janeiro, mas manteve o conceito de baldio, de comparte, de unidade de baldio, bem como as finalidades que devem nortear o aproveitamento dos recursos dos baldios. Com esta lei é reforçada a competência das assembleias de compartes, a figura da nulidade dos atos de apropriação de terrenos baldios e é criado o conceito de plano de utilização dos recursos do baldio, o qual têm como objetivo a programação da utilização racional dos recursos efetivos e potenciais dos baldios.

Recentemente, com a publicação da Lei n.º 72/2014, de 2 de setembro, o conceito de compartes, a aplicação das receitas geradas pelos baldios e a sua administração, constituem alguns aspetos essenciais da alteração do respetivo regime jurídico instituído pela Lei n.º 68/93, de 4 de setembro, que visam reforçar o papel ativo das comunidades locais no aproveitamento e na exploração sustentada dos recursos deste património coletivo.

Quanto à administração dos terrenos baldios, mantêm-se os regimes definidos em 1976 com as alterações introduzidas pela Lei n.º 72/2014, de 2 de setembro: (i) regime de exclusividade pelos compartes, ou (ii) regime de associação entre os compartes e o Estado, este vigorando transitoriamente; e preveem-se as figuras administrativas dos (iii) poderes de delegação, e da (iv) administração transitória (Quadro 9).

Unidades de baldio

QUADRO 9

Situação atual das unidades de baldio submetidas a regime florestal (Fonte: ICNF, I.P., 2013)

([ver documento original](https://files.diariodarepublica.pt/1s/2015/02/02401/0000200092.pdf))

Regime de gestão

([ver documento original](https://files.diariodarepublica.pt/1s/2015/02/02401/0000200092.pdf))

Representação dos compartes

([ver documento original](https://files.diariodarepublica.pt/1s/2015/02/02401/0000200092.pdf))

Existem ainda territórios baldios nos quais não se verificou a organização dos compartes, que representam 17% do número total das freguesias com baldios submetidos a regime florestal. Ou seja, de um universo de 700 freguesias com baldios submetidos a regime florestal, em 120 destas freguesias os compartes não estão ainda organizados, não tendo sido constituídas as respetivas assembleias de compartes.

As comunidades locais que detêm o uso e fruição das áreas baldias, estão ainda organizadas a um nível superior, encontrando-se constituídos três secretariados de baldios e uma associação, que se encontram agregados na BALADI - Federação Nacional de Baldios, todos registados e reconhecidos como OPF.

A gestão de todo o território de baldios deve ser enquadrada em plano de utilização dos recursos do baldio, ou em PGF, processo que tem vindo a ser desenvolvido e teve grande incremento nos últimos anos. Atualmente, estão a ser geridas em consonância com plano aprovado aproximadamente 300 000 ha de unidades de baldios, o que representa 60% da área total de baldios submetidos ao regime florestal.

No que respeita à gestão dos baldios importa reforçar o equilíbrio entre a boa gestão e a criação de riqueza. Os baldios são uma realidade dinâmica, adaptada à situação do meio rural e que correspondem aos anseios e necessidades das populações. Dada a dinâmica ocorrida desde a aprovação da Lei n.º 68/93, de 4 de setembro, tornou-se necessário reequacionar a definição de comparte, adequando-a à nova realidade das freguesias rurais onde se situam os terrenos baldios e dos recenseados inscritos na(s) freguesia(s).

A lei dos baldios atualmente em vigor vem assegurar a transparência da gestão dos baldios no que se refere ao aproveitamento das receitas obtidas com a exploração dos recursos, promovendo a sua aplicação em benefício dos baldios e das comunidades locais. Para além disso, também consagra a inscrição matricial dos terrenos comunitários, medida que, indiretamente, pode conferir maior estabilidade territorial aos terrenos baldios.

3.6.2.4 Organizações de caça e pesca

Embora por razões diferentes, o movimento associativo no setor da caça também teve uma evolução muito grande. O associativismo foi promovido por força de legislação específica resultando numa cobertura de zonas de caça associativas bastante significativa em quase todo o território continental (Figura 28 e Quadro 10) representando, em 2012, 87% da área total com aptidão cinegética.

Atualmente os caçadores nacionais, na sua grande maioria, encontram-se filiados em federações de caçadores, umas de âmbito regional (algumas integradas na Federação Nacional de Caçadores Portugueses - FNCP) e uma de âmbito nacional (a Federação Portuguesa de Caça - FENCAÇA). Estas organizações têm por missão apoiar os caçadores nas diversas vertentes, como seja na constituição de zonas de caça, na divulgação de legislação do setor e dos procedimentos daí resultantes, bem como na formação dos caçadores e das entidades gestoras de zonas de caça sobre questões relacionadas com o ordenamento cinegético.

Existe ainda uma organização, a Associação Nacional de Proprietários Rurais, Gestão Cinegética e Biodiversidade - ANPC), que dá apoio principalmente a zonas de caça turística e cuja missão é idêntica às organizações anteriormente referidas.

Estas e outras organizações do setor da caça, pela sua proximidade com os diretamente envolvidos na atividade da caça e pela sua representatividade, são interlocutores privilegiados na discussão dos assuntos da caça.

As receitas do Estado provenientes da caça (licenças, taxas de zonas de caça, etc.) são significativas, na ordem dos 9,5-10 M(euro)/ano.

Também perante a crise generalizada que atualmente se verifica, que é transversal, atingindo também os caçadores e as suas organizações, verifica-se algum abandono das associações de caçadores e das zonas de caça, colocando em causa a sua subsistência e continuidade, com todos os inconvenientes que isso poderá acarretar para o ordenamento cinegético e do ordenamento do território rural.

A ação dos caçadores e das entidades gestoras de zonas de caça é fundamental não apenas no fomento e ordenamento das espécies cinegéticas, na conservação da natureza, com fomento direto e indireto das espécies protegidas, como ainda na dinamização da economia nacional e local.

([ver documento original](https://files.diariodarepublica.pt/1s/2015/02/02401/0000200092.pdf))

QUADRO 10

Distribuição dos diferentes tipos de zonas caça no território do Continente

([ver documento original](https://files.diariodarepublica.pt/1s/2015/02/02401/0000200092.pdf))

É de realçar a promoção do ordenamento cinegético em todo o território nacional, através da implementação de modelos de gestão sustentável para as espécies cinegéticas. Este regime permitiu ainda integrar na legislação cinegética procedimentos que contemplam a especificidade das áreas classificadas e respetivos valores naturais a preservar, designadamente ao nível da aprovação das zonas de caça e dos respetivos planos de ordenamento e gestão cinegética. Ainda no mesmo âmbito, refira-se que os planos de ordenamento das áreas protegidas integram igualmente disposições destinadas a regular e a gerir o exercício da caça nas mesmas.

3.6.3 Organizações não governamentais de ambiente

As organizações não governamentais de ambiente (ONGA) desempenham desde há várias décadas um papel relevante no âmbito da definição e execução das políticas florestais e de ambiente, estando hoje ativas mais de uma centena de ONGA ou equiparadas, conforme informação disponível no portal da APA, I.P., e constante do 4.º Relatório Nacional à Convenção de Arhus.

As ONGA tiveram o início do seu percurso nos alvores do século XX, com a criação da Associação Protetora da Árvore (1914), merecendo também referência a intensa e pioneira atividade realizada desde 1949 pela Liga para a Proteção da Natureza, e o grande desenvolvimento do associativismo nesta área após 1974, com repercussões decisivas não só na área do ambiente, mas também nas políticas com direto impacto no ambiente, como a industrial, a agrícola, a de ordenamento do território ou a das florestas.

No âmbito florestal, as ONGA asseguram funções de representação nos processos legislativos e regulamentares de políticas públicas, lideram projetos de conservação de espécies e habitats, promovem ações de divulgação e sensibilização pública, participam na monitorização do cumprimento dos regimes jurídicos em vigor e, cada vez mais, estão também apetrechadas para a gestão de espaços florestais com especial valor para a conservação, mobilizando um conjunto assinalável de voluntários e cidadãos para ações de conservação e fomento florestal. Tiveram ainda um papel importante na dinamização e impulso da certificação da gestão florestal sustentável.

3.6.4. Descentralização

Em Portugal as autarquias têm ganho importância crescente no setor florestal, constituindo hoje em dia um importante agente. A intervenção do poder autárquico é relevante nas seguintes matérias:

• Planos diretores municipais, os quais estabelecem os usos dominantes do solo;

• Planos municipais de defesa da floresta contra incêndios;

• Corpos de bombeiros;

• Impostos municipais (IMI e imposto municipal sobre as transmissões onerosas sobre imóveis (IMT)) e licenciamento de, por exemplo queimadas;

• Gabinetes técnicos florestais;

• Administração de baldios;

• Gestão/posse de propriedades florestais autárquicas;

• Conselhos cinegéticos municipais.

No âmbito do sistema de defesa da floresta contra incêndios, para além das responsabilidades que já lhes estavam cometidas desde 2006, em 2009 as autarquias assumiram a instrução e decisão dos processos contraordenacionais levantados em caso de incumprimento nos trabalhos de gestão de combustíveis e no uso do fogo. A competência no domínio da aplicação de coimas e das sanções acessórias, transitou para a Secretaria-Geral do Ministério da Administração Interna, por força do Decreto-Lei n.º 83/2014, de 23 de maio, mantendo, as câmaras municipais as atribuições de fiscalização e de instrução dos processos contraordenacionais.

Também em 2009 foram transferidas para as autarquias locais competências em matéria de constituição e funcionamento dos gabinetes técnicos florestais, com atividade no domínio da prevenção e da defesa da floresta (cfr. Lei n.º 20/2009, de 12 de maio). O reforço das competências municipais pede uma maior integração dos técnicos florestais municipais no sistema de defesa da floresta contra incêndios (DFCI), que pode ser potenciado, com melhoria da eficiência na utilização dos meios disponíveis, pela atuação conjunta das autarquias locais, através de entidades intermunicipais, sem prejuízo da atuação do ICNF, I.P., enquanto Autoridade Florestal Nacional.

3.7. Quadro institucional e legal

O investimento no desenvolvimento florestal, até pelo longo prazo que implica, requer um quadro estável ao nível das políticas, das instituições e dos instrumentos. É reconhecida ainda a necessidade de aumentar o recurso do setor florestal aos fundos públicos disponíveis, melhorando as condições de acesso. As sucessivas reformas administrativas, a contínua alteração aos instrumentos legais e a sua profusão, a que acresce o complexo sistema de planeamento territorial e florestal, constituem riscos que o proprietário/investidor percebe e que acarretam um nível de incerteza que pode comprometer a sua ação e os objetivos da presente ENF. Acresce, ainda, alguma dificuldade para o Estado em controlar a aplicação dos referidos instrumentos, em virtude da redução de meios e da reformulação das suas funções, o que significa que, na prática, apesar de um quadro legislativo extenso e rigoroso não tenha correspondido uma melhor gestão florestal.

A concretização de políticas relativas à atividade económica florestal necessita ainda de um sistema de tributação fiscal consentâneo com as mesmas, o que não tem acontecido, com exceção da recém publicada Lei n.º 2/2014, de 16 de janeiro, que altera o Decreto Regulamentar n.º 25/2009, de 14 de setembro, relativo ao regime das depreciações e amortizações para efeitos de imposto sobre o rendimento das pessoas coletivas (IRC), que veio permitir a opção do sujeito passivo, por um valor da percentagem da taxa específica relativa aos bosques e florestas, e que a dedutibilidade fiscal das depreciações ou amortizações se efetue de acordo com o regime de exploração ou, à taxa específica de 4%.

Por outro lado, em Portugal ainda não se encontra instituído um sistema de seguros florestais, embora o mesmo seja preconizado na Lei de Bases da Política Florestal, aprovada pela Lei n.º 33/96, de 17 de agosto, o que poderia permitir reduzir o risco associado.

Complementarmente, mas ainda em termos de integração setorial, o PSRN2000 identifica a necessidade de se promover uma gestão ativa para a conservação dos Sítios de Importância Comunitária (SIC) e Zonas de Proteção Especial (ZPE), assente maioritariamente no estabelecimento de contratos e parcerias nos setores agrícola, florestal e de pastorícia, sobretudo com proprietários e gestores, atento a que a manutenção num estado favorável de conservação de grande parte dos valores naturais que estão na origem da designação da Rede Natura 2000, está estreitamente dependente destas atividades.

Deste modo, atento a que em 90% da superfície total da Rede Natura 2000 existe um elevado grau de associação entre os valores naturais a conservar e o tipo de gestão agrícola e florestal praticada, nos SIC e ZPE cujos objetivos de conservação estão dependentes de uma gestão vocacionada para a manutenção ou fomento de determinadas práticas de natureza florestal, agrícola e pecuária, o reforço da aplicação de programas de apoio no contexto do PDR 2020, constitui a solução mais adequada e estruturante, tomando em linha de conta a experiência do PRODER 2007-2013.

4.1. Matriz estruturante

O interesse em potenciar o valor dos recursos florestais numa perspetiva que tenha em conta as mudanças de contexto detetadas, conduz à definição de uma estratégia de futuro para as florestas. Nesta lógica, a estrutura da estratégia não pode deixar de refletir as diferentes componentes do valor, mas tem obrigatoriamente de atender à sua desigual distribuição pelos diferentes sistemas florestais, o que conduz a uma matriz estruturante do valor total das florestas.

Nesta matriz constam os termos positivos associados aos diversos valores de uso e às diferentes funções que as florestas desempenham, mas igualmente as externalidades negativas associadas às florestas, e em particular as que resultam dos incêndios.

A matriz estruturante que se apresenta é uma matriz indicativa, que se mantém como referência da ENF de 2006 e que deverá ser ela própria objeto de aperfeiçoamentos metodológicos no âmbito do sistema de informação do ICNF, I.P., mas que é útil enquanto ferramenta de integração e de apresentação da Estratégia, e de definição dos seus indicadores.

([ver documento original](https://files.diariodarepublica.pt/1s/2015/02/02401/0000200092.pdf))

A matriz integra também as componentes estruturais relevantes que resultaram dos exercícios de planeamento estratégico levados a cabo nas regiões autónomas dos Açores e da Madeira, a cargo das respetivas secretarias regionais que tutelam o setor e que integram autonomamente este documento.

Da análise da matriz resultam evidentes as linhas de ação da Estratégia a desenvolver, as quais eram já identificadas na versão da ENF de 2006 e que, no âmbito do Estudo de Implementação da estratégia foram consideradas como mantendo a sua relevância.

Assim, são objetivos estratégicos da ENF:

A. Minimização dos riscos de incêndios e agentes bióticos

Da análise das componentes do valor total por tipo de funções, é clara a enorme importância das externalidades negativas que, na média dos últimos anos, reduzem em quase um terço o total da riqueza produzida pelas florestas. Desta análise decorre a conclusão de que o desafio principal no setor florestal é o da redução dos riscos. Esta redução de riscos reais é em si extremamente importante, mas essa redução é ainda benéfica pela redução da perceção dos riscos pelos agentes do setor. Por isso, a minimização dos riscos associados aos incêndios e a agentes biológicos bióticos nocivos deverá continuar a ser o primeiro passo para criar a confiança dos agentes no setor e proporcionar condições para o investimento.

B. Especialização do território

Da análise por tipo de floresta e por espécie, a matriz permite identificar claramente alguns tipos de floresta associados a uma função dominante de produção lenhosa (pinheiro bravo, outras resinosas, eucalipto), enquanto outros tipos de floresta demonstram uma vocação mais multifuncional, em que frutos e sementes, pastoreio e caça são componentes importantes da sua sustentabilidade económica (sobreiro, azinheira, pinheiro manso, castanheiro, medronheiro, alfarrobeira). Tipos de floresta como os carvalhais e outras folhosas, para além de interesse para a produção lenhosa, destacam-se na conservação do regime hídrico, da pesca e da biodiversidade. Uma nova especialização do território, que tenha em conta as previsíveis alterações climáticas e outras alterações de contexto, permitirá o mais eficiente aproveitamento das suas vocações naturais. O assegurar das funções de proteção da orla costeira e do recreio, nomeadamente em matas nacionais do litoral, da proteção do regime hídrico, da conservação do solo e da água nas zonas suscetíveis à desertificação, ou de conservação da biodiversidade nas áreas da Rede Natura 2000, são todas soluções de maior especialização do território e de valorização ambiental dos espaços florestais propostas na ENF.

O reconhecimento das valências que poderão ser asseguradas nas áreas florestais não arborizadas ou de matos, constitui um desafio que também deve merecer reflexão. Em contraponto à sua importância física, às suas características biofísicas e respetiva inscrição territorial, que lhes conferem uma assinatura multifuncional intrínseca, verifica-se ainda um défice da sua valorização funcional que obstam ao aprimoro da sua gestão. Para estes territórios urge concentrar esforços na obtenção de novos conhecimentos, visando consagrar novas funções que, valorizando o seu potencial alternativo, densifiquem a sua utilização.

C. Melhoria da gestão florestal e da produtividade dos povoamentos

O valor da riqueza produzida pela floresta depende não só da extensão da área florestal, mas também da sua produtividade física. Estas duas componentes apontam para diferentes linhas estratégicas de atuação, mas complementares no objetivo global para o setor florestal nacional. A componente, que se pretende central no quadro da ENF, refere-se à melhoria da produtividade, que só pode ser obtida por uma gestão profissional e ativa dos povoamentos, maximizando o aproveitamento das potencialidades das estações, recorrendo, por exemplo, a plantas melhoradas e a soluções técnicas mais exigentes e pela consolidação ou reconversão da floresta já instalada, no quadro de uma nova especialização do território, bem como à recuperação dos sistemas florestais degradados ou sublotados. Esta componente deverá ocorrer a par do aumento das áreas, pelo fomento da arborização, a principal estratégia no século XX, e pretende-se que represente na ENF um papel complementar, nomeadamente, tendo em conta as áreas disponíveis para o crescimento das áreas florestadas.

D. Internacionalização e aumento do valor dos produtos

A matriz revela a importância da manutenção de adequados valores unitários de rendimento dos produtos para a geração de riqueza e como garantia da sua competitividade e da viabilização económica da gestão florestal. Assim, a redução de riscos de mercado, preparando as empresas para os desafios inerentes, e o aumento do valor dos produtos constituem componentes importantes desta Estratégia, bem como a certificação da gestão e a dinamização de organizações comerciais de produtores florestais que devem ser incentivadas de modo a criar melhores condições de mercado aos produtos originários das fileiras florestais.

E. Melhoria geral da eficiência e competitividade do setor

Os riscos percebidos no setor têm também a sua origem noutras mudanças do contexto onde este opera: a multiplicação de atores sociais; as restrições de natureza administrativa à atividade de exploração lenhosa; o despovoamento do espaço rural que dificulta o mercado de trabalho e aumenta o risco; e o número crescente de compromissos e acordos internacionais que condicionam o campo de ação no setor. Por isso, são necessárias ações estratégicas de carácter transversal que conduzam à melhoria geral da eficiência e da competitividade do setor, nas quais assume particular relevância a criação e concentração do conhecimento e competência sobre as principais fileiras de base florestal.

O aumento de escala pela promoção e incentivo às formas de organização associativa que promovam a gestão profissional agrupada, é um elemento fulcral para o aumento geral da eficiência e competitividade do setor, onde as ZIF têm um papel fundamental.

F. Racionalização e simplificação dos instrumentos de política

Do diagnóstico feito concluiu-se que os riscos do setor também advêm de políticas florestais menos adequadas, de multiplicidade de instrumentos legais e regulamentares, de figuras de planeamento, e de organizações intervenientes no setor e instrumentos de apoio financeiro de complexidade crescente. Por isso, a última componente da ENF centra-se na racionalização e simplificação dos instrumentos de política, como fator de grande importância para facilitar a ação dos agentes privados do setor e da Administração, e proporcionar condições para o investimento, reduzindo custos de contexto.

Estas linhas estratégicas pretendem, a curto prazo, diminuir os riscos e a médio prazo melhorar a competitividade (qualidade e eficiência) do setor em áreas e domínios específicos que contribuam para garantir a sua sustentabilidade e para aumentar o seu valor económico total. Para cada objetivo estratégico serão definidos os objetivos específicos e operacionais, numa Matriz de Operacionalização da Estratégia que consta do ponto 4.3.

4.2. Objetivos Estratégicos

4.2.A. Minimização dos riscos de incêndios e agentes bióticos

Os objetivos específicos que integram esta componente estratégica agrupam-se em três áreas temáticas: a defesa da floresta contra incêndios, a proteção contra agentes bióticos e a reabilitação dos ecossistemas afetados.

Defesa da floresta contra incêndios

A política de DFCI está operacionalizada através de um plano nacional integrador de atitudes, vontades e recursos, o Plano Nacional de Defesa da Floresta Contra Incêndios (PNDFCI) 2006-2018, que prossegue objetivos estratégicos de redução da superfície florestal ardida, para valores equiparáveis à média dos países da bacia mediterrânica, de eliminação dos grandes incêndios, diminuição do número de incêndios com duração superior a 24 horas e de redução do número de reacendimentos.

O número de ocorrências, médio anual, na última década, oscilou em torno dos 25 000, não sendo possível verificar tendências de melhoria ou agravamento relativamente à eclosão de incêndios ou fogachos, o que contraria a perceção dum aumento deste fenómeno. Depois dos anos 2003 e 2005, em que arderam grandes extensões de floresta (respetivamente 425.726 ha e 338.262 ha), as áreas ardidas anuais tiveram em três anos consecutivos valores inferiores a 100 000 hectares, cumprindo a meta estabelecida no PNDFCI para 2012. Porém, em 2010 e 2012 os incêndios voltaram a percorrer áreas semelhantes às de 2001 e 2002, da ordem dos 120 000 hectares. Estes dados revelam não haver correlação entre as ocorrências e a área ardida.

Como foi referido atrás, os principais prejuízos causados pelos incêndios continuam a ocorrer nos incêndios que atingem grande dimensão, muito embora nos últimos anos se ter verificado um aumentado da eficiência na 1.ª intervenção no combate aos incêndios. O grande problema são os incêndios que, em condições meteorológicas extremas e em situações de continuidade de combustível, atingem tal dimensão e que se tornam muito difíceis de controlar, consumindo extensas áreas. Isto foi o que se passou, em grande medida, nos anos de 2003 e 2005, mas acontece em menor escala todos os anos.

As ações que vêm sendo desenvolvidas no âmbito do PNDFCI integram-se num quadro de responsabilidades muito claro, estando acometido o encargo das ações de prevenção estrutural à autoridade florestal nacional, âmbito de atribuições do ICNF, I.P., a vigilância, deteção e fiscalização à Guarda Nacional Republicana (GNR) e o combate à Autoridade Nacional de Proteção Civil (ANPC).

Este quadro, sustentado por um conjunto de diplomas, concretiza uma série de medidas que se distribuem pelos eixos estratégicos:

• Aumento da resiliência do território aos incêndios florestais;

• Redução da incidência dos incêndios;

• Melhoria da eficácia do ataque e da gestão dos incêndios;

• Recuperação e reabilitação dos ecossistemas e das comunidades, e

• Adaptação de uma estrutura orgânica funcional e eficaz.

Independentemente das conclusões da avaliação intercalar do PNDFCI, que está em curso, recomenda-se que as medidas essenciais preconizadas, por manterem atualidade, devam continuar a ser seguidas, garantindo, em particular, o pleno funcionamento das estruturas orgânicas criadas para o desenvolvimento harmonioso do próprio plano.

O balanço dos investimentos em «supressão» versus «prevenção" deve ser considerado. Perante a evidência da possibilidade de existirem cada vez maiores incêndios, face às circunstâncias do clima, é necessário avaliar a tendência comum do sistema de autorreforço dos investimento da componente de "supressão", com vista a tornar mais eficaz todo o sistema no longo prazo (Collings et al., 2013). É percetível o esforço financeiro que tem sido desenvolvido nos últimos anos, nas componentes prevenção e combate. Esta linha que vem sendo seguida, de aposta progressiva em mais recursos de combate, tem certamente contribuído para minimizar os prejuízos, porém não conduz a resultados sustentáveis no médio e longo prazos. Esta constatação deve ser avaliada em sede de PNDFCI.

Os trabalhos de prevenção não são normalmente percetíveis pela população. O esforço que é feito nas medidas de silvicultura mínimas e na promoção de mudanças no comportamento das populações, através da educação e sensibilização, tem resultados no longo prazo (no mínimo 10 anos), não são visíveis no imediato. É, pois, cada vez mais importante que se desenvolvam ações de prevenção e que estas prossigam por muitos anos, porque contribuirão para o reequilíbrio da floresta portuguesa, promovendo uma mudança na perspetiva de como a população e os proprietários encaram o espaço florestal, com mais consciência e responsabilidade. É o resultado deste trabalho de prevenção que, em primeira instância, vai atrair investimento para a floresta, incrementar a gestão florestal e consequentemente tratar o território hoje abandonado.

O aumento da área intervencionada pelas equipas de sapadores florestais, como consequência do aumento progressivo do número de equipas e da sua eficácia, deverá contribuir para a diminuição do risco de incêndio nas áreas mais sensíveis. A integração e coordenação de 500 equipas de sapadores florestais de diferentes entidades públicas ou privadas, com e sem financiamento do Estado, deve constituir, de per se, um objetivo a atingir em 2020.

O sucesso do sistema DFCI depende da determinação e persistência em prosseguir, com fidelidade, as ações previstas em cada um dos eixos do plano. Para tal deve ser definido um único interlocutor para gestão e acompanhamento do PNDFCI e respetivo sistema de DFCI, que tenha a preocupação de recomendar ao poder político, em cada ano, o investimento necessário para cumprir no ano seguinte as medidas previstas no PNDFCI.

A gestão dos combustíveis integra-se no conjunto de ações a implementar no âmbito da defesa da floresta contra incêndios, assumindo particular relevância nas medidas de silvicultura que se realizam para reduzir o risco de ocorrência de incêndios florestais.

Os matos e pastagens constituem uma importante fração da matéria vegetal que integra os combustíveis florestais, ocupando cerca de 2,853 milhões de hectares do território continental (IFN6). A percentagem de área de matos ardida anualmente é estimada, para o período de 1996 a 2011, em 2,54%.

As técnicas executadas na gestão de combustíveis envolvem encargos financeiros significativos que frequentemente causam entraves à sua rápida execução. Todas as práticas de gestão dos matos que, em paralelo, contribuam para a sua valorização económica e ambiental, ao aumentarem a viabilidade destes espaços, são de grande importância para melhorar as condições de exequibilidade das operações inerentes à gestão de combustíveis.

No âmbito da gestão de combustíveis, a integração das operações associadas ao uso do fogo, desde a aposta no uso responsável do fogo por parte das comunidades locais, onde se inclui a realização de queimadas para renovação de pastagens, passando pelo uso do fogo na gestão florestal por técnicos credenciados, pela organização das operações de combate, em que o uso do fogo de supressão tem um papel fundamental e ainda pela possibilidade de gerir o fogo em incêndios, deverá concretizar-se através do delineamento de um Plano Nacional de Gestão Integrada do Fogo, em que se enquadram de forma articulada três componentes fundamentais do uso do fogo:

• O uso do fogo pela população;

• O uso profissional do fogo na prevenção;

• O uso profissional do fogo na gestão de incêndios.

Este plano deve ser levado a cabo por agentes que tenham o conhecimento e o treino requeridos dentro dos princípios da gestão integrada do fogo e seu uso ponderado. É fundamental para o sucesso deste plano, no âmbito da abordagem integrada preconizada, a preparação dos agentes a associar, desde os que apoiam a definição política e a produção legislativa, aos gestores e utilizadores de fogo. Propõe-se que no âmbito das atribuições da entidades socioprofissionais do setor (ordens, associações, etc.) possam ser estabelecidos Programas de Credenciação de Atribuições técnicas na área da DFCI, à semelhança do que vem sendo desenvolvido para outros campos da engenharia, envolvendo os atos de planeamento, de gestão de programas e projetos e atividade ou técnicas específicas, como a sensibilização ou o uso do fogo.

Com se referiu atrás, a criação de elementos de descontinuidade na paisagem, seja em faixas ou em mosaicos, obriga à sua manutenção ao longo do tempo. Em algumas zonas do país a periodicidade de manutenção destas estruturas é inferior a três anos, porém o intervalo de tempo mais usual para manutenção situa-se entre os três e os seis anos, de forma que o custo da manutenção é, muitas vezes, apontado como uma condicionante à execução das redes de defesa da floresta contra incêndios. Porém, independentemente da possibilidade de ser viável financeiramente, a diminuição da carga combustível nestas infraestruturas, de três em três anos, porque existem valores associados compensadores do investimento (áreas silvo pastoris, agrícolas, ou em áreas de produção florestal bem remunerada), existem outras opções de silvicultura que podem inverter o sentido desta equação, promovendo alterações no complexo combustível conducentes à valorização dos recursos florestais. O enquadramento que se propõe é o de incrementar a compartimentação das manchas florestais puras através de plantações novas, ou reconversões, ou ainda adensamentos, com outras espécies arbóreas ou arbustivas, nas redes de defesa da floresta contra incêndios ou em manchas mais alargadas a elas associadas.

A gestão de combustíveis deve refletir a análise do histórico dos incêndios florestais e o comportamento do fogo. O objetivo será promover mudanças em locais estratégicos que conduzam a alterações dos modelos de combustível nesses locais e produzam condições que estejam dentro das capacidades de extinção da estrutura de combate. Neste sentido, as atividades de gestão de combustível desenvolvidas por diferentes entidades e as ações de cariz silvícola (como a resinagem, por exemplo) devem ser consideradas, com vista a minimizar o risco de incêndio.

O pastoreio extensivo é uma atividade vantajosa que se enquadra nesse conjunto de práticas de gestão de combustível. Na verdade, o planeamento desta atividade em articulação com as medidas de silvicultura preventiva a desenvolver no âmbito da DFCI e, nomeadamente, com a instalação e manutenção de redes regionais de defesa da floresta contra incêndios, aumenta a viabilidade económica da gestão de combustíveis, permitindo a obtenção de rendimentos e a minimização dos encargos. Quanto a este aspeto é de referir a importância de se optar por técnicas menos onerosas, como seja o fogo controlado, para contribuir para a renovação das pastagens extensivas, como é comprovado pelo uso desta técnica nas práticas tradicionais associadas a este tipo de pastoreio. O pastoreio é, no entanto, atualmente, muito condicionado pelas dinâmicas locais e diretamente consequência dos subsídios pecuários disponíveis. Estas políticas são por vezes contraproducentes quando fomentam o uso do fogo clandestino, realizado de forma descontrolada. É fundamental ajustar os incentivos e as regras de condicionalidade das políticas pecuárias e agrícola, às necessidades da política florestal, otimizando as sinergias com as medidas de prevenção de incêndios (M.B Moreira e I. S. Coelho, 2008).

Neste contexto as ações de sensibilização, promovidas pelo Estado e pelos vários agentes intervenientes, dirigidas à população em geral e a públicos específicos em particular, que promovam alterações de comportamentais que levem à redução do risco e à redução do número de ignições existente, é por isso fulcral numa estratégia de redução de risco.

A operacionalização da estratégia, no que respeita à defesa da floresta contra incêndios desenvolve-se de acordo com os seguintes objetivos específicos, em linha com o acima exposto:

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Proteção contra agentes bióticos nocivos

O desafio principal no setor florestal, a curto prazo, é o da redução dos riscos de ocorrência de fenómenos com potencial desestabilizador e destruidor, entre os quais os provocados por pragas e doenças. A minimização de riscos tem como objetivo melhorar e contribuir para a estabilidade da floresta tornando-a mais resistente à ação de agentes bióticos nocivos, sendo, no curto prazo, o primeiro passo para relançar a confiança dos agentes no setor.

Um elemento da estratégia para reduzir a vulnerabilidade a pragas e doenças consiste em reduzir a área florestal sujeita a stress devido à inadequação entre as características edafo-climáticas e as aptidões das espécies ou à incorreta execução de práticas culturais e de exploração. A compartimentação do país em zonas de uso dominante e a reconversão progressiva da floresta marginal levará, a longo prazo, a uma melhor especialização do território e a uma menor suscetibilidade a agentes bióticos nocivos.

Há mais dois elementos da estratégia para reduzir os riscos de pragas e doenças. Um é aumentar a capacidade de detetar e desenvolver rapidamente conhecimentos sobre as causas e impactos do declínio, com vista à adoção de medidas de combate. O segundo, derivado do primeiro, é a implementação célere e eficaz de medidas adequadas, de modo a evitar a instalação e dispersão dos problemas fitossanitários.

Neste sentido, é fundamental consolidar e melhorar as várias funções e serviços que a floresta proporciona, garantindo e aumentando a sua valorização económica, ambiental e social através de uma gestão ativa e profissionalizada dos espaços florestais, adotando medidas de curto, médio e longo prazo, de forma a, entre outros:

• Tornar a floresta mais estável e resiliente aos ataques de agentes bióticos nocivos;

• Melhorar o valor ambiental e o valor social dos espaços florestais, maximizando as suas funções ambientais, protetoras e de enquadramento paisagístico;

• Aumentar a rentabilidade e a sustentabilidade económica do setor florestal numa ótica multifuncional;

• Contribuir para o ordenamento do território reforçando a sua sustentabilidade;

• Reforçar a capacidade técnica de apoio aos produtores e proprietários florestais.

Assim, é considerado fundamental e prioritário a atuação em várias frentes, designadamente:

• Avaliar o efeito das alterações climáticas, no sentido de perspetivar a estratégia mais adequada para minorar ou ultrapassar os problemas fitossanitários, sempre numa lógica de prevenção e deteção precoce das pragas, caminhando no sentido de as manter em níveis não epidémicos;

• Adotar novas estratégias de gestão florestal e promover a aquisição de conhecimento sobre os diferentes cenários que poderão vir a ocorrer;

• Aumentar a capacidade de detetar e desenvolver rapidamente conhecimento sobre as causas e impactos do declínio, com vista à adoção de medidas de combate e a introdução rápida de medidas incluindo as de quarentena nos casos em que se justifique;

• Monitorizar periodicamente os vários sistemas florestais, visando a manutenção da sua sustentabilidade, a qual deverá ter por base a "Estratégia Nacional de Recolha de Informação sobre o Estado Sanitário das Florestas", permitindo desta forma determinar a evolução espácio-temporal da extensão dos danos através da utilização uniforme de uma metodologia de avaliação de danos em todos os povoamentos;

• Efetuar o diagnóstico das causas de sintomas ou sinais anómalos, fundamentalmente dos agentes bióticos nocivos com maior impacto;

• Gerir o declínio ao nível dos vários sistemas florestais, através de:

• Planos de gestão e PEIF que integrem as orientações vertidas no POSF;

• Planos de proteção integrada, que passem pela implementação de estratégias de vigilância periódica (particularmente em povoamentos de elevado risco), pela definição de sistemas de gestão adequados a cada caso concreto e recomendação de meios de luta (quando necessário) para controlar os agentes bióticos nocivos;

• Promover a criação e manutenção de um sistema de gestão de informação e de risco;

• Implementar programas específicos de prevenção e controlo, entre os quais, os atualmente em curso, especificamente dirigidos a organismos de «quarentena» (NMP e cancro resinoso do pinheiro) e de «não quarentena» (Gorgulho do eucalipto e sugador das pinhas) e ainda o Programa de Recuperação da Vitalidade dos Montados de Sobro e Azinho, bem como estabelecer um programa de proteção dos carvalhos caducifólios;

• Manter uma monitorização intensiva e regular ao nível dos fornecedores de materiais florestais de reprodução, para evitar a introdução e dispersão dos agentes bióticos nocivos, por via das trocas comerciais de plantas e sementes, tanto internamente como com os Estados-Membros da UE;

• Assegurar uma melhor colaboração entre os serviços de investigação e a autoridade florestal nacional quanto à investigação em pragas, designadamente ao nível da avaliação de risco da sua ocorrência, tendo em conta os riscos existentes e potenciais e da definição de adequadas medidas de prevenção e controlo.

Todas estas áreas de atuação estão contempladas no POSF, recentemente aprovado pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 28/2014, de 7 de abril, instrumento que visa assegurar uma atuação harmonizada, clara e eficiente em termos de prevenção e controlo dos problemas fitossanitários, por parte dos vários agentes do setor, consagrando uma nova estratégia de atuação que proceda ao levantamento muito concreto dos agentes bióticos, de «quarentena» ou de "não quarentena", analisando ou revendo a sua probabilidade de ocorrência e, bem assim, dos riscos a eles associados, integrando problemas emergentes, e muito particularmente aqueles que se podem vir a instalar por via da circulação, ou mesmo das alterações climáticas.

As espécies invasoras lenhosas representam uma ameaça cada vez mais evidente no espaço florestal, existindo um grande desconhecimento sobre as técnicas mais eficazes para o seu combate. Importa, assim, identificar modelos de gestão que impeçam o seu aumento ou, mesmo, em algumas situações, que promovam a redução da sua área de implantação. Para isso será fundamental inventariar a sua implantação no terreno e monitorizar o seu avanço, estando este, numa significativa parte das vezes, associado aos incêndios florestais. Torna-se, igualmente, essencial estudar a fisiologia das espécies invasoras lenhosas de modo a melhorar o conhecimento sobre sua estratégia de «invasão». Importa preparar um Programa de Ação Nacional de Combate a Invasoras Lenhosas que identifique áreas prioritárias de atuação, à escala regional e sub-regional, a operacionalizar em subprogramas, assegurando coerência e foco na sua execução. Refira-se que a necessidade de implementar este programa é identificado como uma das medidas de adaptação das florestas às alterações climáticas.

A operacionalização da estratégia, no que respeita à proteção da floresta contra agentes bióticos, desenvolve-se de acordo com os seguintes objetivos específicos, em linha com o acima exposto:

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Recuperação e reabilitação de ecossistemas florestais afetados

As paisagens são dinâmicas em resultado de acontecimentos perturbadores das comunidades que as formam. Essas perturbações nas estruturas das populações, que alteram os recursos, retirando-lhes disponibilidade ou o ambiente físico são chamadas de disturbâncias dos ecossistemas (Monteiro Alves, 2012). A ação dos incêndios e dos agentes bióticos nocivos acelera a degradação ecológica e reduz o valor económico dos ecossistemas florestais.

A disturbância provocada por estes agentes reflete-se de forma diferenciada consoante a sua natureza e a especificidade local das estações, traduzindo-se, nomeadamente, na aceleração dos processos erosivos do solo, em alterações no regime hídrico e na redução da biodiversidade. Estes fatores apresentam uma íntima dependência do coberto florestal, cuja composição e estrutura é mais ou menos afetada pela ação de agentes nocivos. Em última instância a vitalidade dos ecossistemas e das comunidades e o potencial produtivo das estações fica ameaçado, tornando urgente a implementação de medidas que invertam os processos de regressão ecológica e que promovam a recuperação do potencial produtivo das estações.

Nos casos de incêndios florestais as medidas de restauro, de reabilitação ou de substituição deverão aplicar-se de modo faseado, distinguindo-se:

• A intervenção de emergência, com medidas de curto prazo que terão como prioridade central a redução dos riscos e a minimização imediata dos impactos;

• A fase intermédia, nos dois anos seguintes ao incêndio, para recolha de salvados, análise da resposta da vegetação ao fogo, análise de ocorrência de pragas, reflorestação, etc.;

• A recuperação de longo prazo com medidas que consolidarão a recuperação do potencial produtivo e a reabilitação dos ecossistemas e das comunidades.

Em paralelo com as ações de reabilitação deverão ser implementados sistemas de avaliação e monitorização dos ecossistemas afetados a fim de aferir sobre a dimensão dos riscos e a gravidade dos impactos, assim como sobre a eficácia das medidas implementadas. O grau de incerteza no sucesso das ações recomenda a que sejam seguidos princípios de gestão adaptativa, nos quais seja possível retificar e reorientar as ações tomadas em função dos resultados. A possibilidade de relocalização de arborizações executadas num passado mais ou menos recente e que hoje configuram a existência de povoamentos mal adaptados e degradados, com os impactos que são conhecidos, deverá ser considerada no âmbito dos apoios disponíveis no futuro PDR 2020.

É essencial manter a garantia de apoio financeiro, nacional ou comunitário, para a prossecução destas medidas.

A operacionalização da estratégia, no que respeita à recuperação e reabilitação de ecossistemas florestais afetados desenvolve-se em linha com o acima exposto e articula-se com outros objetivos específicos.

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4.2.B. Especialização do território

De modo a maximizar o valor económico total da floresta num território diversificado devem utilizar-se as espécies e os sistemas que maior riqueza social, em sentido lato, possam proporcionar por unidade de área. Propõe-se por isso especializar o território continental português em dois tipos de áreas, com base no conceito de vocação dominante (Figura 30).

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No mapa apresentado, simula-se com base no índice de Paterson, a distribuição geográfica das duas tipologias de especialização do território continental português propostas:

• ÁREA DE PRODUÇÃO LENHOSA: Área onde se preconiza como função dominante a produção lenhosa, devendo o seu objetivo prioritário ser o aumento da competitividade por via de uma silvicultura adequada ao incremento da produtividade lenhosa pela utilização das tecnologias e pelo acesso a recursos edáficos que permitam expressar melhor aquele potencial de produção. A gestão ativa destas áreas terá obviamente de respeitar as condicionantes ambientais. No caso das principais espécies florestais portuguesas, esta área corresponde a regiões de influência atlântica, integrando no seu núcleo a província Cântabro-Atlântica como definida na Carta Biogeográfica de Portugal (Costa et al, 1998). Os valores de referência de produtividades potenciais para o pinheiro bravo e para o eucalipto encontram-se, respetivamente, acima de 6m3/ha/ano e de 10m3/ha/ano. Outras espécies resinosas e as folhosas produtoras de madeiras nobres assumem, igualmente, grande importância estratégica nesta área. Elas representam uma vertente que deverá ser potenciada, contribuindo-se, desse modo, para o reforço da competitividade do setor florestal e para a sua expansão em qualidade. A maior produtividade lenhosa desta área faz com que também lhe deva estar associada a função de sequestro de carbono.

• ÁREA DE GESTÃO MULTIFUNCIONAL: Corresponde a zonas de produtividade potencial lenhosa baixa, preconizando-se, por essa razão, uma lógica de multifuncionalidade do espaço florestal, potenciando, em complementaridade e de acordo com a especificidade local, os valores de uso direto os outros produtos não lenhosos, com destaque para a cortiça, a resina, e os frutos, nomeadamente a produção de pinhão de castanha, de medronho e de alfarroba, mas também de pastagem, de caça e de recreio. Nos valores de uso indireto, deverá ser dedicada especial atenção, em particular nas zonas de grande suscetibilidade à desertificação, à proteção dos solos e do regime hídrico. A multifuncionalidade é, por tradição, uma prática cultural enraizada nos sistemas de exploração da terra que se praticam nesta área e por isso a preservação da paisagem e da biodiversidade é naturalmente garantida. Exemplos dessa prática são as explorações agroflorestais associadas aos montados de sobro e azinho no sul e aos soutos no norte. Embora a exploração económica do montado de sobro se encontre há largos anos enquadrada numa lógica de fileira, na sua gestão preside o conceito de multifuncionalidade.

A estas duas tipologias são transversais as:

• ÁREAS COSTEIRAS E ÁREAS CLASSIFICADAS: Estes dois tipos de áreas apresentam uma especificidade própria que origina o seu destaque, e a sua gestão em termos de produção ou multifuncionalidade depende de circunstâncias e condicionamentos próprios.

As áreas costeiras, de limites físicos variáveis de acordo com a realidade física ao longo da costa (Grupo de Trabalho «Bases para a Gestão Integrada da Zona Costeira», 2006), distribuem-se em regiões de grande concentração humana e de rápida urbanização o que implica que se dê prioridade à conservação da paisagem e à oferta de oportunidades de recreio e lazer. Na perspetiva de assegurar as funções de proteção e de recreio público nessas florestas, os planos de gestão das matas nacionais, cuja distribuição no Continente se concentra maioritariamente nas áreas costeiras, procurarão soluções que visem compatibilizar e adequar-se a esta procura.

O Sistema Nacional de Áreas Classificadas (SNAC) integra a RNAP, os sítios da Lista Nacional de Sítios e Zonas de Proteção Especial integrados na Rede Natura 2000 e as demais áreas classificadas ao abrigo de compromissos internacionais assumidos pelo Estado Português (vd. Decreto-Lei n.º 142/2008, de 24 de julho), em que a vocação de conservação da biodiversidade assume especial relevância, podendo em alguns casos revestir um carácter exclusivo, como é o caso das reservas integrais.

Na Figura 30 mostra-se também a distribuição das três espécies florestais - pinheiro bravo, eucalipto e sobreiro - que do ponto de vista económico estão integradas, verticalmente, em fileiras florestais, observando-se a maior concentração de pinheiro bravo e eucalipto na área de produção lenhosa e do sobreiro na área multifuncional. O pinheiro bravo, atendendo ao seu caráter pioneiro e demonstração histórica de sucesso em arborizações de proteção do regime hídrico e da orla costeira, assume um papel de destaque entre o elenco de espécies autóctones disponíveis.

A produção lenhosa associada ao sobreiro é pouco significativa, restringindo-se ao aproveitamento para a produção de lenha e de carvão. De importância fulcral para a economia nacional é a produção, por esta espécie, de cortiça - classificada como outro produto não lenhoso nos valores de uso direto. É este produto que viabiliza a integração vertical do sobreiro em fileira - fileira da cortiça. O pinheiro bravo é fonte de matéria-prima para várias subfileiras, onde se incluem, entre outros, a madeira serrada, os painéis, mobiliário, papel e derivados de resina. Já quanto ao eucalipto, a produção lenhosa é predominantemente integrada na indústria papeleira.

Ressalva-se a natureza indicativa desta abordagem, não devendo, por essa razão, ser entendida de forma rígida e estanque uma vez que não considera pressupostos próprios de escalas de planeamento regionais e locais. A especialização do território continental português apresentada nesta estratégia, com base no conceito de função dominante, terá tradução nas sub-regiões homogéneas que têm vindo a ser desenvolvidas no âmbito dos PROF. No Quadro 11 é feita a equivalência entre as áreas de especialização propostas e as funções principais da floresta adotadas nos PROF.

QUADRO 11

Equivalência entre as áreas de especialização do território preconizadas na estratégia, os valores de uso direto e indireto, e as funções principais da floresta

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A macrozonagem e o exercício de planeamento dos PROF traduz-se numa ocupação florestal que otimize o desempenho das várias funções da floresta. Numa lógica de cenarização da evolução da ocupação florestal, identificam-se intervalos para a extensão e composição da floresta que poderão ser alcançados em 2030.

A identificação das metas não pode deixar de ter em consideração o facto da floresta portuguesa ser detida, na sua quase totalidade, por proprietários privados pelo que os valores apresentados têm como principal objetivo identificar linhas de atuação prioritárias a considerar na definição das políticas públicas. O exercício não visa, assim, predeterminar as áreas a ocupar por cada espécie em 2030 o que, considerando a incerteza associada a fatores como os incêndios, a incidência de agentes bióticos nocivos ou a evolução dos mercados de produtos florestais, seria absolutamente irrealista.

A partir de valores de referência resultantes da análise das matrizes de transição do IFN6, para a florestação, percentagem de área ardida para cada espécie, taxa de regeneração após incêndio e taxas de desflorestação que resultam de outros fatores que não os incêndios (eg. conversões para outros usos que não o florestal, abate não seguido de regeneração, mortalidade) identificam-se metas, alcançáveis mas ambiciosas, para 2030. A orientar os valores das metas para a área total de floresta está o objetivo de, pelo menos, manter a área de floresta existente em 2010 e, no limite superior (que é, obviamente, aberto) alcançar a meta definida na ENF em 2006, ou seja 3500 mil hectares e que corresponde à taxa máxima de arborização historicamente atingida. Por outro lado, não se deixa de ter em consideração a necessidade de se evoluir no sentido de dar resposta às necessidades das principais fileiras silvo-industriais (designadamente pinheiro bravo, sobreiro e eucalipto) e, em simultâneo, potenciar o aumento das áreas ocupadas por outras espécies incluindo, carvalhos diversos, outras resinosas, pinheiro manso, castanheiro e outras folhosas que integram sistemas produtivos de madeiras nobres e de frutos.

Acresce ainda, no quadro do PNAC, principal instrumento para efeitos das iniciativas de mitigação para cumprimento dos objetivos nacionais em matéria de alterações climáticas no âmbito do Protocolo de Quioto, designadamente através das medidas relativas ao setor florestas: MAf1: Promoção da capacidade de sumidouro de carbono da floresta (medida adicional); e MRf1: Programa de desenvolvimento sustentável da floresta portuguesa (medida de referência). Nesse sentido, propõe-se a inversão da tendência regressiva das áreas de pinheiro-bravo, o que constitui um desafio face ao histórico recente. No caso do eucalipto, e considerando também a evolução recente da área desta espécie, a indicação que se dá é de manter a sua área, não obstante a arborização de novas áreas em zonas adaptadas à espécie e a reconversão(1) de povoamentos instalados em condições ecológicas desajustadas. A distinção entre os valores máximos e mínimos decorre de um maior ou menor grau de concretização das linhas de atuação que a seguir se descrevem, balizando a futura monitorização e avaliação da ENF.

A proposta de metas assenta num perspetiva de evolução da floresta marcada por:

• Diminuição gradual da taxa anual de área ardida entre 2010 e 2030, até atingir em 2030 e no cenário mais otimista, a meta de 0,8% ao ano para o pinheiro-bravo e eucalipto e valores, em média, inferiores para as restantes espécies. Para alcançar estes valores será necessário implementar medidas eficazes de defesa da floresta contra incêndios;

• Aumento substancial da percentagem de floresta regenerada após incêndio. Este aumento poderá ser alcançado através de medidas de apoio à regeneração de áreas florestais ardidas e na diminuição da recorrência dos incêndios florestais. Mesmo no cenário menos otimista, a regeneração após incêndio nunca é inferior a 80%, sendo de 100% no cenário mais otimista. Este aspeto é particularmente importante no caso do pinheiro bravo, uma vez que, de acordo com os resultados preliminares do IFN6, apenas 40% das áreas de pinheiro bravo (áreas totais, incluindo áreas em regeneração) ardidas pelo menos uma vez entre 1996 e 2010 mantêm o pinheiro bravo como espécie dominante;